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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Examen des articles

3 novembre 2010 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Section 4 - Dispositions relatives aux dépenses de la branche famille

Article 54 (art. L. 542-2 et L. 831-4-1 du code de la sécurité sociale et art. L. 351-3-1 du code de la construction et de l'habitation) Suppression de la rétroactivité des aides au logement

Objet : Cet article supprime la rétroactivité des aides individuelles au logement.

I - Le dispositif proposé

Il existe trois aides individuelles au logement69(*) :

l'allocation de logement à caractère familial (ALF) est une prestation familiale créée en 1948 attribuée aux personnes isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de cinq ans. Elle est intégralement financée par la branche famille via le fonds national des prestations familiales (FNPF) ;

l'aide personnalisée au logement (APL) est issue de la loi du 3 janvier 1977 et bénéficie, sous conditions de ressources, aux personnes habitant dans un parc de logements déterminés (logements financés par des prêts aidés ou réglementés par l'Etat, logements HLM et conventionnés). Le financement de l'APL est assuré, via le le fonds national d'aide au logement (Fnal), par une contribution de la branche famille et de l'Etat ;

l'allocation de logement à caractère social (ALS) a été créée en 1971 et est attribuée, depuis 1993, à toute personne, sous seule condition de ressources, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL. Elle est financée par une cotisation des employeurs et une subvention de l'Etat.

Les aides sont versées aux personnes qui s'acquittent d'un loyer ou d'une mensualité, sous réserve que le logement constitue leur résidence principale, c'est-à-dire qu'elles, leur conjoint ou les personnes à sa charge, l'occupent pendant au moins huit mois dans l'année.

Les aides sont liquidées par les Caf et les caisses de mutualité sociale agricole (CMSA). Leur versement s'effectue mensuellement à terme échu. L'APL est versée en tiers payant, mais l'ALF et l'ALS sont, dans la grande majorité des cas, versées directement aux bénéficiaires (le tiers-payant peut cependant être mis en oeuvre sur simple demande du bailleur ou du prêteur).

En 2009, 15,6 milliards d'euros de prestations d'aides individuelles au logement ont été versées à environ 6 338 000 ménages. Les locataires représentent 91 % des bénéficiaires.

Prestations versées en 2009

en milliards d'euros

 

APL

ALS

ALF

TOTAL

Locatif

6,4

4,7

3,5

14,6

Accession

0,3

0,1

0,6

1

TOTAL

6,7

4,8

4,1

15,6

Source : balances comptables 2009 Cnaf et CCMSA (montants arrondis à la centaine de millions)

Bénéficiaires au 31 décembre 2009

(arrondis en milliers)

 

APL

ALS

ALF

ENSEMBLE

Total locatif

2 447

2 290

1 018

5 755

Accession

172

74

338

584

TOTAL

2 619

2 364

1 356

6 338

Source : statistiques de bénéficiaires Cnaf et CCMSA (répartition entre location hors foyers et foyers estimée pour la CCMSA)

Les plafonds de ressources étant particulièrement stricts (pour ce qui est de l'aide à la location, ils sont légèrement supérieurs au Smic), les aides individuelles au logement bénéficient dans leur grande majorité aux ménages à revenus modestes. En 2009, hors étudiants, 76 % des locataires bénéficiaires d'une aide individuelle au logement avaient un revenu inférieur au Smic. 59 % des bénéficiaires sont des « petits ménages », c'est-à-dire des personnes seules ou des couples sans enfant, 18,5 % sont des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans et 6,5 % sont étudiants.

En l'état actuel du droit, lorsqu'il présente sa demande avec retard, l'allocataire d'une aide individuelle au logement bénéficie d'une rétroactivité de trois mois que le présent article propose de supprimer.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

II - La position de la commission

Afin d'établir sa position sur cette question, votre commission a demandé à la Cnaf les données relatives au paiement rétroactif des aides individuelles au logement : durée moyenne de rétroactivité, montant moyen correspondant, types d'allocataires bénéficiant de la mesure, etc.

Or, la configuration du système informatique de la Cnaf ne permet pas d'obtenir ces informations...

Cependant, la Caf de Rennes, à qui votre rapporteur a posé la même question lui a transmis les données concernant ses propres allocataires :

Nombre d'allocataires bénéficiant d'une aide au logement

5 080

Nombre d'allocataires ayant bénéficié d'un versement rétroactif

954

Dont :

 

Etudiants

482

Salariés

248

Chômeurs

65

Sans activité

59

Retraites

33

Apprentis

31

Stagiaires

9

Autres

27

Il en ressort deux observations : sans modification de comportement de la part des allocataires, la suppression de la rétroactivité pénaliserait 20 % des bénéficiaires, dont plus de la moitié sont des étudiants et un quart des salariés.

Si ce résultat doit être nuancé du fait du caractère universitaire de la ville de Rennes, il semble néanmoins infirmer l'idée selon laquelle la majorité des demandes tardives émanent des familles qui accèdent difficilement à l'information ou maîtrisent le moins l'établissement des dossiers. Au contraire, l'expérience des caisses montre que ces familles sont souvent aidées par différentes associations qui connaissent parfaitement les règles et les procédures. En outre, pour ce qui est des étudiants, il faut rappeler qu'ils bénéficient d'une information exhaustive sur leurs droits à chaque rentrée universitaire. Il fait peu de doute que les services des universités et les syndicats étudiants communiqueront activement sur l'évolution de la réglementation.

C'est précisément la raison pour laquelle votre rapporteur émet de sérieux doutes sur l'ampleur de l'économie attendue de cette mesure. La fiche d'évaluation préalable de cet article, jointe en annexe au projet de loi, fait état d'un gain de 240 millions d'euros, réparti à parité entre l'Etat et la branche famille. Il est cependant précisé que cette évaluation « présente des limites », car « il est possible  qu'une fois la législation connue, les acteurs s'adaptent et déposent immédiatement leur demande d'aide au logement afin de ne pas perdre de droits ».

Consciente que la mesure aura un impact financier très limité, mais considérant qu'elle ne conduit pas à réduire le montant des aides au logement, votre commission vous demande d'adopter cet article, sous réserve d'une modification d'ordre strictement rédactionnel.

Article 55 (art. L. 531-3 et L. 552-1 du code de la sécurité sociale) Modification de la date d'ouverture du droit à l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant

Objet : Cet article reporte au mois suivant la naissance de l'enfant l'ouverture du droit à l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant.

I - Le dispositif proposé

Créée en 2004, la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) est une aide destinée à prendre en charge une partie du coût lié à l'entretien d'un enfant depuis sa naissance jusqu'à son troisième anniversaire. Elle comprend quatre parties complémentaires :

une prime à la naissance ou à l'adoption, versée sous condition de ressources ;

une allocation de base, également versée sous condition de ressources ;

- un complément de libre choix d'activité accordé à celui des parents qui choisit de ne plus exercer d'activité professionnelle ou de travailler à temps partiel pour s'occuper de l'enfant ;

un complément de libre choix du mode de garde visant à compenser le coût de la garde de l'enfant.

Le montant mensuel de l'allocation de base est de 177,95 euros par famille.

A sa création, l'allocation était versée à compter du début du mois de naissance de l'enfant. Depuis 2007, pour le premier mois, l'allocation est versée au prorata du nombre de jours restant entre le jour de naissance de l'enfant et la fin du mois.

Le présent article propose de reporter le premier versement de l'allocation au mois suivant la naissance ou la date d'arrivée au foyer de l'enfant adopté.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Après un vif débat en séance publique, l'Assemblée nationale a supprimé cet article.

La rapporteure pour la branche famille, Marie-Françoise Clergeau, a souligné « la faiblesse de l'impact financier d'une disposition qui va pénaliser les parents des jeunes enfants » et « crée une inégalité entre les familles dont l'enfant est né en début de mois, qui perdront quasiment 178 euros, et celles dont l'enfant est né en fin de mois ».

Le président de la commission des affaires sociales, Pierre Méhaignerie, a pour sa part jugé qu'« alors même que la politique familiale française est perçue comme une référence dans tous les autres pays, [...], il y a des signaux, même faibles - encore que 170 euros pour une famille si l'enfant naît le premier jour du mois, ce n'est pas négligeable - qu'[on] ne [peut] pas accepter ».

III - La position de la commission

Votre commission approuve entièrement la position de l'Assemblée nationale.

Comme le montrent les deux tableaux suivants, le revenu moyen des bénéficiaires de l'allocation de base est très modeste, largement inférieur au plafond de ressources.

Couples avec un seul revenu d'activité (effectifs au 31 décembre 2009, revenu catégoriel de 2007)

En euros

Nombre d'enfants à charge

Plafond de ressources

Nombre de personnes concernées

Revenu moyen des personnes appartenant à cette catégorie

Un enfant

32 813

202 127

12 903

Deux enfants

39 376

184 736

15 345

Trois enfants

47 251

129 926

15 644

Parent isolé assumant seul la charge d'enfant(s) ou ménage avec deux revenus (effectifs au 31 décembre 2009, revenu catégoriel de 2007)

En euros

Nombre d'enfants à charge

Plafond de ressources

Nombre de personnes concernées

Revenu moyen des personnes appartenant à cette catégorie

Un enfant

43 363

578 237

23 272

Deux enfants

49 926

479 979

27 192

Trois enfants

57 801

161 086

26 367

Il n'est donc pas légitime de priver ces familles d'une source de revenus destinés à les soutenir financièrement au moment de la naissance de l'enfant.

Votre commission vous demande donc de maintenir la suppression de cet article.

Article additionnel après l'article 55 (art. L. 542-9 du code de la sécurité sociale) Ouverture du prêt à l'amélioration de l'habitat aux assistants maternels travaillant en maison d'assistants maternels

Objet : Cet article additionnel clarifie le droit d'accès des assistants maternels qui travaillent en maison d'assistants maternels au prêt à l'amélioration à l'habitat.

L'article 79 de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a modifié l'article L. 542-9 du code de la sécurité sociale pour autoriser les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole à accorder des prêts à l'amélioration de l'habitat (PAH) aux assistants maternels.

Lors de la discussion du texte au Sénat, un amendement avait été déposé pour ouvrir le PAH aux assistants maternels travaillant dans une maison d'assistants maternels (Mam). Ayant affirmé qu'il était déjà satisfait par le texte, Nadine Morano, secrétaire d'Etat à la famille et aux solidarités, avait obtenu son retrait.

Entre temps, la loi du 9 juin 2010 créant les maisons d'assistants maternels a introduit une nouvelle numérotation dans le code de l'action sociale et des familles, qui distingue désormais les assistants maternels travaillant à domicile (article L. 421-1) et ceux exerçant en Mam (article L. 424-1).

Or, l'article L. 542-9 du code de la sécurité sociale, dont la rédaction en vigueur est antérieure à la loi du 9 juin 2010, n'évoque que les assistants maternels mentionnés à l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles.

Pour cette raison, certains assistants maternels qui travaillent en Mam éprouvent aujourd'hui des difficultés à accéder au PAH.

Cet article additionnel vise donc à lever toute ambiguïté dans la rédaction du code, en précisant que le PAH est ouvert à tous les assistants maternels, qu'ils travaillent à domicile ou en Mam.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 55 bis (art. L. 331-7, L. 613-9, L. 613-19-1, L. 722-8, L. 722-8-1 et L. 722-8-3 du code de la sécurité sociale) Partage des indemnités journalières de repos entre la mère et le père adoptifs

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à assurer, en cas d'adoption, un partage équitable des indemnités journalières de repos entre la mère et le père.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le code de la sécurité sociale prévoit qu'un congé d'adoption est accordé à la personne qui s'est vue confier un enfant en vue de son adoption par le service de l'aide sociale à l'enfance.

En l'état actuel du droit, le congé d'adoption et les indemnités journalières afférentes sont soumis à des règles différentes, et parfois inéquitables, en fonction des régimes.

Ainsi, le régime général prévoit pour les femmes assurées, en vertu de l'article L. 331-7 du même code, le versement d'indemnités journalières pendant dix semaines, et vingt-deux semaines en cas d'adoptions multiples. La mère peut alors renoncer partiellement ou en totalité à ce droit, au profit du père.

En revanche, dans le régime des travailleurs indépendants et celui des praticiens ou auxiliaires médicaux conventionnés, la mère ne peut renoncer à ses indemnités ni les partager avec le père70(*).

De même, un père affilié au régime social des indépendants n'a aucun droit au congé d'adoption, quel que soit le régime d'affiliation de la mère.

Le présent article propose donc d'harmoniser les règles du congé d'adoption et des indemnités journalières correspondantes dans ces trois régimes de sécurité sociale.

Il prévoit que la période de dix semaines d'indemnisation peut, quel que soit le régime d'affiliation, « faire l'objet d'une répartition entre la mère et le père adoptifs » lorsqu'ils remplissent l'un et l'autre les conditions pour bénéficier de l'indemnité. Dans ce cas, « la période d'indemnisation est augmentée de onze jours ou de dix-huit jours en cas d'adoptions multiples et ne peut être fractionnée en plus de deux parties, dont la plus courte est au moins égale à onze jours ».

II - La position de la commission

Votre commission approuve cet effort d'harmonisation qui permettra d'assurer, en ce qui concerne les indemnités journalières, l'égalité de traitement entre la mère et le père dans les cas d'adoption. Suivant cette logique jusqu'à son terme, elle souhaite son extension à l'ensemble des régimes de base de la sécurité sociale et invite donc le Gouvernement à s'y employer.

Sous cette réserve, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 55 ter (art. L. 521-1 du code de la sécurité sociale) Conditions de versement des allocations familiales en cas d'intervention de l'aide sociale à l'enfance

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, restreint le montant des allocations familiales que peut percevoir une famille lorsque son enfant est confié au service de l'aide sociale à l'enfance.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

En application de l'article L. 521-1 du code de la sécurité sociale, « lorsqu'un enfant est confié au service de l'aide sociale à l'enfance, les allocations familiales continuent d'être évaluées en tenant compte à la fois des enfants présents au foyer et du ou des enfants confiés au service de l'aide sociale à l'enfance ».

La part des allocations familiales dues à la famille pour cet enfant est versée au département.

Toutefois, lorsque l'enfant a fait l'objet d'une mesure de protection prévue par le code civil ou l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945, le juge peut décider, d'office ou sur saisine du président du conseil général, de maintenir le versement des allocations à la famille, lorsque celle-ci participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant ou pour faciliter le retour de l'enfant dans son foyer.

Le paragraphe I du présent article limite cette faculté ouverte au juge à 20 % du montant des allocations familiales versées à la famille.

Dans un tout autre registre, le paragraphe II prévoit, avant le 30 septembre 2011, la remise d'un rapport au Parlement dressant le bilan de la mise en oeuvre de la majoration des allocations familiales lorsque l'enfant atteint l'âge de quatorze ans.

II - La position de la commission

Votre commission est très réservée sur cet article.

Il s'agit en réalité d'une tentative de réponse au problème lancinant de financement du fonds national de financement de la protection de l'enfance, institué par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.

L'article 27 de cette loi prévoit que les ressources du fonds sont constituées par un versement de la Cnaf, dont le montant est arrêté en LFSS, et par un versement de l'Etat, dont le montant est fixé en LFI.

La mise en place du fonds nécessitait cependant un décret d'application, qui n'a été publié que le 17 mai dernier71(*), soit plus de trois ans après l'entrée en vigueur de la loi.

Or, ni le projet de loi de financement de la sécurité sociale en ce qui concerne la Cnaf, ni le projet de loi de finances pour ce qui est de l'Etat, ne prévoient de ligne budgétaire destinée à alimenter le fonds en 2011.

Comme l'a clairement exprimé le rapporteur Yves Bur lors de la discussion à l'Assemblée nationale, le présent article vise donc à compenser partiellement, au profit des départements, le non-respect des engagements financiers de l'Etat et de la Cnaf dans le financement du fonds.

Votre commission estime que les familles ne doivent pas être prises à partie dans ce conflit entre les autorités publiques.

En outre, la mesure proposée n'ayant aucun impact sur les comptes de la sécurité sociale, sa place dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale est contestable sur le plan constitutionnel.

Cela étant, il n'est pas admissible que l'Etat et la Cnaf se désengagent financièrement d'une politique aussi sensible que la protection de l'enfance. Cette situation doit être régularisée au plus vite et votre commission s'efforcera d'intervenir en ce sens.

Cependant, pour toutes les raisons exposées, elle vous demande de supprimer cet article.

Article 55 quater Rapport du Gouvernement sur le coût des grossesses pathologiques

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur le coût pour l'assurance maladie des congés accordés au titre d'une grossesse pathologique.

I - Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale

Pour la naissance d'un enfant sans complication médicale, le congé de maternité est de seize semaines : six semaines avant la date présumée de l'accouchement et dix semaines après la naissance.

De plus, en application de l'article L. 1225-21, « lorsqu'un état pathologique est attesté par un certificat médical résultant de la grossesse ou de l'accouchement, le congé de maternité est augmenté de la durée de cet état pathologique dans la limite de deux semaines avant la date présumée de l'accouchement et de quatre semaines après la date de celui-ci ».

En réalité, environ 70 % des mères bénéficient d'un congé pathologique d'une durée moyenne de deux semaines.

Le présent article prévoit donc la remise d'un rapport au Parlement évaluant le coût global de cet état de fait.

II - La position de la commission

Votre commission se demande si l'établissement d'un rapport constitue bien une réponse proportionnelle au regard de l'information recherchée.

D'abord, il est probable qu'une recherche informatique peu complexe dans les fichiers de l'assurance maladie permette d'obtenir la réponse.

Ensuite, à supposer même que tel ne soit pas le cas, il est assez aisé d'obtenir une évaluation suffisamment fine du coût des congés pathologiques à partir des données existantes. On sait en effet que la prolongation de deux semaines du congé de maternité coûterait 200 millions d'euros à l'assurance maladie72(*). Si la durée moyenne du congé pathologique est de deux semaines et que 70 % des femmes y recourent, son coût devrait donc être de l'ordre de 140 millions d'euros.

Peu convaincue de l'utilité du rapport demandé, et sachant la faible effectivité de ce type de requête, votre commission vous demande de supprimer cet article.

Article 56 Objectifs de dépenses de la branche famille pour 2011

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses de la branche famille pour 2011.

I - Le dispositif proposé

En application de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, le présent article fixe à la fois l'objectif de dépenses de l'ensemble de la branche famille et celui, spécifique, du régime général.

Cependant, contrairement aux autres branches, le régime général représente la quasi-totalité - 99 % - des dépenses de l'ensemble de la branche, car la Cnaf retrace dans ses comptes l'ensemble des prestations légales et extralégales servies par les différents organismes, ainsi que leurs dépenses de fonctionnement et leurs charges annexes. En réalité, seuls les avantages familiaux versés par certains régimes spéciaux, qui ont un caractère de complément de salaire, échappent à cette agrégation.

Chaque année, l'objectif de dépenses est fixé en fonction du montant prévisionnel des charges, compte tenu des mesures nouvelles introduites par le projet de loi de financement, de l'évolution prévisible du nombre d'allocataires des prestations familiales, des objectifs des Caf en matière d'action sociale, ainsi que du taux retenu pour la revalorisation des prestations, c'est-à-dire de l'évolution de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF).

La revalorisation de la BMAF avait été inférieure de 0,2 % à l'inflation réelle en 2007 et de 1,3 % en 2008. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 avait donc prévu une revalorisation de la BMAF de 3,5 %, afin que son évolution corrige le retard accumulé et prenne en compte l'inflation, estimée à 2 %.

Au 1er janvier 2009, la revalorisation de la BMAF n'a été que de 3 %, mais l'inflation en 2009 a été limitée à 0,1 %, ce qui explique que la BMAF n'ait pas été revalorisée au 1er janvier 2010. Les hypothèses macro-économiques les plus récentes tablent par ailleurs sur une hausse des prix de 1,5 % en 2010 et 2011. Logiquement, la BMAF devrait donc être revalorisée de 1,6 % au 1er janvier 201173(*).

On peut donc s'étonner que le Gouvernement ait annoncé son intention de cantonner cette revalorisation à 1,5 %.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Malgré les comptes déficitaires de la branche famille, votre commission regrette que, cette année encore, les prévisions de dépenses ne fassent pas mention de la participation de la Cnaf au fonds de financement de la protection de l'enfance institué par l'article 27 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 renforçant la protection de l'enfance.

Cette participation, de l'ordre de 30 millions d'euros, est pourtant modeste au regard des dépenses engagées par la caisse, et le refus de satisfaire aux engagements pris par l'Etat pèse sur sa crédibilité auprès des départements qui doivent assumer seuls le financement de la protection de l'enfance.

Sous cette réserve, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 69 L'allocation de logement temporaire n'est pas une aide individuelle au logement, mais une aide versée aux associations ou aux centres communaux d'action sociale qui peuvent, après signature d'une convention avec la préfecture, en bénéficier pour héberger, à titre temporaire, des personnes très défavorisées qui, provisoirement, n'ont pas accès à un logement autonome et ne peuvent avoir droit aux aides individuelles au logement.

* 70 Articles L. 613-19 et L. 722-8-1 du code de la sécurité sociale.

* 71 Décret n° 2010-497 du 17 mai 2010.

* 72Rapport Sénat n° 439 d'Annie David, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur la proposition de directive portant modification de la directive 92/85/CEE concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail (E 4021), 2008-2009).

* 73 Soit 1,5 % (différence cumulée avant 2009) - 1,4 % (différence sur 2009 et 2010) + 1,5 % (inflation 2011) = 1,6 %.