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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Examen des articles

3 novembre 2010 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Section 2 - Dispositions relatives aux dépenses d'assurance vieillesse

Article 48 Objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2011

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2011.

I - Le dispositif proposé

L'objectif de dépenses de la branche vieillesse porte sur l'ensemble des dépenses des régimes et non sur les seules prestations. Ces dépenses comprennent :

- les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits directs âgés de plus de soixante ans ou des bénéficiaires de droits dérivés ;

- les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ;

- les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;

- les transferts financiers et les autres dépenses.

Le présent article fixe à 202,2 milliards d'euros l'objectif de dépenses de la branche vieillesse pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, soit une progression de 3,7 % par rapport à 2010.

Pour le seul régime général, l'objectif de dépenses de la branche vieillesse s'élève à 106,8 milliards d'euros, soit une progression de 4,1 % par rapport à 2010.

Ces chiffres traduisent l'incidence financière de l'arrivée à l'âge de la retraite des générations issues du « baby-boom ». En 2011, comme en 2010, l'essentiel de la progression des dépenses de la branche vieillesse s'explique par l'augmentation de la population totale des retraités.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement réévaluant l'objectif de dépenses de la branche vieillesse des régimes de base à 202,3 milliards d'euros pour 2011 afin de tenir compte des nouvelle dispositions adoptées par le Sénat lors de l'examen du projet de loi portant réforme des retraites.

Parmi ces nouvelles mesures, figure notamment le maintien du bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à soixante-ans pour les parents de trois enfants des générations les plus proches de l'âge de la retraite ainsi que, de façon permanente, pour les parents d'enfants handicapés.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Section 3 - Dispositions relatives aux dépenses d'accidents du travail et de maladies professionnelles

Article 49 (art. 53 de la loi du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001) Allongement du délai de prescription des actions devant le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante

Objet : Cet article propose de prolonger le délai de prescription pour les actions intentées par les victimes de l'amiante devant le Fiva.

I - Le dispositif proposé

Analyste précis et complet du régime juridique applicable au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), le président Pierre Sargos a résumé, dans un article récent66(*) du recueil Dalloz, les étapes de la détermination du délai de prescription applicable aux demandes des victimes de l'amiante.

En l'absence de disposition explicite dans l'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, portant création du Fiva, c'est le conseil d'administration du fonds qui a déterminé le délai de prescription applicable. En se fondant sur le délai commun applicable à la prescription des demandes faites aux établissements publics de l'Etat67(*), il l'a fixé à quatre ans après la consolidation du dommage, c'est-à-dire après le moment où, la situation médicale de la victime étant considérée comme stabilisée, le dommage subi peut être évalué. Cette consolidation était présumée pour les cancers cinq ans après le certificat médical initial ou le constat d'aggravation ; une exception était faite pour les plaques pleurales, les épaississements pleuraux et l'asbestose, considérés comme moins graves, et pour lesquels le point de départ du délai de prescription était le constat médical initial ou le constat d'aggravation.

Dans des arrêts rendus le 3 juin 2010, la Cour de cassation a aligné, pour l'ensemble des pathologies liées à l'amiante, le point de départ du délai de prescription au moment de la consolidation du dommage. Cette solution est cohérente avec l'évolution de la législation, et plus précisément avec l'article 2226 du code civil issu de la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, dite « loi Hyest »68(*).

Bien qu'unifié autour d'un point de départ favorable aux victimes, le délai de prescription de quatre ans était cependant trop court pour permettre à toutes les victimes de faire utilement valoir leurs droits. Plus de six cents dossiers ont ainsi été rejetés par le Fiva en raison de la forclusion du délai et trois cents dossiers en attente sont susceptibles de connaître le même sort.

Le Gouvernement a donc décidé de prolonger le délai de prescription pour l'établir à dix ans, comme c'est le cas pour les actions en responsabilité de dommages corporels. Toutefois, il n'a pas retenu la consolidation du dommage comme point de départ. Ce choix, contraire aux orientations de la jurisprudence et de la loi Hyest, a été motivé par la recherche de l'équité entre victimes professionnelles et victimes environnementales de l'amiante. En effet, pour les victimes professionnelles, la consolidation du dommage est systématique. Elle se produit au moment où le médecin de caisse fixe le taux d'incapacité de la victime. A l'inverse, pour certaines victimes environnementales, le Gouvernement estime que la consolidation ne serait en fait acquise que lorsque le Fiva lui-même se sera prononcé sur le montant de l'indemnisation due. Dès lors que c'est la demande devant le Fiva qui ferait courir le délai de prescription, les demandes des victimes environnementales pourraient devenir de fait imprescriptibles. Pour éviter cette difficulté, le Gouvernement a donc choisi une voie moyenne entre le premier certificat médical et la consolidation du dommage pour déterminer le point de départ de la prescription. L'article 49 propose donc de faire courir le délai de dix ans à partir du premier certificat médical établissant un lien entre la pathologie et l'amiante. En effet, c'est uniquement si ce lien est établi que les victimes pourront avoir connaissance des droits qui sont les leurs en matière d'indemnisation.

Le du paragraphe I met en place ce nouveau délai pour les victimes et pour leurs ayants-droit.

Le complète le dispositif ouvrant aux victimes forcloses la possibilité de faire une nouvelle demande dans les trois ans. Pour celles qui n'auraient pas encore fait de demande, l'article prévoit que le premier certificat médical établissant le lien est réputé avoir été fait au plus tôt le 1er janvier 2004, ce qui leur laisse la possibilité d'introduire leur demande jusqu'au 1er janvier 2014.

Par ailleurs, le précise les conséquences, en matière d'indemnisation des victimes, de la reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission approuve l'objectif poursuivi par cet article qui permettra de traiter les dossiers forclos ou en attente. Elle admet que la détermination du point de départ du délai peut être dérogatoire par rapport à la loi Hyest s'agissant d'un contentieux qui n'engage pas la responsabilité de l'employeur mais simplement l'indemnisation par un fond.

Sous réserve de la précision de la nature du recours lors de la séance publique, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 49 (art. 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999) Harmonisation des conditions d'octroi et de prise en charge de l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante

Objet : Cet article additionnel tend à ce qu'un décret harmonise les conditions d'octroi et de prise en charge de l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Acaata).

Votre commission souhaite améliorer la protection sociale des travailleurs de l'amiante en corrigeant les effets inéquitables résultant de l'hétérogénéité des règles d'octroi et de mise en oeuvre de l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Acaata) entre les différents régimes d'assurance maladie.

L'article 119 de la loi 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 prévoyait le renvoi à un décret pour fixer « les conditions d'octroi de l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante ainsi que les règles de fonctionnement du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante et du conseil de surveillance de ce fonds mentionnés au présent article. » Ce décret n'est toujours pas paru.

L'hétérogénéité actuelle débouche sur une protection inégalitaire des travailleurs de l'amiante, certains régimes spéciaux (régime des fonctionnaires, régime minier, régime des professions indépendantes...) ne couvrant pas le risque spécifique découlant de l'exposition à l'amiante. En outre, lorsque l'Acaata est prévue, ses modalités d'attribution varient selon le régime considéré. Il convient d'ajouter, qu'à l'intérieur d'un même régime, des salariés exposés à l'amiante peuvent se voir appliquer des règles différentes en fonction de leur statut professionnel ou encore eu égard au statut de leur entreprise (notamment les salariés intérimaires ou employés des entreprises sous-traitantes).

De surcroît chaque régime établit de manière autonome ses règles de prise en charge : certains régimes n'acceptent de servir l'allocation qu'aux assurés qui leur sont rattachés au moment de la demande, d'autres attribuent l'Acaata également à leurs anciens ressortissants. Le régime des fonctionnaires ne prend, quant à lui, en charge que les maladies professionnelles contractées en service.

Votre commission vous propose donc de mettre fin à cette situation que le Médiateur de la République avait dénoncé dès 2005.

Elle vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 49 (art. L. 162-1-14 et L. 471-1 du code de la sécurité sociale) Lutte contre la fraude en matière de déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles

Objet : Cet article additionnel tend à renforcer les possibilités de sanctions administratives pour les employeurs ayant recours au travail dissimulé ou aux fausses déclarations en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

L'article L. 471-1 du code de la sécurité sociale prévoit la mise à la charge de l'employeur des frais supportés par la branche AT-MP en cas d'emploi d'un travailleur en situation irrégulière au regard des conditions de régularité de séjour et de travail en France. En revanche, en cas de travail dissimulé, les frais supportés restent pris en charge au titre du risque AT, que le lien de subordination soit de fait et établi a posteriori ou que la régularisation intervienne à l'occasion de l'accident lui-même.

Or si la nécessité de la couverture de la victime n'est pas remise en cause, les frais devraient néanmoins incomber en totalité à l'employeur auteur du délit de travail dissimulé. Comme dans le cas de l'emploi d'un travailleur étranger sans titre de séjour ou de travail, cet indu se cumulerait pleinement avec la pénalité financière prévue en cas de défaut de déclaration de l'accident.

L'impact attendu par la mesure visée au I est avant tout dissuasif. D'une part, dans une grande majorité des cas de travail dissimulé, l'employeur n'établit pas de déclaration lors de la survenance d'un AT, et dans ce cas, la mise à sa charge des dépenses de soins est déjà prévue par l'article L. 471-1 du code de la sécurité sociale. D'autre part, dans les cas où il y a néanmoins eu transmission par l'employeur d'une déclaration d'accident de travail, la mise en oeuvre de la mesure requiert, au préalable, un constat de travail dissimulé.

L'article L. 162-1-14, issu de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, précise le champ d'application et la procédure du dispositif des pénalités administratives susceptibles d'être prononcées par les directeurs d'organisme local d'assurance maladie en cas de fraude. Pour ce qui concerne plus particulièrement les accidents du travail, le dispositif des pénalités financières a été étendu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 aux situations de « non-respect par les employeurs des obligations relatives à la déclaration d'accident du travail à l'organisme local d'assurance maladie et à la remise de la feuille d'accident à la victime ».

En revanche, aucun système de sanction administrative n'est prévu face aux comportements déclaratifs des employeurs visant à minorer frauduleusement les taux d'accidents du travail applicables au sein de leurs entreprises (cas par exemple de l'employeur qui déclare qu'un accident est survenu dans un établissement alors qu'il est intervenu dans un autre).

Le II prévoit donc de manière explicite l'application du dispositif des pénalités administratives de l'article L. 162-1-14 en cas de fausse déclaration d'accident du travail.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 49 (art. L. 172-1 du code de la sécurité sociale) Harmonisation du mode de calcul des pensions d'invalidité

Objet : Cet article additionnel tend à harmoniser les modes de calcul des pensions d'invalidité servies par les différents régimes.

Dans le régime général, pour bénéficier de la couverture du risque invalidité, l'assuré doit en principe avoir été immatriculé au moins douze mois au premier jour de l'interruption de travail suivie d'invalidité ou la constatation médicale de l'état d'invalidité. Lorsque la condition de durée d'affiliation au régime n'est pas remplie, il est tenu compte, pour vérifier la durée d'immatriculation, de l'activité exercée antérieurement et ayant donné lieu à une affiliation dans d'autres régimes. Le principe d'une coordination entre les différents régimes d'assurance invalidité permet ainsi une couverture continue du risque.

Toutefois, cette coordination invalidité est limitée dans la législation sociale française aux conditions d'ouverture des droits ; elle n'existe pas en matière de calcul du droit à pension. Cette situation peut entraîner dans certains cas, lors du calcul des droits à la pension d'un nouvel assuré dans un régime, la liquidation d'une pension très modeste : le calcul de la pension ne se fera pas nécessairement sur la période maximale, à savoir les dix meilleures années s'agissant du régime général, mais sur les quelques mois/années durant lesquels l'assuré a cotisé à ce régime.

Cette situation peut bénéficier à l'assuré si les revenus qui ont fait l'objet de cotisations dans ce dernier régime sont sensiblement supérieurs aux précédents. A contrario, la situation peut être défavorable à certains assurés qui, lors de leur passage dans un autre régime, ont connu une diminution de revenus conséquente en comparaison de leur activité précédente.

La coordination interrégimes en matière d'assurance invalidité doit donc être étendue au calcul des droits à pension (article L. 172-1 du code de la sécurité sociale).

Compte tenu de la diversité des modes de calcul des régimes, il est proposé d'organiser une coordination entre les principaux régimes qui calculent le montant de leur prestation de manière similaire : le régime général, le RSI et le régime des travailleurs salariés agricoles. Ces régimes calculent le montant de la pension d'invalidité sur la base d'un revenu annuel moyen, modulé par un taux différent selon la catégorie d'incapacité.

Les assurés concernés par la mesure verront ainsi le montant de leur pension d'invalidité majoré par la prise en compte des périodes d'activité exercée au sein du ou des régime(s) précédent(s), ce qui permettra de rétablir une certaine équité.

Un décret en conseil d'Etat sera nécessaire pour décrire les modalités de la coordination pour le calcul de la pension (modification des articles R. 172-16 et suivants du code de la sécurité sociale).

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 50 (art. L. 751-21 et L. 751-49 du code rural et de la pêche maritime) Dispositions d'incitations financières en matière de tarification des accidents du travail dans le secteur agricole

Objet : Cet article prévoit la possibilité de majoration sans notification préalable de la cotisation due par un établissement du secteur agricole en cas de répétition d'un risque exceptionnel et met en place un système d'incitation financière pour accompagner les actions de prévention.

I - Le dispositif proposé

Cet article étend, tout en l'adaptant, une partie du dispositif prévu par l'article 74 de la loi de finances pour 2010 relatif à la majoration des cotisations des entreprises hors secteur agricole aux établissements du secteur agricole.

Le paragraphe I vise à remédier aux cas où une entreprise a pris des dispositions ponctuelles pour éviter d'acquitter une majoration de cotisation, mais pas les mesures durables permettant d'éviter la répétition des situations de risque.

A cette fin, le propose de compléter l'article L. 751-2 du code rural et de la pêche maritime relatif aux cas où une injonction préalable n'est pas requise pour imposer une cotisation supplémentaire à une entreprise. Désormais, lorsque des situations particulièrement graves de risque exceptionnel auront déjà fait l'objet d'une première injonction à un établissement, la majoration pourra être imposée directement. Les situations visées seront définies par arrêté soumis à l'avis du conseil d'orientation des conditions de travail et du conseil d'administration de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

Le prévoit en outre un plancher minimum de majoration pour rendre celle-ci d'autant plus dissuasive.

Le paragraphe II étend au régime agricole la possibilité pour les caisses, en l'occurrence celles de mutualité sociale agricole, d'attribuer directement aux entreprises éligibles aux programmes de prévention nationaux des subventions dans le cadre de contrats simplifiés de prévention. Les entreprises éligibles à ces mesures n'auront qu'une démarche de signature d'un engagement avec la caisse de MSA qui versera l'aide sur facture acquittée.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission approuve ce dispositif qui est de nature à favoriser les actions de prévention dans le régime agricole.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 51 (art. L. 176-1 du code de la sécurité sociale) Versement au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles

Objet : Cet article détermine le montant du reversement forfaitaire de la branche AT-MP du régime général à la branche maladie, en 2010, au titre de la sous-déclaration et de la sous-reconnaissance des accidents du travail et des maladies professionnelles.

I - Le dispositif proposé

L'article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, codifié à l'article L. 176-1 du code de la sécurité sociale, a institué un reversement forfaitaire annuel de la branche AT-MP du régime général vers la branche maladie, afin de compenser les dépenses supportées par cette dernière au titre des affections non prises en charge par la branche AT-MP alors qu'elles ont une origine professionnelle. L'article 54 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a étendu ce mécanisme à la prise en compte de la sous-déclaration des accidents du travail.

L'article L. 176-2 du même code dispose en outre que le montant de ce versement est fixé chaque année en loi de financement de la sécurité sociale et qu'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes, actuellement Noël Diricq, remet tous les trois ans au Parlement et au Gouvernement, après avis de la commission des AT-MP, un rapport évaluant « le coût réel pour la branche maladie de la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles ». Le dernier rapport de cette commission a été rendu en juillet 2008.

Le présent article fixe le montant de ce reversement pour 2011 à 710 millions d'euros, montant égal à celui de 2010 et 2009.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission a déjà rappelé la raison d'être de ce reversement forfaitaire qu'elle juge légitime, bien qu'il pèse sur les comptes de la branche AT-MP.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 52 Contribution au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante et au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante

Objet : Cet article fixe le montant de la contribution de la branche AT-MP du régime général au financement du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata) et du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva).

I - Le dispositif proposé

Cet article détermine le montant de la contribution de la branche AT-MP aux deux fonds de l'amiante pour 2011.

Le paragraphe I fixe à 880 millions d'euros le montant de la contribution au Fcaata, soit un niveau stable par rapport à 2010 et 2009.

Le paragraphe II fixe le montant du versement au Fiva, dont la vocation est d'apporter aux personnes malades une réparation intégrale de leur préjudice, à 340 millions d'euros, soit un montant identique à celui des quatre dernières années.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission juge convenable le niveau des dotations proposé pour les deux fonds en 2011, compte tenu, à la fois, des moyens financiers de la branche et des besoins de financement des fonds.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 53 Objectifs de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles

Objet : Cet article fixe à 13 milliards d'euros en 2011 l'objectif de dépenses de la branche AT-MP, dont 11,6 milliards pour le seul régime général.

I - Le dispositif proposé

L'article 7 de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a inséré dans le code de la sécurité sociale un article L.O. 111-7-1 qui dispose que « dans la partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir, ... chaque objectif de dépenses par branche, décomposé le cas échéant en sous-objectifs, fait l'objet d'un vote unique portant tant sur l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale que sur le régime général ».

Pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, le présent article fixe donc l'objectif de dépenses de la branche AT-MP pour 2011 à 13 milliards d'euros et à 11,6 milliards pour le seul régime général.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

L'objectif de dépenses tous régimes confondus s'inscrit en progression de 2,3 % par rapport aux dépenses qui devraient être effectivement réalisées en 2010. Cette hausse mesurée permettra à la branche de renouer avec les excédents. Votre commission souhaite que cet objectif d'évolution des dépenses soit respecté afin que la branche puisse régler ses dettes en 2014, ainsi que permet de l'espérer l'annexe B du PLFSS.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 66 « Vers un retour aux désordres de la prescription ? A propos du PLFSS 2011 concernant le Fiva », Recueil Dalloz, 2010, p. 2374.

* 67 Prévu par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968.

* 68 Loi n° 2008-561.