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Projet de loi relatif à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer

7 décembre 2010 : Piraterie ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa séance du 7 décembre 2010.

M. André Dulait, rapporteur. - Ce projet de loi, déposé en premier au Sénat, a été examiné par notre commission le 30 mars et adopté par notre assemblée le 6 mai dernier. Notre commission avait intégré 20 amendements au texte du Gouvernement, qui ont tous été adoptés par notre assemblée ainsi qu'un amendement du Gouvernement. L'Assemblée nationale s'est prononcée le 25 novembre : sur proposition de son rapporteur, M. Christian Ménard, auteur d'un excellent rapport d'information sur la piraterie maritime, nos collègues députés n'ont adopté que quatre amendements.

Comme vous le savez, la piraterie maritime a connu une forte résurgence ces dernières années, en particulier dans le Golfe d'Aden et au large des côtes somaliennes, où passent quelque 25 000 navires par an. Actuellement, 20 navires et 498 otages sont aux mains des pirates et au cours de la semaine précédente, on dénombre une douzaine d'attaques de bâtiments dont une réussie. Le montant total des rançons est estimé à 80 millions de dollars en 2009. La piraterie constitue une menace sérieuse à la liberté de navigation et à la sécurité des approvisionnements, alors que le transport de marchandises se réalise à 90 % par voie maritime. La France n'a pas été épargnée par la piraterie, comme en témoignent les attaques du « Ponant », du « Carré d'As » ou du « Tanit ». C'est l'une des raisons qui ont conduit l'Union européenne, à lancer, en décembre 2008, sa première opération navale, « Atalante », de lutte contre la piraterie maritime dans le Golfe d'Aden, dont le mandat a été renouvelé pour une période d'un an, par la résolution 1950 du Conseil de sécurité des Nations unies, le 23 novembre dernier.

Cependant, alors que la France a toujours joué un rôle international majeur contre ce fléau, notre pays ne dispose pas actuellement de législation sur la piraterie. La France disposait d'une loi sur la piraterie datant de 1825 mais que celle-ci avait été abrogée en 2007. Ce projet de loi vise donc à introduire dans notre droit un cadre juridique pour la répression de la piraterie.

Le texte détermine les infractions pénales constitutives d'actes de piraterie, les modalités de recherche et de constatation de ces infractions, ainsi que les agents habilités à y procéder. Ces dispositions s'appliqueront aux actes de piraterie commis en haute mer et dans les espaces maritimes ne relevant de la juridiction d'aucun Etat.

Ces deux premiers critères sont repris de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, dite de Montego Bay. Au-delà des zones visées par la convention, le projet de loi prévoit que ces dispositions seront également applicables dans les eaux territoriales d'un État à condition que le droit international l'autorise. Cet ajout vise à prendre en compte la situation particulière de certains États « fragiles » qui ne sont plus en mesure d'assurer le contrôle de leurs eaux territoriales, à l'image de la Somalie. La résolution 1816 du Conseil de sécurité des Nations Unies, du 2 juin 2008, a autorisé les Etats à « entrer dans les eaux territoriales de la Somalie afin de réprimer les actes de piraterie et les vols à main armée en mer ».

Le projet de loi vise ensuite à introduire dans notre droit une compétence « quasi universelle » des juridictions françaises pour juger d'actes de piraterie commis hors du territoire national. La piraterie est l'une des rares infractions internationales à déroger à la loi du pavillon et à se voir appliquer une compétence universelle, d'après la Convention de Montego Bay.

Toutefois, deux conditions sont nécessaires à la compétence des juridictions françaises : les auteurs doivent avoir été appréhendés par des agents français ; il ne doit pas y avoir d'entente avec les autorités d'un autre Etat pour l'exercice de sa compétence juridictionnelle. La deuxième condition vise à prendre en compte le cas des accords conclus par l'Union européenne avec certains pays tiers comme le Kenya ou les Seychelles, qui ont accepté le transfert sur leur territoire des suspects afin qu'ils soient jugés par leurs juridictions. Elle pourrait également trouver à s'appliquer si un autre Etat s'estime mieux placé pour juger d'une affaire, notamment si le navire attaqué ou ses victimes sont de sa nationalité.

Enfin, le projet de loi met en place un régime sui generis pour la consignation à bord des personnes appréhendées dans le cadre des actions de l'Etat en mer. Il s'agit ainsi de répondre aux griefs formulés à l'encontre de la France par la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt Medvedyev du 29 mars 2010, à la suite d'une opération d'interception d'un navire suspecté de se livrer au trafic de stupéfiants. Il a été reproché à la France de ne pas disposer, à cette époque, d'un cadre légal suffisant organisant les conditions de privation de liberté à bord d'un navire.

Le projet de loi propose la procédure suivante : le préfet maritime informe sans délai le procureur de la République de toute mesure restrictive ou privative de liberté que le commandant prend à bord de son navire; le procureur de la République doit, dans les quarante-huit heures qui suivent, saisir le juge des libertés et de la détention ; celui-ci statue sur la poursuite de ces mesures pour une durée maximale de cinq jours, renouvelable dans les mêmes conditions.

M. Josselin de Rohan, président. - Tout cela se déroulant en haute mer, que se passera-t-il si le juge décide la remise en liberté de la personne retenue à bord ?

M. André Dulait, rapporteur. - En règle générale, soit les personnes ont été appréhendées en flagrant délit, soit la présomption de piraterie s'appuie sur des éléments matériels peu contestables comme la puissance des moteurs, l'importance des réserves de carburant, la présence d'armes et d'outillage d'abordage ; il y a peu de risque de se tromper...

En mars dernier, notre commission avait adopté 20 amendements et apporté des modifications substantielles au texte présenté par le Gouvernement. Ainsi, en nous inspirant des mesures prévues en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants et l'immigration illégale, nous avons autorisé les commandants des navires ou les officiers de la marine nationale, en cas d'extrême urgence, à saisir les documents ou objets liés à des actes de piraterie sans autorisation du procureur de la République. Sur proposition de notre collègue Trillard, la commission a également introduit la possibilité de procéder à la destruction des embarcations ayant été utilisées par les pirates.

En revanche, notre commission a rejeté l'idée de retenir une compétence universelle des juridictions françaises pour juger des actes de piraterie, au regard notamment des précédents belge et espagnol et afin de privilégier un traitement judiciaire régional.

Elle a aussi écarté la proposition de subordonner la remise des suspects à un autre Etat à des garanties en matière de procès équitable et de non application de la peine capitale, en estimant que l'inscription de ces garanties n'était pas utile, dès lors qu'elles figuraient déjà dans les accords conclus entre l'Union européenne et les pays concernés.

Notre commission a estimé que le régime proposé pour la rétention des suspects à bord des navires était de nature à concilier les fortes contraintes opérationnelles de l'action en mer et le nécessaire respect des libertés individuelles, ainsi que de nature à répondre aux griefs de la Cour européenne des droits de l'homme. Nous avons toutefois précisé les conditions dans lesquelles le procureur de la République doit être informé des mesures de restriction ou de privation de liberté, pour garantir une application uniforme de ce régime, quelles que soient la nature de l'opération et l'autorité dont elle relève.

Afin de prendre en compte les situations où ces personnes seraient transférées par la voie aérienne plutôt que par la voie maritime, la commission a jugé utile de prévoir que ce régime pourra s'appliquer à bord d'un aéronef. Notre commission a aussi estimé indispensable de préciser que, dès leur arrivée sur le sol français, les personnes faisant l'objet de mesures de coercition seront mises à la disposition de l'autorité judiciaire.

En revanche, nous n'avons pas repris la proposition de prévoir une durée maximale de trente deux jours pour la rétention à bord, en estimant que l'inscription d'un tel délai pourrait soulever des difficultés pratiques et que l'autorisation du juge des libertés et de la détention pour prolonger cette mesure était de nature à offrir toutes les garanties nécessaires concernant la durée de la mesure.

Enfin, lors de l'examen en séance publique du projet de loi, le Gouvernement a présenté un amendement visant à reconnaître la qualité de pupille de la Nation aux enfants de victimes d'actes de piraterie maritime. Comme vous savez, un de nos compatriotes a été tué lors de l'assaut donné par les commandos de marine pour libérer les otages français du « Tanit ». L'amendement, qui a été adopté par le Sénat, permettra de reconnaître la qualité de pupille de la Nation à ses enfants, qui ne peuvent pas être tenus pour responsables des éventuelles imprudences commises par leurs parents.

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements.

Le premier amendement, à l'article 2, substitue aux mots « deux navires ou un navire et un aéronef », les mots « un navire ou un aéronef dirigé contre un navire ou un aéronef ». Cet amendement, adopté sur proposition du rapporteur et avec l'avis favorable du Gouvernement, peut paraître surprenant dans la mesure où il pourrait conduire à qualifier d'acte de piraterie maritime l'attaque d'un aéronef par un autre aéronef. Les services du ministère de la défense ont toutefois fait valoir qu'il permettra de prendre en compte le cas - très improbable - d'une attaque d'un hydravion par un autre hydravion.

Plutôt que de reprendre l'expression « sérieuses raisons » utilisée dans la convention de Montego Bay, qui paraît plus restrictive, et qui semble provenir d'une mauvaise traduction de l'anglais, nos collègues députés ont, à l'initiative du rapporteur, préféré reprendre l'expression de « motifs raisonnables » déjà utilisée dans le cas de la lutte contre le trafic de stupéfiants : c'est l'objet du deuxième amendement.

Le troisième amendement, qui vient du groupe socialiste et qui a été sous-amendé par le Gouvernement, subordonne la destruction des embarcations de pirates à l'autorisation du Procureur de la République : cela permettra de sécuriser la procédure.

Enfin le quatrième amendement, à l'article 6, est purement rédactionnel.

En définitive, je me félicite que l'ensemble des modifications apportées par le Sénat aient été confirmées par l'Assemblée nationale et des améliorations apportées par nos collègues députés. Je vous proposerai donc d'adopter le projet de loi sans modification.

M. Josselin de Rohan, président. - Merci. J'ouvre le débat.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Lors d'un déploiement au centre satellitaire de Torreton, dans le cadre de l'Union de l'Europe occidentale, j'ai été surpris, en examinant les images satellites, de voir que les villages somaliens d'où partent les pirates sont très bien équipés en radars de grand format, qui sont très précis. Quand un acte de piraterie est commis, peut-on imaginer donner un droit de poursuite pour aller détruire ces radars à terre ?

M. André Dulait, rapporteur. - Il n'y a pas de droit de poursuite à terre, la répression de la piraterie est possible en haute mer ou dans les eaux territoriales, mais pas sur le territoire somalien.

La commission procède à l'examen des articles. L'article 2 et l'article 6 sont successivement adoptés sans modification.

L'ensemble du projet de loi est adopté à l'unanimité sans modification.