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Projet de loi de finances pour 2011 : Sécurité civile

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Sécurité civile ( rapport général - première lecture )

Rapport général n° 111 (2010-2011) de M. Claude HAUT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 18 novembre 2010

Disponible au format PDF (655 Koctets)


N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 28

SÉCURITÉ CIVILE

Rapporteur spécial : M. Claude HAUT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 (2010-2011)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL


· La mission « Sécurité civile » poursuivra en 2011 son adaptation aux objectifs fixés par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et la révision générale des politiques publiques (RGPP).


·
Votre rapporteur spécial rappelle que cette mission ne contribue cependant que marginalement à l'effort global de la France en matière de sécurité civile. En effet, les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), qui ne rentrent pas stricto sensu dans le champ de la mission « Sécurité civile », se sont élevées à 5,5 milliards d'euros en 2010, à comparer à un budget prévisionnel de la mission en 2011 de 434,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP).


· Le périmètre budgétaire de la mission reste donc encore trop étroit et la division entre ses deux programmes apparaît très artificielle.


·
Votre rapporteur spécial regrette que le montant des crédits du fonds d'aide à l'investissement (FAI) s'établisse au même niveau plancher qu'en 2010, avec 21,36 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en CP. En effet, les SDIS sont demandeurs de davantage d'aides à l'investissement, notamment pour la mise en place du réseau ANTARES.


· Le coût anticipé de fonctionnement d'ANTARES est estimé à 24 millions d'euros par an, une fois la mise en service totalement achevée. Afin de couvrir cette charge, les SDIS paraissent devoir être sollicités à hauteur de 10 millions d'euros. Votre rapporteur spécial regrette cette nouvelle mise à contribution des services départementaux d'incendie et de secours pour la réalisation du projet ANTARES, à rebours des annonces initiales et dans un contexte où ces derniers ont d'ores et déjà consenti un certain nombre d'efforts pour limiter l'augmentation de leur budget.


· L'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) connaît une mise en route satisfaisante à Aix-Les Milles. Toutefois, la suppression annoncée pour 2013 de la subvention de fonctionnement de l'Etat risque de fragiliser cette école et ne paraît pas cohérente avec la politique ayant guidé le développement de l'ENSOSP au cours des dernières années.

Au 10 octobre 2010, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 100 % des réponses portant sur la mission « Sécurité civile » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

Mesdames, Messieurs,

Votre rapporteur spécial tient tout d'abord à féliciter les acteurs de la sécurité civile française, notamment les sapeurs-pompiers, grâce auxquels la saison des feux de l'année 2009 n'a concerné qu'une superficie de 15 700 hectares, ce qui traduit un résultat inférieur aux moyennes enregistrées au cours des dernières années.

Il relève également l'efficacité et l'expertise reconnues de la sécurité civile française, comme en témoignent ses interventions à l'étranger au cours des douze derniers mois : envoi d'un détachement spécialisé en sauvetage / déblaiement après le séisme en Haïti en janvier 2010 (700 personnels et 201 tonnes de matériel envoyés sur place), intervention d'un détachement de soutien opérationnel et logistique pour faire face aux importantes crues en Pologne (mai 2010) et engagement d'experts « feux et forêts » ainsi que d'un bombardier d'eau DASH 8 pour lutter contre les feux de forêts en Russie (août 2010).

I. UNE MISSION EN COURS D'ADAPTATION

A. UN PÉRIMÉTRE INCHANGÉ

Aucun changement majeur de l'architecture de la mission n'est opéré dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011. Celle-ci reste composée de deux programmes : le programme 161 « Intervention des services opérationnels » (ISO), qui rassemble les moyens propres de l'Etat en matière de sécurité civile, et le programme 128 « Coordination des moyens de secours » (CMS), dont l'objectif est de coordonner les acteurs nationaux et locaux de la sécurité civile.

Ainsi, la mission est-elle centrée autour de la protection des populations et de la mise en oeuvre des moyens nécessaires à la gestion des crises relevant de sa responsabilité. Elle distingue les services assurant la coordination générale du dispositif de secours (programme « Coordination des moyens de secours ») et les services à vocation opérationnelle (programme « Intervention des services opérationnels »).

Pour autant, il convient de souligner, une fois encore1(*), le caractère très artificiel de la séparation entre ces deux programmes. Cette analyse s'était d'ailleurs vue confirmée lors du vote de la loi de finances pour 2010 par la décision de transférer tous les emplois du programme « Coordination des moyens de secours » sur le programme « Intervention des services opérationnels ».

Par ailleurs, le périmètre budgétaire de la mission reste particulièrement étroit, puisque le montant total des crédits qu'elle rassemble est inférieur à 500 millions d'euros, ce qui réduit d'autant la souplesse de gestion de ces crédits.

Cette lacune se révèle d'autant plus préjudiciable qu'au-delà de la mission « Sécurité civile » huit autres programmes participent à la politique de l'Etat en matière de sécurité civile. Ces programmes sont répartis sur quatre missions : « Ecologie, développement et aménagement durables », « Santé », « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » et « Administration générale et territoriale de l'Etat »2(*).

B. UNE FEUILLE DE ROUTE DÉFINIE PAR LE LIVRE BLANC ET LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP)

1. Les quatre priorités du Livre blanc

Publié en juin 2008, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale présente les conclusions du travail d'une commission pluraliste, réunissant des personnalités de tous horizons professionnels et politiques, s'agissant des nouveaux enjeux de défense et de sécurité dans un contexte de mondialisation croissante.

Les orientations fixées par ce Livre blanc en matière de protection de la population et du territoire se traduisent par quatre priorités pour la direction de la sécurité civile (DSC).

Tout d'abord, la DSC doit viser au renforcement des capacités de lutte face aux menaces de type nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBCE). Actuellement, la sécurité civile dispose notamment de 39 cellules mobiles d'intervention radiologique (CMIR) et de 103 cellules mobiles d'intervention chimiques (CMIC). La DSC a également lancé différentes acquisitions, dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) visant à renforcer sa réponse capacitaire face à un événement NRBCE, intentionnel ou accidentel.

La deuxième priorité identifiée par le Livre blanc consiste en la rénovation du système d'alerte et d'information des populations (SAIP). Il s'agit, dans cette perspective, de déployer un système pouvant être déclenché lorsque surviennent tous types de risques majeurs par la mise en réseau de sirènes (Etat, collectivités locales, entreprises soumises à un plan particulier d'intervention). Ce dispositif sera renforcé par d'autres moyens d'alerte comme les automates d'appel, les panneaux à messages variables ou les SMS3(*).

La troisième priorité définie par le Livre blanc renvoie à la mise en oeuvre d'un dispositif d'alerte pour faire face au risque de tsunami dans la zone de l'Atlantique Nord-Est et en Méditerranée.

La création d'un centre national d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique Nord-Est et la Méditerranée (CRATANEM)

Le rapport sur « l'évaluation et la prévention du risque du tsunami sur les côtes françaises en métropole et outre-mer »4(*) de nos collègues Jean-Claude Etienne et Roland Courteau a permis de déboucher sur la création d'un centre national d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique Nord-Est et la Méditerranée (CRATANEM).

En partenariat avec le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM) et le centre national de recherche scientifique (CNRS), le CEA s'est vu confier la mission de constitution puis d'exploitation du centre.

Une convention cadre, signée le 23 septembre 2009, règle les modalités des contributions respectives au sein du projet. Elle couvre la période de conception et de mise en place du centre d'alerte et des réseaux de mesures associés, jusqu'à la fin 2011 - début 2012, ainsi que les premières années d'exploitation jusqu'à la fin de l'année 2013.

Le centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) sera implanté sur le site du CEA de Bruyères-le-Châtel (Essonne) et sera opérationnel dans le courant de l'année 2012. Ce centre s'appuiera sur le SAIP.

Trois objectifs majeurs ont été assignés à cette structure :

1) alerter, dans les quinze minutes qui suivent un événement sismique potentiellement tsunamigène en Atlantique Nord-Est ou en Méditerranée occidentale, les autorités de sécurité civile françaises ;

2) informer dans le même délai de la survenue de l'événement, en tant que centre à vocation régionale, les centres d'alerte nationaux et régionaux étrangers ;

3) confirmer ou infirmer l'occurrence éventuelle d'un tsunami, dans les vingt minutes suivantes.

La DSC a obtenu une enveloppe de 7 millions d'euros sur cinq ans pour prendre en charge la moitié du coût de l'investissement et la moitié du coût de fonctionnement, le ministère chargé de l'écologie assurant le reste du financement.

Source : DSC

Enfin, le Livre blanc recommande le renforcement de l'échelon zonal en matière de gestion interministérielle des crises. A cet égard, la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense fixe désormais l'organisation des pouvoirs publics dans le domaine de la défense et de la sécurité nationale et définit la stratégie de sécurité nationale.

En particulier, l'article 5 de la loi précitée indique les attributions du ministre de l'intérieur intéressant la sécurité nationale, en précisant le rôle clé tenu par les représentants de l'Etat dans les zones de défense et de sécurité et dans la préparation ainsi que l'exécution des politiques de sécurité civile concourant à la défense et à la sécurité civile.

2. Les objectifs d'optimisation et de mutualisation arrêtés par la RGPP

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la DSC s'est vue assignée l'objectif d'optimiser les moyens aériens de la sécurité civile, en rationalisant notamment la maintenance des avions par la passation de nouveaux marchés. Le gain annuel en dépenses de fonctionnement (titre 3) était estimé, par la RGPP, dans une fourchette située entre 1,1 million et 2 millions d'euros. Aucun gain en emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) n'était prévu, cette activité étant déjà externalisée.

Cet objectif a été atteint et même dépassé avec une économie évaluée à 2,5 millions d'euros, grâce à la passation de nouveaux marchés en octobre 20085(*).

En outre, la RGPP fixe pour but à la DSC de mutualiser les fonctions support des flottes hélicoptères. Cet objectif passe par la recherche, conjointement avec la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), du maintien, voire de l'amélioration, du taux global de disponibilité des flottes hélicoptères. Il s'agit également de parvenir à une meilleure maîtrise des effectifs consacrés à la maintenance, en constituant des pôles techniques associés à chaque type d'appareils en service (EC 135 et EC 145) et chargés de la supervision technique comme des opérations associées. Les économies attendues découleront de l'optimisation du potentiel d'hélicoptères et du calibrage de la flotte en fonction des missions et de leurs contraintes capacitaires6(*).

Enfin, l'optimisation de l'implantation des bases héliportuaires constitue la troisième et dernière piste de travail arrêtée par la RGPP. Dans ce contexte, il s'agit de rechercher avec la DGGN la meilleure adaptation des implantations des bases en rapport avec la spécialisation des flottes par mission (secours à personne pour la DSC, cependant que la DGGN assurera la sécurité publique et routière). Les économies attendues découleront notamment de la subsidiarité des flottes, dans la limite des caractéristiques des appareils, de la mutualisation des équipements et des infrastructures chaque fois que possible, et de l'harmonisation des chaînes opérationnelles pour une meilleure réactivité7(*).

C. UN BUDGET S'INSCRIVANT DANS UNE PROGRAMMATION TRIENNALE 2011-2013

Le budget pour 2011 de la mission « Sécurité civile » s'inscrit dans la programmation pluriannuelle couvrant la période 2011-2013 présentée dans le tableau ci-après.

Cette programmation résulte des prévisions de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, actuellement en cours d'examen par l'Assemblée nationale en première lecture.

Programmation pluriannuelle des crédits de la mission « Sécurité civile »

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

Programmes

AE

CP

AE

CP

AE

CP

161 (ISO)

259,6

264,8

263,7

268,7

269,6

267,1

128 (CMS)

200,2

170,1

155,4

178,5

167,9

192,1

Total mission

459,8

434,9

419,1

447,2

437,5

459,2

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Cette programmation n'est toutefois pas cohérente avec celle prévue dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) en cours d'examen au Parlement. La LOPPSI 2 fixe en effet l'enveloppe budgétaire pour les crédits de paiement (CP) dédiés à la mission à 383 millions d'euros pour 2011, puis l'arrête à 442 millions pour 2012 et à 436 millions pour 20138(*).

Une partie de l'explication réside dans le fait que les montants inscrits dans la LOPPSI 2 s'entendent hors charges de pensions. A périmètre équivalent, les crédits prévus par le présent projet de loi de finances (PLF) passent cependant de 434,9 millions d'euros à 395 millions d'euros, ce qui reste supérieur aux 383 millions d'euros annoncés par la LOPPSI.

Interrogé par votre rapporteur spécial sur le surplus de 12 millions d'euros entre l'enveloppe définie par le projet de loi de finances pour 2011 et celle arrêtée par la LOPPSI 2, Alain Perret, directeur de la sécurité civile a indiqué que cette différence « s'explique essentiellement par l'accent mis dans le PLF sur la modernisation des infrastructures et des équipements lourds, avec notamment le lancement du volet immobilier de la refondation du service du déminage et l'acquisition d'un avion de liaison destiné à rajeunir une flotte vieillissante, et par l'ouverture de crédits destinés à financer le coût de fonctionnement de l'infrastructure nationale partagée des télécommunications (INPT) »9(*). Il a par ailleurs précisé que « le montant de 395 millions d'euros figurera dans un amendement présenté par le Gouvernement lors de la discussion de la LOPPSI en novembre à l'Assemblée nationale »10(*).

Cette précision d'importance étant apportée, la programmation triennale se caractérise, pour les crédits hors titre 2 (dépenses de personnel), par une augmentation des CP d'environ 10 millions d'euros par an, sur trois ans. La progression des dotations est essentiellement consacrée au financement du fonctionnement de l'infrastructure nationale partagée des télécommunications (INPT) ainsi qu'à la montée en puissance de plusieurs projets prévus dans le cadre de la LOPPSI, tels que la mise en place du SAIP, la poursuite des acquisitions de matériels de lutte contre la menace NRBCE et la refondation du service du déminage.

L'évolution des autorisations d'engagement (AE) est, pour sa part, marquée par le lancement des travaux du SAIP en 2011.

Les opérations d'investissement prévues dans la LOPPSI ont été intégrées dans le budget triennal.

S'agissant du programme « Intervention des services opérationnels », la LOPPSI met l'accent sur les investissements de modernisation des infrastructures suivants :

- l'amplification du programme de refondation du service de déminage ;

- la mise en oeuvre des recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale avec la mise en service en Martinique, à terme, de deux hélicoptères polyvalents de sécurité civile ;

- l'acquisition de nouveaux matériels de lutte contre la menace NRBCE.

Concernant le programme « Coordination des moyens de secours », la LOPPSI prévoit :

- le lancement des premiers travaux du SAIP ;

- la poursuite de l'acquisition de moyens de protection des populations contre les menaces NRBCE (chaînes de décontamination et véhicules de détection).

D. UNE BAISSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2011 : - 4,6 %

La trajectoire budgétaire de la présente mission présente un certain paradoxe. En effet, si la programmation pluriannuelle couvrant la période 2011-2013 prévoit une augmentation régulière des CP, l'année 2011 se caractérise par une baisse de ces crédits par rapport à 2010.

Ainsi, pour 2011, la mission « Sécurité civile » est dotée de 459,8 millions d'euros de crédits en AE, contre 448,7 millions d'euros en 2010, et 434,9 millions d'euros de CP, pour 456 millions d'euros l'année précédente. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, les dotations de la mission bénéficient donc, en 2011, d'une augmentation de 11,1 millions d'euros (+ 2,5 %) en AE et sont affectées par une diminution de 21,1 millions d'euros (- 4,6 %) en CP.

Evolution des crédits de la mission « Sécurité civile » entre 2010 et 2011

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Ces évolutions seront détaillées, par action, infra dans les parties consacrées spécifiquement aux programmes « Intervention des services opérationnels » (partie II) et « Coordination des moyens de secours » (partie III).

E. L'ÉPINEUSE QUESTION DE L'ARTICULATION AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

Le budget prévisionnel des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour 201011(*) représente plus de dix fois celui de la mission « Sécurité civile » avec 5,5 milliards d'euros de crédits.

Cette dépense se décompose en 4,2 milliards d'euros en fonctionnement et 1,3 milliard d'euros en investissement.

Alors que le budget des SDIS avait cru de presque 20 % en 2007 et d'encore 6,1 % en 2008, il convient de souligner sa relative stabilité pour 2010 (+ 1,4 %), cette tendance ayant été amorcée en 2009 (+ 1,9 %).

Les collectivités territoriales financent 96 % des dépenses de fonctionnement des SDIS. La part relative des départements dans les recettes de fonctionnement des SDIS tend à croître pour représenter, en 2010, 2,28 milliards d'euros, soit 56,5 % du total (55,9 % en 2009). Cette contribution représente, par ailleurs, près de 5 % des dépenses totales de fonctionnement des départements. Les contributions des communes, quant à elles, sont contenues en valeur absolue, avec une enveloppe quasi inchangée par rapport à 2009 et s'élevant à 1,7 milliard d'euros. En conséquence, leur part relative représente 43,5 % des recettes de fonctionnement des SDIS (44,1 % en 2009). Le tableau ci-dessous rappelle l'évolution de ces contributions au cours des trois derniers exercices.

Les recettes de fonctionnement des SDIS : l'évolution des contributions

des départements, des communes et des établissements publics intercommunaux (EPCI)

(en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

 

Montant

% total

Montant

% total

Montant

% total

Départements

2 119

55,4 %

2 216

55,9 %

2 284

56,5 %

Communes et EPCI

1 705

44,6 %

1 751

44,1 %

1 758

43,5 %

Totaux

3 824

100 %

3 967

100 %

4 042

100 %

Source : DSC

Votre rapporteur spécial souligne que la tendance à la prédominance de la part départementale dans le financement des SDIS se renforce donc depuis plusieurs années.

Par ailleurs, il faut rappeler que les départements, les communes et les EPCI participent également aux investissements des SDIS de manière indirecte en permettant à ces services de dégager des excédents en section de fonctionnement, ces excédents étant l'un des principaux modes de financement de la section d'investissement.

2. La mesure de la performance des SDIS : les « indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours » (INSIS)

Si les crédits des SDIS, présentés ci-dessus, ne sont pas inscrits dans la mission « Sécurité civile », leur utilisation, ne serait-ce qu'au regard de leur importance, concerne au plus haut point la Représentation nationale.

Au cours de l'année 2007 ont été mis en place au niveau national, et en association avec la direction générale des finances publiques (DGFiP), des indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours (INSIS). Leur objectif est d'améliorer la performance de l'ensemble des services d'incendie et de secours (y compris la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon des marins-pompiers de Marseille) par une évaluation pertinente et la mise en place d'une stratégie.

Sur les 20 indicateurs prévus, 18 sont présentés dans la brochure de statistiques 2010 des SDIS et 17 le sont dans le document de politique transversale annexé au présent projet de loi de finances. A titre d'exemple, on peut citer parmi ces indicateurs : le délai moyen d'intervention, le taux d'absence, le taux d'engagement des sapeurs-pompiers volontaires ou encore le coût des SDIS par habitant.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver la mesure nationale de la performance des SDIS et se montrer attentif à ces résultats.

Il relève en particulier avec satisfaction l'amélioration continue du délai moyen d'intervention sur zone : en 2009, dans 90 % des cas, les secours sont arrivés en moins de 14 minutes et 49 secondes après la diffusion de l'alerte (contre un délai de 16 minutes et 32 secondes en 2008).

II. LE PROGRAMME 161 « INTERVENTION DES SERVICES OPÉRATIONNELS »

A. UN BUDGET STABILISÉ À 264,8 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT

Les dépenses découlant de l'activité opérationnelle de la sécurité civile sont par nature très difficiles à prévoir. Elles peuvent subir, d'une année à l'autre, des fluctuations très importantes sous l'influence d'évènements exceptionnels, comme par exemple la tempête Xynthia en 2010.

Certaines lignes budgétaires peuvent ainsi évoluer de manière très dynamique sous l'effet de l'activité opérationnelle, notamment celles relatives aux colonnes de renfort et aux crédits d'extrême urgence. Il s'agit alors, dans les premières heures ou les premiers jours d'une catastrophe, d'apporter une réponse rapide de l'Etat, en attendant que les aides structurantes des différents ministères soient débloquées par le système interministériel.

Dans ce contexte, il convient de souligner que le budget du programme « Intervention des services opérationnels » présente une stabilité remarquable de ses CP qui se montent, comme en 2010, à 264,8 millions d'euros.

A l'exception des dépenses directement liées à l'activité opérationnelle (retardant, carburant et maintenance des aéronefs) qui sont maintenues au niveau de 2010, une diminution de 5 % des autres crédits de fonctionnement du présent programme a été appliquée. Au total, les dépenses de fonctionnement du programme « Intervention des services opérationnels » passent de 87,8 millions d'euros en 2010 à 87,2 millions d'euros en 2011.

Il convient par ailleurs de rappeler que, depuis 2010, ce programme porte l'ensemble des dépenses de personnel de la présente mission, qui s'élèvent à 155,9 millions d'euros pour 2011 (contre 154,6 millions d'euros en 2010).

Les effectifs enregistrent une baisse de 27 ETPT en passant de 2 499 ETPT en 2010 à 2 472 ETPT pour 2011. L'impact budgétaire de cette diminution des effectifs demeure toutefois marginal au regard de la totalité de la masse salariale portée par le programme. L'action n° 2 « Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques » compte, à elle seule, 902 ETPT, soit 36,5 % des effectifs de la mission. Elle se situe en première position des actions au regard du nombre de personnels mobilisés, l'action n° 1 « Participation de l'Etat contre les feux de forêts » la suivant avec 675 ETPT (27,3 % des effectifs de la mission). Cumulées, ces deux actions représentent près des deux tiers de l'ensemble des personnels de la mission.

La ventilation des crédits au sein du présent programme est présentée dans le tableau ci-après.

L'évolution des crédits des actions du programme entre 2010 et 2011

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

B. LES GRANDS AXES DE LA DÉPENSE EN 2011

Le budget pour 2011 du programme « Intervention des services opérationnels » couvre, outre les dépenses de personnel, plusieurs postes importants.

Les crédits de fonctionnement relatifs à la participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts se montent ainsi à 48,1 millions d'euros en CP. Ils permettent notamment d'assurer le fonctionnement courant de la base d'avions de la sécurité civile, la maintenance et le carburant de ces avions, le produit retardant, la location d'avions bombardiers d'eau et les moyens militaires mis à la disposition de la sécurité civile par le ministère de la défense.

Par ailleurs, les secours à personne par hélicoptère représentent 31,1 millions d'euros en dépenses de fonctionnement (fonctionnement courant des bases d'hélicoptères, maintenance de ces hélicoptères et carburant).

Le budget d'intervention des services opérationnels en 2011 vise, en outre, à poursuivre la modernisation des moyens de la sécurité civile et leur adaptation aux progrès technologiques, en application de la LOPPSI 2.

Le programme de refondation du service de déminage, tout d'abord, sera développé dans le cadre du programme pluriannuel d'équipement des services opérationnels en moyens de lutte contre la menace NRBCE. L'effort budgétaire se traduira notamment par l'acquisition de matériels spécialisés (0,4 million d'euros), en particulier pour le traitement des munitions (0,2 million d'euros) et des objets suspects (1,1 million d'euros). Le renouvellement de l'habillement des démineurs et la mise aux normes de leur protection individuelle absorbera 0,2 million d'euros. Un budget de 0,2 million d'euros est enfin prévu pour couvrir la dépense annuelle en consommables nécessaires à la destruction des obus (explosifs, détonateurs...) et les tenues jetables d'intervention.

Dans le domaine de la lutte contre les feux de forêts (action n° 1 « Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts »), le renouvellement d'un avion de liaison-coordination de type Beechcraft King Air 200 par un appareil Pilatus PC 12 est projeté, pour un montant de 1,2 million d'euros en CP et 4 millions d'euros en AE. Ce type d'engin léger de transport joue un rôle stratégique dans le plan national de lutte contre les feux de forêts et permet de mener des missions d'investigation et de coordination du dispositif aérien de bombardement d'eau sur les chantiers de feux.

Enfin, la redéfinition du format des forces armées outre-mer, préconisée par le Livre blanc, requiert la reconstitution d'une flotte d'hélicoptères répartie entre la gendarmerie nationale et la sécurité civile. Dans ce but, ont été ouverts, sur l'action n° 3 « Secours à personne par hélicoptère », 24,7 millions d'euros en AE et en CP en 2009 et en 2010. Le premier hélicoptère, destiné à la Martinique, a été acheté en 2010. Le second appareil, de type Dauphin, sera acquis en 2011 pour une livraison en 2013.

En outre, le retrait de deux Super Puma mis en oeuvre en Polynésie Française a conduit le ministère de la défense à acquérir deux nouveaux hélicoptères de type Dauphin et à maintenir un dispositif intermédiaire dans l'attente de ces nouveaux appareils.

Dans cette perspective, le présent programme supporte une quote-part de ces coûts (3,2 millions d'euros en CP). Toutefois, votre rapporteur spécial relève que ces hélicoptères exerceront, selon toute vraisemblance, uniquement des missions de souveraineté (police administrative et judiciaire). En conséquence, il s'interroge sur la logique qui amène à solliciter le budget de la mission « Sécurité civile » pour ces acquisitions, une telle « ponction » s'inscrivant en contradiction avec l'esprit de la LOLF.

C. UN NIVEAU DE PERFORMANCE MAINTENU

La performance du programme « Interventions des services opérationnels » est mesurée par quatre objectifs et huit indicateurs. Son niveau reste très comparable en 2010 aux prévisions pour 2009.

Ainsi, par exemple, le taux de disponibilité opérationnelle de la flottille de la sécurité civile est fixé en 2011, comme en 2010, à 95 % pour les bombardiers d'eau (amphibies et non amphibies) et les avions polyvalents et à 90 % pour les avions de liaison. Le coût total de l'heure de vol enregistre pour sa part une légère diminution de 0,3 %, soit un coût de 6 566 euros par heure en prévision pour 2011.

Le taux des effectifs en opérations ou disponibles pour intervention passe, entre 2010 et 2011, d'une cible de 80 % à une cible de 64 %. Toutefois, cette baisse résulte uniquement de la prise en compte des personnels administratifs transférés en 2010 sur le présent programme et ne traduit pas une moindre performance.

De même, le taux de disponibilité de la flotte du groupement d'hélicoptères enregistre pour sa part un recul de la cible en 2011 (75 %) par rapport à la prévision réalisée pour 2010 (80 %) s'agissant de la disponibilité totale de la flotte. Cet ajustement est rendu nécessaire du fait d'une meilleure prise en compte de la durée des programmes d'entretien obligatoires. La cible, inatteignable à 80 % (ce que confirme la prévision actualisée pour 2010 qui se fixe à 63 %), devient ainsi plus réaliste.

Enfin, le délai moyen d'intervention sur un colis piégé est, comme en 2009, de 15 minutes pour les équipes pré-positionnées sur site et d'une heure pour les équipes non pré-positionnées.

III. LE PROGRAMME 128 « COORDINATION DES MOYENS DE SECOURS »

Deux catastrophes météorologiques particulièrement violentes intervenues en 2010 (la tempête Xynthia et les inondations dans le Var), ont mis en exergue l'importance d'une transmission opérationnelle assurant l'interconnexion des acteurs. La ventilation des crédits afférents au programme 128 en a tiré les enseignements :

- l'évolution des AE est marquée par le lancement, dans le cadre de la LOPPSI, des premiers travaux du SAIP en 2011 ;

- parallèlement, l'infrastructure nationale partagée des transmissions ANTARES poursuit son déploiement vers l'ensemble des SDIS et la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP).

A. UNE DIMINUTION DE 11 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Le présent programme disposera en 2011 de 200,2 millions d'euros en AE, en augmentation de 13,9 % par rapport à la loi de finances pour 2010, et de 170 millions en CP, soit une diminution de 11 %.

L'évolution des crédits des actions du programme entre 2010 et 2011

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

L'essentiel des moyens du programme (146,2 millions d'euros, soit 86 % des CP du programme) est, comme l'année précédente, concentré sur l'action « Coordination des acteurs de la sécurité civile », et en particulier, au sein de cette action, sur les dépenses d'intervention, qui représentent 117,6 millions d'euros en CP.

Les dépenses d'intervention à destination des collectivités territoriales s'élèvent à 100,5 millions d'euros, soit 68,7 % de l'ensemble des CP de l'action. La très forte hausse des crédits de l'action par rapport à la loi de finances pour 2010 (+ 94,2 % des CP et + 113,2 % des AE) ne correspond toutefois qu'à un « jeu d'écriture » rendant compte du basculement, depuis le titre 2 (dépenses de personnel), des crédits accordés aux collectivités territoriales pour leur mobilisation dans la lutte contre la grippe A H1N1 en 2009-2010 (cf. encadré infra). Au total, même si les transferts aux ménages restent, pour leur part, stables, les crédits d'intervention connaissent une évolution significative, passant de 59,4 millions d'euros à 122,4 millions d'euros (+ 105,6 %).

L'action « Préparation et gestion des crises » connaît, pour sa part, une baisse très importante de ses crédits (- 90,5 % en CP et - 46,3 % en AE). Cette chute s'explique également par le « jeu d'écriture » lié aux mouvements de crédits résultant du financement de la campagne de vaccination contre la grippe A H1N1.

Les conséquences budgétaires de la campagne de vaccination contre le virus
de la grippe A H1N1 sur la mission « Sécurité civile » en 2010 et 2011

La campagne a tout d'abord fait l'objet d'une dotation de 40 millions d'euros (hors titre 2) ouverts en gestion 2009 par les décrets n° 2009-1267 du 21 octobre 2009 et n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 sur le programme « Coordination des moyens de secours ».

La loi de finances n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 rectificative pour 2009 a ensuite ouvert 60 millions d'euros de crédits (hors titre 2) sur ce même programme.

Ces crédits étaient destinés à financer les frais d'équipement des centres, leurs dépenses de fonctionnement, l'indemnisation de la réquisition des locaux les hébergeant et la mobilisation du personnel volontaire et administratif. L'augmentation du nombre de jours d'ouverture des centres ainsi que l'allongement des horaires d'accueil ont toutefois conduit à réévaluer à la hausse le coût total de l'organisation de la campagne de vaccination à 130 millions d'euros.

Par un amendement au projet de loi de finances pour 2010 (déposé en seconde délibération au Sénat, le 8 décembre 2009), le Gouvernement a basculé 60 millions d'euros, majorés de 30 millions d'euros, sur le titre 2 du programme afin de financer les dépenses de personnel afférentes à l'organisation territoriale de la campagne de vaccination.

Le tableau ci-après retrace ces différents mouvements de crédits.

Le mouvement entraîné par l'amendement du Gouvernement en projet de loi de finances pour 2010 explique le passage des dépenses de personnel, de 90 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2010 à 0 euro dans le projet de loi de finances pour 2011 (le programme « Coordination des moyens de secours » ne portant plus, depuis 2010, de dépenses de personnel).

S'agissant des dépenses d'intervention du programme, si elles se sont élevées, en loi de finances pour 2010, à 59,4 millions d'euros (soit 60 millions d'euros de moins que prévu) du fait du basculement intervenu par l'amendement du Gouvernement, leur niveau en « rythme de croisière » est près de deux fois plus élevé. Ainsi, le montant des crédits était de 120 millions d'euros en 2009 et de 118,9 millions d'euros en 2008.

Le projet de loi de finances pour 2011 permet de revenir à ce niveau de consommation en arrêtant une enveloppe budgétaire de 122,4 millions d'euros.

Les crédits affectés à l'action « Soutien à la politique de sécurité civile » restent, pour leur part, quasiment stables, à 14,1 millions d'euros en CP (+ 1,4 % par rapport à la LFI pour 2010).

B. LES GRANDS AXES DU PROGRAMME

1. Les crédits du fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS demeurent au même niveau plancher qu'en 2010

Instauré par l'article 129 de la loi de finances n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 pour 2003 en remplacement de la majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement des SDIS mise en place pour trois années, le fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS, pérennisé à l'article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales, est destiné à soutenir ces établissements publics dans leurs efforts d'investissement en équipements et en matériels.

Les crédits de ce fonds sont retracés dans l'action n° 2 (« Coordination des acteurs de la sécurité civile ») du présent programme.

Au titre du FAI, 21,36 millions d'euros sont inscrits en AE et en CP dans le PLF 2011, soit une enveloppe stabilisée au même niveau qu'en 2010.

Pour rappel, les montants inscrits dans les précédentes lois de finances ont été les suivants :

L'évolution de la dotation du FAI

(en millions d'euros)

Exercice

AE

CP

2003

45,00

45,00

2004

54,00

45,00

2005

61,45

65,00

2006

67,00

64,85

2007

37,50

37,50

2008

27,65

27,65

2009

23,37

23,37

2010

21,36

21,36

2011

21,36

21,36

Source : DSC

Votre rapporteur spécial regrette que le montant des crédits du FAI s'établisse au même niveau plancher qu'en 2010. Il estime, par ailleurs, que l'Etat ne peut s'appuyer sur l'argument de la non-consommation intégrale des crédits du fonds au cours de l'année n pour déterminer le niveau des crédits accordés en année n+112(*).

Dans la continuité des circulaires de répartition des crédits du FAI des années précédentes, la circulaire du 8 avril 2010 a privilégié le financement de la migration vers l'infrastructure ANTARES.

En effet, afin d'encourager et d'aider les SDIS à adhérer au nouveau réseau et à faire migrer leurs terminaux en vue de l'exploitation de ce même réseau, la circulaire du 15 février 2008 avait proposé d'accorder une aide supplémentaire aux SDIS effectuant cette migration dès 2008. L'affectation des subventions du FAI 2008 pour le raccordement à ANTARES avait ainsi été fonction de l'avancement du déploiement du réseau dans chaque département.

La répartition des crédits en 2010 retrace cette évolution et montre une bonne prise en compte, par les SDIS, des orientations préconisées. En effet, 80,7 % des crédits du fonds ont été attribués aux transmissions et à l'informatique en 2010 (contre 77,2 % en 2009), dont 88,3 % (contre 85,5 % en 2009) pour le financement des compléments au raccordement à l'infrastructure ANTARES.

La révision des règles relatives au FAI : l'abandon du projet de décret

Afin de répondre aux insuffisances apparues dans le mécanisme d'attribution après trois années de pratique, un projet de réforme des dispositions réglementaires du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatives au FAI avait été envisagé. Un projet de décret avait été élaboré afin de lui redonner son rôle de levier d'orientation sur les investissements des SDIS et de recentrer l'action de l'Etat sur un nombre réduit de priorités. Toutefois, les circulaires annuelles de répartition des crédits du FAI des 5 février 2007, 15 février 2008 et 30 avril 2009, en invitant les préfets de zones de défense à orienter les décisions des commissions zonales vers des investissements lourds et/ou structurants ou vers des opérations d'intérêt interdépartemental ou national, ont permis une réorientation des crédits du fonds vers des investissements de mutualisation interdépartementale ainsi que vers des investissements susceptibles de répondre à des risques majeurs de portée nationale (NRBCE, lutte contre les inondations, équipements complémentaires à l'infrastructure ANTARES) plutôt qu'à des risques locaux.

Ces orientations ayant été suivies par l'ensemble des commissions zonales, le Gouvernement a considéré que l'objectif visé par le projet de décret initialement prévu paraissait désormais atteint, et que la modification des dispositions réglementaires relatives au FAI ne paraissait plus s'imposer.

Source : DSC

2. Le passage à la vitesse supérieure dans la mise en oeuvre d'ANTARES devrait mettre les collectivités territoriales à contribution

Le réseau ANTARES vise à l'interopérabilité des réseaux de communication des services publics participant aux missions de sécurité civile, via la mise en oeuvre d'un système et d'une infrastructure nationale sécurisés de radiocommunications opérationnelles. Son efficacité a récemment été confirmée à l'occasion de la tempête Xynthia, du tremblement de terre à Haïti et des inondations dans le Var, pour rétablir les communications vitales dans un contexte de destruction de grande ampleur et en situation de catastrophe naturelle.

Depuis 2007, le réseau ANTARES est entré dans sa phase de généralisation à l'ensemble du territoire national. Les marchés de l'Etat pour l'étendre et l'adapter aux besoins des services territoriaux sont en cours d'exécution et s'achèvent en 2010. Le programme de mise en service est conforme à l'échéancier 2009-2010 communiqué aux préfets de départements afin d'assurer la coordination opérationnelle avec les plans d'équipement (terminaux, centres opérationnels) que réalisent les SDIS et les SAMU.

Le taux d'adhésion des SDIS à ANTARES se déroule pour le moment conformément aux prévisions avec un tiers des sapeurs-pompiers ayant migré sur du numérique en 2010. ANTARES concerne d'ores et déjà 65 départements, et le parc de postes radio des sapeurs-pompiers utilisant ANTARES s'élève à 44 % (contre 29 % en 2009). Le rythme d'adhésion des SDIS au programme ANTARES conduit à estimer que plus de 65 % des sapeurs-pompiers seront équipés ou en cours d'équipement en 2011.

Depuis 2007, une fraction additionnelle du FAI concourt systématiquement au financement du projet ANTARES. Ce concours sera de 11,55 millions d'euros en 2011 (contre 4,6 millions d'euros en 2010), qui viennent s'ajouter à l'enveloppe initiale de 21,36 millions d'euros mentionnée supra.

ANTARES se voit par ailleurs affecter 9,7 millions d'euros en AE au titre du fonctionnement et 23,5 millions d'euros en CP (dont 11,2 millions d'euros en investissement et 12,3 millions d'euros en fonctionnement)13(*).

Le coût anticipé de fonctionnement du réseau ANTARES, initialement estimé à 47 millions d'euros, a été sensiblement revu à la baisse, puisqu'il serait finalement, selon Alain Perret, directeur de la sécurité civile14(*), de l'ordre de 24 millions d'euros par an pour l'ensemble du dispositif une fois la mise en service achevée.

Or, si la DSC a pu obtenir une dotation de 9,7 millions d'euros (sur trois ans) pour l'équipement des SDIS, à laquelle s'ajoute un remboursement de 4,7 millions d'euros du ministère de la santé (correspondant aux branchements SAMU), le différentiel, de l'ordre de 10 millions d'euros, serait, selon le directeur de la sécurité civile, porté à la charge des SDIS15(*).

Votre rapporteur spécial regrette cette nouvelle mise à contribution des SDIS pour la réalisation du projet ANTARES, à rebours des annonces initiales et dans un contexte où ces derniers ont d'ores et déjà consenti un certain nombre d'efforts pour limiter l'augmentation de leur budget.

3. Le projet de modernisation de l'alerte aux populations fait l'objet d'un effort financier très significatif

Préconisé par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, le SAIP vise à mettre en place sur l'ensemble du territoire national un système performant d'alerte en cas de catastrophe naturelle. Il repose sur le déclenchement de sirènes sur les bassins de risque à partir du centre opérationnel le plus adapté, afin d'atteindre un grand nombre de personnes, avec des moyens d'alerte et d'information touchant individuellement ces mêmes personnes, comme l'envoi de SMS ou de messages sur les téléphones mobiles. Le SAIP couvre une fonction d'alerte en cas de survenance d'un danger, mais aussi une fonction d'information permettant de préciser les consignes de sécurité à suivre, ainsi que l'évolution de l'événement.

Sa réalisation, financée dans le cadre de la LOPPSI 2, est prévue sur sept ans, de 2009 à 2016. La tempête Xynthia ainsi que les vagues submersives qui se sont abattues sur la Côte d'Azur début mai 2010 ont mis l'accent sur l'importance d'un tel outil.

Après la phase d'études et d'expérimentation qui s'est déroulée en 2009 et 2010, les crédits ouverts dans le PLF 2011 doivent permettre la fin des travaux de l'assistance à maîtrise d'ouvrage, la notification du marché de réalisation et le début de la phase de déploiement. Il est consacré à ce projet, dans le PLF 2011, 44,7 millions d'euros d'AE et 0,65 million d'euros de CP en investissement16(*).

4. L'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) tend vers son rythme de croisière à Aix-Les Milles
a) Une mise en route satisfaisante...

Ainsi que votre rapporteur spécial avait pu en rendre compte devant la commission des finances à l'issue de sa mission de suivi de contrôle budgétaire effectuée en avril 201017(*), le projet de construction de l'ENSOSP a connu un avancement conforme aux prévisions sur la période 2009-2010. Le plateau technique de Vitrolles fonctionne depuis septembre 2008 et le pôle pédagogique d'Aix-en-Provence a été achevé en décembre 2009, pour une mise en service début février 2010. Le terrain d'extension de ce pôle pédagogique est acquis et un simulateur d'urgence (Simurg) y est opérationnel depuis la fin de l'année 2009. Enfin, un bâtiment de 70 chambres sera réhabilité sur le site d'ici à la fin de l'année 2011. Le coût de ce bâtiment s'élève à 1,8 million d'euros toutes taxes comprises (TTC).

Le coût total des travaux de construction pour 2011 (y compris le bâtiment cité) sera de 2,5 millions d'euros.

Le total des engagements financiers pour l'ensemble de ces investissements s'élève, au 1er août 2010, à 85,8 millions d'euros TTC, incluant 21,9 millions d'euros pour le chantier du plateau technique18(*).

Le coût global de l'opération de délocalisation s'élèvera au 31 décembre 2011 à 106,8 millions d'euros.

L'activité générale de l'établissement pour 2009 s'est élevée à 70 367 journées stagiaires, conformément à la prévision (intégrant un pré-abattement de 10 % lié aux dispenses et absences). Pour 2010, le nombre de journées stagiaires projeté est de 88 175, en diminution de 10 % par rapport à la prévision (en plus du pré-abattement) en raison notamment de la diminution significative du nombre de stagiaires dans les formations d'intégration des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels.

Par ailleurs, la coopération entre le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l'ENSOSP s'intensifie au travers de missions de soutien pédagogique ou d'évaluation du dispositif de formation à l'attention des officiers de sapeurs-pompiers professionnels. Un protocole de partenariat a été élaboré en 2009 et finalisé en 2010.

b) ...que risque toutefois de mettre à mal la suppression programmée de la subvention de l'Etat

La construction de l'ENSOSP est financée initialement à hauteur de 52,8 millions d'euros, soit 60 % des coûts d'investissement, par un emprunt contracté par l'établissement et dont les échéances sont remboursées par l'Etat, et à hauteur de 40,8 millions d'euros par les collectivités locales. Les ressources propres à l'ENSOSP ont permis de compléter le financement du transfert à Aix-Les Milles pour un montant total de  4,96 millions d'euros.

Le montant du remboursement de l'emprunt immobilier contracté par l'Ecole pour le financement de la construction de sa nouvelle implantation à Aix-Les Milles s'élève, pour 2011, à 5,17 millions d'euros. Ce montant apparaît dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2011 au niveau des dépenses d'opérations financières (titre 7) de l'action 2 (« Coordination des acteurs de la sécurité civile »), sous forme d'une subvention attribuée à l'ENSOSP au titre des dotations en fonds propres.

A ce jour, le contrat d'établissement entre l'Etat, le CNFPT et l'ENSOSP, prévu par l'article 4 du décret n° 2004-502 du 7 juin 2004, n'a toujours pas été signé. Ce document, qui doit permettre de fixer, sur une base pluriannuelle de trois ans, les objectifs de l'école dans l'exercice de ses missions et présenter les moyens nécessaires à son fonctionnement pour la période 2011 à 2013, devrait cependant être présenté pour avis au conseil d'administration de l'ENSOSP avant la fin de l'année 2010.

L'établissement est donc toujours sous l'empire du programme d'orientations et d'actions stratégiques, approuvé par le conseil d'administration de l'ENSOSP du 7 février 2007 pour la période 2007-2009 et prorogé d'un an, à la fin de l'année 2009, pour permettre à l'école son installation dans les locaux définitifs et mettre ainsi un terme à la phase transitoire.

Le montant du budget pour 2010 de l'ENSOSP s'élève à 27,2 millions d'euros (26,5 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 6,7 millions d'euros en dépenses d'investissement).

Le montant de la subvention de fonctionnement de l'ENSOSP s'élève, pour 2011, à 3,48 millions d'euros (contre 4,5 millions l'an passé). Cette subvention apparaît désormais comme une dépense d'intervention19(*), l'ENSOSP n'étant plus, à partir de l'année prochaine, considéré comme un opérateur de l'Etat. Il est toutefois prévu qu'à partir de 2013, l'Etat cesse totalement de verser une subvention à l'ENSOSP20(*).

Votre rapporteur spécial déplore vivement la suppression programmée de la subvention de l'Etat au fonctionnement de l'ENSOSP. Cette suppression ne paraît pas cohérente avec la récente mise en place de l'établissement, dont elle risque de compromettre l'essor.

C. UNE PERFORMANCE EN HAUSSE QUI NE DOIT PAS EMPÊCHER UNE REMISE EN QUESTION DE LA PERTINENCE DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS

Par rapport au PAP pour 2010, le programme 128 « Coordination des moyens de secours » demeure inchangé dans ses actions et ses objectifs. Seul le mode de calcul de l'indicateur 2.1 « Taux de fréquence des accidents de sapeurs-pompiers imputables au service » a été modifié afin de prendre en compte tous les accidents de service ayant entraîné un arrêt de travail, et non plus uniquement ceux advenus en service commandé. En conséquence, la valeur cible ainsi recalculée pour 2010 s'établirait à 2,2 pour 1000 (au lieu de 1,8 dans le PAP pour 2010), la prévision actualisée pour 2010 s'élevant à 2,1 et la cible pour 2011 à 2. L'autre indice permettant d'évaluer le renforcement de la sécurité des sapeurs pompiers en intervention, à savoir l'attrait des formations proposées par l'ENSOSP, reste stable à 95 %.

Les mesures de lutte et de prévention contre les feux de forêt connaissent une performance accrue. Si les indices de mobilisation des colonnes de renforts prévisionnelles et curatives pendant la campagne « saisons feux » restent stables (à 0,15, en prévision actualisée pour 2010 et en cible pour 2011, pour les colonnes prévisionnelles et 0,05, en prévision actualisée pour 2010 et en cible pour 2011, pour les colonnes curatives), la valeur cible du nombre d'hectares brûlés en fonction de l'intensité de l'aléa climatique pendant la campagne « saison feux » se maintient à 10 en prévision actualisée pour 2010 et en cible actualisée pour 2011.

Au regard de l'appréciation du présent programme, votre rapporteur spécial tient à relever les recommandations faites par le rapport d'audit du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) publié en juin 2010 et dont il présente ci-dessous les conclusions lui paraissant les plus pertinentes.

Des pistes d'évolution pour les objectifs et les indicateurs du programme : les conclusions du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP)

Dans son rapport d'audit n° 117 de juin 2010, le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) formule un certain nombre de propositions en matière de reformulation des objectifs et de refonte des indicateurs de performance.

Votre rapporteur spécial souligne en particulier les préconisations de la mission relatives aux objectifs du présent programme :

- le manque de lisibilité de l'objectif 1 « Optimiser les mesures de prévention et de lutte contre les feux de forêt » pourrait l'amener à être reformulé dans les termes suivants : « Optimiser la coordination de la mise en oeuvre des opérations de maîtrise des feux de forêt » (recommandation 10) ;

- une meilleure prise en compte des priorités ministérielles pourrait conduire à l'ajout de certains objectifs, tels que la modernisation du réseau d'alerte des populations ou le renforcement en équipements NRBCE (recommandation 9).

S'agissant des indicateurs, votre rapporteur spécial souscrit à la suggestion de la mission d'audit de fixer une cible plus ambitieuse pour le sous-indicateur 1.2.2 « Nombre d'hectares brûlés divisé par le nombre de secteurs à risque très sévère » et d'adapter les commentaires du rapport annuel de performances (RAP) en se référant à une analyse statistique des résultats des années précédentes, en lien avec les fluctuations météorologiques (recommandation 25).

Il lui semble également pertinent de retenir la piste consistant à remplacer l'indicateur 2.2 « Attrait des formations de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) » par un indicateur composite traduisant la plus-value apportée aux différentes catégories de stagiaires et permettant d'apprécier le rayonnement de l'ENSOSP. Ce nouvel indicateur pourrait être associé à l'objectif 3 « Harmoniser les moyens des SDIS » (recommandation 27).

Il estime également nécessaire d'anticiper l'achèvement du déploiement du réseau ANTARES et de préparer un nouvel indicateur d'harmonisation de l'action des SDIS (recommandation 28).

Il rejoint, enfin, la mission dans sa suggestion de couvrir, par des objectifs et des indicateurs de performance, l'action 3 « Soutien à la politique de sécurité civile » (recommandation 29).

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 86 decies (nouveau)
(Art. L. 50 du code des pensions civiles et militaires de retraite)

Extension aux sapeurs-sauveteurs des formation militaires de la sécurité civile décédés en service du régime de l'article L. 50 du code des pensions civiles et militaires

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à étendre le bénéfice de l'intégralité de la pension et de la rente viagère d'invalidité aux conjoints et orphelins des sapeurs-sauveteurs des formations militaires de la sécurité civile décédés en service et cités à l'ordre de la Nation.

I. LE DROIT EXISTANT

Le II de l'article L. 50 du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit que le total des pensions et, selon les cas, de la rente viagère d'invalidité ou de la pension militaire d'invalidité, attribuables aux conjoints survivants et aux orphelins ne peut être inférieur à celui de la pension et de la rente viagère d'invalidité ou de la pension militaire d'invalidité dont le fonctionnaire ou le militaire aurait pu bénéficier, si le décès intervient dans certaines conditions limitativement énumérées.

Bénéficient notamment de ce régime les sapeurs-pompiers de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris ou du bataillon des marins-pompiers de Marseille qui seraient tués dans l'exercice de leurs fonctions et cités à l'ordre de la Nation.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale le 9 novembre 2010, après avis favorable de la commission des finances.

Il vise à étendre le régime organisé par le II de l'article L. 50 du code précité aux sapeurs-sauveteurs des formations militaires de la sécurité civile, afin de permettre à leurs ayants cause de bénéficier de l'intégralité de la pension et de la rente viagère d'invalidité applicables à leur parent décédé.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission vous propose d'approuver cette mesure d'équité qui devrait se révéler peu coûteuse eu égard au faible nombre de personnes concernées. En effet, 1 451 sapeurs-sauveteurs sont recensés au 15 octobre 2010 par la direction de la sécurité civile.

La mesure devrait engendrer, pour chaque décès en opération, un surcoût annuel de dépense de réversion évalué à 5 000 euros, qui seront versés par le service des pensions des armées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS

A. À TITRE RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté une minoration de crédits de 245 358 euros en autorisations d'engagement et de 246 003 euros en crédits de paiement destinée à gager les ouvertures de crédits opérées lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances. Cette réduction est imputée :

- sur le programme 161 « Intervention des services opérationnels », à hauteur de 83 705 euros en autorisations d'engagement et de 96 037 euros en crédits de paiement ;

- sur le programme 128 « Coordination des moyens de secours », à hauteur de 161 653 euros en autorisations d'engagement et de 149 966 euros en crédits de paiement.

B. À TITRE NON RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté une majoration de 230 200 euros des crédits de la présente mission, à titre non reconductible. Cet abondement bénéficie au programme 128 « Coordination des moyens de secours »  au titre des actions 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » (à hauteur de 195 200 euros) et 3 « Soutien à la politique de sécurité civile » (à hauteur de 35 000 euros).

C. SOLDE DE CES MODIFICATIONS DES CRÉDITS

Le solde de ces modifications aboutit à réduire, globalement, les crédits de paiement de la mission « Sécurité civile » de 15 803 euros.

Cette diminution contribue à gager les ouvertures de crédits opérées lors de la seconde délibération.

II. ARTICLE RATTACHÉ ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a inséré, à l'initiative du Gouvernement, un article 86 decies visant à étendre aux sapeurs-sauveteurs des formations militaires de la sécurité civile le régime applicable aux sapeurs-pompiers de Paris et aux marins-pompiers de Marseille. Ce régime permet aux ayants cause, en cas de décès en service d'un sapeur-sauveteur cité à l'ordre de la Nation, de bénéficier de l'intégralité de la pension et de la rente viagère d'invalidité applicables à ce parent décédé.

Cet article additionnel est commenté plus haut dans la rubrique « Examen des articles rattachés ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 27 octobre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité civile ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - A titre liminaire et personnel, je souhaite tout d'abord exprimer mon désaccord avec deux orientations budgétaires prises par la mission « Sécurité civile », dont je vais par ailleurs vous détailler les crédits dans quelques instants.

Tout d'abord, je désapprouve la nouvelle mise à contribution des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), et donc la nouvelle mise à contribution des départements, qui se dessinent dans le cadre du futur fonctionnement courant de l'infrastructure nationale partagée des transmissions Antares. Tout le monde était d'accord sur le principe de ce regroupement des transmissions entre les sapeurs-pompiers, la police et la gendarmerie, mais il était évident que son financement ne relevait pas de ces services départementaux. Le coût de fonctionnement anticipé d'Antares est estimé à 24 millions d'euros par an, une fois la mise en service de ce réseau totalement achevée. Afin de couvrir cette charge, les SDIS paraissent devoir être sollicités, dans le futur, à hauteur de 10 millions. Non seulement cette ponction va à rebours des annonces initialement faites par l'État - c'est un engagement non tenu - mais ces services départementaux ont déjà consenti certains efforts pour limiter l'augmentation de leur budget et ainsi la contribution des départements. Il y a tout lieu de penser que les 10 millions nécessaires à Antares seront à nouveau mis à la charge des départements, ce qui n'est pas acceptable.

Mon second point de désaccord concerne le désengagement financier progressif de l'État dans le fonctionnement de l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP). Après une première réduction d'un million en 2011, la subvention de l'État devrait être supprimée en 2013. Ce désengagement programmé hypothèque sérieusement l'avenir de cette école. Soucieux de la cohérence de la politique de formation menée depuis plusieurs années dans le cadre de la sécurité civile, je ne peux pas non plus approuver cette orientation. Dès lors que l'on a créé et financé cette école, on doit lui donner les moyens de fonctionner. Ou alors, il ne fallait pas la créer !

M. Jean Arthuis, président. - C'est un gouffre financier. Il faut la fermer.

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - Je ne serais pas contre. En tout cas, ce revirement n'est pas cohérent.

J'en viens maintenant, en ma qualité de rapporteur spécial de la commission des finances, à la présentation des chiffres clefs de ce budget pour 2011. La mission « Sécurité civile » est constituée des programmes « Intervention des services opérationnels » et « Coordination des moyens de secours ». En 2011, elle sera dotée de 459,8 millions en autorisations d'engagement (AE) - soit une augmentation de 2,5 % - et de 434,9 millions en crédits de paiement (CP) - soit une baisse de 4,6 %. Le programme « Intervention des services opérationnels » s'appuiera sur 264,8 millions, tandis que le programme « Coordination des moyens de secours » bénéficiera de 170,1 millions. A l'exception des dépenses directement liées à l'activité opérationnelle - c'est-à-dire les produits retardants, le carburant et la maintenance des aéronefs - qui sont maintenues au niveau de 2010, une diminution des crédits de fonctionnement de 5 % a été appliquée au programme « Intervention des services opérationnels ».

Ce budget vise à remplir la feuille de route fixée à la sécurité civile, d'une part, par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et, d'autre part, par la révision générale des politiques publiques. Les orientations arrêtées par le Livre blanc sont au nombre de quatre : renforcer les capacités de lutte face aux menaces de type nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBCE), rénover le système d'alerte et d'information des populations, mettre en oeuvre un dispositif d'alerte pour faire face au risque de tsunami dans la zone de l'Atlantique nord-est et en Méditerranée, et, enfin, conforter l'échelon zonal en matière de gestion interministérielle des crises.

La RGPP, pour sa part, assigne à la direction de la sécurité civile l'objectif d'optimiser ses moyens aériens, de mutualiser les fonctions support de sa flotte d'hélicoptères avec la Gendarmerie nationale et de rationaliser l'implantation de ses bases héliportuaires, toujours en concertation avec la gendarmerie.

Dans ce contexte, la trajectoire budgétaire de la mission « Sécurité civile » suit une programmation triennale définie sur la période 2011 à 2013. Cette programmation, qui est présentée dans le projet de loi de finances pour 2011, ne correspond pas toutefois, pour le moment, aux crédits inscrits dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2), en cours d'examen par le Parlement. Hors charges de pensions, le montant arrêté en crédits de paiement pour 2011 est supérieur de 12 millions à celui prévu par la loi d'orientation. Interrogé sur ce point, Alain Perret, directeur de la sécurité civile, a indiqué à votre rapporteur spécial qu'un ajustement des crédits programmés par la LOPPSI 2 sera opéré par le dépôt d'un amendement du Gouvernement, lors de la discussion de la loi d'orientation en deuxième lecture à l'Assemblée nationale.

Comme les années précédentes, se pose, à l'occasion de l'examen de cette mission la question du financement des services départementaux d'incendie et de secours. Les collectivités territoriales participent à hauteur de 96 % aux dépenses de fonctionnement de ces services, dont le budget prévisionnel pour 2010 représente 5,5 milliards, soit plus de dix fois celui de la mission « Sécurité civile ». Il faut d'ailleurs souligner la tendance à la prédominance du financement des SDIS par les départements depuis plusieurs années. Dans le même temps, le montant des moyens du Fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS s'établit au même niveau plancher qu'en 2010, à 21,36 millions. Les SDIS sont pourtant demandeurs de davantage d'aides à l'investissement, notamment pour la mise en place de l'infrastructure nationale partagée des transmissions Antares.

L'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers connaît une mise en route satisfaisante à Aix-Les Milles et s'appuie sur un budget pour 2010 de 27,2 millions d'euros. Un investissement important a par ailleurs été consenti pour sa nouvelle implantation : le total des engagements financiers pour l'ensemble de cette opération s'élève, au 1er août 2010, à 85,8 millions, incluant 21,9 millions pour la réalisation du plateau technique. Les collectivités locales ont pris part, à hauteur de 40,8 millions, à cet effort. Toutefois, la suppression, annoncée pour 2013, de la subvention de fonctionnement de l'État - qui s'élèvera à 3,48 millions en 2011 contre 4,5 millions en 2010 - risque de fragiliser cette école. En outre, elle ne paraît pas cohérente avec la politique ayant guidé le développement de l'ENSOSP au cours des dernières années.

En conclusion, je ne peux, personnellement, pas proposer d'adopter ce budget en l'état, mais je suppose que la commission des finances adoptera, sans modification, les crédits proposés pour la mission et chacun de ses deux programmes. Je serai, bien sûr, son porte parole en séance publique pour défendre cette position...

M. Jean Arthuis, président. - Merci de nous avoir fait partager votre déchirement entre l'orientation prévisible de la majorité de la commission et vos réserves sur les financements d'Antares et de l'ENSOSP.

Sur Antares, je connais des SDIS qui n'ont pas l'intention de passer à la phase d'investissement. C'est encore un de ces projets somptuaires, mais il vient un moment où il faut respecter le principe de réalité. J'espère que lors de la discussion budgétaire nous aurons avec le ministre un vrai débat sur le sujet. On ne va pas faire exploser le budget !

Et pourquoi a-t-on créé l'ENSOSP ? Tout le monde veut son école. Celle-ci présente certes l'agrément d'être en Provence, mais à un emplacement déshérité, et elle a nécessité un gigantesque investissement. Il faudra aussi interroger le ministre sur son maintien.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Moi aussi je regrette qu'on ne se donne pas les moyens de faire fonctionner cette école. Une piste est à creuser : au Parlement européen, le Parti populaire européen (PPE) vient de déposer une motion demandant la création d'une force européenne de sécurité civile. Il pourrait y avoir là pour la France, qui est en pointe dans ce domaine, l'occasion d'utiliser ce plateau.

S'agissant du FAI, tout orienter vers Antares n'est pas une solution ; il n'y a pas de mutualisation. Au total, je suis moi aussi réservée sur ces crédits de la mission « Sécurité civile ».

M. Jean Arthuis, président. - Vous voulez mutualiser l'ENSOSP au niveau européen ? Que peut-on bien faire dans cette école ouverte toute l'année ? Et maintenant, on va demander aux SDIS de prendre le relais du financement de l'État ! Cela devient insupportable. Sans parler du décret revalorisant le traitement des officiers. Que l'État gère cela lui-même ou bien qu'il nous laisse faire !

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Sécurité civile ».

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, et a décidé de proposer l'adoption, sans modification, de l'article 86 decies.


* 1 Cf. par exemple rapport spécial n° 101 (2009-2010) - tome III - annexe 29.

* 2 Cf. document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au projet de loi de finances pour 2011.

* 3 Le système s'appuie également sur un dispositif partenarial élaboré avec les radios et les télévisions du service public.

* 4 Rapport de l'office parlementaire des choix scientifiques et technologiques (OPECST) n° 546 (2008-2009) « Les dispositifs d'alerte aux tsunamis en France et dans le monde ».

* 5 Ces marchés ont permis une meilleure prise en compte des pratiques aéronautiques actuellement en vigueur dans le monde civil, une augmentation de la durée des contrats (passage de quatre ans à douze ans) et un meilleur allotissement débouchant sur une concurrence accrue.

* 6 Les travaux du groupe de travail réunissant la DSC et la DGGN ont conclu à une maintenance mutualisée par type d'appareils sur deux sites distincts : le centre de maintenance de Nîmes pour les EC 145 et le centre d'Orléans-Braincy pour les EC 135 et les Ecureuils.

* 7 Un projet de schéma directeur d'implantation des bases d'hélicoptères établi par la DSC et la DGGN a ainsi été soumis à l'arbitrage du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le 25 mai 2010. Le principe de « colocalisation » des bases, dès qu'il est possible à coût maîtrisé, et celui de mutualisation dans le domaine des servitudes aéronautiques sur les bases « colocalisées » existantes (comme c'est le cas à Lyon et Montpellier) ont présidé à l'élaboration de ce schéma directeur. Il s'agit d'offrir aux autorités la certitude de disposer, en toutes circonstances, d'une réponse aérienne adaptée du ministère de l'intérieur.

* 8 Cf. rapport pour avis n° 575 (2009-2010) d'Aymeri de Montesquiou.

* 9 Courrier de réponse d'Alain Perret, directeur de la sécurité civile, à votre rapporteur spécial, en date du 18 octobre 2010.

* 10 Courrier de réponse précité.

* 11 Dépenses prévues pour 2010 aux budgets primitifs des SDIS.

* 12 Pour l'année 2009, 18,9 millions d'euros en AE et 14,6 millions d'euros en CP ont été finalement consommés pour 23,37 millions d'euros ouverts en AE et en CP.

* 13 Ces crédits sont affectés sur l'action n° 2 : « Coordination des acteurs de la sécurité civile ».

* 14 Cf. audition du 12 octobre 2010 par votre rapporteur spécial.

* 15 Idem.

* 16 Ces crédits sont retracés dans l'action n° 1, « Préparation et gestion des crises ».

* 17 Communication à la commission le 31 mai 2010, à la suite du rapport d'information n° 484 (2007-2008) du 22 juillet 2008, « L'ENSOSP, une délocalisation ambitieuse à parachever ».

* 18 Ces crédits sont retracés dans l'action n° 2, « Coordination des acteurs de la sécurité civile ».

* 19 Ces crédits sont retracées dans l'action n° 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile ».

* 20 Cf. projet annuel de performances (PAP) pour 2011.