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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Examen des articles

3 novembre 2010 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Section 5 - Dispositions relatives aux organismes concourant au financement des régimes obligatoires

Article 57 (art. L. 135-2 du code de la sécurité sociale, art. 80 de la loi du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009) Transfert au fonds de solidarité vieillesse du financement d'une fraction du minimum contributif versé par le régime général, la caisse centrale de la mutualité sociale agricole et le régime social des indépendants

Objet : Cet article propose de transférer au fonds de solidarité vieillesse une partie du financement du minimum contributif.

I - Le dispositif proposé

 Le minimum contributif

Instauré par la loi du 31 mars 1983, le minimum contributif constitue un puissant mécanisme de solidarité intra-générationnelle. Il permet de relever les pensions de base des assurés du régime général et des régimes alignés, qui remplissent les conditions pour bénéficier d'une pension à taux plein mais dont les salaires reportés au compte sont faibles. Son financement est aujourd'hui assuré par les régimes eux-mêmes.

La réforme des retraites de 2003 a introduit deux dispositions concernant le minimum contributif :

- son article 26 a instauré une majoration du minimum contributif - appelée minimum contributif majoré - au titre des seules périodes ayant donné lieu au versement de cotisations à la charge de l'assuré ;

- son article 4 a fixé, à l'horizon 2008, l'objectif d'un montant minimal de pension de 85 % du Smic net (retraites de base et complémentaires confondues) pour les salariés ayant effectué des carrières complètes au Smic. Afin d'atteindre cet objectif, le Gouvernement a procédé à trois relèvements du minimum contributif majoré de 3 % chacun au 1er janvier des années 2004, 2006 et 2008.

Dans son rapport de septembre 2008, la Cour des comptes a critiqué le défaut de ciblage du minimum contributif, soulignant que celui-ci bénéficiait à un public de plus en plus nombreux et hétérogène. Pour y remédier, elle proposait de recentrer le minimum contributif sur les objectifs initiaux de la législation de 1983, à savoir servir un supplément de pension aux travailleurs ayant eu de longues carrières professionnelles faiblement valorisées.

Conformément à cette recommandation, l'article 80 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a procédé à une importante réforme du minimum contributif, laquelle repose sur deux mesures :

- la fixation d'une condition de durée de cotisations pour le bénéfice de la majoration du minimum contributif. Le bénéfice de la majoration est à présent soumis à la condition d'avoir validé, au titre d'une activité, au moins 120 trimestres au cours de sa carrière ;

- surtout, la mise sous condition de ressources du minimum contributif. Celui-ci est désormais attribué aux assurés dont la retraite totale (retraite de base et retraite complémentaire pour l'ensemble des régimes) n'excède pas un montant fixé par décret.

 Les missions du FSV

En application du premier alinéa de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) assure le financement d'avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.

Depuis sa création en 1993, le périmètre des avantages vieillesse pris en charge est demeuré globalement stable. Il se décompose en trois blocs de dépenses, de poids inégal :

- les dépenses de financement du minimum vieillesse (20 %) ;

- les dépenses de financement des majorations de pension pour enfants et conjoint à charge (28 %) ;

- les dépenses de financement des cotisations de retraite principalement au titre des périodes validées de chômage (52 %). Chaque période de cinquante jours de chômage indemnisé ouvre en effet droit à la validation gratuite d'un trimestre.

Toutefois, l'article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a élargi les missions du FSV en lui confiant le financement des validations gratuites de trimestre au titre de périodes d'arrêt maladie, maternité, AT-MP et invalidité jusque là prises en charge par le régime général et les régimes alignés.

Cette mesure vise à mieux distinguer ce qui, au sein des avantages vieillesse, relève du contributif (donc d'un financement par les cotisations des assurés) et du non contributif (donc financé par le FSV à partir d'une assiette plus large, que ce soit par la CSG, d'autres recettes fiscales ou par des contributions de la branche famille).

 Le dispositif proposé

Le paragraphe I du présent article s'inscrit dans cette démarche en confiant au FSV une partie du financement des dépenses engagées par le régime général et les régimes alignés au titre du minimum contributif. Il complète, en conséquence, l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale qui répertorie les dépenses à la charge du fonds.

Comme l'indique l'exposé des motifs, « le ciblage du minimum contributif vers les retraités ayant travaillé avec des salaires faibles en fait un élément de solidarité qui justifie de le faire entrer dans le périmètre des missions du FSV ».

L'attribution de nouvelles charges au FSV est également la contrepartie des nouvelles recettes qui lui sont allouées dans le cadre de la réforme des retraites, dont le montant est estimé à 3,5 milliards d'euros en 2011 (cf. commentaires des articles 10 et 14).

Il est précisé que le montant de la participation du fonds sera fixé par la loi de financement de la sécurité sociale.

Pour l'année 2011, il ne sera toutefois pas possible d'isoler sur le plan comptable les montants effectivement versés à ce titre. C'est pourquoi, dans l'attente d'une évolution des systèmes d'information comptable des caisses, le paragraphe II propose de fixer, directement dans la loi, le montant de la participation du FSV pour cette année, en tenant compte du montant des nouvelles ressources attribuées au fonds.

La répartition proposée est fondée sur les estimations statistiques disponibles pour l'année 2009, selon lesquelles les montants versés s'élèveraient à 5,4 milliards d'euros pour la Cnav, 0,6 milliard pour le régime des salariés agricoles et 0,2 milliard pour le RSI.

En conséquence, en 2011, le texte prévoit que 3 milliards d'euros seront affectés au régime général, 0,4 milliard au régime des salariés agricoles et 0,1 milliard au RSI. Ainsi, l'intégralité des nouvelles recettes du FSV sera affectée au financement du minimum contributif, ce qui permettra de prendre en charge environ 56 % de la dépense des régimes concernés.

A terme, dans la mesure où les systèmes d'information comptable de ces régimes auront évolué pour identifier clairement les dépenses engagées au titre de ce dispositif, la participation du fonds sera exprimée en pourcentage de la dépense réelle, et non plus en valeur.

Par ailleurs, le paragraphe III du présent article reporte de six mois l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 80 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 relatives à la mise sous condition de ressources du minimum contributif. Ainsi que le souligne l'exposé des motifs, « cette mesure, si elle renforce l'équité du minimum contributif, repose en effet sur des échanges dématérialisés et la coordination des règles de calcul entre régimes, auxquels il importe de laisser un temps suffisant ».

Des travaux sont actuellement en cours pour permettre des échanges dématérialisés de données sur le montant des pensions entre l'ensemble des régimes dont a relevé l'assuré.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement de précision rédactionnelle, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications au présent article.

 La première, adoptée à l'initiative du Gouvernement, est la conséquence de modifications apportées par le Sénat à l'article 6 du projet de loi portant réforme des retraites.

Les paragraphes III et IV dudit article maintiennent le bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à soixante-cinq ans pour les parents de trois enfants des générations les plus proches de l'âge de la retraite ainsi que, de façon permanente, pour les parents d'enfants handicapés.

Ces aménagements seront financés par deux nouvelles mesures introduites dans le projet de loi de finances pour 2011 :

- une majoration de 0,2 point du prélèvement social sur le capital ;

- un alignement du taux du prélèvement sur les plus-values de cessions immobilières hors résidence principale (passage de 17 % à 19 %) sur le taux applicable aux plus-values de cessions mobilières.

Le FSV, en tant qu'organisme chargé du financement des mécanismes de solidarité, se voit confier le financement de ces dispositions dérogatoires au droit commun.

Pour ce faire, il est ici inséré un nouvel article L. 135-3-1 dans le code de la sécurité sociale qui :

- affecte au FSV les deux nouvelles recettes susmentionnées ;

- prévoit que, dès l'année prochaine, le fonds mettra en réserve ces nouvelles ressources afin de couvrir les dépenses qui seront engagées, au titre de ces dérogations, par le régime général et les régimes alignés à partir de 2016.

 Le deuxième amendement, présenté par le rapporteur de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, vise à rétablir une base juridique à la validation au titre de la retraite, au profit des assurés du régime social des indépendants (RSI), de certaines périodes assimilées (périodes d'hospitalisation, de dispense de paiement de la cotisation d'assurance vieillesse pour raison de santé, d'invalidité et de service d'une rente d'accident du travail).

Cette mesure de cohérence sécurise juridiquement le financement, par le FSV, du coût pour le régime général et les régimes alignés des validations gratuites de trimestre au titre de périodes d'arrêt maladie, maternité, AT-MP et invalidité, tel que prévu à l'article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

II - La position de la commission

 Votre commission partage l'objectif du Gouvernement de clarifier le financement de l'assurance vieillesse, et plus globalement de la protection sociale, en distinguant ce qui relève d'un effort contributif de ce qui relève de la solidarité nationale.

Il est logique que le FSV participe au financement du minimum contributif puisque sa vocation est de prendre en charge les avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif.

Néanmoins, un transfert intégral - et non partiel comme le prévoit le texte - des charges liées au minimum contributif aurait eu le mérite de clarifier le financement du système de retraite.

Par ailleurs, cette nouvelle charge pour le fonds intervient à un moment où celui-ci connaît une situation lourdement déficitaire, sous les effets conjoints de la crise économique et des mesures de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Aussi, il est indispensable qu'à compter de 2012, le pourcentage de participation du FSV au financement du minimum contributif, soit fixé de façon à assurer une contribution du fonds à hauteur des recettes qui lui sont transférées à l'occasion de la réforme des retraites.

Enfin, l'affectation de deux nouvelles recettes au FSV pour financer le maintien de l'âge d'annulation de la décote à soixante-cinq ans pour les parents de trois enfants ou d'enfant handicapé ne fait qu'ajouter de la complexité à la « tuyauterie » mise en place à l'article 14 du présent texte. En outre, il est légitime de s'interroger sur les modalités de la mise en réserve de ces nouvelles ressources par le FSV.

 Votre commission fait par ailleurs observer que le report de six mois de l'entrée en vigueur de la mise sous conditions de ressources du minimum contributif conduit à perdre le rendement escompté de cette mesure sur une demi-année. Comme ce rendement est estimé à 70 millions d'euros par an, dont 30 millions pour la Cnav, la moindre économie s'élève à 35 millions pour l'ensemble des régimes de base et à 15 millions pour la Cnav.

Sous ces réserves, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 57 bis (art. L. 173-2 du code de la sécurité sociale) Minimum contributif du régime des cultes

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à étendre au régime des cultes les règles relatives à la mise sous condition de ressources du minimum contributif.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 80 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a profondément réformé le dispositif du minimum contributif en soumettant son bénéfice à un plafond de ressources.

En application de l'article L. 173-2 du code de la sécurité sociale, le minimum contributif est désormais attribué aux assurés dont la retraite totale (retraite de base et retraite complémentaire pour l'ensemble des régimes) n'excède pas un montant fixé par décret.

Or, le régime des cultes, géré par la caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (Cavimac), ne fait pas partie des régimes visés par la mesure prévue audit article.

Le présent article a donc pour objet de corriger cette omission en étendant le champ d'application de la mise sous condition de ressources du minimum contributif au régime des cultes.

Cette disposition entrera en vigueur au 1er janvier 2011.

II - La position de la commission

Votre commission estime qu'il s'agit d'une mesure d'équité entre les assurés sociaux.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 58 Fixation des prévisions des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de fixer les prévisions de dépenses du fonds de solidarité vieillesse pour 2011.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du D du I)

D. -  Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base ;

En conformité avec le tableau d'équilibre présenté à l'article 27, le présent article fixe le montant des charges prévisionnelles du seul organisme qui fait partie du périmètre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, à savoir le FSV.

Les charges prévisionnelles du FSV sont ainsi fixées à 21,9 milliards d'euros en 2011, en progression de 4,3 milliards par rapport à 2010.

Compte tenu des moyens supplémentaires qui lui sont octroyés dans le cadre de l'équilibre de la réforme des retraites (cf. commentaires des articles 10 et 14 du présent projet de loi), le fonds prendra nouvellement en charge, pour l'année 2011, et ce à hauteur de 3,5 milliards d'euros, une partie des dépenses engagées par le régime général et les régimes alignés pour le versement du minimum contributif (cf. commentaire de l'article 57).

L'Assemblée nationale a adopté une simple modification rédactionnelle au présent article.

II - La position de la commission

Conformément à la position de sa Mecss, votre commission estime que les opérations de « tuyauterie », dont est l'objet le FSV, ne sont pas de bonne gestion. Le fonds devrait être en charge de l'ensemble des dispositifs de solidarité non contributifs et disposer des ressources nécessaires pour faire face à ces dépenses.

Sous ces réserves, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.