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Projet de loi de finances pour 2011 : Immigration, asile et intégration

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 15

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

Rapporteur spécial : M. Pierre BERNARD-REYMOND

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 (2010-2011)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » sont stabilisés en 2011 par rapport à 2010. En effet, ils diminuent de 0,2 % en autorisations d'engagement et augmentent de 0,7 % en crédits de paiement pour s'élever respectivement à 563,8 millions et 561,5 millions d'euros. Cette stabilisation, qui intervient après un budget 2010 en forte hausse (+ 9,8 %), doit laisser place à une contraction de l'enveloppe de la mission jusqu'en 2013. Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit que les crédits de la mission s'élèveront alors à 540 millions d'euros.

2. La mission « Immigration, asile et intégration » finance majoritairement des actions à caractère social envers les étrangers présents sur le territoire français. 58,4 % de ses crédits sont notamment consacrés au soutien des demandeurs d'asile, à travers la politique d'hébergement et le dispositif de l'allocation temporaire d'attente (ATA).

3. Comme l'année passée, les crédits liés à l'accueil et au soutien des demandeurs d'asile sont sous-évalués. Par rapport à 2010, le présent projet de budget propose des diminutions de 14,3 % pour l'ATA et de 56,2 % pour l'hébergement d'asile. Or, votre rapporteur spécial ne constate aucun signe d'une diminution de la demande d'asile qui pourrait justifier une telle évolution.

Cette situation nécessitera donc un ajustement par décret d'avance - comme en 2008, en 2009 et en 2010 - afin de faire face à la réalité des coûts et alors même que la commission des finances a relevé dans son avis sur le projet de décret d'avance de septembre 2010 que les « dépenses liées à la prise en charge des demandeurs d'asile font l'objet de sous-estimations importantes et répétées en loi de finances initiale ».

4. Le maintien, à périmètre équivalent, du montant de la subvention pour charges de service public versée par l'Etat à l'Office national de l'immigration et de l'intégration (Ofii) paraît justifié. L'article 74 du présent projet de loi, rattaché à la mission, adapte par ailleurs les ressources fiscales de l'Ofii à ses besoins de financement.

5. Les délais de traitement des dossiers par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) doivent être réduits. Cela pourrait permettre, comme l'a montré le rapport de votre rapporteur spécial et de notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », de dégager 97,5 millions d'euros de ressources sur le périmètre de la mission.

6. Votre rapporteur spécial tient à souligner le fait qu'à la date de réponse du 10 octobre, qui a valeur organique en application de la LOLF, il n'avait reçu aucune réponse au questionnaire budgétaire adressé au Gouvernement en vue de l'examen du présent projet de loi de finances.

A la date limite de réponse du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire n'avait répondu à aucune des 48 questions formulées par votre rapporteur spécial, soit un taux de réponse de 0 %.

I. UNE MISSION MAJORITAIREMENT À VOCATION SOCIALE

A. LA PRÉPONDÉRANCE DES ACTIONS SOCIALES AU SEIN DE LA MISSION ET DE LA POLITIQUE TRANSVERSALE

1. 58,4 % des crédits de la mission sont consacrés au soutien des demandeurs d'asile

Sur les 561,5 millions d'euros de crédits de paiement (CP) regroupés dans la mission « Immigration, asile et intégration », 327,8 millions seront consacrés, en 2011, à la politique de soutien aux demandeurs d'asile et de garantie de l'exercice du droit d'asile, soit 58,4 % du total des CP de la mission. Ces moyens sont consacrés au financement de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra), aux dispositifs d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile ainsi qu'au versement à ces demandeurs de l'allocation temporaire d'attente (ATA).

Répartition des crédits de paiement de la mission
« Immigration, asile et intégration »

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Cette prépondérance des dotations à vocation sociale au sein de la mission « Immigration, asile et intégration » s'explique notamment par le fait que les crédits consacrés aux politiques répressives, notamment au financement de la police et de la gendarmerie, en charge de la lutte contre l'immigration irrégulière, se trouvent majoritairement regroupés au sein de la mission « Sécurité ». Toutefois, au sein même de l'ensemble des moyens budgétaires consacrés à la politique transversale d'immigration et d'asile, les crédits sociaux sont majoritaires.

2. Une politique transversale principalement constituée des dépenses d'enseignement

Le coût total de la politique d'immigration et d'intégration sera, en 2011, de 4,25 milliards d'euros en CP. Au sein de ce total, la mission « Immigration, asile et intégration » ne représentera que 13,7 % des crédits.

Au total, seize programmes répartis entre treize missions et sur dix périmètres ministériels participent, par leurs actions, à la politique transversale d'immigration et d'intégration.

Comme l'indique le tableau ci-après, les principales contributions à la politique transversale proviennent de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Elles correspondent au coût de l'accueil dans les universités des étudiants étrangers. Si l'on y ajoute les crédits de la mission « Enseignement scolaire », on constate que les dépenses d'enseignement représentent 2,06 milliards d'euros au sein de la politique transversale, soit plus de 48 % des crédits de paiement retracés par le document de politique transversale (DPT).

Outre celle des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », qui sera détaillée ci-après, les évolutions les plus marquantes au sein de la politique transversale sont les suivantes :

- les crédits liés à l'aide médicale d'Etat (AME), qui finance les soins des étrangers en situation irrégulière, augmentent de 53 millions d'euros entre 2010 et 2011, pour atteindre 588 millions d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2011, soit une hausse de 9,9 % ;

- les crédits figurant dans la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », qui financent la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), augmentent de 3,6 millions d'euros (+ 17,9 %). Cette forte majoration répond aux inquiétudes formulées par votre rapporteur spécial dans le rapport1(*) qu'il a coécrit avec notre collègue Jean-Claude Frécon sur les délais de traitement des dossiers par la CNDA ;

- en matière d'aide publique au développement, les crédits du programme n° 301 « Développement solidaire et migrations » diminuent de 5,4 millions d'euros, soit une baisse de 15,3 % entre 2010 et 2011 ;

- enfin, la contribution de la mission « Sécurité » progresse de 6,25 % pour s'élever, en 2011, à 727,9 millions d'euros.

Répartition par mission de l'effort financier de l'Etat en faveur de la politique d'immigration et d'intégration

(crédits de paiement, incluant les fonds de concours, en euros)

Mission

Loi de finances initiale pour 2010

Projet de loi de finances pour 2011

Evolution

Action extérieure de l'Etat

38 493 746

39 682 771

3,09 %

Administration générale et territoriale de l'Etat

107 869 230

111 105 307

3,00 %

Aide publique au développement

35 433 068

30 000 000

- 15,33 %

Conseil et contrôle de l'Etat

20 277 249

23 905 167

17,89 %

Culture

7 381 299

6 309 933

- 14,51 %

Enseignement scolaire

92 392 834

93 873 514

1,60 %

Immigration, asile et intégration

589 570 737

581 164 586

- 1,43 %

Justice

8 400 000

9 000 000

7,14 %

Recherche et enseignement supérieur

1 963 783 725

1 963 783 725

0,00 %

Santé

535 000 000

588 000 000

9,91 %

Sécurité

685 064 067

727 901 758

6,25 %

Travail et emploi

16 463 728

14 540 730

- 11,68 %

Ville et logement

68 600 000

64 380 000

- 6,15 %

Total

4 168 729 683

4 253 647 491

2,04 %

Source : commission des finances, à partir du document de politique transversale « Politique française de l'immigration et de l'intégration » annexé au projet de loi de finances pour 2011

Globalement, l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de la politique d'immigration et d'intégration augmente de 2 % entre les crédits votés en loi de finances initiale pour 2010 et ceux demandés pour 2011.

De manière générale, votre rapporteur spécial regrette l'absence de lisibilité de l'évolution des moyens consacrés par chaque mission à la politique transversale. Il rappelle qu'il est impératif que le DPT retrace chaque année les raisons des hausses ou des baisses des contributions de chaque mission à l'effort global de l'Etat.


* 1 Voir le rapport d'information n° 9 (2010-2011), « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents », Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, rapporteurs spéciaux, fait au nom de la commission des finances.