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Projet de loi de finances pour 2011 : Sport, jeunesse et vie associative

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS

A. A TITRE RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a majoré d'un million d'euros le programme « Sport » au titre du sport de haut niveau.

Elle a également procédé à une minoration des crédits de la mission de 330 608 euros en AE et 371 227 euros en CP afin de gager les ouvertures de crédits opérées lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances.

B. A TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a procédé, en seconde délibération, à une majoration des crédits de la mission de 7 977 445 euros (en AE et en CP), à titre non reconductible.

C. SOLDE DE CES MODIFICATIONS DES CRÉDITS

Le solde de ces modifications aboutit à augmenter les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » respectivement de 8 646 837 euros et de 8 606 218 euros.

II. ARTICLE RATTACHÉ ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a également adopté un article additionnel rattaché à la mission. Il s'agit de l'article 87 quater, dont l'analyse figure dans le présent rapport, au sein de la rubrique « Examen des articles rattachés ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 2 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Michel Sergent, rapporteur spécial. - La mission « Sport, jeunesse et vie associative » a toujours été modeste. Mais, cette année, elle se réduit comme peau de chagrin.

L'ancien programme de soutien de la mission, le programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » a disparu pour être fusionné au sein du programme 124, figurant dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et y prend l'appellation « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

Dans sa réponse à mon questionnaire budgétaire, le Gouvernement a justifié cette évolution en expliquant que cette mutualisation de moyens au sein d'un programme-support unique aux ministères sociaux permettra une gestion plus économe dans un contexte budgétaire fortement contraint, une simplification des procédures et une meilleure utilisation des ressources humaines. Les moyens budgétaires en personnels affectés à la politique du sport et à celle de la jeunesse et de la vie associative devraient être clairement identifiés au sein d'actions distinctes.

Sans anticiper ce que pourront en dire Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs spéciaux de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », j'observe que, sur le plan des principes, ce nouveau programme de soutien unique relève davantage d'une vision administrative et de respect des périmètres ministériels, pouvant d'ailleurs être remis en cause à l'occasion d'un changement de gouvernement, que de la logique de mission propre à la loi organique relative aux lois de finances. Sur un plan pratique, ce changement aboutit à vider la mission d'une grande partie de sa substance, plus précisément de la moitié de ses crédits et de la totalité de ses emplois.

Avec seulement 420,9 millions de crédits de paiement, est-il vraiment opportun de maintenir cette mission, qui représente pourtant une véritable politique publique ?

Les deux programmes subsistants, le programme 219 « Sport » et le programme 163 « Jeunesse et vie associative » suivent deux trajectoires très différentes : la diminution globale de 6,3 % des crédits de paiement de la mission résulte, en effet, de la conjonction de deux évolutions fortes et opposées, déjà constatée en 2010 : la diminution importante des crédits du programme « Sport », - 19,1 %, et l'augmentation spectaculaire des crédits du programme « Jeunesse et vie associative », + 10 %.

S'agissant du sport, la secrétaire d'État m'a fait valoir que ce budget doit s'apprécier en consolidant, outre les crédits du programme, les moyens de l'établissement public Centre national pour le développement du sport (CNDS) et le financement du programme support.

Ainsi considéré, l'effort financier de l'État en faveur du sport diminue de 3 %, ce qui est difficile pour la plupart des acteurs mais n'apparaît pas complètement anormal en période de restriction budgétaire.

Toutefois, la tendance lourde de déresponsabilisation du ministère et de débudgétisation avec l'utilisation « à tout va » du CNDS s'accentue encore.

Ainsi, aucune quote-part des économies sur les crédits auparavant consacrés au financement du droit à l'image collective (DIC), soit 24,9 millions sur la « demi-année » 2010, le DIC ayant été supprimé le 1er juillet 2010, n'est revenue au programme « Sport ». La disparition du DIC n'est d'ailleurs pour rien dans les difficultés financières rencontrées par les clubs sportifs, en particulier de football, lors de l'exercice 2009-2010, puisque celui-ci était encore en vigueur. En outre, le déficit des clubs de football s'élève à près de 200 millions d'euros : ce n'est donc pas la suppression du DIC qui modifiera beaucoup les choses. Tout ou partie de cet argent aurait pourtant été bien utile pour satisfaire de nouveaux besoins, en particulier le financement de la part de l'État, c'est-à-dire 150 millions d'euros, dans la construction ou la rénovation de stades de football aptes à accueillir l'Euro 2016, dont la France a obtenu l'organisation. Or, l'Etat a confié au CNDS le soin d'assurer le respect de cet engagement public. Dans un premier temps, il ne lui avait octroyé aucun moyen supplémentaire à cette fin. Si je m'étais étonné l'an dernier que les réserves du CNDS soient supérieures à 50 millions d'euros, l'établissement public ne dispose pourtant pas de quoi faire face à cette charge sans tailler dans ses autres actions, en particulier le développement du sport à l'échelle locale. Le Gouvernement vient d'annoncer le principe d'un prélèvement supplémentaire provisoire sur les mises de la Française des jeux pour que le CNDS puisse assumer sa charge. Je prends acte de cette annonce, qu'il faudra cependant traduire dans cette loi de finances. Toutefois, je ne me satisfais pas de ce qui s'apparente à une nouvelle opération de débudgétisation et je vous proposerai tout à l'heure un amendement symbolique à ce sujet.

J'en viens à la question du Stade de France, déjà étudiée à de nombreuses reprises : le budget affecté à la pénalité à verser par l'Etat au consortium gestionnaire au titre de l'absence de club résident passe de 7,5 à 5 millions d'euros en 2011, sans que cette diminution soit commentée dans les documents budgétaires. Le Gouvernement devra donc s'expliquer lors de la séance publique.

A propos du programme 163 « Jeunesse et vie associative », je relève la poursuite de l'effort financier engagé depuis l'année dernière. L'augmentation des crédits de 10 % à périmètre constant fait suite à une hausse de plus de 60 % en 2010, ce qui fait figure d'exception dans le contexte budgétaire actuel. Les crédits du programme s'élèvent ainsi à 212,4 millions en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

De plus, ce budget reflète des choix politiques clairs, prioritairement engagés autour du service civique et du Fonds d'expérimentations pour la jeunesse (FEJ). Même s'il est permis de s'interroger sur les conséquences de certains choix, notamment les coupes qui affecteront les postes FONJEP et les projets éducatifs locaux, il faut bien constater que l'accroissement des moyens ne s'est pas accompagné d'une logique de saupoudrage, de nombreuses actions considérées comme non prioritaires subissant des diminutions de crédits parfois notables.

Je souhaite néanmoins faire quelques observations.

Sur le service civique, la pertinence des crédits pour 2011, soit 75,3 millions d'euros, pose question. L'année dernière, le Gouvernement avait défendu bec et ongles une ligne budgétaire très optimiste, avec une évaluation de 10 000 volontaires. Or, cet objectif sera loin d'être atteint puisque, d'après ce que nous a dit M. Daubresse il y a deux semaines, seuls 8 500 jeunes ont posé leur candidature, sans même parler d'embauche.

Nous reviendrons bien sûr sur cette question lors de la prochaine loi de règlement, mais il faut rappeler que, poussé à un certain point, le volontarisme nuit à la crédibilité des meilleurs projets. L'objectif, fixé par le Président de la République, d'intégrer 10 % d'une classe d'âge, soit 75 000 jeunes, dans le dispositif, a-t-il encore un sens ? A supposer que les jeunes soient suffisamment nombreux à se porter volontaires, les moyens publics feront clairement défaut, au moins jusqu'en 2014 : ainsi, selon les plafonds figurant à l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, les crédits de la mission doivent progresser, à périmètre constant, de 50 millions d'euros sur trois ans. Cela ne permet absolument pas de financer l'arrivée de 75 000 jeunes ! La somme nécessaire, soit 500 millions d'euros, dépasse d'ailleurs la totalité des crédits de la mission prévus pour 2014. Là encore, l'honnêteté et le souci de crédibilité des politiques publiques imposeraient une redéfinition plus réaliste des objectifs réellement assignés au service civique, cohérente avec le projet de loi de programmation des finances publiques.

S'agissant du Fonds d'expérimentations pour la jeunesse (FEJ), la diminution de crédits de 45 à 25 millions d'euros s'inscrit dans une trajectoire globale et doit être tempérée par la réserve actuelle d'une trentaine de millions. Toutefois, cette évolution nous amène à nous interroger sur la pérennité de cette structure.

En outre, comme l'an dernier, les documents du ministère ne précisent pas ce que deviendront les expérimentations une fois qu'elles auront été évaluées, surtout si elles s'avèrent concluantes. Or, il s'agit d'une question d'importance : l'objectif d'autonomie financière est-il assigné aux acteurs des expérimentations ou bien ce dispositif est-il inflationniste par nature, en créant de la dépense publique ? L'année prochaine, je continuerai à contrôler l'action de ce fonds et à évaluer les programmes qu'il finance.

En raison des remarques de fond dont je vous ai fait part, j'ai hésité à préconiser le rejet des crédits de la mission. Cependant, comme je n'aurais probablement pas été suivi par la majorité de la commission, je vous proposerai une autre démarche, consistant à voter ce budget, sous le bénéfice de l'adoption d'un amendement.

M. Jean Arthuis, président. - Merci pour cet éventuel soutien aux crédits de la mission. Vous nous avez apporté des précisions qui nous rassurent partiellement.

M. François Marc. - Les chiffres que vous donnez sur le sport et les enseignements que vous en tirez, monsieur le rapporteur spécial, sont inquiétants. La débudgétisation de la politique du sport se poursuit et le CNDS doit financer un certain nombre d'actions qui ne relèvent pas de ses missions. Je vous rappelle qu'au printemps, nous avons voté en toute urgence un texte pour légaliser les jeux d'argent sur Internet avant que notre équipe nationale aille porter haut les couleurs de la France lors de la Coupe du monde... Nous espérions que le sport bénéficierait de cette nouvelle manne et que le CNDS pourrait enfin se consacrer à ses missions propres. Qu'en est-il ? Notre rapporteur nous dit que le Gouvernement envisage un nouveau prélèvement sur la Française des Jeux : c'est sans doute que les retombées des paris en ligne ne sont pas suffisantes.

En outre, je m'inquiète, avec la multiplication des paris, des tentatives de corruption qui risquent de s'accroître. Les fédérations vont avoir besoin de nouveaux intervenants, de coachs, pour informer les joueurs de risques qu'il y aurait à se laisser entraîner. Tout cela va encore coûter de l'argent !

M. Philippe Dallier. - Vous avez cité le chiffre de 8 500 volontaires pour le service civique. S'agit-il d'une estimation fin 2010 ou du chiffre actuel ? Dans ce dernier cas, l'objectif de 15 000 pour l'année prochaine serait réaliste.

Mme Nicole Bricq. - Comment va-t-on financer l'Euro 2016 ?

A la demande du Président de la République, des états généraux du football ont récemment eu lieu. Ont-ils permis de régler les problèmes entre amateurs et professionnels ?

M. François Rebsamen. - De nombreuses associations déplorent la suppression du programme « Envie d'agir » qui comprenait, entre autres, les « défis jeunes » dotés de 3,5 millions d'euros. Par quoi a-t-il été remplacé ?

M. Jean-Pierre Fourcade. - S'il n'y a plus d'effectifs dans cette mission, c'est c'est en raison de la réorganisation administrative ayant abouti à la création des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale. Sait-on combien de personnes ces transferts ont-ils concerné ?

Je trouve très français, et donc mal fait, de mettre tant d'argent dans les grands stades et de ne les réserver qu'au football. A l'étranger, les stades sont multisports. Il faut que nos stades soient utilisés plus d'une fois par semaine.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial. - Pour les paris en ligne, M. Marc, l'objet de la loi de mai dernier était de faire entrer dans un cadre légal ce qui ne l'était pas. Aujourd'hui, il y a une trentaine de sites qui ont été agréés et il n'en restera, à terme, que quatre ou cinq. Il est encore bien tôt pour se prononcer, mais il semble bien que les nouveaux opérateurs n'atteignent pas tous leurs objectifs commerciaux, ce qui, si cela se confirmait, aurait des conséquences sur les ressources du CNDS.

M. Dallier m'a interrogé sur les 8 500 services civiques : ce sont les chiffres connus au 15 octobre. En revanche, il ne s'agit pas d'embauches mais de simples dossiers de volontariat. C'est pour cette raison que je reste dubitatif. D'ailleurs, M. Daubresse estime que l'année prochaine nous aurons du mal à atteindre le nombre de 15 000 volontaires au service civique. Mais laissons « le temps au temps » avant de juger. Et puis, il faut que les régions fassent des actions de communication pour rappeler l'existence de ce service civique. C'est ce que nous avons fait dans ma région.

Globalement, le coût des grands stades pour 2016 devrait s'élever entre 1,2 et 1,7 milliard d'euros, Mme Bricq. L'État s'est engagé à apporter 150 millions. Les sommes récupérées sur le DIC auraient pu être utilisées à cette fin, mais nous n'en voyons aucune trace. Enfin, dans ce budget, les investissements pour le sport se montent à 20,1 millions d'euros, soit ce que dépense une grande collectivité territoriale pour le sport... Avec 20 millions, on ne peut décemment pas faire de miracles. Et c'est pourquoi le Gouvernement a annoncé le principe d'une ponction supplémentaire sur la Française des Jeux.

Les états généraux du football ont eu lieu la semaine dernière et ils ont permis au football professionnel et au football amateur de se doter d'une direction commune, après le désastre de l'Afrique du Sud. De plus, la fédération aura un exécutif plus resserré, mais les décisions sont tellement récentes qu'il est encore difficile de se prononcer.

J'indique à M. Rebsamen que les crédits dévolus à « Envie d'agir » ont été regroupés avec ceux des « Actions partenariales locales jeunesse et éducation populaire », la dotation globale s'élevant à 12,94 millions d'euros. C'est pour cette raison que vous ne retrouvez plus cette ligne budgétaire.

M. Fourcade a parlé des emplois déconcentrés dans les régions. Je ne connais pas le nombre exact de personnels dans ces grandes directions régionales. Ses remarques sur les stades sont tout à fait pertinentes : pourquoi dépenser 1,5 milliard d'euros pour le seul football alors qu'il serait possible de construire des stades omnisports ? D'ailleurs, il faudrait s'inspirer de ce qui se passe à l'Olympique Lyonnais, à Lille ou encore au Stade de France ou des spectacles ont régulièrement lieu.

M. Jean Arthuis, président. - Merci pour ces réponses précises. Nous en venons à votre amendement.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial. - Il s'agit d'un amendement d'humeur qui a pour objet d'assurer une partie du financement par l'État du programme de construction et de rénovation de stades de football aptes à accueillir l'Euro 2016. En effet, un financement au travers du CNDS s'apparente à une opération de débudgétisation de 150 millions d'euros sur cinq ans. Je vous propose donc d'abonder de 2 millions d'euros l'action n  2 « Développement du sport de haut niveau » du programme « Sport ». Même si la somme est modique, de l'ordre du symbole, il faut que l'Etat assume ses responsabilités, surtout après la suppression du DIC.

La somme correspondante proviendrait de l'action n° 4 « Actions particulières en faveur de la jeunesse » du programme « Jeunesse et vie associative ». En effet, les crédits dévolus à l'Agence pour le service civique reposent sur une hypothèse optimiste de 15 000 volontaires au service civique en 2011, et risquent donc de ne pas être entièrement consommés. Ces deux millions d'euros sont insuffisants, mais ce transfert vise à signifier qu'il appartient au budget des sports de mener à bien cette mission de construction et de rénovation des stades, et non au CNDS.

M. Jean Arthuis, président. - C'est autant de pris pour aider le sport amateur et les collectivités locales.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial. - En effet, le CNDS n'est pas là pour financer la construction de stades. Bref, avec cet amendement, nous refuserions la poursuite du processus de débudgétisation d'une mission presque mourante.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial, puis décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi modifiés.

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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, avec modification, des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Puis elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 87 quater sans modification.