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Proposition de loi relative aux télécommunications

30 novembre 2010 : Télécommunications ( rapport - première lecture )

ANNEXE 1 - EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 30 novembre 2010 sous la présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, la commission examine la proposition de loi n° 676 (2009-2010) de M. Pierre Hérisson relative aux télécommunications.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je rappelle que, sur une proposition de loi, la commission peut adopter des amendements du rapporteur, mais que c'est le texte initial qui est discuté en séance publique : il n'est pas question pour la commission de dénaturer une proposition de loi qui émane de l'opposition.

M. Hervé Maurey. - Cela ne vaut que pour les propositions de loi de l'opposition ? (M. le président le confirme)

M. Daniel Raoul. - Je préfère parler de « minorité ». La commission Larcher a prévu le même traitement quel que soit l'auteur de la proposition de loi. Nous avions subi le baptême du feu avec notre proposition de loi sur les sociétés publiques locales.

M. Jean-Paul Emorine, président. - La commission n'entend pas vous priver de la paternité d'un texte.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - Vous avez tous, j'imagine, un téléphone portable et un abonnement auprès d'un opérateur. Combien sommes-nous à avoir tenté - à grand peine et souvent en vain - de changer d'opérateur ou d'obtenir le déverrouillage de notre téléphone ? Ce sont de telles situations que la proposition de loi de Daniel Marsin et du groupe RDSE veut faire cesser, afin de rééquilibrer les relations entre opérateurs et utilisateurs.

La France compte 61,5 millions d'abonnés mobiles, ce qui représente un taux de pénétration de 95,8 % ; la population est couverte à 99,8 % en réseaux de deuxième génération, à environ 90 % en réseaux troisième génération. Les débits des réseaux mobiles ont quasiment doublé entre 2008 et 2009, et le revenu des services mobiles atteint 20,4 milliards d'euros en 2009.

Or le consommateur peine à utiliser son mobile sur le réseau de son choix ou à changer d'opérateur. La concurrence s'en trouve limitée, comme le dénoncent le deuxième rapport Attali, l'Autorité de la concurrence, et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). La longueur et la nature des abonnements, les possibilités limitées de résiliation, la pratique des « points de fidélité », la convergence des offres ou encore les procédures de déverrouillage, visés spécifiquement par ce texte, sont autant de freins. Malgré la « loi Chatel » du 3 janvier 2008 ou les engagements pris par les opérateurs devant M. Novelli le 23 septembre dernier, le résultat n'est pas à la hauteur des attentes, comme l'a souligné l'ARCEP dans son rapport sur la mise en oeuvre de ladite loi.

Cette proposition de loi entend défendre les droits du consommateur. Son article 1er interdit aux opérateurs de téléphonie mobile de refuser l'accès de leur réseau aux fabricants de téléphones mobiles. Cela revient à exiger que tout terminal mobile puisse se connecter sur les réseaux existants. Son article 2 interdit aux fabricants de refuser l'accès de leurs appareils aux réseaux existants, ce qui revient à interdire les accords d'exclusivité, tels, par exemple, celui ayant lié Apple à Orange. Enfin, son article 3 impose la gratuité du déverrouillage d'un téléphone mobile lorsqu'il est acquis dans le cadre d'un réengagement d'abonnement.

Je vous proposerai de supprimer l'article 1er, car il est satisfait par l'article R. 20 22 du code des postes et télécommunications qui prévoit, en application d'une directive européenne, que « l'exploitant d'un réseau ouvert au public ne peut s'opposer au raccordement à son réseau des équipements terminaux ».

Je vous proposerai de renvoyer le contenu de l'article 2 à un rapport préalable de l'ARCEP. L'Autorité de la concurrence a en effet considéré que les accords exclusifs entre fabricants de mobiles et opérateurs étaient admissibles à condition de correspondre à la première présentation d'un modèle, d'être de durée limitée et de permettre à l'opérateur de rentabiliser les investissements consentis pour le lancement du produit. L'ARCEP, en relation avec les institutions européennes et les acteurs du secteur, se penche actuellement sur ces pratiques. Il est donc préférable d'attendre la publication de ces travaux, en prévoyant qu'ils seront adressés au Parlement, avant que celui ci ne légifère.

À l'article 3, je vous proposerai de maintenir une courte période de verrouillage, car celui-ci s'accompagne souvent d'offres commerciales avantageuses. Le verrouillage serait limité à trois mois lors d'un abonnement initial, et à deux mois lors d'un réabonnement. Dans tous les cas, le déverrouillage doit être gratuit et le consommateur doit obtenir les informations pratiques pour y procéder.

Je vous proposerai en outre un premier article additionnel obligeant les opérateurs à informer chaque mois leurs clients du solde d'abonnement leur restant à payer en cas de résiliation anticipée de leur contrat ; un deuxième article additionnel interdisant la surfacturation des hotlines d'assistance téléphonique ; un troisième et dernier article additionnel encadrant les frais de résiliation d'abonnement à des services de téléphonie mobile ou d'Internet, afin d'interdire la facturation de frais indus.

M. Daniel Marsin, auteur de la proposition de loi. - Les consommateurs sont perdus devant la diversité des pratiques. Les trois articles de cette proposition de loi visent à régler des problèmes concrets, illustrés par l'impossibilité, à un moment, d'utiliser l'iPhone d'Apple avec un opérateur autre qu'Orange.

L'article 1er serait plus ou moins satisfait par un article d'origine réglementaire du code des postes et télécommunications, nous dit le rapporteur. À vérifier d'ici la séance publique.

Sur l'article 2, l'argument est moins clair. L'accord entre Apple et Orange ne visait pas à rentabiliser quelque investissement que ce soit, mais bien à écarter les autres opérateurs. C'est sous la pression de l'opinion publique et des institutions européennes qu'il y a été mis fin. Là aussi, à voir d'ici la séance publique.

À l'article 3, le rapporteur propose une « cote mal taillée ». D'accord pour un verrouillage de trois mois lors de l'abonnement initial, mais le réabonnement n'est que la prolongation de celui-ci : le déverrouillage doit donc être immédiat. Il doit bien entendu également être gratuit. Certes, n'importe quel vendeur de téléphone peut débloquer un mobile, mais cela a un coût - certes modeste, mais tout est relatif - et surtout, c'est illégal ! Nous n'avons pas à encourager ce marché parallèle.

Enfin, j'approuve les articles additionnels du rapporteur, dont je salue l'excellent travail.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Si le travail du rapporteur est excellent, c'est que la proposition de loi initiale l'était !

M. Michel Teston. - C'est une bonne proposition de loi, dénaturée par le rapporteur ! Le manque de transparence dans les pratiques entre fabricants de téléphones mobiles et exploitants de réseau est un vrai problème.

Le rapporteur juge l'article 1er satisfait, mais la directive 1999/5/CE n'a été que partiellement transposée. Un article de loi serait plus protecteur.

Nous nous abstiendrons sur l'amendement du rapporteur à l'article 2 : un rapport de l'ARCEP ne s'accompagnera pas de sanctions contre les fabricants !

Pourquoi modifier l'article 3 ? Le déverrouillage d'un appareil acquis dans le cadre d'un réabonnement doit être gratuit et immédiat.

Enfin, nous analyserons les amendements portant articles additionnels d'ici la séance publique, pour voir s'ils sont réellement plus protecteurs pour les abonnés.

M. Bruno Sido. - On oublie trop la loi relative à la couverture téléphonique et l'itinérance locale, bien plus importante que la loi Chatel. L'ensemble de la population n'est pas encore couverte à 100 % par la téléphonie mobile : on ne parle pas assez des zones blanches ! Cela me paraît pourtant autrement plus important que de pouvoir changer d'opérateur. Il est vrai que la situation est plus compliquée outre-mer. Ne pourrait-on rajouter un article exigeant que 100 % de la population soit couverte par l'itinérance, d'ici un délai à fixer ?

M. Hervé Maurey. - Ces positions ne sont pas antinomiques. Il est important que les consommateurs ne soient pas pieds et poings liés par leur opérateur ou soumis à des frais de résiliation démesurés.

En matière de téléphonie mobile, on considère qu'une commune est couverte dès lors que l'on reçoit un signal dans un seul point de la commune ! (M. Sido approuve) Plutôt que de taxer davantage les opérateurs, mieux vaudrait leur imposer des obligations plus strictes en matière de couverture. Idem pour le haut débit : nous en reparlerons dans le cadre de mon rapport sur le très haut débit. Bref, je soutiens l'initiative de M. Daniel Marsin, les apports du rapporteur et les propos de M. Sido !

M. Bruno Sido. - J'ajoute que la réforme des collectivités territoriales va permettre aux communes de sortir des fusions Marcellin. Des communes qui ne sont pas couvertes en téléphonie mobile vont réacquérir un numéro Insee, jusqu'ici réservé à la commune-centre.

M. Michel Magras. - Je veux témoigner de la difficulté qu'il y a à changer de téléphone ou d'opérateur outre-mer. J'ai attendu mon téléphone pendant trois ans, mon opérateur n'ayant pas d'accord avec la marque qui le commercialise. Le déverrouillage sauvage, largement pratiqué, ne permettait pas d'utiliser les diverses fonctions de l'appareil, comme l'accès à Internet.

J'avais cosigné avec Jean Paul Virapoullé un amendement obligeant les opérateurs bénéficiant des mesures de défiscalisation outre-mer à préciser les conditions d'accès des autres opérateurs à leurs installations et prévoyant un accès gratuit au-delà d'un certain délai, amendement qui fut d'ailleurs adopté.

Il faut aligner l'outre-mer sur les autres territoires français. Je suis contraint de recourir beaucoup au roaming : vous n'imaginez pas le montant de mes factures de portable !

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - Nous avons assoupli la proposition de loi initiale pour lui permettre d'aboutir. Les amendements extérieurs sont les bienvenus ; ils seront débattus en séance, et alimenteront la discussion avec le Gouvernement.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Les amendements extérieurs devront être déposés avant le lundi 6 décembre, 12 heures.

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - Je remercie Daniel Marsin et Hervé Maurey. Il n'est pas interdit d'ouvrir le débat dans un autre cadre. Michel Teston aurait souhaité un texte plus radical. Comme l'a souligné Michel Magras, l'offre est plus limitée outre-mer, le téléphone mobile est d'accès plus difficile, les délais plus longs, le coût plus élevé. Il faut réduire la fracture numérique entre l'outre-mer et la métropole. L'unique opérateur présent a profité d'une rente de situation !

Actuellement, l'opérateur subventionne l'acquisition d'un téléphone au moment du réabonnement. Rendre le déverrouillage immédiat, c'est remettre en cause cette subvention. Les accords Novelli ont maintenu un délai : nous le réduisons d'un mois, au bénéfice des consommateurs.

M. Jean-Paul Emorine, président. - L'auteur de la proposition de loi souscrit globalement aux suggestions du rapporteur. Je vous propose de nous prononcer sur les amendements ; nous examinerons les amendements extérieurs mercredi prochain.

M. Daniel Marsin, auteur de la proposition de loi. - Je ne suis pas totalement satisfait, notamment sur l'article 3. Rien n'empêche de faire d'autres propositions d'amendement, qui seront débattus en séance publique. C'est la fonction de notre assemblée : débattre, et trancher !

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA COMMISSION

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - L'amendement n° 1 supprime l'article 1er.

M. Michel Teston. - Nous nous abstiendrons. Nous préférons l'article initial aux dispositions réglementaires existantes.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - L'amendement n° 2 réécrit l'article 2. Mieux vaut attendre le rapport de l'ARCEP avant de légiférer.

M. Daniel Raoul. - Je m'étonne que l'on demande un énième rapport, alors que l'on a tendance à les juger superflus. Je préférais la rédaction initiale de Daniel Marsin.

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - Notre solution est moins brutale : laissons l'ARCEP jouer son rôle, et légiférons une fois que nous aurons son rapport.

M. Bruno Sido. - Le rapporteur a supprimé l'article 1er qui inscrivait dans la loi des dispositions réglementaires existantes. Par symétrie, il faudrait renvoyer au décret les mesures prévues à l'article 2. Assez de rapports !

M. Jean-Paul Emorine, président. - Le rapport de l'ARCEP nous permettra d'y voir clair. Les conclusions pourront en être tirées par décret ou par la loi.

M. Bruno Sido. - Nous passons nos nuits à légiférer sur des sujets qui relèvent du domaine réglementaire. Quel besoin d'un rapport ? Renvoyons au décret !

M. Daniel Marsin, auteur de la proposition de loi. - L'amendement ne prévoit pas l'issue qui sera donnée au rapport.

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - En effet, nous ne pouvons anticiper sur les conclusions du rapport.

M. Michel Teston. - Il ne dira rien !

M. Jean-Paul Emorine, président. - Vous pourrez toujours déposer un amendement.

M. Michel Teston. - Il faut en revenir au texte initial de l'article 2 !

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - Le verrouillage d'un terminal permet aux opérateurs de se prémunir contre les comportements frauduleux, mais entraîne un coût de sortie pour l'abonné souhaitant changer d'opérateur. L'amendement n° 3 prévoit que le verrouillage lors d'un abonnement initial ne peut durer que trois mois, et deux mois en cas de réabonnement ; que le déverrouillage doit être gratuit dans tous les cas ; que le consommateur doit se faire communiquer les informations pratiques lui permettant d'y procéder.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - L'amendement n° 4 impose aux opérateurs d'informer les consommateurs de la somme à payer en cas de résiliation du contrat avant le terme de la période d'engagement.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - L'amendement n° 5 interdit la surfacturation des hotlines d'assistance téléphonique aux services d'accès à Internet ou de téléphonie mobile.

M. Michel Teston. - Nous sommes d'accord.

L'amendement n °5 est adopté.

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - L'amendement n° 6 encadre les frais de résiliation des abonnements Internet et de téléphonie mobile.

La loi Chatel prévoit que ces frais ne peuvent excéder les coûts effectivement supportés par l'opérateur et doivent être explicitement prévus dans le contrat et dûment justifiés. Toutefois, certains fournisseurs d'accès à Internet pratiquent des « frais d'activation à perception différée », ce qui revient à facturer des frais de résiliation en cas de non-respect d'une durée d'engagement minimum. Ces frais déguisés peuvent atteindre un niveau élevé ; ils sont facteur d'opacité tarifaire et faussent la concurrence. Conformément à la préconisation de l'ARCEP, cet amendement assujettit les frais d'activation à perception différée aux règles encadrant les frais de résiliation classiques.

M. Daniel Raoul. - Nous avions déjà défendu cette idée lors de l'examen de la loi Chatel.

M. Charles Revet. - Vous êtes toujours en avance !

M. Jean-Paul Emorine, président. - Preuve que la minorité peut beaucoup apporter !

L'amendement n° 6 est adopté.

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La commission a décidé de ne pas adopter de texte et la discussion en séance publique portera sur le texte initial de la proposition de loi de M. Daniel Marsin et plusieurs de ses collègues.