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Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 77 (art. L. 2573-54-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Concours financiers de l'Etat au profit de la Polynésie française

Commentaire : le présent article propose de remplacer la dotation globale de développement économique (DGDE) versée à la Polynésie française par trois nouveaux concours financiers distincts.

I. LE DROIT EXISTANT

Les relations financières entre l'Etat et la Polynésie française sont aujourd'hui régis par la convention du 4 octobre 2002 pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française. Celle-ci bénéficie ainsi d'une aide à la reconversion de l'économie polynésienne.

Cette aide est constituée de deux dispositifs distincts :

- d'une part, le versement au territoire des reliquats de subventions, au titre de l'ex-fonds pour la reconversion de l'économie de la Polynésie française - FREPF. Ce fonds résultait des engagements pris par l'Etat au titre de la convention du 25 juillet 1996 pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française, suite à l'arrêt des essais nucléaires et à la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique, qui constituait pour le territoire une source importante de revenus. Le montant de ce versement est fixé à 31,05 millions d'euros en AE et de 37,17 millions d'euros en CP pour l'année 2010 ;

- d'autre part, la dotation globale de développement économique (DGDE), égale à 150,92 millions d'euros en AE et 137,83 millions d'euros en CP annuellement. Cette dotation comprend elle-même trois composantes : les recettes fiscales et douanières, la DGDE - fonctionnement et la DGDE - investissement.

Au total, le montant des crédits inscrits à ce titre en faveur de la Polynésie française s'élève donc, dans la loi de finances pour 2010, à 181,97 millions d'euros en AE et 175 millions d'euros en CP.

Or, le fonctionnement de la DGDE, notamment de sa part destinée à financer des investissements, pose des problèmes de contrôle importants. Ainsi, la Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2009, critiquait la gestion des fonds public par la Polynésie française, notamment le fait que « les budgets d'investissement apparaissent toujours aussi peu réalistes (les besoins de crédits étant surestimés), la collectivité ayant encore beaucoup de mal à mener à bien les programmes prévus. Les taux d'exécution des crédits d'investissement sont toujours aussi faibles, aux alentours de 50%, voire au-dessous ».

Vos rapporteurs spéciaux relevaient pour leur part, dans leur rapport précité sur le projet de loi de finances pour 2010, que « la DGDE est utilisée sans contrôle a priori des investissements financés et avec très peu de contrôle a posteriori. Il conviendrait aujourd'hui de reposer la question de la mise en oeuvre de cette dotation, au regard des besoins de la Polynésie française, et en comparaison de ceux des autres collectivités territoriales d'outre-mer ».

Le Gouvernement s'est ainsi engagé, en 2009, dans un processus de concertation avec le gouvernement de la Polynésie française afin de parvenir à une réforme permettant d'optimiser les conditions d'utilisation de cette dotation et d'améliorer les relations financières entre l'Etat et la Polynésie Française.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article propose de créer, à compter de 2011, trois concours financiers de l'Etat distincts :

- une « dotation d'autonomie pour la Polynésie française » ;

- une « dotation territoriale pour l'investissement des communes de la Polynésie française » ;

- et un « concours de l'Etat au financement des investissements prioritaires de la Polynésie française », en application de l'article 169 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française17(*). Cet article dispose notamment qu'à « la demande de la Polynésie française et par conventions, l'Etat peut apporter, dans le cadre des lois de finances, son concours financier et technique aux investissements économiques et sociaux, notamment aux programmes de formation et de promotion ». Aucune indication n'est donnée dans le présent article sur le montant de ce concours mais le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique que cette dotation devrait s'élever à 51,31 millions d'euros en AE et 7,7 millions d'euros en CP et être utilisée pour financer les investissements prioritaires de la Polynésie Française dans les secteurs structurants.

L'objectif du présent article est donc de substituer à un concours financier, trois concours financiers aux objectifs différents et identifiés : une dotation globale servant à équilibrer le budget de fonctionnement du territoire, une dotation d'investissement ciblée sur les communes polynésiennes et un concours financier contractualisé servant, au cas par cas, à soutenir la réalisation des investissements les plus structurants pour la Polynésie française.

Le II du présent article détaille les modalités de versement de la dotation globale d'autonomie. Celle-ci serait d'un montant égal, en 2011, à 90,552 millions d'euros. Son évolution, à compter de 2012, serait identique à celle de la dotation globale de fonctionnement (DGF) mentionnée à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cet article est par ailleurs modifié par l'article 19 du présent projet de loi de finances qui prévoit d'inscrire à l'article L. 1613-1 du CGCT la précision selon laquelle « le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances ».

Le II indique également que la dotation globale d'autonomie fait l'objet de versements mensuels à la Polynésie française, alors que d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, les modalités actuelles de versement de la DGDE sont particulièrement complexes et confèrent donc moins de visibilité à la collectivité polynésienne.

Enfin, le III du présent article crée un sous-paragraphe 5, intitulé « Dotation territoriale pour l'investissement des communes », au sein du paragraphe du code général des collectivités territoriales consacré aux dotations au profit des communes de la Polynésie française. Ce sous-paragraphe est constitué d'un article L. 2573-4-1 unique qui prévoit que la dotation territoriale pour l'investissement des communes est affectée aux communes et à leurs établissements en vue de financer des projets en matière de gestion des déchets, d'adduction d'eau et d'assainissement des eaux usées.

Son montant est fixé, pour l'année 2011, à 9 055 200 euros et évoluera au même rythme que la dotation globale d'équipement des communes (DGE) prévue à l'article L. 2334-32 du CGCT.

Enfin, l'article L. 2573-4-1 nouveau que le présent article propose d'insérer dans le CGCT dispose qu'un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application de l'article, c'est-à-dire le fonctionnement et les modalités de versement de la dotation territoriale pour l'investissement des communes.

Le montant cumulé des trois dotations prévues par le présent article s'élève donc, en 2011, à 150,9 millions d'euros en AE et 107,3 millions d'euros en CP. Le montant des AE des nouvelles dotations correspondra donc à l'euro près au montant actuel des AE de la DGDE, la dotation globale d'autonomie représentant 60 % de ce total, la dotation territoriale pour l'investissement des communes, 6 %, et le concours de l'Etat au financement des investissements prioritaires de la Polynésie française, 34 %.

Par ailleurs, le versement des reliquats de l'ex-FREPF doit, en application de la convention du 25 juillet 1996, s'achever au 31 décembre 2010. Le nouveau dispositif proposé par le présent article vise donc uniquement à se substituer à l'actuelle DGDE et non à l'ensemble de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements au présent article, proposés par le Gouvernement.

Deux amendements sont rédactionnels.

Un troisième vise à opérer la coordination entre le présent article et l'article 82 du présent projet de loi de finances. En effet, le texte du présent article prévoit que la dotation territoriale pour l'investissement des communes est indexée sur la dotation globale d'équipement des communes (DGE). Or, cette dotation doit disparaître, en application de l'article 82 du présent projet de loi de finances, et être remplacée par une dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). L'amendement adopté modifie donc la référence d'indexation proposée, sachant que la nouvelle DETR, comme l'ancienne DGE des communes, est indexée sur le taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques prévu pour l'année à venir, tel qu'il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances initiale.

Enfin, un quatrième amendement explicite le fait que les trois instruments créés par le présent article se substituent à la DGDE.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme rappelé plus haut, la commission des finances avait déjà pointé à plusieurs reprises les difficultés rencontrées dans le contrôle de l'utilisation des fonds de la DGDE, alors même que l'article 5 de la convention précitée du 4 octobre 2002 prévoyait des mesures d'information de l'Etat, a priori et a posteriori, sur les modalités d'utilisation de ces fonds. La réforme de la DGDE est donc bienvenue, son fonctionnement actuel n'étant pas satisfaisant.

La Polynésie rencontre par ailleurs deux problèmes majeurs.

D'une part, la situation financière de ses communes ne leur permet pas de faire face à leurs nouvelles compétences, prévues par l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics. Nos collègues Bernard Frimat et Christian Cointat avaient souligné le problème des ressources propres très faibles des communes polynésiennes, dans un rapport d'information rédigé au nom de la commission des lois18(*). Cela conduisait, d'une part, à rendre artificiel le principe de libre administration de ces communes et, d'autre part, à les rendre « très dépendantes des ressources transférées par la collectivité, si bien que les subventions accordées par cette dernière contribuent à alimenter l'instabilité politique. Les représentants du patronat ont ainsi indiqué à vos rapporteurs que le jeu des subventions favorisait le basculement des membres de l'assemblée d'un camp politique à l'autre, les élus se rendant, selon une expression locale, là où l'herbe est la plus verte ».

D'autre part, le fait que la DGDE ne soit prévue que par une convention entre l'Etat et la Polynésie française présente plusieurs inconvénients. Les évaluations préalables du présent projet de loi de finances indiquent en particulier que « la logique conventionnelle est propice à des divergences d'interprétation », ce qu'illustrent les difficultés dans l'application du contrôle a priori et a posteriori de l'utilisation de la DGDE. Son mécanisme avait dû être revu par cinq avenants à la convention en sept ans. Il apparaît également que le caractère contractuel du dispositif laisse peser plus de doutes sur sa pérennité que s'il était inscrit dans un texte de nature législative.

La réforme poursuit donc trois objectifs distincts, visant à répondre aux difficultés actuelles :

- elle prévoit un mécanisme stable de financement des nécessaires investissements des communes polynésiennes, en lien avec l'extension de leurs compétences ;

- elle met en place un dispositif de dotation globale en faveur de la Polynésie française, semblable aux dotations de fonctionnement dont bénéficient l'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer et indexé au même rythme que la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette nouvelle dotation permettra de stabiliser et de pérenniser le soutien financier apporté par l'Etat au budget de fonctionnement de la Polynésie française. Vos rapporteurs spéciaux soulignent que le montant de la DGDE était figé en euros courants. L'indexation de la dotation globale d'autonomie est donc potentiellement bénéfique pour le territoire. Toutefois, cet avantage est aujourd'hui limité dans un contexte de gel des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales ;

- elle allie à cet impératif de pérennisation une logique de contractualisation pour la participation de l'Etat aux investissements structurants, notamment en termes de transports routier, maritime et aérien, au travers d'une nouvelle convention qui sera passée entre l'Etat et la Polynésie française.

En 2011, la réforme de la DGDE se fera à moyens financiers constants. A partir de l'année 2012, la dotation globale d'autonomie et la dotation destinée aux communes pourront en revanche, à l'inverse de la DGDE actuellement, progresser au même rythme que les autres dotations de l'Etat, si toutefois ces dotations ne sont pas gelées.

Par ailleurs, cette réforme va dans le sens positif d'une plus grande transparence et d'un meilleur fléchage des dotations de l'Etat et recueille donc l'assentiment de vos rapporteurs spéciaux.

Votre commission des finances vous propose toutefois d'adopter deux amendements :

- un premier amendement visant à sécuriser davantage le dispositif de la dotation globale d'autonomie de la Polynésie française en l'inscrivant au sein du code général des collectivités territoriales, comme c'est le cas pour de nombreuses autres dotations aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. L'Assemblée de la Polynésie française a en effet émis un avis défavorable19(*) sur la réforme prévue par le présent article, arguant notamment que « la volonté forte de stabilisation et de pérennisation des concours financiers de l'Etat ne transparaît aucunement dans le projet de texte présenté ». Vos rapporteurs spéciaux, en inscrivant cette dotation dans le code général des collectivités territoriales, souhaitent montrer leur volonté que la nouvelle dotation globale d'autonomie soit stabilisée et pérennisée ;

- un deuxième amendement visant à garantir la stabilité du versement de la dotation territoriale pour l'investissement des communes. En effet, l'idée ayant présidé à la création de cette dotation est que le financement des communes ne soit plus conditionné aux décisions prises par la collectivité de la Polynésie française. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès de Denis Robin, directeur de cabinet de Marie-Luce Penchard, ministre chargé de l'outre-mer, et Vincent Bouvier, délégué général à l'outre-mer, la dotation prévue pour les communes devrait alimenter directement le Fonds intercommunal de péréquation (FIP), géré par des représentants des maires, et ne plus transiter par le budget de la collectivité polynésienne. Cette précision n'est toutefois pas inscrite dans le dispositif proposé et il semble préférable qu'elle le soit, afin de garantir l'effectivité du dispositif.

La commission des finances avait par ailleurs adopté un troisième amendement, de coordination, devenu sans objet car satisfait par l'un de ceux adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 77 bis (nouveau) (Art. L. 3211-7, L. 5151-1, L. 5211-1 [nouveau], L. 5241-1-1, L. 5241-6 [nouveau] et L. 5342-13 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques) - Modification des modalités de cession du foncier de l'Etat en outre-mer

Commentaire : le présent article prévoit d'autoriser la cession à titre gratuit de terrains du domaine privé de l'Etat en outre-mer pour la construction de logements sociaux ou l'aménagement d'équipements collectifs.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF DE DROIT COMMUN, APPLICABLE DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

L'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) prévoit que l'Etat peut procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social.

La différence entre la valeur vénale et le prix de cession ne peut dépasser un plafond, fixé par décret en Conseil d'Etat, égal à 35 % du produit de la valeur vénale du terrain.

B. UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE À LA GUYANE

Par ailleurs, l'article 48 de la loi pour le développement économique des outre-mer20(*) (LODEOM), a prévu l'extension à l'ensemble des collectivités territoriales de Guyane et à leurs groupements de la possibilité de bénéficier de concessions et de cessions à titre gratuit des immeubles domaniaux de l'Etat, en application de l'article L. 5142-1 du CGPPP, dans le but de faciliter les opérations d'aménagement mises en oeuvre par ces collectivités ainsi que par l'établissement public d'aménagement de la Guyane (EPAG).

Cet article dispose ainsi que les immeubles du domaine privé de l'Etat peuvent faire l'objet :

- de concessions gratuites aux collectivités territoriales lorsque celles-ci les affectent à l'aménagement d'équipement collectifs, à la construction de logements à vocation très sociale ou à des services et usages publics ;

- de cessions gratuites aux titulaires des concessions mentionnées ci-dessus ;

- de cessions gratuites aux communes ou à un établissement public foncier en vue de la constitution de réserves foncières. Dans le cas d'une cession à un établissement public foncier, la commune sur le territoire de laquelle se trouve l'immeuble cédé doit donner son accord préalablement à cette cession.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement, modifié par deux sous-amendements de notre collègue député Claude Bartolone, rapporteur spécial de la mission « Outre-mer », acceptés par le Gouvernement.

L'amendement du Gouvernement visait à créer un article additionnel ouvrant à l'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer les possibilités déjà offertes en Guyane de bénéficier de cessions à titre gratuit de terrains du domaine privé de l'Etat.

Le présent article est composé de cinq parties proposant chacune un dispositif quasiment identique applicable respectivement dans les départements d'outre-mer, à l'exception de la Guyane (2° du I), à Saint-Pierre-et-Miquelon (5° du I), à Mayotte (6° du I), à Saint-Martin et Saint-Barthélemy (II) et, enfin, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna (III).

Ce dispositif prévoit que l'Etat peut procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale par application d'une décote qui est égale à 100 % de cette valeur vénale. Le terrain est donc cédé à titre gratuit. Les conditions pour en bénéficier sont les suivantes :

- soit le terrain est utilisé pour la réalisation de programmes de construction comportant essentiellement des logements, dont 30 % au moins sont réalisés en logements locatifs sociaux. Alors, le dispositif précise que l'avantage financier est exclusivement et en totalité répercuté sur le prix de revient des logements locatifs sociaux ;

- soit le terrain est destiné à l'aménagement d'équipements collectifs.

Dans les deux cas, il est prévu qu'en cas de non-réalisation du programme dans un délai de cinq ans à compter de l'aliénation, d'une part, la vente est résolue sans indemnité pour l'acquéreur et, d'autre part, l'acquéreur doit verser à l'Etat des indemnités dont le montant est contractuellement fixé.

Enfin, un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du dispositif.

Par ailleurs, le 1° du I prévoit, par coordination, de supprimer la disposition de l'article L. 3211-7 du CGPPP qui prévoyait les modalités spécifiques d'application dans les départements d'outre-mer du dispositif actuel d'aliénation de terrains du domaine privé de l'Etat pour un prix inférieur à leur valeur vénale.

Les 3° et 4° du I disposent que l'article L. 3211-7 précité cessera également de s'appliquer à Saint-Pierre-et-Miquelon.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances a souligné, en 2008, dans son rapport d'information sur le logement en outre-mer21(*), les difficultés particulières résultant, en outre-mer, des faibles ressources foncières disponibles pour la construction de nouveaux logements, notamment de logements sociaux.

Le dispositif proposé par le présent article va dans le sens préconisé par votre commission des finances, en proposant de nouveaux outils ayant pour objectif de faciliter la construction de logements sociaux et la réalisation d'opérations d'aménagement, en étendant à l'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer les possibilités déjà ouvertes en Guyane de cession à titre gratuit des immeubles domaniaux de l'Etat.

Par ailleurs, le Comité interministériel de l'outre-mer (CIOM), présidé par le Président de la République et réuni le 6 novembre 2009 pour conclure les Etats généraux de l'outre-mer, avait pris la décision de « mettre gratuitement à disposition des établissements publics fonciers les terrains nus [que l'Etat] n'utilise pas. Cette disposition figurera dans le projet de loi de finances pour 2011 »22(*).

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur plusieurs points qui pourront utilement être éclaircis en séance publique :

- qui seront les cessionnaires de ces terrains ? Pourront-t-ils être des promoteurs immobiliers qui bénéficieront ainsi de cessions à titre gratuit à la seule condition que le programme immobilier qu'ils mettent en place comporte « essentiellement » des logements, dont 30 % au moins de logements locatifs sociaux ?

- pourquoi figer le niveau de la décote à 100 % de la valeur du terrain ? Pourquoi ne pas prévoir une modulation, qui pourrait s'avérer plus adaptée à certaines situations ?

Sous réserves des précisions qui seront données par le Gouvernement en séance publique, votre commission des finances est favorable au dispositif proposé par le présent article du projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 77 ter (nouveau) (Art. 26 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer) - Adaptation et simplification du dispositif de subvention à la rénovation hôtelière en outre-mer

Commentaire : le présent article prévoit d'adapter et de simplifier le dispositif de subvention à la rénovation hôtelière prévu par l'article 26 de la loi pour le développement économique des outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 26 de la loi pour le développement économique des outre-mer23(*) (LODEOM) a créé un dispositif de subvention pour la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

En vertu de cet article, l'aide peut être accordée pour des travaux de rénovation d'hôtels construits depuis plus de quinze ans, dans la limite de cent chambres. Ces travaux doivent être réalisés par l'exploitant, qu'il soit propriétaire ou non de l'établissement. Le montant de l'aide, modulé en fonction du classement de l'hôtel, est plafonné à 7 500 euros par chambre, soit une subvention maximale de 750 000 euros par hôtel éligible.

Pour bénéficier de cette aide, l'exploitant devra, au préalable, avoir obtenu un agrément dans les conditions applicables pour la procédure de défiscalisation des investissements productifs, conformément aux prescriptions du III de l'article 217 undecies du code général des impôts (CGI).

La rédaction de l'article 26 précité est toutefois équivoque. Elle suppose en effet que l'aide à la rénovation est accordée en complément du dispositif de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer. Il en résulterait que seuls les hôtels ayant bénéficié du dispositif de défiscalisation des investissements productifs pourraient prétendre au bénéfice de l'aide à la rénovation hôtelière.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement proposé par notre collègue député Claude Bartolone, rapporteur spécial de la mission « Outre-mer », insérant un article additionnel après l'article 77.

Ce nouvel article prévoit trois modifications au dispositif prévu par l'article 26 précité de la LODEOM :

- d'une part (), il précise que le bénéfice de l'aide à la rénovation hôtelière n'est pas lié à celui de la défiscalisation des investissements productifs, ouvrant ainsi la possibilité aux hôtels n'ayant pas utilisé la procédure de défiscalisation de se voir accorder l'aide à la rénovation ;

- d'autre part (), il supprime la procédure d'agrément prévue par l'article 26 précité pour bénéficier de l'aide hôtelière ;

- enfin (), il prévoit que le décret d'application du dispositif « tient compte, pour la détermination du montant de l'aide, de l'absence de classement des hôtels à Saint-Pierre-et-Miquelon ». Cette dernière disposition résulte d'un sous-amendement proposé par notre collègue députée Annick Girardin et adopté avec l'avis défavorable du Gouvernement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La commission des finances approuve l'argumentation développée par nos collègues députés Claude Bartolone et Gaël Yanno dans leur excellent rapport sur l'application de la LODEOM24(*). En effet, lier le dispositif de l'aide à la rénovation hôtelière au bénéfice de la défiscalisation revient de facto à exclure du dispositif les plus petites structures hôtelières, qui ne disposent pas de la surface financière pour faire appel au mécanisme de défiscalisation.

Or, l'esprit du dispositif prévu par l'article 26 précité de la LODEOM était justement de soutenir en particulier les petites structures hôtelières. De ce point de vue, la modification apportée par le 2 ° du présent article est la bienvenue.

Par ailleurs, la suppression, proposée par le 3° du présent article, de la procédure d'agrément pour l'octroi de l'aide est cohérente avec la modification proposée par le 2°. Dans la mesure où les bénéfices, d'une part, de la défiscalisation et, d'autre part, de l'aide à la rénovation ne sont plus liés, il n'est plus opportun de prévoir un agrément conforme aux procédures applicables en matière de défiscalisation. En outre, comme l'indique l'objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, l'agrément prévu par les articles 199 undecies B et 217 undecies du CGI est un agrément fiscal, résultant d'une méthode d'instruction des dossiers qui ne correspond pas à celle qui serait nécessaire pour agréer des demandes de subvention pour rénovations d'hôtels. Il résultera de cette suppression que le représentant de l'Etat dans le territoire sera habilité à débloquer l'aide à la rénovation, ce qui devrait permettre de la rendre plus effective.

Enfin, votre commission des finances estime que l'ajout de la mention selon laquelle le décret d'application de l'article 26 précité tient compte, pour la détermination des montants de l'aide, de l'absence de classement des hôtels à Saint-Pierre-et-Miquelon est justifié. En effet, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, si la procédure de classement des hôtels s'applique bien sur le territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon, les hôtels doivent acquitter les frais de déplacement des organismes certificateurs pour qu'ils viennent sur le territoire, ce qui représente pour eux un coût disproportionné. En effet, aucun organisme de certification n'est présent à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il en résulte qu'un seul hôtel y est aujourd'hui certifié. L'aide doit donc prendre en compte cette spécificité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 77 quater (nouveau) - Apurement des dettes sociales des entreprises hôtelières en outre-mer

Commentaire : le présent article prévoit d'ouvrir la possibilité d'apurer les dettes sociales, échues jusqu'au 31 décembre 2009, des entreprises exerçant une activité de caractère hôtelier en Martinique, en Guadeloupe, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 32 de la loi pour le développement économique des outre-mer25(*) (LODEOM) a créé un dispositif d'apurement des dettes sociales des entreprises installées dans les départements d'outre-mer (DOM). Ainsi, les entreprises exerçant leur activité au 1er avril 2009 ont pu, avant le 31 décembre 2009, demander aux organismes de sécurité sociale un sursis à poursuite pour le règlement de leurs créances, pour les périodes antérieures au 1er avril 2009.

A compter de cette demande s'ouvrait un délai de six mois de suspension de plein droit des poursuites, afin de signer un plan d'apurement, d'une durée maximale de cinq ans, entre l'entreprise concernée et les caisses de sécurité sociale compétentes. L'article 32 précité précisait que le plan pouvait prévoir un abandon partiel des créances constatées dans la limite de 50 % de leur montant. Cet abandon partiel était subordonné au paiement effectif de la part salariale des cotisations ou, à défaut, à la signature d'un échéancier de paiement d'une durée maximale de trois ans par l'entreprise concernée.

Cet article reprenait un dispositif prévu par la loi d'orientation pour l'outre-mer de 200026(*) et visait à répondre à la situation financière très difficile des entreprises des DOM résultant à la fois de la crise économique et de la violente crise sociale subie par ces départements dans le courant de l'année 2009.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par le Gouvernement, visant à prolonger le plan d'apurement prévu par l'article 32 de la LODEOM, pour les seules entreprises hôtelières des départements de Guadeloupe et de Martinique, ainsi que des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

Le dispositif mis en place par le présent amendement est adossé à celui prévu par l'article 32 précité de la LODEOM. Il concernera toutefois les seules entreprises exerçant une activité hôtelière et ne s'appliquera qu'en Martinique, en Guadeloupe, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, alors que le dispositif de l'article 32 était applicable dans les quatre DOM.

Il prévoit :

- d'une part, que l'abandon partiel des dettes de cotisations patronales, de 50 % au plus, pourra concerner celles échues au 31 octobre 2009 et non seulement au 31 décembre 2008 comme le prévoit l'article 32 de la LODEOM ;

- d'autre part, le plan d'apurement pourra concerner les dettes accumulées jusqu'au 31 décembre 2009 et les cotisations à échoir dans le courant de l'année 2010, dans la limite du montant des cotisations déclarées pour l'année 2009. Le solde des cotisations patronales effectivement dues au titre de l'année 2010 devra être acquitté avant la fin du premier semestre de l'année 2011.

Le bénéfice de ce dispositif est subordonné :

- au fait, pour l'employeur, d'être à jour de ses paiements de cotisations salariales ;

- au respect des obligations relatives aux déclarations et au versement des cotisations et contributions sociales auxquelles est tenu un employeur au titre de l'emploi de personnel salarié ;

- au paiement et au respect des échéances des plans d'apurement signés.

Enfin, le troisième alinéa de l'article prévoit que l'Etat compensera les moindres ressources effectivement constatées pour les organismes de sécurité sociale, à hauteur de l'abandon partiel des dettes. Cette compensation sera conditionnée à la présentation par les organismes sociaux des pièces justificatives des créances ayant fait l'objet d'un abandon et des créances restant à recouvrer.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'apurement des dettes sociales des entreprises hôtelières de Martinique et de Guadeloupe est une demande constante des acteurs locaux depuis la crise sociale subie par les Antilles au premier semestre de l'année 2009. En effet, d'après les informations transmises par le Gouvernement, la situation du secteur hôtelier y reste préoccupante et l'apurement proposé par l'article 32 de la LODEOM n'a pas suffit à résoudre le problème, notamment parce qu'il ne concernait que la période antérieure au 1er avril 2009.

De ce point de vue, le dispositif proposé par le présent article apporte un élément de solution.

Votre commission des finances souligne toutefois la nécessité de ne pas faire de l'apurement des dettes sociales des entreprises des DOM le droit commun et de conserver le caractère circonscrit et exceptionnel de cette procédure.

Les conditions prévues pour bénéficier du dispositif sont restrictives, puisqu'il faut notamment que les employeurs soient à jour du paiement de leurs cotisations salariales. Cette condition constitue un juste équilibre entre un apurement trop largement appliqué et déresponsabilisant pour les employeurs ultramarins et une position plus stricte qui rendrait insoutenable la situation de nombreuses exploitations hôtelières ayant durement subi les conséquences de la crise.

La date limite du 30 octobre 2009, qui a été retenue pour l'application du dispositif, résulte du fait que la mesure a été annoncée par le Président de la République le 6 novembre 2009, ce qui permet d'éviter tout effet pervers.

D'après les informations transmises par le Gouvernement, le coût de la mesure pour l'État, qui compensera aux organismes sociaux le montant des abandons de créances, est estimé entre 2 millions d'euros et 4 millions d'euros. Toutefois, le ministère chargé de l'outre-mer indique parallèlement que dix-sept hôtels de Martinique cumulent à eux seuls 4,9 millions d'euros de dettes sociales patronales. Le coût du dispositif est donc en l'état actuel difficile à évaluer.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux soulignent que le présent article doit être analysé comme un geste de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale puisqu'il est vraisemblable que les cotisations qui feront l'objet des plans d'apurement n'auraient jamais été acquittées en l'absence de ce dispositif .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 77 quinquies (nouveau) - Aide au lancement de la télévision numérique terrestre en outre-mer

Commentaire : le présent article prévoit la création d'une aide aux télévisions locales d'outre-mer visant à financer une partie des coûts de diffusion supplémentaires résultant du déploiement de la télévision numérique terrestre.

I. LE DROIT EXISTANT

L'ordonnance du 26 août 200927(*) prévoit l'extension à l'outre-mer de la télévision numérique terrestre (TNT). Le lancement de la TNT dans les départements et collectivités d'outre-mer ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie aura lieu le 30 novembre 2010. Un premier bouquet sera alors proposé, comprenant des chaînes publiques et, selon les territoires, jusqu'à deux chaînes locales privées déjà diffusées en mode analogique qui ont exercé leur droit à rediffusion intégrale et simultanée en mode numérique.

D'après les informations recueillies auprès du Gouvernement, le basculement vers le numérique en outre-mer induit une augmentation des coûts de diffusion. Elle résulte du fait que, dans la plupart des cas, les chaînes locales privées ultramarines assurent elles-mêmes la diffusion terrestre de leur service analogique grâce à des émetteurs dont la portée est réduite. D'après l'exposé des motifs de l'amendement proposé par le Gouvernement, avec le passage au numérique, « ces chaînes vont être confrontées à une augmentation substantielle de leurs coûts de diffusion pour trois raisons essentielles : elles vont être obligées de faire appel à un prestataire technique, leur zone de couverture va s'accroître et elles devront prendre en charge la double diffusion en mode analogique et en mode numérique jusqu'au 30 novembre 2011, date du passage au tout numérique ».

Or, la situation économique de ces services ne leur permet pas d'assumer cette augmentation des coûts de diffusion, compte tenu de l'étroitesse des marchés ultramarins.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement créant un article additionnel après l'article 77 et prévoyant une aide de l'Etat à la mise en oeuvre de la TNT en outre-mer.

Le présent article prévoit que l'aide sera applicable à la fois dans les départements d'outre-mer, dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie. Seront concernées les seules chaînes de télévision dont le produit d'exploitation est inférieur à cinq millions d'euros hors taxes, l'objectif étant de financer les coûts de diffusion qui ne peuvent être pris en charge en raison de la faible surface financière des petites télévisions locales.

Le bénéfice de l'aide sera ouvert jusqu'au 31 décembre 2013 et son montant sera versé annuellement, de façon dégressive sur trois ans. Enfin, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale prévoit que le montant cumulé de l'aide sur trois ans ne pourra excéder 200 000 euros par bénéficiaire. Ce plafond permet de respecter les règles communautaires relatives aux aides d'Etat.

Un décret en Conseil d'État fixera les conditions d'application du dispositif.

Le présent article est lié à un amendement de crédits, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, abondant à hauteur de 500 000 euros pour l'année 2011 la dotation du programme « Conditions de vie outre-mer », afin de financer l'aide créée par le présent article. Parallèlement, la dotation du programme « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » de la mission « Médias, livre et industries culturelles » a été diminuée d'un même montant.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La situation géographique des départements d'outre-mer, des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie nécessite manifestement un dispositif de soutien spécifique pour le lancement de la TNT. Si, en métropole, cette évolution technologique doit permettre de réduire les coûts de diffusion des chaînes de télévision, il n'en est pas de même dans ces territoires éloignés, relativement peu peuplés et souvent insulaires. La télévision numérique permettra d'y accroître l'offre télévisuelle par rapport au canal analogique, avec une amélioration de la qualité de l'image et du son.

L'objectif poursuivi par l'amendement proposé par le Gouvernement est louable puisqu'il consiste à sauvegarder les petites chaînes de télévision locales, garantes du pluralisme des médias et de la diversité culturelle en outre-mer.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, six chaînes devraient être concernées en 2011 (ACG, ATV, KMT, la Une, Canal 10, Télé Kréol) et huit en 2012 (Eclair TV et Zouk TV).

Deux éléments justifient que cette aide ne soit versée que jusqu'à la fin de l'année 2013. D'une part, la double diffusion en mode analogique et en mode numérique, qui crée un surcoût, n'est imposée que jusqu'au 30 novembre 2011. D'autre part, l'extension de la couverture de diffusion des chaînes locales privées ultramarines, à l'occasion du basculement vers le numérique, devrait contribuer à l'accroissement progressif de leurs recettes commerciales d'ici la fin de l'année 2013 et conduire à une situation où ces chaînes de télévision pourront prendre en charge elles-mêmes leurs coûts de diffusion.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 17 Loi n° 2004-192 du 27 février 2004.

* 18 Rapport d'information n° 130 (2008-2009), « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité », Christian Cointat et Bernard Frimat, fait au nom de la commission des lois.

* 19 Avis n° 2010-16 A/APF du 16 septembre 2010 sur le projet d'article B 45 du projet de loi de finances pour 2011.

* 20 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 21 Rapport d'information n° 355 (2007-2008), « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », Henri Torre, fait au nom de la commission des finances.

* 22 Ministère chargé de l'outre-mer, « Les 137 mesures du Conseil interministériel de l'outre-mer 7 mois après ».

* 23 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009.

* 24 Rapport d'information n° 2828, XIIIe législature, « Application de la loi pour le développement économique des outre-mer », Claude Bartolone et Gaël Yanno, commission des finances de l'Assemblée nationale, octobre 2010.

* 25 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009.

* 26 Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000.

* 27 Ordonnance n° 2009-1019 du 26 août 2009 portant extension et adaptation outre-mer des dispositions relatives à la télévision numérique terrestre.