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Projet de loi de finances pour 2011 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale développement agricole et rural

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale développement agricole et rural ( rapport général - première lecture )

B. LE PROGRAMME 149 « FORÊT »

1. Une évolution contrastée des crédits en 2011 (360 millions d'euros en AE et 371 millions d'euros en CP)
a) Une évolution qui continue de résulter de la tempête Klaus de 2009

Doté de plus de 360 millions d'euros d'AE et de 371,34 millions d'euros de CP, le programme 149 est à 61 % composé de dépenses de fonctionnement. En 2011, les crédits du programme sont en baisse de 2 % en AE mais en hausse de 10 % en CP, par rapport aux ouvertures en loi de finances initiale pour 2010.

Selon les réponses du MAAP au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, cette hausse des CP continue de résulter largement des conséquences du passage de la tempête Klaus dans les départements du Sud-ouest les 24 et 25 janvier 2009. Suite à cet évènement climatique qui a fortement affecté la forêt landaise à peine dix ans après la grande tempête de 1999, le MAAP a mis en oeuvre un plan chablis sur huit ans incluant des mesures d'urgence, des aides au stockage et au transport du bois, des mesures de reconstitution et de nettoyage des forêts, et le déblocage de 600 millions d'euros de prêts bonifiés pour la filière.

Afin de poursuivre les efforts engagés en 2009, le budget du programme 149 avait ainsi bénéficié en 2010 d'une enveloppe supplémentaire de plus de 105 millions d'euros en AE et 50 millions d'euros en CP.

Cette enveloppe est encore renforcée en 2011 avec une augmentation de 5 millions d'euros en AE et 45 millions d'euros en CP des crédits relatifs aux opérations de nettoyage et de reconstitution du plan chablis résultant de la tempête Klaus. Cette hausse impacte directement l'évolution des crédits de l'action 3 « Amélioration de la gestion des forêts » du programme.

Répartition par action et par titre des AE du programme 149

(en euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Pour les autres actions, votre rapporteur spécial se contentera de souligner que les moyens sont assez stables. La baisse des crédits de l'action 1 « Développement économique de la forêt » est toutefois remarquable : - 3 % en AE (un million d'euros) et - 6 % en CP (2 millions d'euros) par rapport à la LFI 2010. Cette contraction résulte notamment d'une application stricte de la norme transversale de diminution des dépenses d'intervention retenue par le Gouvernement pour la programmation triennale 2011-2013. Les crédits de l'action 2 « Régime forestier et patrimoine forestier » connaissent quant à eux une légère augmentation de 3 % en AE (5 millions d'euros) et de 1 % en CP (un million d'euros), qui s'explique par la hausse raisonnable de la dotation globale de l'Office national des forêts (ONF), qui représente 187,7 millions d'euros en AE=CP en 2011.

b) Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales rattachées au programme 149 « Forêt » sont de l'ordre de 100 millions d'euros dans le cadre du projet annuel de performance pour 2011, soit près du tiers des crédits budgétaires alloués au programme.

Seules quelques mesures significatives sont examinées ici par votre rapporteur spécial.

Il s'agit principalement de mesures patrimoniales, telles que les exonérations partielles d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour les propriétés en nature de bois et forêts (coût de 52 millions d'euros), au bénéfice de 60 000 contribuables, et les exonérations partielles de droits de mutation à titre gratuit, qui correspondent aux successions et donations de ces mêmes propriétés (25 millions d'euros de dépenses fiscales). Pour des raisons obscures, les parts de groupements fonciers agricoles (GFA) et les biens ruraux loués par bail à long terme rentrent dans le calcul du coût de ces deux mesures. Leur exclusion, au profit des seules réductions d'impôt imputables aux propriétaires forestiers et aux groupements forestiers, abaisserait le montant de la dépense fiscale rattachée au programme 149 « Forêt » à respectivement 20 millions d'euros pour l'ISF et 4 millions d'euros pour les droits de mutation.

Le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) engendre un coût d'environ 8 millions d'euros. Il vise à lutter contre le morcellement des bois et forêts par la mise en place d'une réduction d'impôt sur le revenu (IR), accordée aux personnes physiques qui effectuent des dépenses d'acquisition de terrains boisés ou de travaux forestiers. Prolongé jusqu'au 31 décembre 2013, il a également été adapté par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (dépense supplémentaire de 400 000 euros en 2010, 600 000 euros en 2011 et 800 000 euros en 2013).

Un taux réduit de TVA (5,5%) est appliqué aux travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles (y compris les propriétaires forestiers), à la suite des tempêtes de 1999 (3 millions d'euros de dépenses fiscales).

Par ailleurs et pour un montant identique, les scieries ont la possibilité de majorer de 30 % le taux d'amortissement dégressif pour les matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers. Cet amortissement accéléré ne concerne que les entreprises de première transformation du bois en vue de les encourager à investir.

En outre, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche a apporté une importante évolution à la politique forestière par la création du compte d'épargne d'assurance pour la forêt, sur lequel les intérêts des sommes déposées sont exonérés d'impôt dans la limite d'un taux de rémunération de 2 % (pour un coût, à court terme, de 2 millions d'euros, mais qui devrait s'accroître progressivement et atteindre un rythme de croisière de 20 millions d'euros par an).

2. L'Office national des forêts, principal opérateur du programme
a) Le poids prépondérant des subventions aux opérateurs

Les subventions aux opérateurs représentent les deux tiers des crédits du programme soit 202 millions d'euros en AE et en CP, principalement destinés à l'Office national des forêts (ONF), ce qui explique en grande partie la prépondérance des crédits de titre 3. Près de 50 % des AE et des CP sont ainsi concentrés sur l'action 2 « Régime forestier et patrimoine forestier domanial », qui supporte notamment la subvention pour charges de service public de l'ONF, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) doté de 10 000 agents et d'un budget annuel d'environ 700 millions d'euros. L'office a pour mission la gestion des 4,7 millions d'hectares de forêts publiques, soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays, ce qui le conduit également à assurer 40 % de la vente de bois en France. La baisse prévue de la subvention de l'Etat à l'ONF, en application des décisions issues de la RGPP41(*), est à ce stade toujours reportée : fortement touché par la crise économique, la chute des cours du bois et le recul de ses recettes, l'ONF doit faire face depuis deux ans à une situation financière difficile42(*).

L'Etat a donc décidé de verser à l'ONF une subvention d'équilibre exceptionnelle en 2009 et, afin de ne pas le fragiliser davantage, la subvention versée en 2010 à cet opérateur a été maintenue à son niveau antérieur (172,3 millions d'euros, soit une subvention strictement égale à celle versée en 2009). En 2011, la subvention enregistre une légère hausse puisqu'elle est portée à 176,55 millions d'euros en AE et à 176,70 millions d'euros en CP.

Votre rapporteur spécial préconise toutefois de ne pas abandonner la trajectoire définie par la RGPP s'agissant de la gestion de l'ONF, en termes de gains de productivité et de réduction de ses effectifs. Il relève que l'intégration de l'Inventaire forestier national (IFN) à l'ONF, organisée par la RGPP, pourrait se heurter à des problèmes de droit de la concurrence. Il invite donc le Gouvernement à faire preuve de prudence s'agissant de cette opération.

En revanche, la fusion du Centre national de la propriété forestière (CNPF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) ne présente pas de difficultés43(*). Elle se traduit par une diminution importante de la subvention à cet opérateur en 2011 (- 23 %), pour s'établir à 13,7 millions d'euros en AE=CP. Financé à plus de 40 % par le programme 149, le CNPF pourra compenser cette baisse par un prélèvement sur ses réserves, estimées suffisantes d'après le MAAP44(*). Les activités du centre s'inscrivent dans le contrat d'objectifs 2007-2011 et le prochain contrat de performance 2011-2015 sera bientôt signé entre l'Etat et cet établissement public.

Enfin, l'IFN voit lui aussi sa subvention pour charges de service public se réduire (11,94 millions d'euros pour 2011 en AE=CP contre 13,43 millions d'euros en 2010, soit une baisse de 11 %). Cet opérateur a pour mission la connaissance de la ressource forestière sur l'ensemble du territoire, la mesure de l'accroissement de cette ressource et sa répartition, quel que soit le statut de la propriété (publique ou privée). Suite au Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010, la fusion de l'Inventaire forestier national avec l'Institut géographique national (IGN) est envisagée, sous l'égide des ministères chargés de l'agriculture et de l'environnement. Un comité de pilotage de la fusion rendra régulièrement compte de l'avancée des travaux aux ministres, ainsi qu'aux organisations syndicales et professionnelles.

b) Les difficultés de l'ONF, identifiées par votre rapporteur spécial, devraient s'estomper

La perspective de reprise du marché du bois, qui se traduit par la prévision d'une progression du chiffre d'affaires du secteur en 2010, devrait sensiblement améliorer la situation financière difficile de l'ONF, dont votre rapporteur spécial a souligné l'ampleur dans le rapport qu'il a consacré à l'office.

De plus, l'arrivée d'une nouvelle équipe de direction devrait contribuer au redressement nécessaire de son résultat. Outre l'affectation de Pascal Viné, ancien directeur de cabinet du ministre de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche, au poste de directeur général de l'office, la désignation de notre collègue député Hervé Gaymard à la présidence du conseil d'administration, doit être relevée. Nommé le 5 janvier 2010, il a été conduit à engager dès son arrivée une réflexion sur l'avenir de l'établissement. Il a ainsi remis en octobre dernier un rapport au Président de la République, intitulé « L'Office national des forêts, outil d'une volonté »

Dans son rapport, il formule plusieurs propositions concernant la gestion et la gouvernance de l'ONF. Il propose, par exemple, de lui appliquer une logique d'entreprise publique, de recapitaliser l'office à hauteur de 300 millions d'euros, de rénover le dialogue social, de faire évoluer le statut des personnels et, enfin, de placer l'établissement sous la direction d'un président-directeur général unique.

Votre rapporteur spécial estime effectivement que les efforts de l'ONF en matière d'organisation interne doivent être poursuivis, notamment pour ce qui concerne sa fonction ressources humaines. Et il avait affirmé dans son rapport que la mise en place d'une véritable politique commerciale était, plus que jamais, nécessaire. Enfin, il appelle, comme l'a fait plus récemment le nouveau président de l'office, à une clarification des relations entre l'ONF, l'Etat, les collectivités territoriales et les forestiers privés. Il conviendra en particulier de réexaminer le partage du coût du régime forestier, dans la mesure où le calcul des frais de garderie manque d'équité puisqu'il ne prend en compte ni la capacité contributive des communes, ni les prestations de l'office, et reste lié aux options d'exploitation retenues localement45(*).

Les principales observations de votre
rapporteur spécial sur le programme 149

1. En 2011, le renforcement du soutien à la filière bois continue de viser à surmonter en particulier les graves conséquences du passage de la tempête Klaus, d'où l'ouverture de crédits en augmentation relatifs aux opérations de nettoyage et de reconstitution du plan chablis résultant de la tempête.

2. Les dépenses fiscales du programme doivent incarner les priorités stratégiques de la politique forestière, centrée notamment sur une meilleure valorisation de la ressource bois. La mise en place récente du compte d'épargne d'assurance pour la forêt doit contribuer plus particulièrement à relever ce défi, sous réserve de sa diffusion étendue auprès des sylviculteurs.

3. Les opérateurs du programme connaissent d'importantes évolutions sous contrainte budgétaire, à l'exception de l'ONF dont la subvention augmente légèrement. A certaines conditions, la situation financière de ce dernier devrait s'améliorer et permettre d'en revenir à la trajectoire définie par la RGPP s'agissant de l'amélioration de la gestion de l'office et du dégagement d'un dividende reversé à l'Etat.


* 41 Elle devait diminuer en 2010 et en 2011, pour atteindre respectivement 167 millions d'euros et 161 millions d'euros.

* 42 En application de l'article 58-2° de la LOLF, votre commission des finances a demandé à la fin de l'année 2008 à la Cour des comptes une enquête sur l'ONF. Le rapport de la Cour lui a été remis le 29 septembre 2009. Votre rapporteur spécial a ensuite consacré un rapport à cette enquête. Il renvoie donc à ce dernier pour une présentation plus détaillée des problématiques de l'office (« L'ONF à la croisée des chemins », n° 54, 2009-2010).

* 43 L'ordonnance du 6 novembre 2009 et le décret du 22 mars 2010, qui résultent de la révision générale des politiques publiques, ont réformé le code forestier et modifié l'organisation de la forêt privée, en regroupant en un seul établissement public, le Centre national et les 18 centres régionaux de la propriété forestière (CRPF).

* 44 Selon le CNPF le fonds de roulement disponible en fin d'exercice 2010 devrait s'établir à 12 millions d'euros environ.

* 45 Un tel mode de calcul conduit à un résultat peu souhaitable : la charge pesant sur une commune est d'autant plus élevée qu'elle a une politique active d'exploitation commerciale de sa forêt. A l'inverse, une commune qui négligerait une telle exploitation bénéficiera dans le même temps des prestations de l'ONF au titre du régime forestier et, donc, profitera de la situation en étant relativement favorisée. Une telle logique ne va pas dans le sens de la mobilisation de la ressource forestière, telle que l'a notamment recommandée le Président de la République dans son discours d'Urmatt, le 10 mai 2009.