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Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS

A. À TITRE RECONDUCTIBLE

1. En première délibération

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par le Gouvernement, visant à majorer de 500 000 euros (AE = CP) le montant des crédits du programme « Conditions de vie outre-mer ».

Cet abondement, en lien avec l'adoption de l'article 77 quinquies rattaché à la mission vise à financer le fonds d'aide aux télévisions locales. Ce fonds sera mis en place afin d'aider les télévisions privées des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et de Nouvelle-Calédonie à supporter les coûts de passage à la TNT. Il est renvoyé au commentaire de l'article 77 quinquies, qui figure ci-dessus.

Cette augmentation de crédits est entièrement gagée par une diminution d'un même montant des crédits du programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

2. En seconde délibération

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant les crédits de 1 651 955 euros en AE et de 1 646 598 euros en CP, destinés principalement à financer les ouvertures de crédits sur la mission « Travail et emploi ».

B. À TITRE NON RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à majorer à titre non reconductible de 411 000 euros (AE = CP) les crédits de la mission « Outre-mer ».

C. SOLDE DE CES MODIFICATIONS DE CRÉDITS

Au total, ces modifications entraînent une minoration de 740 955 euros en AE et de 735 598 euros en CP des crédits de la mission par rapport au projet de loi de finances initiale.

II. ARTICLES RATTACHÉS ADOPTÉS OU MODIFIÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a amendé l'article 77 et adopté les articles 77 bis, 77 ter, 77 quater et 77 quinquies rattachés à la mission « Outre-mer ». Ces modifications sont commentées plus haut dans la rubrique « Examen des articles rattachés ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 19 octobre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer » et l'article 77 du projet de loi de finances pour 2011.

M. Marc Massion, rapporteur spécial. - Avant de vous présenter le cadrage de la mission et le budget de son premier programme, permettez-moi de faire le point sur l'application de la loi pour le développement économique des outre-mer, la LODEOM du 27 mai 2009. Faute de décrets d'application, quatre de ses mesures restent inapplicables : l'aide au fret pour les entreprises, le groupement d'intérêt public censé régler le problème de l'indivision, l'importante réforme de la continuité territoriale et, enfin, le dispositif de transparence des prix pratiqués par les transporteurs aériens. En outre, de nombreux décrets d'application étant parus seulement en 2010, nombre de mesures ne produisent pas encore leur plein effet.

Le projet de budget de la mission « Outre-mer » pour 2011, pour la première fois depuis la stabilisation de sa maquette en 2008, connaît une diminution de ses crédits par rapport à ceux votés l'an passé. Toutefois, cette baisse reste limitée, puisqu'elle est de 0,5 % en autorisations d'engagement et de 2,3 % en crédits de paiement, et porte exclusivement sur le programme « Conditions de vie outre-mer ». En dépit de ce constat, le sort de cette mission reste enviable : entre 2008 et 2011, le montant des autorisations d'engagement et celui des crédits de paiement ont respectivement augmenté de 22,9 % et de 15 %. Une même rupture peut être relevée concernant les dépenses fiscales de la mission : depuis 2008 et, nonobstant la LODEOM, celles-ci n'avaient cessé de croître. Les mesures proposées dans la première partie du projet de loi de finances pour 2011 devraient conduire, pour la première fois, à leur diminution à compter de 2012. En 2011, la dépense fiscale outre-mer progressera de 1,9 % seulement pour s'établir à 3,24 milliards d'euros.

Le programme consacré à l'emploi outre-mer souffre d'une sous-budgétisation des crédits consacrés au remboursement à la sécurité sociale des exonérations de charges spécifiques à l'outre-mer, estimée à 63 millions d'euros d'après les organismes de sécurité sociale. Elle conduira, comme en 2007, 2008 et 2009, le Gouvernement à ouvrir, en cours de gestion, les crédits nécessaires. Ensuite, l'augmentation des crédits de ce programme s'explique par la montée en puissance du service militaire adapté, le SMA. En 2009, le Président de la République avait annoncé le doublement du nombre de bénéficiaires de ce dispositif d'intégration des jeunes ultramarins non diplômés qui a fait ses preuves par le passé. Le projet de loi de finances pour 2011 apaise les inquiétudes que nous avions formulées sur le manque de crédits alloués au SMA : d'une part, les crédits augmentent de 40,5 % en autorisations d'engagement et de 37,1 % en autorisations de paiement pour s'établir respectivement à 201 et 181 millions d'euros. D'autre part, les nouveaux publics du SMA seront désormais des chômeurs de longue durée, parfois diplômés, qui recevront des formations d'une durée plus courte et donc moins coûteuse, par bénéficiaire, que les actuels volontaires du SMA, non diplômés. Il conviendra, toutefois, de vérifier que ce nouveau dispositif est aussi efficace que l'ancien.

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. - Le second programme de la mission, « Conditions de vie outre-mer », est composé d'actions très disparates. Ses crédits diminuent assez fortement en 2011 : de 6 % en autorisations d'engagement et de 10,4 % en crédits de paiement. Deux raisons à cela. Tout d'abord, les crédits consacrés au Fonds exceptionnel d'investissement, le FEI, créé par la LODEOM pour participer aux investissements des collectivités territoriales d'outre-mer, passent de 40 à 10 millions d'euros. Le Gouvernement justifie cette réduction par la sortie du plan de relance alors que la création du FEI, doté dès l'origine de 40 millions d'euros, a précédé ce plan. Ensuite, la fin des versements au titre de l'ex-Fonds pour la reconversion de l'économie de la Polynésie française, prévu par la convention du 25 juillet 1996 dans le cadre de l'arrêt des essais nucléaires. Cette fin, programmée pour 2011, conduit à une baisse des crédits de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 46 millions d'euros en crédits de paiement.

En matière de logement, les effets de la LODEOM ne se font pas encore sentir. Seuls 6 200 logements neufs ont été construits en 2009 pour des besoins estimés à 45 000. Outre la crise économique, cette situation s'explique, d'une part, par la parution tardive des décrets d'application de la LODEOM au début de l'année 2010 et, d'autre part, par le temps d'adaptation nécessaire à la nouvelle possibilité de cumul de la défiscalisation et des crédits de la ligne budgétaire unique, la LBU, pour le financement des opérations de logement. D'après le directeur de cabinet de Mme Penchard, les premiers chiffres disponibles pour 2010 indiquent un décollage par rapport à 2009. Espérons-le.

Dernier élément de ce programme : la réforme du dispositif de continuité territoriale, qui regroupe 51,6 millions de crédits, n'est pas encore entrée pleinement en vigueur, faute de parution des décrets d'application de la LODEOM. En outre, le nouveau fonds de continuité territoriale doit être géré par 1'Agence de l'outre-mer pour la mobilité, LADOM, seul opérateur de la mission, dont le nom et les compétences ont été modifiées et dont les crédits vont quadrupler en 2011. Or, nous avons très peu d'informations sur cette agence dont la performance était jusque-là assez limitée. D'où notre souhait que la commission confie à la Cour des comptes une mission de contrôle sur LADOM, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

J'en viens à l'article 77 qui réforme la dotation globale de développement économique, la DGDE, versée chaque année par l'État à la Polynésie française. Cette dotation, d'un montant fixe de 151 millions d'euros par an, fonctionne mal. Elle n'existe qu'en vertu d'une convention passée entre l'État et le territoire et, malgré cinq avenants en sept ans, le contrôle de l'utilisation des fonds s'est avéré difficile. L'article 77 propose de substituer à la DGDE trois dotations distinctes au montant total équivalent : une dotation globale d'autonomie attribuée à la collectivité de la Polynésie française pour financer son fonctionnement, qui évoluera au même rythme que la dotation globale de fonctionnement ; une dotation d'investissement versée directement par l'État aux communes polynésiennes - une grande nouveauté - afin d'éviter les effets pervers et le phénomène de clientélisme qui affectent, comme l'ont observé nos collègues Christian Cointat et Bernard Frimat dans un rapport fait au nom de la commission des lois, le financement des communes par la collectivité polynésienne ; enfin, un concours financier, dont les modalités resteront fixées par une convention, qui servira au seul financement des investissements structurants de la Polynésie française.

Cette réforme va dans le bon sens : elle pérennise l'effort de l'État envers la Polynésie en l'inscrivant dans la loi, et non dans une convention sujette à interprétation, elle distingue les fonds versés pour le fonctionnement et pour l'investissement, elle remédie partiellement aux problèmes de financement des communes polynésiennes. Néanmoins, je vous proposerai d'adopter trois amendements pour stabiliser le dispositif proposé par le Gouvernement.

M. Jean Arthuis, président. - Merci pour ce rapport synthétique sur les crédits de la mission « Outre-mer ». Tout doit être fait pour stimuler l'économie ultramarine, qui peine à créer de la valeur ajoutée, et donner aux acteurs locaux les moyens de leur politique. Beaucoup d'aléas pèsent encore sur l'outre-mer. Je pense, entre autres, aux nombreuses dettes qui subsistent encore dans des collectivités territoriales qui ont du mal à faire leurs arbitrages.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Le rapport est particulièrement clair : les crédits de l'outre-mer diminuent, quoique moins qu'on aurait pu le craindre. Toutefois, à entendre ce rapport, je reste, comme toujours, sur ma faim. S'en dégage l'impression qu'il existe une nébuleuse d'acteurs que le chef d'orchestre, c'est-à-dire le ministère de l'outre-mer, peine à diriger. Les rapporteurs spéciaux partagent-ils ce sentiment ?

La réorganisation de la continuité territoriale me laisse sceptique. En réalité, le seul dispositif qui fonctionne bien en ce domaine est la lettre de moins de 20 grammes. Qu'on l'envoie de Marseille ou de Nouméa, elle coûte toujours le même prix. Il serait illusoire de chercher à obtenir un tarif unique de billet d'avion pour un Paris-Nice et un Paris-Papeete. Mais plutôt que d'allouer une aide à l'achat d'un billet d'avion, pourquoi ne pas avoir consacré ces sommes à la stimulation de la concurrence entre compagnies aériennes locales afin de parvenir à une offre de prix satisfaisante ?

Enfin, comment définir une véritable politique budgétaire et financière pour l'outre mer si nous ignorons les effets réels des aménagements de charges et des niches fiscales sur l'économie ? C'est un peu comme si l'on demandait à un automobiliste de trouver son chemin sans lui donner de carte routière...

M. Marc Massion, rapporteur spécial. - Nous partageons votre sentiment sur le pilotage de la politique pour l'outre-mer. Depuis longtemps, nous prônons le rattachement de cette mission interministérielle au Premier ministre. Les agents de ce ministère, ai-je noté, ont l'impression d'être la « dernière roue du carrosse ». J'ai pu relever cette impression au cours d'entretiens menés dans le cadre d'un contrôle cette année, qui a fait l'objet, en septembre, de la publication d'un rapport intitulé « Administration centrale de l'outre-mer : une réforme à marche forcée et inachevée ». On les consulte lorsque le texte est presque déjà ficelé. Et rattachés au ministère de l'intérieur, ils ont fait plus particulièrement les frais de la révision générale des politiques publiques. Nous manquons d'informations fiables, notamment sur les niches fiscales, en raison de la faiblesse de leurs capacités d'évaluation : 3,5 personnes s'y consacrent quand 30 étaient prévues. Nous souhaitons, comme vous, une évolution de ce ministère.

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. - Rapporter le budget de l'outre-mer est un exercice à la fois passionnant et frustrant. Si les propositions d'amélioration sont nombreuses, leur mise en oeuvre se révèle toujours extrêmement complexe. Résultat : à chaque fois, cela se termine par un apport financier, qui ne donne pas lieu à contrôle. Comment bâtir une politique globale pour l'outre-mer sans évolution de la gouvernance ? Le ministère de l'outre-mer est-il un simple alibi ? Depuis que nous sommes saisis de ce dossier, la seule évolution notable est que le secrétariat d'État a accédé au rang de ministère...

M. Jean Arthuis, président. - Il serait sympathique d'entendre les propositions des rapporteurs spéciaux et du rapporteur pour avis sur l'adaptation des niches fiscales pour l'outre-mer. Pourquoi ne pas limiter la défiscalisation au seul montant de l'investissement en excluant la rémunération des intermédiaires, laquelle représente parfois la moitié de la somme totale ?

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. - On a créé les niches fiscales au fil des années pour répondre à un problème spécifique, satisfaire tel ou tel secteur économique. En l'absence de politique globale pour l'outre-mer, il est difficile de toucher à cet édifice d'autant que les situations sont très contrastées selon les territoires ultramarins. Prenons l'exemple de la Polynésie française : la dotation globale qui lui était versée ne parvenait pas aux communes. D'où la réforme prévue dans cette loi de finances. Nous sommes ainsi contraints d'avancer par à-coups, sans régler le problème global.

M. Jean Arthuis, président. - Toutes missions confondues, le budget de l'outre-mer est compris entre 15 et 20 milliards d'euros, dont 3,2 milliards d'euros de niches fiscales. Il manque, dans cette mission, 63 millions pour la compensation des charges sociales. La sincérité budgétaire n'en souffre-t-elle pas ? A l'heure où le mot économie est dans toutes les bouches, il faut faire des propositions !

Pouvez-vous nous présenter vos amendements sur l'article 77 rattaché ?

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. - Le premier amendement vise à sécuriser la dotation globale d'autonomie de la Polynésie française en l'inscrivant au sein du code général des collectivités territoriales. Par notre deuxième amendement, nous garantissons la stabilité du versement de la dotation territoriale pour l'investissement des communes. Quant au dernier amendement, il corrige une référence à la dotation globale d'équipement, désormais appelée dotation d'équipement des territoires ruraux.

M. Marc Massion, rapporteur spécial. - Afin de couvrir la somme manquante de 63 millions pour les compensations de charges sociales, une solution serait peut-être de mettre le Gouvernement face à ses responsabilités concernant l'agence de santé de Wallis-Et-Futuna. Pas moins de 24 millions lui sont consacrés dans la mission, alors que ce dossier relève du ministère de la santé.

M. Denis Badré. - Cela revient à un simple jeu d'écriture...

M. Jean Arthuis, président. - Je préférerais que l'on trouve une véritable économie de 63 millions plutôt que de se contenter de déplacer des crédits.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté les trois amendements proposés par les rapporteurs spéciaux à l'article 77 du projet de loi de finances pour 2011.

Puis, elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Outre-mer » ainsi que l'adoption de l'article 77 ainsi modifié.

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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a adopté un amendement modifiant la répartition des dotations de la mission et décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission ainsi modifiés, après avoir pris acte de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

Elle a décidé de retirer un amendement devenu sans objet et de confirmer l'adoption des deux autres amendements précédemment adoptés à l'article 77, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale à cet article.

Elle a enfin décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 77 bis, 77 ter, 77 quater et 77 quinquies.