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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009

29 juin 2010 : Règlement des comptes ( rapport - première lecture )
AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE D'ÉTAT, MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, EN CHARGE DES TECHNOLOGIES VERTES ET DES NÉGOCIATIONS SUR LE CLIMAT

Réunie le mercredi 16 juin 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a enfin procédé à l'audition de de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, dans le cadre de la préparation à l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.

M. Jean Arthuis, président. - Cette série d'auditions doit nous permettre de connaître les marges de manoeuvre du Gouvernement dans la perspective de la prochaine loi de finances, s'agissant notamment des crédits d'intervention et des niches fiscales.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je vous interrogerai d'abord, monsieur le ministre d'Etat, sur le programme « Infrastructures et services de transports » et l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Les dépenses fiscales associées à ce programme se sont élevées en 2009 à 734 millions d'euros au lieu des 660 millions prévus. Il semble que la différence soit due au remboursement d'une fraction de TIPP sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat. - L'AFITF est devenue le premier financeur des infrastructures de transport terrestre et maritime. Son budget, de 2,471 milliards d'euros en 2009, se monte cette année à 2,277 milliards. Les recettes se répartissent de la manière suivante : le produit des redevances domaniales des sociétés concessionnaires d'autoroutes - 185 millions -, celui de la taxe d'aménagement du territoire - 535 millions -, une fraction des amendes forfaitaires des radars automatiques - 150 millions - et la subvention d'équilibre versée par l'Etat. En 2010, cette subvention devrait s'élever à 915 millions d'euros, auxquels il faut ajouter 331 millions au titre du plan de relance. L'Agence devra puiser 561 millions dans son fonds de roulement. Cet argent sert à financer l'amélioration du réseau ferroviaire existant, aujourd'hui très vétuste, la création de nouvelles lignes et les études préalables au creusement du canal Seine-Nord.

Au cours des prochaines années, le Gouvernement proposera au Parlement de stabiliser la subvention budgétaire autour d'un milliard d'euros. Les droits d'entrée des concessionnaires rapporteront 400 millions, et l'éco-redevance poids lourds 880 millions à partir de 2012. A terme, nous envisageons un relèvement des redevances domaniales des concessionnaires pour tenir compte des avantages liés à l'entrée en vigueur de la redevance poids lourds, pour un montant de 200 millions d'euros.

M. Jean Arthuis, président. - Quand la redevance poids lourds entrera-t-elle en vigueur ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Nous avions prévu qu'elle s'appliquerait dès 2011, mais nous misons désormais sur le milieu de l'année 2012.

Je ne peux vous éclairer, monsieur le rapporteur général, sur les raisons de l'écart de 100 millions d'euros entre les dépenses fiscales prévues et constatées. Je vous adresserai une note à ce sujet.

M. Jean Arthuis, président. - Ces niches sont-elles pérennes ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - N'oublions pas que le secteur est appelé à contribuer au budget de l'Etat par le biais de la taxe poids lourds.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale pour les crédits consacrés à l'écologie. - Alain Lambert, qui n'a pu nous rejoindre, voulait vous interroger sur l'endettement de Réseau ferré de France (RFF), qui ne diminue pas, alors que cette entreprise doit effectuer d'importants investissements.

M. Jean Arthuis, président. - C'est d'autant plus inquiétant que les comptes de RFF sont équilibrés par des crédits budgétaires d'intervention, appelés à baisser de 10 %, si j'ai bien compris les intentions du Président de la République et du Premier ministre.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - La convention que nous avons signée avec RFF prévoit le retour à l'équilibre d'ici 2013, grâce à la maîtrise des coûts commerciaux. Il s'agit d'une activité « à bosse », où les périodes de surinvestissement alternent avec des périodes de moindres dépenses. L'état actuel du réseau nécessite des investissements et réduit en même temps l'offre commerciale, ce qui explique le déficit.

L'Autorité de régulation des activités ferroviaires a pour vocation d'optimiser les fuseaux, afin d'augmenter les recettes commerciales sans rehausser les tarifs.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Il est prévu d'augmenter le péage sur certains sillons. En conséquence, la SNCF envisage de ne plus exploiter certaines lignes province-province, alors que des sommes considérables ont été dépensées pour les construire. Comment éviter cet effet pervers ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - J'ai eu récemment une réunion avec le président de la SNCF afin de réfléchir à une meilleure articulation de l'ensemble de l'offre ferroviaire, y compris du transport de marchandises - les lignes TGV seront bientôt ouvertes au fret. Le problème ne tient pas tant au tarif d'utilisation des sillons qu'à l'usage des rames et des fuseaux : les moyens de transports sont mal coordonnés, et certains trains roulent à peu près vides. Je plaide pour une meilleure concertation entre les opérateurs, les usagers et les élus, notamment à l'extrémité des réseaux.

M. François Fortassin, rapporteur spéciale pour les crédits consacrés à l'aviation civile. - La Cour des comptes, dans son rapport de 2009, a sévèrement critiqué la gestion de l'Institut géographique national (IGN) : ses dirigeants, selon la Cour, n'ont aucune vision claire de son avenir et laissent déraper les coûts de fonctionnement. De plus, la frontière entre les missions régaliennes et concurrentielles de l'IGN est mal définie. Quand le contrat d'objectifs et de performances sera-t-il signé ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Je suis très attentif à ce sujet. Nous avions bien pris note des remarques de la Cour. Le contrat d'objectifs et de performance de Météo France a été signé en juin 2009, celui de l'IGN est en discussion et sera conclu dans les semaines ou les mois à venir. La subvention de l'Etat à l'IGN, de 79 millions d'euros en 2009, sera de 73 millions cette année.

M. Jean Arthuis, président. - M. Gérard Miquel, s'il avait été présent, vous aurait interrogé sur le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », où l'on constate une sous-consommation chronique des crédits de paiement, liée à la signature tardive de marchés pluriannuels. Comment y remédier ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Il s'agit d'une question très technique, sur laquelle je vous adresserai une note. Le découpage des prestations, qui explique ce retard, résulte d'une obligation légale figurant dans le code des marchés publics.

M. Jean Arthuis, président. - M. Miquel s'inquiète aussi du retard pris par le projet FAETON de modernisation des fichiers du permis de conduire, dont la mise en oeuvre a pourtant été décidée par le Comité interministériel de la sécurité routière le 8 novembre 2006, conformément à une directive européenne qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2013. Le taux d'avancement du projet fin 2009 n'était que de 7 %, au lieu des 20 % prévus initialement.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Je ne me souviens pas d'avoir évoqué ce sujet lors de ma récente réunion avec M. Bussereau, mais je vous répondrai par écrit.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - J'en viens à l'écologie. Où en est la mise en oeuvre du « programme stratégique 2008-2012 de l'inspection des installations classées », qui devrait s'accompagner de la création de 200 postes entre 2009 et 2011 ? Quelles sont les mesures envisagées à la suite de la tempête Xynthia ? Les missions de l'ADEME s'étant considérablement élargies, où en est-on dans le pilotage des actions dont elle a la charge ? Comptez-vous lui donner les moyens de les accomplir ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Les programmes du Grenelle mis en oeuvre par l'ADEME sont correctement financés, grâce notamment au plan de relance. Deux agences, en revanche, doivent se voir attribuer des moyens humains supplémentaires : l'Agence des aires marines protégées, puisqu'il est prévu de créer une dizaine d'aires et que chacune nécessite une nouvelle équipe, et l'ADEME. Ces nouveaux postes, en partie redéployés et résultant pour une autre partie de créations nettes, devraient être au nombre de 329. Le ministère assume ainsi les charges résultant des lois Grenelle I et II.

En revanche, il faut être attentif au coût engendré par le développement très rapide des énergies alternatives : les consommateurs contribuent à leur financement par le biais de la contribution au service public de l'électricité ; en outre, le raccordement au réseau des producteurs d'énergie intermittente pose des problèmes techniques et coûte cher, d'autant plus que les producteurs sont concentrés dans certaines zones ; enfin, dans ce domaine, la formation professionnelle reste insuffisante et les filières professionnelles trop faibles.

Les recrutements nécessaires au programme stratégique relatif aux installations classées sont compris dans les 329 emplois mentionnés. Une cinquantaine de postes ont été créés l'an dernier à cet effet.

M. Jean Arthuis, président. - Dimanche soir, le ministère doit publier une liste des établissements scolaires construits sur des sites potentiellement dangereux, par exemple en raison de la présence de résidus toxiques dans le sol. Outre le fait que cela risque de perturber la vie scolaire et de susciter des peurs, cela nécessitera des travaux d'expertise : il suffit qu'un collègue soit implanté là où jadis il y eut un garage pour que le site soit considéré comme potentiellement dangereux ! Comment concilier notre souci commun de maîtrise des dépenses publiques et l'inflation des normes liées au principe de précaution ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - La santé et la sécurité publiques sont en jeu. La collectivité nationale a d'ailleurs décidé que ces informations seraient publiées. Certes, il faut se garder d'alimenter les angoisses : notre société a tendance à n'écouter que les mauvaises nouvelles. J'étais cette semaine au salon des énergies renouvelables, et l'on aurait cru que le secteur était en crise ! Le ministère rencontre sans cesse ce genre de problèmes, qu'il s'agisse de l'état des fleuves, des sous-sols, etc.

M. Jean Arthuis, président. - Il faudrait peut-être publier un communiqué avant de divulguer la liste, afin que nos concitoyens ne s'exagèrent pas les risques présentés par ces établissements.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Merci de vos conseils. En France, nous nous obligeons à la plus grande transparence sur ces questions, au risque d'inquiéter. Il suffit par exemple que l'Autorité de sûreté nucléaire signale trois fois dans la même semaine des problèmes mineurs, qui ne représentent aucun danger, pour que tout le monde se récrie !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Nous ne savons pas être hypocrites, ni pratiquer le « droit mou »...

M. Jean Arthuis, président. - Ou faut-il parler du « droit doux » ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - En tout état de cause, il serait souhaitable que les maires fussent informés préalablement.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Je m'en assurerai.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement ». - Dans mon département, j'ai constaté combien les parents étaient inquiets d'apprendre qu'une école avait été construite sur une ancienne décharge. Il faut donner aux collectivités les moyens de remédier à ces problèmes : dans notre cas, sans subvention de l'ANRU, rien n'aurait été possible.

La mission « Ville et logement » a consommé en 2009 des crédits supérieurs de 540 millions d'euros au plafond de la loi de programmation triennale, en raison des dépenses occasionnées par le bouclage du Fonds national d'aide au logement. Mais il existait un reliquat de dettes de 200 millions d'euros de l'année 2008. Sommes-nous sûrs qu'à la fin de 2009 une dette reconstituée n'a pas été reportée sur l'exercice suivant ? La crise n'est pas finie, et il est à craindre que les crédits inscrits en loi de finance initiale ne suffisent pas davantage cette année.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - L'insuffisance de financement s'est élevée exactement à 558 millions d'euros en 2009, mais elle ne devrait pas excéder 40 millions d'euros cette année.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - C'est une bonne nouvelle.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Depuis plusieurs années, la commission s'interroge sur la juxtaposition des régimes d'aide à l'accession à la propriété : déduction des intérêts d'emprunt, prêt à taux zéro, etc. Leur efficacité a-t-elle été évaluée ? Comment les réformer ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Ce que je vais dire n'engage pas le Gouvernement. Les aides à la location et à l'accession à la propriété, destinées à assurer la solvabilité des personnes logées, n'ont pas eu d'incidence notable sur l'évolution de l'offre. Le combat contre la rareté est toujours en retard sur l'évolution démographique, et les aides publiques encouragent la hausse des prix : ce n'est pas vrai dans la petite couronne parisienne ou sur les littoraux, mais c'est incontestable dans les zones en tension.

Il faut donc encourager l'offre : Benoist Apparu et moi-même avons eu une réunion à ce sujet la semaine dernière avec le Premier ministre. Faut-il créer un outil spécifique et plus simple, ou modifier les critères d'attribution des aides ? Nous ne l'avons pas encore décidé. La France est l'un des seuls pays où, depuis la crise et malgré la baisse du nombre de transactions, les prix n'ont pas chuté, ce qui s'explique non seulement par la pression démographique, mais aussi par les mesures de solvabilisation, dont le coût est considérable !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Je souhaite aussi vous interroger sur la délégation aux communes et aux EPCI des aides à la pierre. D'après le contrôleur budgétaire du ministère, la moitié des sommes déléguées restent inemployées, faute de dossiers bouclés à temps. Ceci expliquerait le décalage entre les objectifs ambitieux de financement de logements sociaux et la réalité des constructions.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - J'ajoute que les préfets, dans leur zèle, notifient aux collectivités plus de crédits qu'elles n'en peuvent absorber, étant donné les programmes locaux de l'habitat (PLH) ! Ce jeu de rôle est compréhensible, mais nuisible à l'ordre public. En outre il faut limiter les sommes disponibles mais inutilisées.

M. Jean-Paul Alduy. - J'ai l'impression qu'il y a plusieurs France... Dans mon département, les choses se passent tout au rebours : pour financer nos projets, nous devons quémander auprès du préfet des sommes récupérées dans d'autres départements. La délégation aux intercommunalités permet d'examiner de près les dossiers, mais dès le mois d'octobre il n'y a plus un sou en caisse. Ce problème devrait être abordé au niveau régional, et les sommes allouées revues au mois de septembre.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Lorsqu'il y a cinq ans les aides à la pierre furent déléguées aux EPCI, la France construisait 33 800 logements sociaux par an, alors qu'il en aurait fallu 80 000 et même 100 000 en période de rattrapage. Interrogée par les opérateurs, la DDE se tournait vers le trésorier-payeur général, et personne n'était sûr d'obtenir à temps les fonds nécessaires : bref, le système était organisé de telle sorte que les projets ne voyaient jamais le jour. C'est pourquoi nous avons voulu conclure avec les collectivités un contrat de cinq ans, pendant lesquels elles seraient sûres d'obtenir les financements convenus : nul n'aurait désormais de prétexte pour rester inactif. D'ailleurs les pouvoirs publics locaux sont mieux à même de gérer ces dossiers.

Les fonds notifiés sont donc déconnectés de la demande immédiate, même s'ils sont normalement cohérents avec le PLH. Ils ne sont pas révisés au fur et à mesure de leur consommation : s'ils l'étaient, on retomberait dans les travers de l'ancien système. Cela n'interdit pas de faire le point à l'échéance des contrats, voire en cours d'année, au mois de septembre. La délégation des aides à la pierre nous a permis de tripler en deux ans et demi le volume des constructions, sans dépenser beaucoup plus.

M. Jean-Paul Alduy. - L'argent est désormais mieux réparti.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Le problème principal tient désormais aux différences entre les territoires : dans certaines zones les subventions passées, la loi Scellier, etc. font que les aides publiques n'ont pas d'effet notable sur la réalisation des projets, ailleurs il faudrait les augmenter considérablement.

M. Jean Arthuis, président. - Vous venez d'évoquer la loi Scellier : cette niche sera-t-elle remise en cause ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - C'est l'ensemble des aides au logement et à la construction qu'il faut revoir. Le ministère de l'écologie contribuera comme les autres à la réduction des niches fiscales, de l'ordre de 20 %. J'ai fait des propositions à ce sujet au Premier ministre et au ministre du budget, et nous y verrons plus clair d'ici l'été. Les aides fiscales constituent souvent des dépenses budgétaires décalées, et leurs effets sont payés plutôt cher.

M. Jean Arthuis, président. - Elles servent à contourner la règle de l'augmentation en zéro volume des dépenses de l'Etat. En outre elles faussent les prix : l'avantage fiscal devient un argument de vente.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Les dépenses fiscales inscrites à l'article 200 quater du code général des impôts, après avoir encouragé le décollage de certains secteurs, avaient fini par constituer un effet d'aubaine, et c'est pourquoi nous avons réduit le crédit d'impôt de 50 % à 40 %, puis à 30 %. L'effondrement du prix des panneaux photovoltaïques, par exemple, ne justifiait plus qu'on encourage fiscalement leur acquisition.

M. Jean Arthuis, président. - Le crédit d'impôt et la déduction de la base de calcul de l'ISF pour l'acquisition de panneaux photovoltaïques, assortis d'un tarif de rachat de l'électricité produite exorbitant, constituent un cocktail explosif qui favorise le gâchis de fonds publics. Un fonctionnaire international me racontait l'an dernier qu'au moment de remplacer un appareil de chauffage, il s'était vu proposer par un artisan un appareil donnant droit à une réduction d'impôt ; lorsqu'il annonça qu'il n'était pas contribuable, l'artisan voulut réviser le devis à la baisse... Encore une fois, ce genre d'artifice fausse les prix et coûte extrêmement cher à la collectivité.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - La dette du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » a augmenté de 174 millions d'euros en 2009, pour atteindre plus d'un milliard d'euros. Cette tendance, qui devrait se poursuivre en 2010, fait craindre une spirale d'endettement. Comment stabiliser cet endettement d'ici 2014 ? Avez-vous pris en compte les critiques sévères et les recommandations de la Cour des comptes ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - M. Bussereau a proposé des modifications de lieux, de fonctionnement et de pente d'approche des avions, qui auront une incidence sur le budget de l'Etat mais aussi sur les émissions de CO2, et plus largement sur la consommation. Il faut être prudent dans ce domaine.

En 2009, on pouvait espérer une réduction de l'endettement, mais la crise est passée par là, et le trafic a fortement chuté. Toutefois le déficit ne devrait pas excéder 97 millions d'euros en 2010 : l'amélioration est nette. Pour réformer ce secteur, une coopération européenne est nécessaire, mais aussi de profonds changements d'organisation.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - En 2009, on a rendu possible le dédoublement des commissions DALO, afin de permettre aux départements qui reçoivent un grand nombre de demandes de répondre dans le délai de six mois qui leur est imparti. Mais à ma connaissance, aucune commission ne s'est encore dédoublée. Pouvez-nous nous éclairer sur le calendrier ? Certains départements étaient hostiles à cette mesure, craignant que deux commissions ne prennent des décisions contradictoires ; mais le même problème se pose au niveau interdépartemental. Il y a urgence, car l'Etat est en faute et peut être condamné si les commissions ne répondent pas à temps !

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Je vous répondrai par écrit sur ce problème qui concerne surtout l'Ile-de-France.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - En ce qui concerne les niches fiscales, j'insiste sur la nécessité de rendre notre fiscalité dynamique, et de modifier les aides lorsqu'elles deviennent moins efficaces. Naguère, il fallait encourager le développement de l'énergie photovoltaïque, aujourd'hui ce n'est peut-être plus le cas.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Nous avons supprimé les avantages fiscaux relevant de l'article 200 quater pour quatre produits sur dix environ, considérant qu'ils créaient désormais un effet d'aubaine. Quant aux tarifs, souvenez-vous de la polémique endurée par le Gouvernement il y a trois mois lorsqu'il les a modifiés... Il faut reconsidérer les aides au cas par cas, et les revoir à la baisse si nécessaire.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Que pensez-vous de l'exonération de TIPP dont bénéficient certains professionnels ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Le coût des mesures écologiques est faible, et l'écologie est même contributeur net au budget de l'Etat, si l'on tient compte de la taxe poids lourds.

M. Jean Arthuis, président. - N'oublions pas la TIPP ! D'ailleurs, la modification de la parité entre l'euro et le dollar crée un fort signal-prix et vaut toutes les taxes carbones...

M. Jean-Paul Alduy. - Vous avez évoqué une baisse de 20 % des dépenses. Comment donc fonctionnera l'ANRU ?

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Je me suis mal exprimé : j'ai seulement dit que le ministère de l'écologie assumerait sa part de la réduction des niches fiscales. L'ANRU n'est pas concernée.

M. Jean Arthuis, président. - Que pensez-vous de la TVA à 5,5 % pour les travaux d'amélioration dans l'ancien ?

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Il faut absolument préserver cette mesure, qui favorise la mixité sociale.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Nous verrons.

M. Jean Arthuis, président. - Nous serons à vos côtés, monsieur le ministre d'Etat, dans votre combat contre les niches fiscales. Si l'on en crée à l'avenir, ce doit être dans le cadre de la loi de finances.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. - Vous faites peut-être allusion à certain amendement sénatorial...

M. Jean Arthuis, président. - Nous devons nous protéger contre nous-mêmes !