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Projet de loi de finances pour 2011 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale développement agricole et rural

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale développement agricole et rural ( rapport général - première lecture )

D. LE PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »

1. Un programme support attendu à hauteur d'environ 750 millions d'euros en 2011
a) Les crédits de personnel et le plafond d'emplois du programme (655 millions d'euros)

Hormis le programme 206, auquel sont rattachés les crédits de titre 2 des directions départementales des services vétérinaires, les programmes de politique publique de la mission sont dépourvus de dépenses de personnel. Ces dépenses sont inscrites au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme support de la mission.

La fonction support remplie par le programme 215 se traduit par la très nette prépondérance des crédits de titre 2, qui représentent 87,55 % de l'ensemble des AE du programme, lui-même doté de 747,74 millions d'euros en 2011 (761 millions d'euros en CP).

La masse salariale imputée sur ce programme s'élève ainsi à 654,67 millions d'euros en 2011. Le fait que la masse salariale globale de la mission ait fait l'objet d'une « répartition purement indicative » entre les programmes 215 et 206 ne facilite pas les commentaires sur l'évolution de ces crédits.

Répartition par action et par titre des AE du programme 215

(en euros et en pourcentage)

Action

Titre 2 Personnel

Titre 3 Fonctionnement

Titre 5 Investissement

Titre 6 Intervention

Total

%

01 - Moyens de l'administration centrale

172 648 204

34 390 085

300 000

150 000

207 488 289

27,70 %

02 - Evaluation de l'impact des politiques publiques et information économique

19 550 000

5 026 000

200 000

-

24 776 000

3,31 %

03 - Moyens des DRAAF, DDAF, DDEA et DAF

425 760 706

18 959 651

350 000

-

445 070 357

59,50 %

04 - Moyens communs

36 714 753

17 054 770

15 967 202

670 417

70 407 142

9,50 %

Total

654 673 663

75 430 506

16 817 202

820 417

747 741 788

100,00%

%

87,64%

10,10%

2,25%

0,11%

100,00%

 

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Les crédits de titre 2 sont majoritairement imputés sur l'action 1, qui retrace les moyens de l'administration centrale (172,65 millions d'euros en AE), et sur l'action 3, où sont inscrites les dotations de l'administration déconcentrée (425,76 millions d'euros en AE). Ces actions se situent à des niveaux équivalents à ceux de la loi de finances initiale pour 2010.

Votre rapporteur spécial a déjà relevé le caractère peu compatible avec la LOLF de la concentration des crédits de titre 2 dans un seul programme, concentration qui fait obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique.

La justification d'une telle structuration s'est fondée sur sa simplicité de gestion, au cours des premières années de mise en oeuvre de la LOLF, mais elle apparaît désormais caduque. Votre rapporteur spécial plaide donc à nouveau pour la ventilation des crédits de personnel dans les programmes opérationnels de la mission.

S'agissant du plafond d'emplois du programme 215, il baisse de 375 ETPT entre le plafond autorisé pour 2010 (10 374 ETPT) et la demande pour 2011 (9 999 ETPT).

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette diminution est imputable, pour 244 ETPT, à des suppressions de postes liées au non-remplacement de départs en retraite, pour 124 ETPT, à l'extension en année pleine des suppressions d'emploi de 2010, pour 133 ETPT, à des transferts et, pour 7 ETPT, à la baisse des moyens d'ajustement de personnel.

b) La dotation hors personnel

La dotation hors personnel du programme 215 s'établit en 2011 à 93,1 millions d'euros en AE et 106,6 millions d'euros en CP, soit une baisse de, respectivement, 41,5 % et 33,5 % des moyens par rapport à la LFI pour 2010.

Cette contraction s'explique principalement par une mesure de périmètre. Les crédits mutualisés des directions départementales interministérielles sont ainsi transférés aux services du Premier ministre en 2011(- 41 millions d'euros en AE=CP).

Par ailleurs, il convient de remarquer, à côté de cette mesure de périmètre, que l'économie de 5% sur les dépenses de fonctionnement des ministères en 2011 a été strictement appliquée au programme 215.

2. Principales observations sur la justification au premier euro
a) La fin du recensement général agricole conduit en 2010

La fin du recensement général agricole en 2011, opération obligatoire pour tous les Etats membres de l'Union européenne, se traduit par un moindre besoin de financement lié à son organisation (801 000 euros en AE et 1,35 million d'euros en CP). Une baisse globale de 5,8 millions d'euros en AE et de 6,8 millions d'euros en CP des crédits de l'action 2 « Statistiques, évaluation et études » est ainsi constatée. Pour mémoire, la hausse des CP en 2010, qui résultait du coût du recensement, était de l'ordre de 4,2 millions d'euros.

b) La fusion des corps au ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche

La diversité des missions assurées historiquement par le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche s'est traduite logiquement par l'existence de multiples statuts particuliers, couvrant les nombreuses filières d'emploi (administrative, ouvrière, technique, enseignement technique, enseignement supérieur), auxquels il faut ajouter ceux des établissements publics sous tutelle disposant de corps propres de fonctionnaires (Office national des forêts, FranceAgriMer, Institut français du cheval et de l'équitation, Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail etc.).

Le ministère a donc engagé depuis une quinzaine d'années une politique de fusion des corps par niveau et par filière. Dans ce cadre, ont été fusionnés les quatre corps de techniciens en 1996, les corps des ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts (IGREF) et des ingénieurs d'agronomie en 2002 et les trois corps d'ingénieurs des travaux en 2006. Plus récemment, dans le cadre des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques, le corps IGREF a été fusionné en 2009 avec le corps des ingénieurs des ponts et chaussées (IPC), pour créer le nouveau corps à gestion interministérielle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts. Pour 2011, une réflexion interministérielle est engagée concernant la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat.

Par ailleurs, conformément aux orientations définies dans la stratégie ministérielle de réforme en 2003, a été réalisée en 2006 la fusion des corps administratifs de même niveau, répartis sur les trois secteurs du ministère : enseignement, services déconcentrés et administration centrale. Étaient concernés les trois corps d'agents administratifs, les trois corps d'adjoints administratifs, les trois corps de secrétaires administratifs, et les trois corps d'attachés.

Enfin, dans le cadre de la RGPP, le ministère de l'agriculture a poursuivi, en 2010, son effort de rationalisation et de simplification de l'architecture statutaire avec un décret opérant la fusion des corps des attachés, secrétaires administratifs et adjoints administratifs des établissements publics FranceAgriMer et Agence de services et de paiement avec les corps homologues du ministère.

Au final, le nombre de corps gérés par le MAAP, qui est passé de 71 en 1990 à 30 en 2009, devrait s'élever à 26 à l'horizon 2011, une fois intervenues les fusions engagées ou envisagées50(*).

Les principales observations de votre
rapporteur spécial sur le programme 215

1. La concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein d'un unique programme support n'est plus justifiée par les adaptations liées à la mise en oeuvre de la LOLF ou par la réorganisation en voie d'achèvement du ministère. Une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes serait donc souhaitable pour la présentation du projet de loi de finances pour 2012.

2. Le plafond d'emplois baisse de 375 ETPT en 2011, après avoir été réduit de 613 ETPT en 2010 et de 1 124 ETPT en 2009. La démarche de suppressions d'emplois est donc poursuivie par le MAAP.

3. La dotation hors personnel du programme est en contraction indépendamment des mesures de périmètre, ce qui montre l'effort consenti par le ministère pour respecter strictement en 2011 la règle d'économie de 5 % sur les dépenses de fonctionnement.


* 50 Le ministère a précisé à votre rapporteur spécial que l'évolution ainsi constatée n'intègre pas par définition les autres fusions intervenues ou à intervenir avec les corps relevant d'autres ministères ou avec les corps propres des établissements publics, qui contribuent également, au delà du strict périmètre ministériel, à la réduction du nombre de corps.