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Projet de loi de finances pour 2011 : Engagements financiers de l'État - compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Engagements financiers de l'État - compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État ( rapport général - première lecture )

II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT »

Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » retrace les opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat (programme 731) et les contributions au désendettement de l'Etat et de ses administrations publiques résultant de la valorisation optimale de ces participations (programme 732).

Ses recettes sont constituées par le produit des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement ou indirectement par l'Etat, les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation, les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées, les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat et les versements du budget général.

Ses dépenses comprennent les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'Etat, les dotations au Fonds de réserve pour les retraites, les augmentations de capital, les avances d'actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat et les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés à ces opérations.

A. UNE NOUVELLE STRATÉGIE POUR L'ETAT ACTIONNAIRE

Dans le prolongement des Etats généraux de l'industrie tenus le 4 mars 2010, la stratégie mise en oeuvre par l'Etat actionnaire a été profondément révisée. Ce nouveau « cap » s'est matérialisé, le 15 septembre 2010, par la nomination d'un commissaire aux participations de l'Etat, en la personne de Jean-Dominique Comolli. Votre rapporteur spécial a souhaité revenir sur les nouvelles orientations ainsi proposées, après avoir dressé le bilan des interventions de l'Etat actionnaire pour faire face à la crise.

1. L'Etat actionnaire face à la crise

Parallèlement aux moyens budgétaires et fiscaux mobilisés dans le cadre du Plan de relance, plusieurs dispositifs intéressant directement l'Etat actionnaire ont été mis en oeuvre pour faire face à la crise économique et soutenir l'activité. Outre la création de la Société de prises de participation de l'Etat (SPPE), la conclusion du pacte automobile et l'accélération des investissements des entreprises publiques, l'Etat a mis sur pieds un fonds stratégique d'investissement (FSI) dont l'articulation avec l'Agence des participations de l'Etat mérite d'être examinée.

a) L'Etat actionnaire face à la crise

Deux années après sa création, la Société de prises de participation de l'Etat a rempli son mandat, qui était d'apporter aux banques les fonds propres nécessaires au maintien du crédit en faveur des ménages et des entreprises. La SPPE aura souscrit, en deux tranches, près de 21 milliards d'euros de titres de fonds propres émis par les principaux établissements de crédit, à raison de 9,95 milliards d'euros sous forme de titres super subordonnés à durée indéterminée (TSSDI), 9,8 milliards d'euros sous forme d'actions de préférence (AP) et 1 milliard d'euros d'actions ordinaires pour la société Dexia.

Le remboursement par les établissements financiers des titres de fonds propres sont intervenus en octobre et novembre 2009, à l'exception de BPCE. Parallèlement, les emprunts obligataires souscrits par la SPPE auprès de la Caisse de la dette publique ont été remboursés le 4 décembre 2009. Le financement de la SPPE a été assuré par l'émission de 7,7 milliards d'euros de titres à court terme, remboursés à hauteur de 3,4 milliards d'euros à la mi-octobre 2010. Au 15 septembre 2010, l'Etat détient encore, à travers la SPPE, une participation de 1 milliard d'euros au capital de Dexia, et des titres super-subordonnés et actions de préférence émis par BPCE pour un montant de 2,9 milliards d'euros.

Les comptes de la société font apparaître un résultat net de 724 millions d'euros en 2009, lui permettant de verser à l'Etat 637 millions d'euros de dividendes et 162 millions d'euros d'impôt sur les sociétés.

L'Etat actionnaire a, en second lieu, pris part à la mise en oeuvre du « Pacte automobile » signé le 9 février 2009, en négociant avec les constructeurs la conclusions de prêts remboursables in fine, combinant un taux fixe de 6 % et un taux variable en fonction des résultats opérationnels. 377 millions d'euros d'intérêts ont été perçus au titre de 2010 et le retour à meilleure fortune de Renault et PSA leur a permis de rembourser par anticipation 10 milliards d'euros en septembre 2010.

Au titre des dispositifs exceptionnels, il convient enfin de mentionner les investissements exceptionnels consentis par les entreprises publiques (SNCF, RATP, la Poste, EDF, GDF-Suez), initialement chiffrés à 4 milliards d'euros. Les taux de réalisation constatés au terme de l'année 2010 sont globalement satisfaisants, pour l'ensemble des entreprises concernées (cf. encadré).

La participation des entreprises publiques au plan de relance

La SNCF a consacré 327 millions d'euros au plan de relance gouvernemental, soit un taux de réalisation de 82 % sur 400 millions d'euros et de 94,5 % sur les 346 millions d'euros engagés fin 2009. Les principaux projets retenus par SNCF pour sa participation au plan de relance ont été les suivants : opérations de rénovation et de mi-vie sur les TGV pour 119 millions d'euros ; acquisition de locomotives diesel pour 65 millions d'euros ; projets de vidéosurveillance et mise en conformité des gares pour 50 millions d'euros et projets de télécommunications pour 26 millions d'euros.

La RATP a contribué à hauteur de 450 millions d'euros d'investissements, dont la totalité a été engagée à fin mai 2010. Ces investissements ont porté sur des opérations destinées à renouveler et compléter le matériel roulant, en particulier sur la ligne A du RER et le réseau de bus, ainsi qu'à améliorer l'accessibilité des stations, les rénover et les moderniser. L'État s'était engagé à participer à l'effort de la RATP à travers une dotation en capital à hauteur de 150 millions d'euros. Cette dotation a effectivement été versée le 30 juillet 2010.

La Poste : lors de son conseil d'administration de décembre 2008, La Poste a annoncé une participation au plan de relance de 600 millions d'euros, avec 241 millions d'euros en 2009 et 359 millions d'euros en 2010. Près de 60 % de cette contribution concerne les investissements immobiliers et le développement durable, le solde étant consacré notamment aux systèmes d'information. Les objectifs 2009 ont été atteints avec 241 millions d'euros de décaissements et les objectifs 2010 devraient également être satisfaits dans la mesure où l'ensemble des 600 millions d'euros fait l'objet d'une programmation et de premiers décaissements s'agissant du solde de 359 millions d'euros. L'essentiel des actions engagées est donc en lien avec les investissements immobiliers : rénovation et aménagements intérieurs de bureaux de poste et de plates-formes de distribution du courrier ; construction de nouveaux bâtiments ; réalisation de travaux améliorant la qualité environnementale des constructions, etc. En définitive, 70 % des projets concernent l'immobilier et le développement durable, compte tenu de leur impact sur l'emploi et sur le développement des PME associées à ces projets.

Le groupe EDF a annoncé en décembre 2008 une contribution de 2,5 milliards d'euros au plan de relance en 2009. Ce montant comprend une contribution de 1,1 Md€ au titre de l'outil de production électrique d'EDF SA et de 300 millions d'euros au titre des activités relatives aux systèmes électriques insulaires. Il comprend également une contribution de 300 millions d'euros au titre du réseau de transport géré par RTE et de 300 millions d'euros au titre des réseaux de distribution gérés par ERDF. Il comprend enfin un montant de 200 millions d'euros au titre de la part française des investissements dans le nouveau nucléaire à l'international et de 300 millions d'euros au titre des activités d'énergies renouvelables. Le taux d'exécution de ces investissements était, début 2010, supérieur à 92 %. Au total, le groupe a ainsi investi en 2009 en France près de 7,1 milliards d'euros au titre des activités d'EDF SA, de RTE et d'ERDF, dans un contexte de forte reprise de ses investissements opérationnels de maintenance du parc de production centralisé et des réseaux de transport et de distribution, d'une part, et de poursuite de plusieurs grands chantiers, dont celui de Flamanville 3, d'autre part.

Enfin, le groupe GDF-Suez s'est engagé à investir 200 millions d'euros additionnels en 2009 par rapport au 1,5 milliard d'euros investi par le groupe et ses filiales chaque année en France dans les infrastructures, soit une hausse d'environ 15 % : 100 millions d'euros ont été consacrés à la distribution de gaz naturel, 60 millions d'euros au transport et 40 millions d'euros au stockage. 90 % des investissements prévus dans le cadre du plan de relance ont été réalisés fin 2009 et le solde début 2010.

Source : jaune « Etat actionnaire »

b) Le Fonds stratégique d'investissement et son articulation avec l'Agence des participations de l'Etat

La création du FSI, en décembre 2008, a répondu à l'objectif de remédier au déficit structurel en fonds propres des entreprises françaises. Le fonds poursuit trois stratégies principales consistant à apporter des fonds propres permettant aux entreprises de dynamiser leur croissance organique ou de procéder à des acquisitions, à souscrire au capital d'entreprises en mutation pour accompagner leur transformation et à stabiliser l'actionnariat des entreprises, le cas échéant par rachat de titres. Le FSI est détenu à 51 % par la Caisse des dépôts et consignations et à 49 % par l'État. Ces deux actionnaires l'ont doté de 20 milliards d'euros, dont 14 milliards d'euros de titres de participation et 6 milliards d'euros de liquidités. Sur ces 6 milliards d'euros, 2,4 milliards d'euros ont d'ores et déjà été versés au FSI, le complément pouvant être appelé par le fonds en fonction de ses besoins.

Fin juillet 2010, le FSI avait engagé 2,3 milliards d'euros directement ou via les fonds qu'il a créés. 35 investissements directs ont été décidés pour un montant total engagé de 1,4 milliard d'euros. Plusieurs prises de participations ont été effectuées, notamment dans des PME de croissance, et 257 millions d'euros ont été mobilisés dans le cadre de fonds sectoriels pour la modernisation des équipementiers automobiles, le développement des biotechnologies et de la filière bois. Ces fonds ont, en contrepartie, été abondés par 523 millions d'euros de financements extérieurs. Le FSI a, en outre, mis en place un dispositif de financement en fonds propres dédié aux PME, doté de 1 milliard d'euros.

Votre rapporteur spécial a auditionné le nouveau commissaire aux participations de l'Etat sur l'articulation des missions du FSI et de l'APE. Conformément à sa vocation, l'APE exerce naturellement le rôle de l'Etat actionnaire auprès du FSI, en veillant aux intérêts patrimoniaux de l'Etat. A ce titre, l'agence examine la stratégie du FSI et ses principaux projets d'investissement. Ce rôle se matérialise par la participation du commissaire aux participations de l'Etat aux réunions des organes de gouvernance du FSI, dont il est administrateur. Le commissaire est ainsi membre des trois comités permanents que sont le comité d'investissement, le comité d'audit et des risques et le comité des rémunérations.

Au-delà de cette articulation fonctionnelle, la question se pose de la différence de nature entre les missions du FSI et de l'APE. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, « la mission confiée au FSI est différente de celle qui a été assignée à l'APE, même si les deux entités peuvent poursuivent certains objectifs voisins. L'APE gère, pour l'essentiel, un portefeuille de participations historiques de l'Etat qui lui a été apporté à sa création et qui comprend une part importante de participations majoritaires, et l'agence a pour mission essentielle de tenir le rôle d'actionnaire d'entreprises à participation publique pour le compte de l'Etat. L'agence a notamment pour mission d'analyser la stratégie et les grandes décisions de gestion des entreprises qu'elle contrôle, et de proposer au ministre chargé de l'économie la position de l'Etat actionnaire sur ces sujets.

« De son côté, le FSI a été créé pour prendre des participations au capital d'entreprises stratégiques pour l'économie française présentant des besoins en fonds propres. A ce titre, le FSI a vocation à investir dans des PME de croissance, dans des entreprises de taille moyenne présentant un potentiel de création de valeur via la maîtrise de technologies innovantes ou la construction de positions concurrentielles favorables, dans des entreprises de taille moyenne présentes dans des secteurs en phase de mutation et susceptibles d'émerger comme acteur de référence de leur secteur, et dans des grandes entreprises présentant un besoin de fonds propres ou de stabilisation de leur capital dans le cadre de la réalisation de projets industriels structurants. Il a pour objectif essentiel de réaliser des investissements minoritaires au capital d'entreprises stratégiques pour une durée limitée (même si le FSI est un investisseur de long terme), et de faire tourner son portefeuille d'actifs ».

Votre rapporteur spécial prend acte de ce distinguo, tout en ne s'avouant pas entièrement convaincu de la nécessité de créer une structure supplémentaire, en l'occurrence le FSI, à la gouvernance apparemment complexe, et ce dans un contexte où la stratégie de l'Etat actionnaire bascule de la stricte défense des intérêts patrimoniaux vers la promotion d'une politique industrielle plus active. Il proposera, dans ces conditions, à votre commission, de consacrer une mission de contrôle sur pièces et sur place au FSI dans le courant de l'année 2011. Cette mission sera également l'occasion d'examiner l'articulation existant entre les fonds sectoriels créés par le FSI et les projets conduits dans le cadre des investissements d'avenir.

2. Une stratégie industrielle autant que patrimoniale

Ainsi qu'il a déjà été évoqué, la stratégie mise en oeuvre par l'Etat actionnaire a fait l'objet d'une redéfinition au lendemain des Etats généraux de l'industrie. Selon le jaune « Etat actionnaire » annexé au projet de loi de finances, « la démarche retenue conduit l'Etat à mettre désormais au premier plan la vision industrielle du pilotage de ses participations et à affirmer ainsi, pour les entreprises concernées, une stratégie de développement industriel et économique claire de long terme, dans le respect de ses intérêts patrimoniaux et de l'objet social de chacune de ses participations ». Cette réorientation d'importance ne transparaît étonnamment pas dans le projet annuel de performances...

a) Une politique industrielle plus active

Deux mesures principales incarnent, à ce stade, la réorientation de la stratégie de l'Etat actionnaire. La première consiste à faire siéger un représentant du ministère de l'industrie ou du ministère technique compétent aux côtés du représentant de l'APE dans les conseils d'administrations des entreprises industrielles. La seconde réside dans la formalisation des réunions régulières entre les présidents des entreprises et les ministres concernés au sujet de la stratégie, des investissements et des résultats, à l'instar de tous les actionnaires significatifs d'entreprises privées. On observe donc que ces innovations sont essentiellement procédurales et leur caractère véritablement opérationnel (ou, au contraire, cosmétique), dépendra ultimement des personnalités qui seront chargées de les mettre en oeuvre. Plus encore, ce sont les décisions d'investissement qui attesteront, dans les mois à venir, de la consistance de notre stratégie industrielle.

L'Etat actionnaire a enfin engagé une enquête18(*) sur les politiques industrielles menées par les entreprises de son périmètre. Cette enquête a porté sur la localisation des investissements, de l'emploi, de la valeur ajoutée ou de la recherche et développement. Ses résultats enseignent que les investissements sur le territoire français ont augmenté de 2 % entre 2008 et 2009, alors que l'investissement stagnait toutes zones géographiques confondues. Les entreprises publiques prévoient une accentuation de ce mouvement en 2010, avec une prévision d'augmentation des investissements sur le territoire français de 14 %. Selon l'APE, les autres indicateurs de la contribution des entreprises publiques à la politique industrielle française sont également orientés favorablement, comme en témoignent l'augmentation de près de 4 % entre 2008 et 2009 de la valeur ajoutée ou l'accroissement de 19 % de la recherche et développement localisés en France.

b) Une réorientation paradoxalement « oubliée » par le projet annuel de performances

Votre rapporteur spécial prend acte des nouvelles orientations proposées par le Gouvernement et des actions concrètes initiées pour les mettre en oeuvre.

Les Etats généraux de l'industrie s'étant déroulés au premier trimestre de l'année 2010, il est néanmoins regrettable que ce nouveau « cap » ne soit nullement matérialisé dans le projet annuel de performances 2011 du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ». La présentation stratégique du programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » reprend mot pour mot celle de 2010 et demeure donc axée sur la meilleure valorisation possible des participations financières de l'Etat, déclinés en deux objectifs que sont l'augmentation de la valeur des participations et le succès des opérations de cession.

De la même manière, les indicateurs de performance traduisent une vision purement patrimoniale de la stratégie du programme, centrée sur la rentabilité opérationnelle des capitaux employés, la rentabilité financière des capitaux propres, la marge opérationnelle, la soutenabilité de l'endettement, la distribution de dividendes... De politique industrielle, il n'est donc guère question.

Compte tenu du caractère déjà très sommaire de ce bleu budgétaire (cf. infra), on ne saurait trop rappeler que les projets annuels de performances n'ont pas qu'une vocation informative, voire décorative, et doivent procéder à une justification précise et actualisée des politiques publiques pour lesquelles les crédits sont demandés. Nonobstant l'existence d'un jaune budgétaire consacré à l'Etat actionnaire, votre rapporteur spécial recommande donc vivement qu'une refonte complète du PAP soit opérée d'ici à la fin de l'année 2011, afin de permettre au Parlement de statuer sur la base d'informations cohérentes avec les ambitions affichées par le Gouvernement.


* 18 Elle a concerné les 25 entreprises industrielles suivantes : ADP, Air France-KLM, Areva, ATMB, DCI, DCNS, EADS, EDF, France Télécom, GDF Suez, Giat, Imprimerie Nationale, LFB, la Française des jeux, La Monnaie de Paris, RATP, RFF, Renault, RTE, Safran, Semmaris, SNCF, SNCM, Thales et La Poste.