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Projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Belgique tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus

15 septembre 2010 : Belgique ( rapport - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE : LES ACCORDS SOUMIS À L'APPROBATION DU SÉNAT

Les avenants dont les cinq projets de loi qui font l'objet du présent rapport tendent à autoriser l'approbation visent, tous, à mettre la convention fiscale à laquelle ils se rapportent respectivement en conformité avec la norme définie par l'OCDE pour l'échange de renseignements. Leur rédaction, dans ce but, reproduit très largement les stipulations proposées par l'article 26 précité, dans sa version révisée en 2005, du modèle de convention fiscale de cette organisation. En effet, actuellement, les conventions concernées :

- soit ne comportent pas de clause en la matière (c'est le cas pour la convention liant la France à Bahreïn) ;

- soit contiennent une clause d'échange de portée plus ou moins limitée (c'est le cas pour les quatre autres conventions).

Par rapport au modèle de l'OCDE, ces avenants ne présentent que quelques différences, relativement marginales, motivées par la nécessité de l'adaptation aux différents contextes institutionnels nationaux, et par le souci de donner leur plein effet aux nouvelles stipulations conclues.

Dans chaque cas, l'introduction dans la convention fiscale d'une clause conforme au standard « OCDE » pour l'échange d'informations tend à donner à la France la possibilité de demander aux autorités de l'autre Etat contractant tous les renseignements qui s'avèreraient utiles pour la bonne application de notre droit fiscal, et de transmettre les renseignements ainsi recueillis aux autorités administratives et juridictionnelles, en tant que de besoin. Il convient de préciser que notre pays, dans le cadre de la négociation des avenants, n'a accordé aucune contrepartie aux Etats cocontractants

Qu'il s'agisse de Bahreïn, de la Belgique, du Luxembourg, de la Malaisie ou de Singapour, le Gouvernement fait valoir qu'il n'est pas possible d'estimer, même en termes d'ordre de grandeur, la part de la fraude et de l'évasion fiscales qui impliquerait des opérateurs profitant de la faiblesse actuelle du dispositif d'échange de renseignements, voire de l'absence d'un tel dispositif11(*). Toutefois, on peut raisonnablement supposer que le risque de fraude ou d'évasion est significatif, eu égard à la structure de l'économie et à l'organisation fiscale des pays en cause, ajoutées à l'importance de leurs relations économiques et commerciales avec la France, ainsi qu'à leur proximité géographique avec notre pays en ce qui concerne la Belgique et le Luxembourg.

Votre rapporteur spécial se félicite donc que, dans le contexte de la crise financière et de la volonté du G 20, fortement soutenue par le Gouvernement français, de lutter contre les « paradis fiscaux », ces pays aient entrepris de mettre fin à leur tradition de réticence dans le domaine de l'échange d'informations fiscales, en modifiant leur législation nationale et en concluant les accords bilatéraux qui leur ont permis de se voir reconnaître le statut d'Etats « coopératifs »12(*).

Mais il faut se garder, bien sûr, de tout « angélisme », et il conviendra de rester vigilant quant au caractère effectif de la mise en oeuvre de ces accords par nos partenaires. Dans cette perspective, les évaluations auxquelles procède désormais le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements en matière fiscale constitueront un précieux élément d'appréciation.

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I. L'ACCORD AVEC BAHREÏN

A. LA SITUATION ACTUELLE

La France et le Royaume de Bahreïn se trouvent actuellement liés par une convention en vue d'éviter les doubles impositions signée, à Manama, le 10 mai 1993. Cette convention ne comporte pas de dispositif permettant l'échange de renseignements à des fins fiscales entre les autorités françaises et bahreïnies.

La France, en 2008, a proposé à Bahreïn d'engager des négociations en vue d'introduire une clause d'échange de renseignements qui soit conforme aux standards les plus récents du modèle de l'OCDE, incluant notamment la levée du secret bancaire. Ces discussions ont abouti au paraphe d'un projet d'avenant le 30 novembre 2008, à Manama, et le 31 décembre 2008, à Paris ; l'avenant a été signé à Paris le 7 mai 2009. Le projet de loi n° 665 (2010-2011) vise à autoriser l'approbation de cet avenant, qui lui est annexé.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'avenant précité comprend quatre articles.

L'article 1er prend acte du changement de nom de l'Etat de Bahreïn, devenu « Royaume de Bahreïn » en février 2002.

L'article 2 constitue le coeur du dispositif : il introduit dans la convention fiscale franco-bahreïnie de 1993 un article 22 A nouveau, qui reprend presque à l'identique, en visant les relations entre la France et Bahreïn, les stipulations de l'article 26, précité, du modèle de convention fiscale établi par l'OCDE13(*). La rédaction de cet article 22 A ne diffère du modèle « OCDE » que sur trois points :

- d'une part, au paragraphe 1 de l'article, les « subdivisions politiques » et « collectivités locales » des Etats contractants ne sont pas citées parmi les entités pour le compte desquelles les impôts visés par l'échange de renseignements sont perçus. L'échange concernera donc des informations « vraisemblablement pertinentes » pour l'application de la convention ou de la législation interne relative aux impôts des seuls Etats, au sens strict ;

- d'autre part, il est précisé au paragraphe 2, in fine, que les renseignements reçus par l'un des deux Etats contractants peuvent être utilisés à d'autres fins que des fins fiscales, sous la réserve que soit remplie une double condition : « lorsque cette possibilité résulte des lois des deux Etats et lorsque l'autorité compétente de l'Etat qui fournit les renseignements autorise cette utilisation ». Cette extension des motifs de l'échange vise principalement à permettre d'utiliser les renseignements en cause pour la recherche de fraudes aux cotisations sociales. La mesure est d'ailleurs prévue, en tant qu'alternative, par le commentaire donné par l'OCDE à son modèle de convention fiscale ;

- enfin, à la fin du paragraphe 4, une modification rédactionnelle, par rapport au modèle « OCDE », vise à éviter toute possibilité d'interprétation permettant à l'un des Etats contractants de refuser de communiquer des renseignements. Il est en effet stipulé que les limitations prévues, pour l'échange d'informations, au paragraphe 3 de l'article (soit, en synthèse, le respect par l'Etat requis de sa législation et du secret commercial, industriel ou professionnel), « en aucun cas [...] ne peuvent être interprétées comme permettant à un Etat contractant de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci ne présentent pas d'intérêt pour lui dans le cadre national ». Cette rédaction reste pleinement conforme à l'esprit du modèle proposé par l'OCDE.

L'article 3 fixe la date d'entrée en vigueur de l'avenant au premier jour du deuxième mois suivant le jour de réception de la dernière notification, entre les deux Etats contractants, de l'accomplissement des procédures requises par leurs droits respectifs pour cette entrée en vigueur.

Enfin, l'article 4 précise que les dispositions de cet avenant resteront en vigueur aussi longtemps que la convention qu'il complète le sera elle-même.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Un ancien « paradis fiscal »

Bahreïn, identifié en 2000, par l'OCDE, comme « paradis fiscal », a été inscrit sur la « liste grise » publiée par l'Organisation à l'issue du G 20 qui s'est tenu à Londres le 2 avril 2009, c'est-à-dire classé parmi les Etats ou territoires qui se sont engagés à respecter les standards internationaux en matière de transparence fiscale mais qui, à cette date, n'avaient pas signé au moins douze accords pour l'échange de renseignements14(*). Dans la version publiée en octobre 2009 de son rapport sur le Royaume, le réseau « Secrecy jurisdictions » (« Juridictions du secret »)15(*) le reconnaissait pour l'une des places financières les plus opaques au monde, avec un score de transparence de 8 %. Ce rapport pointait notamment, dans le droit bahreïni, d'une part le maintien du secret bancaire et, d'autre part, la faiblesse des obligations de publicité relatives aux comptes, à la structure du capital et à l'identité des bénéficiaires de revenus de sociétés.

Cependant, à la suite d'une récente politique de conclusion d'accords aux fins d'échange de renseignements dans le domaine fiscal, Bahreïn figure depuis juillet 2009 sur la « liste blanche » de l'OCDE.

Il convient de noter que le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales doit procéder à l'évaluation du Royaume d'ici la fin de l'année 2010, dans le cadre d'un examen dit de « phase 1 », visant le cadre juridique de l'échange d'informations16(*). L'examen de « phase 2 », qui permet d'apprécier l'effectivité de la coopération, est prévu pour le premier semestre 2013.

2. Un accord pertinent

L'avenant dont le projet de loi n° 665 (2009-2010) vise à autoriser l'approbation, en organisant l'échange de renseignements à des fins fiscales entre la France et Bahreïn conformément à la norme internationale actuelle, offre à notre pays la possibilité, désormais, de demander aux autorités bahreïnies toutes informations nécessaires pour faire respecter son droit fiscal, et réciproquement.

Bien que le Gouvernement considère ne pas pouvoir estimer le montant de l'évasion et de la fraude fiscales qui, actuellement, tirent parti de l'absence d'un semblable dispositif d'échange de renseignements, la structure de l'économie de Bahreïn laisse supposer, selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, un risque « avéré » en ce domaine.

En effet, le Royaume disposant de moindres ressources en hydrocarbures que ses voisins (Arabie Saoudite, Emirats arabes unis, Qatar, Koweït, Yémen), il a été le premier pays du Golfe à diversifier et à ouvrir son économie, au début des années 1990. Il a d'ailleurs libéralisé dès le début des années 1980 sa législation applicable aux investissements étrangers, en particulier en autorisant les sociétés étrangères à prendre une participation de 100 % dans une société bahreïnie. De fait, Manama est devenu la première place financière du Golfe, devant Dubaï, et compte aujourd'hui environ 400 banques et institutions financières, grâce à la qualité reconnue du contrôle et de la régulation développés par la banque centrale bahreïnie. C'est, en particulier, un pôle important de la finance islamique17(*). Au total, les services financiers représentent près de 25 % du PIB de l'archipel18(*).

Même si les grands enjeux pétroliers se situent dans des pays voisins, Bahreïn reste une plaque tournante importante pour travailler dans le Golfe. Aussi, les filiales françaises présentes à Bahreïn en ont souvent fait leur siège régional, notamment Axa, BNP Paribas, Calyon et IFP Energies nouvelles. Ces entreprises emploient un nombre croisant d'expatriés, dont de nombreux Français. Suivant les indications fournies à votre rapporteur, on dénombrait en 2004 une vingtaine d'entreprises françaises implantées à Bahreïn et, en 2009, 1 016 ressortissants français étaient inscrits au registre consulaire de Manama, chiffre en constante progression depuis la fin des années 1990.

Or il n'existe pas d'impôt sur le revenu des personnes physiques à Bahreïn et, en ce qui concerne les personnes morales, seuls sont imposables, au taux de 46 %, les bénéfices réalisés dans le cadre d'activités pétrolières (relevant de l'exploration, de l'extraction ou du raffinage).

L'introduction dans la convention fiscale franco-bahreïnie d'une clause d'échange de renseignements incluant la levée du secret bancaire constitue donc, indubitablement, une avancée importante en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales à la condition, bien évidemment, que ce dispositif se trouve mis en oeuvre de façon effective.

En outre, cette mesure devrait faciliter l'adoption du « standard » international de coopération fiscale par d'autres pays du Golfe, suivant la politique de la France dans la région19(*), en particulier l'Arabie Saoudite, avec laquelle des discussions ont été lancées en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le projet de loi n° 665 (2010-2011), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Bahreïn en vue d'éviter les doubles impositions.


* 11 Pour mémoire, dans son rapport annuel publié en mars 2007, le Conseil des prélèvements obligatoires a estimé que le montant de la fraude aux impôts et cotisations sociales était, par an, de l'ordre de 29 à 40 milliards d'euros.

* 12 Cf. la première partie du présent rapport.

* 13 Cf. la première partie du présent rapport.

* 14 Cf. la première partie du présent rapport.

* 15 Projet financé par la Fondation Ford, auquel participent plusieurs groupes dont le réseau « Tax justice » (« Justice fiscale »), association créée en 2003 à l'initiative du Parlement britannique et réunissant de très nombreuses organisations non gouvernementales à travers le monde.

* 16 Cf. la première partie du présent rapport.

* 17 On y dénombre 24 banques islamiques, 11 assureurs islamiques et 34 fonds islamiques.

* 18 Le PIB de Bahreïn était de 19,8 milliards de dollars en 2007.

* 19 Ainsi, la convention fiscale du 12 janvier 1993 entre la France et le Qatar a été complétée par un avenant pour l'échange de renseignements, signé le 14 janvier 2008, entré en vigueur le 23 avril 2009.