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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale

7 juillet 2010 : Andorre ( rapport - première lecture )

B. AUDITION DE MME MARIE-CHRISTINE LEPETIT, DIRECTRICE DE LA LÉGISLATION FISCALE

La commission a ensuite procédé à l'audition de Mme Marie- Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé, à titre liminaire, le caractère exceptionnel de l'année 2009 sur le plan de la politique fiscale bilatérale de la France en matière d'échange de renseignements. Toutefois, il s'est interrogé sur le stock des accords à ratifier et plus particulièrement sur la longueur des délais constatés entre le premier cycle de négociations et la ratification des accords. Puis il a souhaité disposer d'une présentation de l'articulation de l'action des trois ministères impliqués dans la conduite de la politique fiscale conventionnelle : le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat et le ministère des affaires étrangères et européennes.

Tout en soulignant la complexité technique des accords en matière de coopération fiscale, Mme Marie-Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale, a relevé l'affirmation récente de leur dimension politique. Si la lutte contre les paradis fiscaux constitue une priorité depuis de nombreuses années, tant au niveau bilatéral que multilatéral, comme en témoignent les travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de l'Union européenne, elle a connu ces deux dernières années une ampleur particulière. La crise financière a constitué, à certains égards, un accélérateur certain qui a conduit le G 20, au sommet de Londres du 2 avril 2009, à afficher une ambition « spectaculaire » ainsi que des engagements « inédits » en matière de développement de la coopération fiscale.

Abordant les dernières évolutions postérieures au sommet, elle a observé que l'essentiel de la première étape du processus décidé par l'OCDE a été accompli. Celle-ci consiste en la conclusion d'accords relatifs à l'échange d'informations ainsi qu'aux obligations de transparence. S'agissant de l'effectivité de tels instruments, une procédure d'évaluation des différents engagements pris par les Etats en matière de coopération fiscale a été mise en oeuvre par le forum mondial de l'OCDE sur la transparence et l'échange de renseignements.

Répondant à M. Jean Arthuis, président, sur les retards constatés lors du processus conventionnel, Mme Marie-Christine Lepetit a rappelé les différentes étapes de la procédure de conclusion d'un accord fiscal, convenant que certains accords étaient parfois, dans le passé, entrés en vigueur plus de dix ans après le premier paraphe. Cependant, elle a souligné que de nets progrès ont été réalisés conduisant à un raccourcissement substantiel des délais, qui varient aujourd'hui de quelques mois à moins de trois ans.

S'agissant des raisons de ces retards, elle a mis en avant les contingences administratives, la survenance d'événements modifiant l'équilibre de l'accord ou, plus rarement, les désaccords sur le partage du droit d'imposition ou celui des recettes fiscales.

En ce qui concerne les responsabilités respectives des trois ministères concernés, Mme Marie-Christine Lepetit a rappelé que le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, ainsi que le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat sont en charge de la négociation des accords tant bilatéraux que dans les enceintes multilatérales telles que le G 20. Le ministère des affaires étrangères et européennes intervient dans la finalisation du processus ainsi que dans la préparation du projet de loi autorisant la ratification.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur l'état d'avancement de la coopération fiscale avec la Suisse. Il a demandé si l'exclusion de la clause relative à la « pêche aux informations », mentionnée à l'article 10 de l'avenant à la convention fiscale conclue avec ce pays, prive d'effectivité les engagements pris au titre de cet avenant, notamment pour toute demande concernant les « trusts », les fiducies ou les « holdings ». Il a souhaité connaître l'interprétation de la direction de la législation fiscale sur les applications concrètes de cette clause. Enfin, s'agissant de l'articulation de la politique conventionnelle bilatérale de la France avec l'action de l'Union européenne, il a demandé si les résistances du Luxembourg et de l'Autriche en matière de coopération fiscale ont été surmontées.

Mme Marie-Christine Lepetit a tout d'abord rappelé qu'il existe trois modèles des meilleures pratiques d'échange de renseignements : l'échange spontané, l'échange dit « automatique » ou bien encore l'échange à la demande. Depuis le sommet du G 20, tenu en avril 2009, elle a constaté que ce dernier modèle est en voie de généralisation, conformément aux positions prises par les Etats à ce sommet. L'échange automatique d'informations ne constitue donc qu'une option qui peut être utilisée dans le cadre de négociations bilatérales d'un accord fiscal. Il est cependant au coeur des discussions communautaires puisque le projet de révision de la directive en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intérêts, qui est en cours d'examen, améliore les conditions d'échange automatique de renseignements.

Mme Marie-Christine Lepetit a alors précisé que l'avenant conclu avec la Suisse s'inscrit, pour sa part, dans le cadre de l'échange à la demande, conformément au modèle élaboré par l'OCDE. En conséquence, toute interrogation effectuée « au hasard », sans être accompagnée d'indication ou des raisons justifiant la demande, n'est pas autorisée.

Puis M. Adrien Gouteyron et M. Philippe Marini, rapporteur général, se sont interrogés sur les modalités de l'encadrement de l'appréciation par les parties du bien-fondé des raisons justifiant la demande de renseignements. En réponse, Mme Marie-Christine Lepetit a précisé que les termes utilisés dans l'avenant proviennent de l'accord-cadre élaboré par l'OCDE. Ils signifient que l'échange à la demande doit être circonstancié, fondé sur des raisons pertinentes et formulé sur la base de recherches préalables. Il ne peut avoir de caractère systématique ou statistique. Elle a ensuite tenu à rassurer les commissaires sur l'absence d'ambiguïté tenant à l'interprétation de l'engagement des parties en matière d'échange de renseignements, y compris des données bancaires. Une lettre interprétative de l'avenant autorise la demande de renseignements, même en l'absence d'informations complètes de la part du demandeur. Ainsi l'administration fiscale française peut à titre d'illustration, obtenir la communication d'informations bancaires en l'absence de transmission d'un numéro de compte.

A la question de M. Adrien Gouteyron sur la portée de la lettre interprétative, Mme Marie-Christine Lepetit a confirmé que celle-ci éclaire la convention fiscale et est donc dotée de la même force juridique.

En outre, en réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le traitement d'une demande de renseignements portant sur des « trusts », fiducies ou « holdings », elle a précisé que ces entités sont couvertes par l'accord d'échange de renseignements conclu avec la Suisse. Néanmoins, ce sujet nécessite une vigilance particulière dans le cadre de l'OCDE.

En ce qui concerne l'attitude de l'Autriche et du Luxembourg en matière de coopération fiscale, Mme Marie-Christine Lepetit a expliqué que la démarche de la Commission européenne de lutte contre les paradis fiscaux consiste à mettre à jour un ensemble de textes, législatifs ou conventionnels, existants ou en cours d'élaboration, tels que la directive sur la fiscalité de l'épargne, la directive sur la coopération administrative pour l'établissement du montant des taxes et impôts et celle sur l'assistance mutuelle en matière de recouvrement de créances fiscales ainsi que le mandat de négociation de l'Union avec les paradis fiscaux, y compris le Liechenstein, plutôt que d'élaborer un texte spécifique. Elle a déploré qu'un tel procédé de négociation globale liant des textes de nature différente ait conduit à une situation de blocage dans le cas de l'opposition d'un Etat à l'un des textes. Elle a illustré son propos par l'hostilité des deux Etats précités au projet de révision de la directive sur la fiscalité de l'épargne.

Elle s'est néanmoins félicitée que la présidence du Conseil européen par l'Espagne au premier semestre 2010 ait permis de tendre vers une solution en désolidarisant les négociations sur la directive sur l'assistance mutuelle en matière de recouvrement de celles relatives aux autres textes. Le conseil pour les affaires économiques et financières a ainsi pu adopter ce projet en janvier 2010. S'agissant des autres textes, Mme Marie-Christine Lepetit a déploré le blocage créé par le Luxembourg et l'Autriche, qui conditionnent leur accord à une entrée en vigueur différée de la directive sur la fiscalité sur l'épargne ainsi qu'à la conclusion d'accords équivalents avec d'autres paradis fiscaux. Néanmoins, un compromis devrait être proposé avant la fin du premier semestre afin que le territoire de l'Union ne constitue pas une exception aux meilleures pratiques d'échange de renseignements.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est alors interrogé tant sur les conditions permettant un dénouement favorable à la situation actuelle de blocage que sur les conséquences d'un échec éventuel des négociations. En réponse, Mme Marie-Christine Lepetit a rappelé que les textes doivent être adoptés à l'unanimité. En l'absence d'un tel accord, les textes non modifiés demeurent en vigueur.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité obtenir des précisions complémentaires sur les modalités du contrôle effectué en matière de restitution des retenues à la source à l'administration fiscale française, ainsi que sur l'état d'avancement de la coopération fiscale avec le Luxembourg et l'Autriche. En réponse, Mme Marie-Christine Lepetit a observé que la mise en oeuvre des accords relève avant tout de la volonté politique. S'agissant du Luxembourg, l'avenant à la convention est conforme au modèle établi par l'OCDE. Elle s'est félicitée d'un tel accord, qui améliore de manière substantielle la transparence fiscale. Elle a précisé que des négociations sont en cours avec l'Autriche en matière d'échange de renseignements. Elle a ajouté que l'adoption de la révision de la directive sur la fiscalité de l'épargne fera de l'Union européenne un territoire en avance sur les problématiques de coopération fiscale.

En réponse à la question de M. Albéric de Montgolfier sur la fiabilité des réponses données dans le cadre d'une demande de renseignements, Mme Marie-Christine Lepetit a souligné que, en dépit d'une compétition fiscale certaine entre Etats, les univers communautaire et multilatéral ne sont pas marqués par la suspicion. Ce sont des « univers de confiance mais pas de naïveté ». Elle est ainsi convenue de l'existence de mécanismes de contournement des règles inscrites dans la directive sur la fiscalité de l'épargne, évoquant la possibilité pour les trusts et fiducies d'échapper à la retenue à la source. Elle a conclu que s'il est impropre de considérer que les dernières étapes réalisées en matière d'échange de renseignements mettent fin à l'existence des paradis fiscaux, elles constituent cependant des avancées majeures non seulement en droit mais également dans les pratiques. Elle a illustré son propos par la mise en place, dans le cadre du forum mondial, d'une organisation d'évaluation de l'application des accords signés par les Etats en matière d'échange de renseignements : le groupe d'évaluation des juridictions non coopératives du forum global de l'OCDE sur la transparence et l'échange d'informations présidé par M. François d'Aubert. Ajoutant que le champ d'investigation du groupe est « planétaire », elle a précisé que la France fera l'objet d'une évaluation par cette structure à la fin de l'année. En conclusion, elle a insisté sur la nécessité de demeurer vigilant sur l'aboutissement d'une telle démarche.