C. LES AUTRES OUVERTURES
Au titre des autres ouvertures, votre rapporteur général relève principalement le financement des opérations extérieures de la défense et la création du mécanisme de soutien exceptionnel aux départements en difficulté financière.
1. La sous-budgétisation « traditionnelle » des OPEX et les annulations cosmétiques en décret d'avance
Selon l'exposé des motifs du projet de loi, « l'ouverture de 387 millions d'euros sur la mission "Défense" vise, dans le respect de la loi de programmation militaire, à financer les surcoûts résiduels des opérations extérieures » .
Il convient de rappeler que le décret d'avance du 29 septembre 2010 avait ouvert 218 millions d'euros au titre des OPEX. Dans l'avis qu'elle avait rendu en application de l'article 13 de la LOLF, votre commission des finances avait rappelé que le financement de ces opérations faisait « l'objet de sous-estimations importantes et répétées en loi de finances initiale » . Par ailleurs, le décret d'avance gageait ces ouvertures sur l'annulation de crédits d'équipement .
La présente ouverture de crédits vise donc à reconstituer ces crédits d'équipement artificiellement annulés en décret d'avance. Selon les réponses au questionnaire, « l'ouverture demandée (...) est prévue afin de "rembourser" le gage opéré sur ce programme, d'un montant équivalent, par le décret d'avance du 29 septembre 2010 en contrepartie de l'ouverture de crédits OPEX (...). L'ouverture de crédits au titre des OPEX doit être effectuée avant que n'intervienne la fin de gestion. Elle permet d'éviter que le programme "Equipement des forces" ne supporte in fine la charge des dépenses supplémentaires effectuées en OPEX et que cela ne remette en cause le déroulement des programmes d'équipement » .
Au total, non seulement les crédits demandés compensent une sous-budgétisation délibérée et récurrente, mais ils confirment le caractère purement cosmétique des annulations opérées par le décret d'avance du 29 septembre 2010. Au surplus, ces procédés n'ont rien de conforme à la loi de programmation militaire , qui prévoit de gager les ouvertures en gestion au profit des OPEX par recours à la réserve de précaution interministérielle , et non de les concentrer sur la seule mission « Défense ».
Hors OPEX, 100 millions d'euros de crédits sont ouverts sur le programme « Préparation et emploi des forces » et 69,3 millions d'euros sur le programme « Equipement des forces ». Ces ouvertures correspondent également au remboursement de crédits provisoirement annulés, cette fois par le décret d'avance notifié à votre commission des finances le 17 novembre 2010. Le procédé est donc le même que pour les OPEX : des annulations fictives sont opérées en décret d'avance, dans l'attente d'une reconstitution des enveloppes en collectif de fin d'année.
Dans ses réponses au questionnaire, le Gouvernement précise que de tels « remboursements de gage » ont déjà été opérés en 2003, 2004, 2006 et 2009...
2. Le mécanisme exceptionnel de soutien aux départements en difficulté
Le projet de loi de finances rectificative propose enfin un mécanisme exceptionnel de soutien aux départements en difficulté, articulé en deux volets :
1) un fonds de soutien aux départements en difficulté alimenté par un prélèvement de 75 millions d'euros sur les réserves de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Ce fonds sera géré par la CNSA pour le compte de l'État et ses crédits seront répartis entre les départements dont la proportion d'habitants de plus de 75 ans est supérieure à la moyenne nationale, en fonction du revenu disponible des personnes âgées des départements concernés et de leur potentiel fiscal (article 34) ;
2) une enveloppe de soutien d'un montant de 75 millions d'euros , par ouverture complémentaire de crédits sur le programme « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et gagée par la réduction à due concurrence des crédits du programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Ce gage consiste à mobiliser les crédits initialement prévus pour le Fonds national des solidarités actives , rendus disponibles par une montée en charge du revenu de solidarité active « activité » plus lente que prévu.
Selon les réponses au questionnaire « l'enveloppe de soutien de 75 millions d'euros qu'il est proposé d'ouvrir sur le programme (...) la mission "Relations avec les collectivités territoriales" sera répartie entre les départements en se fondant sur l'analyse de leur situation financière. Les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif restent à préciser . Le Gouvernement a diligenté une mission d'inspection chargée d'élaborer des grilles d'analyse des difficultés financières des départements, qui n'a pas encore rendu son rapport » .