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Projet de loi de finances pour 2011 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale développement agricole et rural

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale développement agricole et rural ( rapport général - première lecture )

C. REMARQUES SUR L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2009 ET EN 2010

1. Une exécution à nouveau perturbée

Chaque année, un taux d'engagement élevé des crédits de la mission est constaté. Ainsi, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, au 31 août 2010, ce taux atteignait 75 % en AE et 66 % en CP.

Il convient d'observer que l'exécution budgétaire en 2010, comme en 200920(*), se caractérise par un profil perturbé. Les ouvertures de crédits en cours d'exercice sont considérables (en 2010, avant la fin de l'été, + 494 millions d'euros en AE et en CP par rapport à la LFI ; et sur l'exercice 2009, + 935 millions d'euros en AE et + 838 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 29 % et 24 % par rapport aux dotations prévues en LFI pour 2009). Comme à l'accoutumée, la budgétisation « au plus juste », pour ne pas dire insuffisante, de la mission ne permet pas de faire face aux conséquences des crises qui affectent traditionnellement le monde agricole, qu'elles soient de nature climatique, sanitaire ou économique.

Comme on l'a vu précédemment lors de l'analyse de la programmation pluriannuelle de la mission APAFAR, le plan de soutien exceptionnel, d'un montant annoncé de 650 millions d'euros21(*), a ainsi conduit à d'importantes ouvertures de crédits en cours d'exercice.

Il s'agit ainsi d'environ 110 millions d'euros en AE=CP sur l'exercice 2009 et de 230 millions d'euros en AE et 160 millions d'euros en CP sur l'exercice 201022(*), principalement par l'intermédiaire du financement de prêts bonifiés, de mesures d'allègements de charges et, enfin, d'une majoration du dispositif « Agridiff ».

Les ouvertures résultant en 2009 de la mise en oeuvre du plan exceptionnel de soutien à l'agriculture sont à replacer dans le contexte plus général de l'ampleur des ouvertures constatées sur l'exercice, soit 935 millions d'euros en AE et 837,71 millions d'euros en CP, ce qui représente une augmentation respective de 29 % et 24,1 % par rapport aux dotations prévues par la LFI pour 2009. Parmi les facteurs explicatifs de ces mouvements ex post, peuvent être relevés la réparation des dégâts provoqués par le passage de la tempête Klaus de janvier 200923(*), les besoins de couverture des refus d'apurement communautaires, le coût des campagnes de vaccination contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), l'absence de dotation en loi de finances initiale du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) qui a conduit à des abondements en cours d'exécution etc.

En 2010, certains de ces éléments sont toujours prégnants et expliquent une partie du phénomène de surexécution observé. Il en est ainsi des suites de la tempête Klaus ou de l'abondement du FNGCA en cours d'exercice, et ce pour la quatrième année consécutive. Les ouvertures de crédits en cours d'exercice résultent toutefois surtout de la compensation à la MSA des nouvelles exonérations de charges sociales des travailleurs occasionnels-demandeurs d'emploi ou « TO-DE » (459 millions d'euros ouverts par la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010) et des conséquences du passage de la tempête Xynthia24(*) (35 millions d'euros ouverts par la loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010).

Si ces mesures d'urgence devraient être de nature à limiter les difficultés de fin de gestion, fréquentes s'agissant de cette mission, elles n'empêcheront bien évidemment pas votre rapporteur spécial de dresser à nouveau, lors de l'examen du futur projet de loi de règlement des comptes, le constat d'une sur-exécution en 2010.

Ces dépassements considérables en exécution, déjà observés les années précédentes, témoignent du sous-calibrage chronique des crédits de cette mission en loi de finances initiale et, plus particulièrement, du faible réalisme sur lequel s'appuient les prévisions budgétaires en matière agricole.

2. Des reports de charges à nouveau en augmentation

La prépondérance, au sein de la mission, des dépenses d'intervention, souvent pluriannuelles et instables, entraîne des reports de charges importants25(*).

En 2008 et 2009, votre rapporteur spécial se félicitait de la baisse notable des reports de charge par rapport à ceux observés pour les exercices précédents26(*), d'autant plus que cette phase de contraction faisait suite à une période haussière.

Mais alors que dans sa contribution au rapport27(*) sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009, votre rapporteur spécial relevait 93 millions d'euros de reports de charges en AE et 158,2 millions d'euros en CP28(*), les prévisions du MAAP dans ses réponses au questionnaire budgétaire s'élèvent à 187,6 millions d'euros en AE et 251,3 millions d'euros en CP pour l'exercice 2010, soit une hausse respective de 101 % et 58,8 % en une seule année.

Evolution 2007-2010 des reports de charge de la mission
« Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010
(estimation)

AE

CP

AE

AE

CP

CP

AE

CP

Montant des reports de charge

132,4

371,2

118,4

214,2

93,3

158,2

187,6

251,3

Evolution N/N-1

   

-10,6%

-42,3%

-21,2%

-26,1%

+101%

+58,8%

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire adressé au ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche

D'après les informations transmises par le MAAP, l'évaluation de la plupart des reports de charges reste toutefois soumise à des incertitudes fortes, qui résultent notamment de leur caractère prévisionnel et des remontées inégales d'informations en provenance d'opérateurs ou des services déconcentrés. Parmi les remontées d'informations incertaines, le MAAP mentionne par exemple les aides payées par les opérateurs de la mission, à l'instar de l'ASP.

Votre rapporteur spécial ne peut donc que réitérer pour 2011 son souhait d'une meilleure gestion et inviter dans le même temps le ministère à suivre les recommandations de la Cour des Comptes concernant l'amélioration de l'évaluation et de la justification de ses reports de charges29(*).


* 20 Votre rapporteur spécial renvoie pour de plus longs développements à sa contribution au rapport n° 587 (2009-2010), tome II, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.

* 21 Auquel venait s'ajouter un milliard d'euros de prêts bancaires.

* 22 Ces ouvertures doivent être ajoutées aux redéploiements de crédits internes aux programmes destinés à financer le plan de soutien. En 2010, les principaux mouvements intervenus sur le programme 154 à ce titre s'élèvent à 48 millions d'euros en AE et 65 millions d'euros en CP pour abonder le fonds d'allègement des charges (FAC) et à 21,6 millions d'euros en AE et 30 millions d'euros en CP pour accroître les crédits d'intervention de FranceAgriMer. Il conviendrait d'ajouter à ces sommes les redéploiements qui ont permis d'assurer le maintien de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) en 2010 (soit 47,3 millions d'euros en AE).

* 23 Au moins 43 millions de mètres cubes de bois ont été déracinés, selon l'inventaire forestier national (IFN). Le massif forestier de l'Aquitaine a été particulièrement dévasté et les régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon ont également été atteintes. Cette tempête a conduit à la mise en oeuvre d'un plan d'urgence pour la filière bois, annoncé le 12 février 2009.

* 24 Un bilan des dégâts et des indemnisations dans le secteur agricole a été réalisé par la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia présidée par notre collègue Bruno Retailleau. Cf. le rapport de la mission « Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames », rapport d'information n° 647, 2009-2010.

* 25 Les reports de charges correspondent à des engagements dont les paiements n'ont pu être couverts en cours d'année faute de CP suffisants. Le paiement est donc repoussé à l'exercice budgétaire suivant.

* 26 D'après le MAAP, cette réduction des reports de charges était essentiellement imputable à une réévaluation des montants, parfois surestimés, à des ouvertures en gestion ainsi qu'à des efforts du ministère dans sa gestion.

* 27 Rapport n° 587 (2009-2010), tome II, déjà cité, p.32.

* 28 Les refus d'apurement communautaires ont représenté à eux seuls 70 % des reports de charges en AE et 40 % en CP en 2009.

* 29 Cf. la note de la Cour des Comptes sur l'exécution budgétaire 2009 de la mission.