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Projet de loi de finances rectificative pour 2010 : Rapport

13 décembre 2010 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2010) - Rapport ( rapport - première lecture )

Rapport n° 166 (2010-2011) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 décembre 2010

Disponible au format PDF (2,9 Moctets)


N° 166

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 décembre 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances rectificative, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2010,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

2944, 2990, 2998 et T.A. 573

Sénat :

163 (2010-2011)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

PREMIÈRE PARTIE - LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE

I. UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE TOUJOURS MARQUÉ PAR DE FORTES INCERTITUDES

A. UNE CROISSANCE DE 1,6 % EN 2010 SELON LE CONSENSUS DES CONJONCTURISTES (CONTRE 1,5 % SELON LE GOUVERNEMENT)

Après la récession de 2009 (croissance de - 2,6 %), la plus marquée depuis la Seconde Guerre Mondiale, l'économie française connaîtrait en 2010, selon le consensus des conjoncturistes, une croissance de 1,6 %, légèrement inférieure à son potentiel (de l'ordre de 2 %).

Le Gouvernement n'a pas modifié1(*) sa prévision de croissance pour 2010 associée au projet de loi de finances pour 2011, de 1,5 %.

La croissance serait donc nettement supérieure à l'hypothèse associée au projet de loi de finances pour 2010, de 0,75 % (pour un consensus des conjoncturistes de 1,2 %).

La croissance du PIB : prévision associée au projet de loi de finances et exécution

(en %)

(1) Commission économique de la Nation.

Dans le cas de l'année 2010, le chiffre retenu pour l'exécution est celui du consensus des conjoncturistes (Consensus Forecasts, décembre 2010).

Sources : Insee, rapports économiques, sociaux et financiers, commission économique de la Nation, calculs de la commission des finances

B. UN PIB TOUJOURS EN DEÇÀ DE SON NIVEAU DU DÉBUT DE 2008

La croissance du PIB en moyenne annuelle peut cependant donner une image trompeuse de la réalité, du fait des phénomènes d'acquis de croissance. Ainsi, si la croissance trimestrielle avait été nulle en 2010, la croissance en moyenne annuelle aurait tout de même été de 0,6 %.

Un fait plus significatif est que la croissance trimestrielle, de l'ordre de 0,5 % en moyenne de 2000 à 2007, aurait selon l'Insee été de 0,66 % et 0,36 % aux deuxième et troisième trimestres 2010, ce qui est proche du rythme tendanciel.

La croissance du PIB de trimestre à trimestre

(en %)

Source : Insee

On calcule que même si la croissance était nulle au quatrième trimestre, la croissance de 2010 en moyenne annuelle serait de 1,5 %. La prévision de croissance pour 2010 associée au projet de loi de finances pour 2011 peut donc être considérée comme un minimum (sous réserve de confirmation des estimations de l'Insee). Il faudrait une croissance de 0,8 % au dernier trimestre pour que la croissance en moyenne annuelle soit de 1,7 %.

Il est cependant plus parlant, dans le cas de figure présent, de raisonner non en croissance du PIB, même trimestrielle, mais en PIB en milliards d'euros. En effet, un « retour à la normale » en termes de croissance ne signifie pas un « retour à la normale » en termes de PIB. Ainsi, même en supposant une croissance de 0,5 % au dernier trimestre 2010, le PIB du dernier trimestre de 2010 demeurerait inférieur de 1,3 % à celui du premier trimestre de 2008, comme le montre le graphique ci-après.

Le PIB trimestriel (données CVS-CJO)

(en volumes aux prix de l'année précédente chaînés)

Sources : Insee, commission des finances

II. UNE CRISE DE LA DETTE SOUVERAINE QUI N'EST TOUJOURS PAS TERMINÉE

Le deuxième semestre de l'année 2010 a été marqué par de nouveaux développements de la crise de la dette souveraine, avec le recours de l'Irlande au Mécanisme européen de stabilisation (MES).

A. LE MÉCANISME EUROPÉEN DE STABILISATION (MES)

On rappelle qu'à la suite du sommet des chefs d'État et de gouvernement de la zone euro du 7 mai 2010, le Conseil Ecofin des 9 et 10 mai a décidé de la mise en place d'un mécanisme européen de stabilisation (MES).

Le tableau ci-après synthétise les sommes en jeu, en rappelant celles relatives au dispositif spécifique à la Grèce. Aux 500 milliards d'euros du MES s'ajoutent 250 milliards d'euros du FMI, portant le montant total à 750 milliards d'euros (sur trois ans).

Les dispositifs de stabilisation de l'UE (montants sur 3 ans)

(en milliards d'euros)

 

Base juridique (articles TFUE)

Transposition en droit français

UE en tant que telle

Etats membres de l'UE participants

Etats de la zone euro hors Grèce

FMI

Total

Grèce (Eurogroupe, 2 mai 2010)

Accord intergouvernemental

Loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010

   

80

30

110

Mécanisme européen de stabilisation (MES) (Conseil Ecofin, 9-10 mai 2010)

 

Loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010

60

440

 

250

750

Dont :

             

Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF)

Article 122.2 (assistance financière de l'UE à un Etat membre)

 

60

   

30

90

Fonds européen de stabilité financière (FESF)

Accord intergouvernemental

   

440

 

220

660

TOTAL

   

60

440

80

280

860

Source : d'après la déclaration de l'Eurogroupe du 2 mai 2010, les conclusions du conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010 et le communiqué de presse du Gouvernement du 11 mai 2010

Le montant du mécanisme européen de stabilisation est de 500 milliards d'euros, se décomposant entre :

- 60 milliards d'euros pour le mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), qui repose sur l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ;

- 440 milliards d'euros pour le fonds européen de stabilité financière (FESF).

Si, conformément à l'article 122 précité, l'attribution d'un prêt du MESF exige simplement une décision du Conseil à la majorité qualifiée, celle d'un prêt du FESF est subordonnée à l'accord unanime des Etats participants.

MES, MESF, FESF : le jargon de la stabilisation

La terminologie, assez ésotérique (on distingue un « Mécanisme européen de stabilisation financière » et un «  Fonds européen de stabilité financière », constituant un « Mécanisme européen de stabilisation »), tend à se cristalliser autour de l'utilisation des sigles anglo-saxons d'EFSM ou d'EFSF, ou, plus simplement, des dénominations de « mécanisme » et de « fonds » (parfois remplacée par l'anglicisme « facilité »).

Les dénominations des deux éléments du mécanisme européen de stabilisation (MES)

 

 

Mécanisme européen de stabilisation (MES)

European Stabilization Mechanism (ESM)

 

 

Prêts de l'UE avec garantie du budget communautaire

Société mise en place dans un cadre intergouvernemental

Dénomination initiale (Conseil Ecofin, 9-10 mai 2010)

 

Special Purpose Vehicle, SPV

Entité ad hoc

Dénomination actuelle

European financial stabilisation mechanism (EFSM)

European financial stability facility (EFSF)

Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF)

Fonds européen de stabilité financière (FESF)

 

Dans les deux cas, il s'agit d'attribuer des prêts (prêts stricto sensu, lignes de crédit, voire achat de titres de dette publique pour l'entité ad hoc), et non des subventions. Le dispositif est donc, selon les institutions communautaires, compatible avec l'article 125 du TFUE, parfois qualifié de « clause de no-bail out ».

Les 750 milliards d'euros peuvent être mis en relation avec le besoin de financement de l'Irlande, du Portugal et de l'Espagne, de l'ordre de 400 millions d'euros pour les trois années à venir selon Natixis2(*).

1. Le mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) de 60 milliards d'euros

Le MESF de 60 milliards d'euros a pour base juridique l'alinéa 2 de l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Selon cette disposition, « lorsqu'un Etat membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l'Union à l'Etat membre concerné. Le président du Conseil informe le Parlement européen de la décision prise ».

L'assistance financière de l'Union est octroyée sous la forme d'un prêt ou d'une ligne de crédit accordé à l'État membre concerné.

C'est la Commission européenne qui emprunte cette somme. En effet, le règlement (UE) n° 407/2010 du Conseil du 11 mai 20103(*), qui met en oeuvre le dispositif, prévoit qu'elle est habilitée à contracter, au nom de l'Union européenne, des emprunts sur les marchés des capitaux ou auprès d'institutions financières. Il précise que l'encours en principal des prêts ou des lignes de crédit pouvant être accordés aux États membres est limité à la marge en crédits de paiement disponible sous le plafond des ressources propres, ce qui correspond aux 60 milliards d'euros indiqués.

Conformément à l'alinéa 2 de l'article 122 précité, l'attribution de l'aide à un Etat exige une décision du Conseil à la majorité qualifiée.

Ce dispositif est proche du mécanisme existant de soutien financier à moyen terme des balances des paiements des Etats membres n'appartenant pas à la zone euro4(*), correspondant à une possibilité d'emprunt de 50 milliards d'euros, qui a permis à la Commission européenne d'aider la Lettonie, la Hongrie et la Roumanie. En particulier, les frais encourus par l'Union pour la conclusion et l'exécution de chaque opération sont supportés par l'État membre bénéficiaire.

2. Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) de 440 milliards d'euros

Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) de 440 milliards d'euros a pour fonction d'apporter des financements aux Etats fragilisés, sous forme de prêts ou de lignes de crédits, voire d'achats de titres de dette publique. Il bénéficie de garanties des Etats participants, de même que chacune des émissions d'emprunts qu'il réalisera sur les marchés.

Conformément aux conclusions du conseil Ecofin, la contribution des différents Etats membres de la zone euro est déterminée « en fonction de leur part dans le capital libéré de la Banque centrale européenne ».

Ainsi, en France, la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 a autorisé le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'Etat au FESF, dans la limite d'un plafond de 111 milliards d'euros, jusqu'au 30 juin 2013.

Les taux auxquels prête le FESF sont alignés sur ceux du FMI.

Le FESF, société anonyme implantée au Luxembourg, est régi par un « accord-cadre » en date du 7 juin 2010, conclu entre lui-même et les seize Etats membres de la zone euro. Les accords de prêt sont conditionnés à la conclusion préalable par l'Etat bénéficiaire d'un Memorandum of understanding (MoU), par nature dénué de portée juridique, avec la Commission européenne, agissant au nom des Etats membres.

Le 20 septembre 2010, le FESF a obtenu la notation maximale de chacune des trois agences de notation (AAA pour Standard & Poor's, Aaa pour Moody's et AAA pour Fitch Ratings).

B. LE RECOURS DE L'IRLANDE AU MÉCANISME EUROPÉEN DE STABILISATION ET AU FMI

Selon les dernières prévisions de la Commission européenne, l'Irlande aura en 2010 un déficit public de 32,3 points de PIB (12,5 points de PIB hors mesures exceptionnelles d'aide au secteur bancaire) et connaîtra une croissance de - 0,2 %.

En conséquence du pessimisme croissant sur ses perspectives économiques et de finances publiques, elle a vu ses conditions de financement de dégrader au cours du second semestre 2010, pour se retrouver en novembre, comme la Grèce, avec un écart de près de 10 points par rapport à l'Allemagne, comme le montre le graphique ci-après.

Ecart de taux d'intérêt à 10 ans par rapport à l'Allemagne

(en %)

Source : Natixis

L'Irlande a ainsi décidé de faire appel au mécanisme européen de stabilisation (mécanisme européen de stabilisation financière et fonds européen de stabilité) ainsi qu'au FMI.

1. Une aide de 67,5 milliards d'euros

Contrairement à ce qui est souvent indiqué, le montant total des prêts ne pourra pas aller jusqu'à 85 milliards d'euros, mais seulement jusqu'à 67,5 milliards d'euros.

En effet, le montant de 85 milliards d'euros comprend 17,5 milliards d'euros fournis par l'Irlande elle-même, correspondant symboliquement à la moitié des ressources destinées au système bancaire (35 milliards d'euros au total).

L'aide internationale se décomposerait en trois parts de 22,5 milliards d'euros :

- 22,5 milliards d'euros pour le mécanisme européen de stabilisation financière ;

- 22,5 milliards d'euros pour un ensemble constitué par le fonds européen de stabilité financière (17,7 milliards d'euros) et des prêts bilatéraux du Royaume-Uni, de la Suède et du Danemark (4,8 milliards d'euros) ;

- 22,5 milliards d'euros pour le FMI.

Le plan de financement de l'Irlande

(en milliards d'euros)

Ressources

 

Charges

Irlande (ressources de trésorerie et Fonds national de réserve pour les retraites)

17,5

Recapitalisation immédiate des banques

10

Aide internationale

67,5

Réserve de précaution pour la recapitalisation des banques

25

Mécanisme européen de stabilisation financière

22,5

Besoins de financement des administrations publiques

50

Fonds européen de stabilité financière

17,7

 

Royaume-Uni

3,8

Suède

0,6

Danemark

0,4

FMI

22,5

Total

85

Total

85

Source : d'après le communiqué de presse du Conseil Ecofin du 7 décembre 2010

2. Une procédure toujours en cours

Le prêt n'a encore été accordé ni par le FMI, ni par l'Union européenne, ni par le FESF.

Le 28 novembre 2010, le directeur général du FMI a annoncé que ses services et l'Irlande étaient convenus d'une contribution sous la forme d'un prêt triennal de 19,5 milliards de DTS (soit quelque 22,5 milliards d'euros), au titre du mécanisme élargi de crédit (MEDC). La demande de financement de l'Irlande doit encore être soumise à l'approbation du Conseil d'administration en décembre.

Le 3 décembre 2010 a été adopté le document essentiel, le memorandum of understanding (MoU), qui synthétise l'ensemble des engagements de l'Irlande vis-à-vis de ses partenaires, définis chaque trimestre jusqu'à la fin de l'année 2013. L'Irlande s'est explicitement engagée à s'y conformer dans deux lettres d'intention, adressées respectivement aux principaux responsables de l'Union européenne5(*) et au directeur général du FMI. Ce document d'une quarantaine de pages indique précisément les mesures que l'Irlande entend prendre chaque année sur les dépenses et les recettes.

L'Union européenne a ensuite adopté ses propres dispositions juridiques relatives à l'aide à l'Irlande, lors du conseil Ecofin du 7 décembre 2010 :

- une recommandation dans le cadre du volet « coercitif » du pacte de stabilité, repoussant à 2015 l'année fixée pour la fin du déficit excessif (initialement fixée à 2013, cette échéance avait déjà été repoussée à 2014 le 2 décembre 2009) ;

- une décision accordant à l'Irlande, dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation financière, un prêt d'un montant maximum de 22,5 milliards d'euros, dont la conditionnalité doit encore être précisée par un accord de prêt.

Le FESF n'a pas non plus encore formellement accordé de prêt.

3. Une nécessaire information du Parlement français

Le IV de l'article 2 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 prévoit que « lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat (...) et lorsque [le FESF] apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».

Les modalités pratiques de mise en oeuvre de cette disposition restent à déterminer.

Votre rapporteur général examinera avec intérêt les informations que le Gouvernement pourra lui transmettre à cette occasion. Il tient à protester contre l'apparent abandon, parmi les conditionnalités de l'aide du FESF, de l'exigence d'une attitude plus coopérative de l'Irlande dans le domaine fiscal, concernant en particulier le relèvement de son taux de l'impôt sur les sociétés, de seulement 12,5 %.

C. DES PERSPECTIVES PRÉOCCUPANTES POUR LA ZONE EURO

Au-delà de la situation particulière des Etats dits « périphériques », les perspectives sont préoccupantes pour l'ensemble de la zone euro. Elles sont d'ailleurs renforcées par la faiblesse dont les Etats membres ont fait preuve à l'égard de l'Irlande.

1. Les doutes des marchés sur la viabilité de la zone euro

Certes, comme on l'a indiqué ci-avant, les 750 milliards d'euros du mécanisme européen de stabilisation et du FMI devraient permettre de couvrir le besoin de financement de l'Irlande, du Portugal et de l'Espagne pour les trois prochaines années, de l'ordre de 400 millions d'euros selon Natixis6(*).

Cependant, le fond du problème est que les marchés tendent à douter de la viabilité à long terme de la zone euro. Contrairement par exemple aux Etats-Unis, la zone euro n'est pas une « zone monétaire optimale ». En effet, les Etats victimes d'un choc asymétrique, qui ont perdu la capacité de dévaluer, ne bénéficient pas de transferts budgétaires significatifs de la part des autres Etats membres, alors que la mobilité de la population active est très faible au sein de l'Union.

Comme la crise du système européen en 1992-93, la crise actuelle comprend une forte composante autoréalisatrice. Plus les marchés estiment qu'un Etat risque de faire défaut, plus ils tendent à exiger de sa part des taux d'intérêt élevés, aggravant le risque de défaut. Elle rappelle la crise du SME en 1992 et 1993, qui trouvait son origine dans la conviction des marchés que certains Etats avaient intérêt à en sortir.

Par ailleurs, l'appartenance à la zone euro, qui jusqu'alors avait joué un rôle protecteur, voire anesthésiant, devient désormais un facteur de fragilisation pour certains Etats. En effet, alors que le risque de change a disparu, il devient pour les marchés rationnel de donner au risque souverain, aussi faible soit-il a priori, une importance prépondérante. Dans ces conditions, deux Etats dans des situations budgétaires voisines peuvent connaître des conditions de financement très différentes. Ainsi, le Portugal, dont la croissance, le déficit public et la dette publique fin 2009 étaient analogues à ceux de la France, a vu ses conditions de financement se dégrader de manière spectaculaire, l'obligeant à des efforts budgétaires considérables, aggravant sa situation économique. Il est vrai que les structures économiques et le potentiel de croissance de la France et du Portugal ne sont pas comparables.

2. Le maintien de la crédibilité de la France exigera des efforts importants

Certes, la France dispose d'un marché de dette publique plus important et plus liquide, ce qui lui permet, toutes choses égales par ailleurs, de disposer de meilleures conditions de financement qu'un pays comme le Portugal. Par ailleurs, les investisseurs ont besoin d'acquérir des titres en euros, de sorte qu'une crise de la dette généralisée à l'ensemble de la zone euro ne paraît pas possible.

Il n'en est pas moins nécessaire que la France mette tout en oeuvre pour continuer à demeurer du « bon côté de la barrière ». Les déclarations fracassantes de certains commentateurs7(*) montrent que la confiance dans la capacité de la France à rétablir la soutenabilité de ses finances publiques ne va pas de soi.

De ce point de vue, les perspectives à moyen terme des finances publiques françaises sont préoccupantes. Avec une croissance du PIB en valeur de 4 % et un déficit de 6 points de PIB, la dette publique se stabilise à 150 points de PIB, ce qui ne serait de toute évidence pas soutenable. Il importe donc que la France montre qu'elle est capable de ramener rapidement son déficit en deçà de 4 points de PIB, niveau lui permettant de stabiliser sa dette à 100 points de PIB.

Or, comme votre rapporteur général l'a souvent souligné, il n'est pas impossible que le déficit public français demeure de l'ordre de 6 points de PIB pendant encore plusieurs années. Ainsi, la Commission européenne prévoit pour 2012 un déficit de 5,8 points de PIB, comme le montre le tableau ci-après.

Les prévisions de solde public par la Commission européenne

(en points de PIB)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Belgique

0,2

-0,3

-1,3

-6

-4,8

-4,6

-4,7

Allemagne

-1,6

0,3

0,1

-3

-3,7

-2,7

-1,8

Estonie

2,4

2,5

-2,8

-1,7

-1

-1,9

-2,7

Irlande

2,9

0

-7,3

-14,4

-32,3

-10,3

-9,1

Grèce

-5,7

-6,4

-9,4

-15,4

-9,6

-7,4

-7,6

Espagne

2

1,9

-4,2

-11,1

-9,3

-6,4

-5,5

France

-2,3

-2,7

-3,3

-7,5

-7,7

-6,3

-5,8

Italie

-3,4

-1,5

-2,7

-5,3

-5

-4,3

-3,5

Chypre

-1,2

3,4

0,9

-6

-5,9

-5,7

-5,7

Luxembourg

1,4

3,7

3

-0,7

-1,8

-1,3

-1,2

Malte

-2,7

-2,3

-4,8

-3,8

-4,2

-3

-3,3

Pays-Bas

0,5

0,2

0,6

-5,4

-5,8

-3,9

-2,8

Autriche

-1,5

-0,4

-0,5

-3,5

-4,3

-3,6

-3,3

Portugal

-4,1

-2,8

-2,9

-9,3

-7,3

-4,9

-5,1

Slovénie

-1,3

0

-1,8

-5,8

-5,8

-5,3

-4,7

Slovaquie

-3,2

-1,8

-2,1

-7,9

-8,2

-5,3

-5

Finlande

4

5,2

4,2

-2,5

-3,1

-1,6

-1,2

Zone euro

-1,4

-0,6

-2

-6,3

-6,3

-4,6

-3,9

Bulgarie

1,9

1,1

1,7

-4,7

-3,8

-2,9

-1,8

République tchèque

-2,6

-0,7

-2,7

-5,8

-5,2

-4,6

-4,2

Danemark

5,2

4,8

3,2

-2,7

-5,1

-4,3

-3,5

Lettonie

-0,5

-0,3

-4,2

-10,2

-7,7

-7,9

-7,3

Lituanie

-0,4

-1

-3,3

-9,2

-8,4

-7

-6,9

Hongrie

-9,3

-5

-3,7

-4,4

-3,8

-4,7

-6,2

Pologne

-3,6

-1,9

-3,7

-7,2

-7,9

-6,6

-6

Roumanie

-2,2

-2,6

-5,7

-8,6

-7,3

-4,9

-3,5

Suède

2,3

3,6

2,2

-0,9

-0,9

-0,1

1

Royaume-Uni

-2,7

-2,7

-5

-11,4

-10,5

-8,6

-6,4

Union européenne

-1,5

-0,9

-2,3

-6,8

-6,8

-5,1

-4,2

Etats-Unis

-2

-2,8

-6,2

-11,2

-11,3

-8,9

-7,9

Japon

-1,6

-2,4

-2,1

-6,3

-6,5

-6,4

-6,3

Source : Commission européenne, prévisions économiques de l'automne 2010, 29 novembre 2010

Le déficit de la France serait alors supérieur non seulement à celui de la zone euro (de 3,9 points de PIB), mais aussi à celui des autres grands Etats : Allemagne (1,8 point de PIB), Italie (3,5 points de PIB), Espagne (5,5 points de PIB).

Dans ces conditions, le risque que la France se retrouve classée par les marchés parmi les « mauvais élèves » de la zone euro ne peut être écarté a priori.

Un premier facteur déterminant sera l'évolution de la situation économique. Si la croissance des dépenses publiques était de 1 % par an en volume (ce qui est supérieur à l'objectif du Gouvernement, de 0,6 %, mais plus de deux fois inférieur à la tendance observée depuis le début des années 2000), le déficit se réduirait de 0,5 point par an avec une croissance de 2 %, mais ne se réduirait plus avec une croissance de 1 % par an (hors mesures sur les recettes). Si la zone euro devait connaître une croissance de l'ordre de 1 % par an pendant plusieurs années, la réduction du déficit pourrait donc être très difficile, voire impossible.

Un deuxième facteur déterminant sera la politique de finances publiques. Il convient de trouver un juste milieu entre une rigueur excessive qui casserait la croissance et ne serait pas crédible, et le laxisme auquel notre pays est habitué.

La commission des finances s'est efforcée de contribuer à la définition d'une telle voie moyenne, à l'occasion de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Elle a en effet obtenu que soit inscrit dans le rapport annexé l'engagement du Gouvernement de prendre les mesures supplémentaires nécessaires pour ramener le déficit à 3 points de PIB en 2013 si la croissance du PIB était de seulement 2 % à partir de 20128(*). Certes, la croissance risque d'être inférieure à 2 % mais cet engagement en termes d'effort structurel présente l'intérêt d'être réaliste, ce qui n'est pas le cas d'un objectif intangible de fin du déficit excessif en 2013, quelles que soient les conditions économiques.

L'année 2012 constituera, à n'en pas douter, un rendez-vous décisif.

SECONDE PARTIE - L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE À LA FIN DE L'ANNÉE 2010

Synthèse des facteurs d'évolution du solde général de l'Etat

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

I. DES RECETTES EN AMÉLIORATION SOUS L'EFFET DE FACTEURS EXCEPTIONNELS

L'augmentation des recettes explique les trois cinquièmes de l'amélioration du solde entre le présent collectif et les lois de finances rectificatives intervenues au premier semestre. Cette augmentation est intégralement imputable à des encaissements exceptionnels constatés au titre des recettes non fiscales, alors que les recettes fiscales connaissent une quasi-stabilisation.

A. DES RECETTES FISCALES NETTES STABILISÉES À 255 MILLIARDS D'EUROS

Consécutivement aux actualisations opérées par le présent projet de loi, les recettes fiscales nettes s'établiraient à 255 milliards d'euros en 2010, soit 280 millions d'euros de moins qu'attendu en troisième LFR pour 2010 (-0,1 %). Par rapport aux prévisions de cette « LFR 3 », l'impôt sur le revenu, la taxe sur la valeur ajoutée et la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers connaissent une légère diminution, alors que la fiscalité patrimoniale et les nouvelles impositions établies en remplacement de la taxe professionnelle connaissent un certain dynamisme.

1. IR, TVA et TIPP à la baisse

Les recettes nettes d'impôt sur le revenu pour 2010 sont attendues à 47,8 milliards d'euros, soit 55,5 milliards d'euros de recettes brutes (-0,7 milliard d'euros par rapport à la LFR 3) et 7,7 milliards d'euros de remboursements et dégrèvements (dont 3,1 milliards d'euros de restitutions de prime pour l'emploi). La révision à la baisse de l'IR net de 1,1 milliard d'euros par rapport à la LFR 3 s'explique principalement par la baisse constatée des émissions, provenant d'une moindre croissance des revenus 2009.

La loi de finances initiale pour 2010 évaluait l'impôt net sur les sociétés à 33 milliards d'euros, soit une évolution spontanée de +49 % par rapport à 2009. Cette prévision a été revue à la hausse à 34,9 milliards d'euros en LFR 3 et demeure inchangée dans le cadre du présent projet de loi. Cette estimation est établie sur l'hypothèse d'une baisse du bénéfice fiscal 2009 de 1 %, d'un cinquième acompte de 3,5 milliards d'euros, imputable à la reprise économique, et une d'une autolimitation de 1 milliard d'euros.

Au vu des recouvrements, le montant de TVA nette est revu à 126,8 milliards d'euros (-0,6 milliard d'euros par rapport à la LFR 3). Ce montant, qui se décompose en 170,5 milliards d'euros de TVA brute et 43,6 milliards d'euros de remboursements de crédits de TVA, est en hausse de 7 % par rapport à 2009. Cette évolution par rapport à 2009 s'explique :

1) par une hausse de l'assiette taxable de la TVA de +2,6 %9(*) imputable à la reprise de la consommation en valeur des ménages (estimée à +2,8% en 2010 après +0,1% en 2009). L'investissement, en revanche, serait quasiment stable (-0,3 %) alors qu'il diminuait en 2009 (-7,6%) ;

2) par un effet de structure lié à la déformation de la décomposition de la consommation des ménages entre les produits taxés au taux normal et ceux taxés au taux réduit (-0,2 % en 2010 après -0,8 % en 2009) ;

3) par la prise en compte du contrecoup du remboursement anticipé de crédit de TVA (+6,5 milliards d'euros), de l'impact en année pleine du taux réduit de TVA à 5,5 % dans la restauration (-1,9 milliard d'euros) et de l'intégration du coût des autres mesures fiscales prises en matière de TVA (-0,3 milliard d'euros)

La taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers est enfin revue à la baisse de 0,4 milliard d'euros, pour atteindre 14,1 milliards d'euros, en raison de compensations de transferts de compétences aux collectivités territoriales (0,2 milliard d'euros) et d'une modification des prévisions de consommations de carburants (hausse de la consommation de gazole de +1,9 % par rapport à 2009, baisse de la consommation de super de -16,5 % et baisse de la consommation de fuel domestique de -13,3 %).

2. Le dynamisme de la fiscalité patrimoniale

Les impôts à assise patrimoniale affichent un relatif dynamisme. Dans le cadre du présent projet de loi, l'estimation du produit d'impôt de solidarité sur la fortune est revue à la hausse de 0,3 milliard d'euros par rapport à la LFR 3, pour s'établir à 4,1 milliards d'euros, au vu des résultats des recouvrements de l'exercice. Le Gouvernement indique néanmoins que ce montant intègre 0,4 milliard d'euros au titre de la recette consécutive à l'offre de régularisation fiscale proposée par le ministère du budget. Hors cet effet exceptionnel, le produit estimé de l'ISF s'établit donc à 3,7 milliards d'euros.

S'agissant des autres prélèvements sur le patrimoine, et au vu des encaissements :

1) les droits de mutation à titre onéreux sont revus à la hausse de 0,2 milliard d'euros par rapport à la LFR 3 pour atteindre 0,9 milliard d'euros (et de +20% par rapport à 2009), principalement imputable à la hausse du volume des transactions, et plus spécifiquement des transactions immobilières ;

2) les droits de donation sont également revus à la hausse de 0,13 milliard d'euros par rapport à la LFR et s'établissent à 0,75 milliard d'euros. Les donations connaissent une progression de 25 % en 2010, après une baisse de 27 % en 2009 ;

3) les droits de succession atteignent 6,8 milliards d'euros, soit une hausse de 0,05 milliard d'euros par rapport à la LFR 3 et un montant stable par rapport à 2009 ;

4) la taxe sur la publicité foncière (TPF) est enfin revue à la hausse de 0,1 milliard d'euros entre la LFR 3 et le présent projet de loi. Cette taxe connaît une progression de 16 % en 2010, après une baisse de 10 % en 2009.

3. Un rendement légèrement plus élevé que prévu pour les nouvelles impositions locales

Les nouvelles impositions établies en remplacement de la taxe professionnelle procurent également un rendement légèrement supérieur aux attentes.

Réévaluations du produit des nouvelles impositions locales

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Par rapport aux estimations du premier collectif10(*), les évolutions sont les suivantes :

1) la cotisation foncière des entreprises (CFE) est revue à la hausse de 0,3 milliard d'euros, en raison des corrections apportées aux bases prévisionnelles auxquelles sont appliquées les évolutions de taux. Son rendement s'établit à 5 milliards d'euros ;

2) la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est revue à la hausse de 0,2 milliard d'euros au vu des encaissements de l'année 2010, pour atteindre 10,4 milliards d'euros ;

3) seules les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) sont légèrement revues à la baisse (-0,04 milliard d'euros), sur la base des éléments déclarés par les redevables. Leur produit devrait s'élever à 1,3 milliards d'euros.

En dépit de ces ajustements, le montant de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) n'est pas modifié par le présent projet de loi, faute de pouvoir actualiser, à ce stade, l'ensemble des sous-jacents présidant à son calcul. Il n'est, en particulier, pas possible de savoir si cette hausse des encaissements est imputable à des effets calendaires ou à un réel dynamisme des bases en 201011(*).

Le Gouvernement indique donc que le montant prévisionnel de DCRTP pour 2011 sera communiqué aux collectivités en février ou mars 2011, en vue de la préparation de leurs budgets. Son montant définitif sera déterminé à la fin de l'été 2011, en même temps que l'ajustement de la compensation relais et que la régularisation des reversements de CVAE 2011 consécutive à la liquidation définitive de la CVAE 2010. Les régularisations éventuelles de CVAE se compenseront avec les régularisations de DCRTP 2011 et le montant de DCRTP pourra être corrigé dans le cadre des projets de loi de finances rectificatives postérieurs à ces deux échéances.

Par analogie, les évolutions des données relatives aux recettes fiscales des collectivités sont globalement neutres pour le chiffrage du coût de la réforme de la taxe professionnelle pour l'Etat. En effet, si la révision à la hausse des encaissements sur 2010 entraîne une baisse du coût budgétaire de la réforme, le Gouvernement estime qu'il « n'est pas possible de conclure sur le caractère pérenne de cette baisse tant que le montant définitif de DCRTP n'est pas connu ».

Votre rapporteur général prend acte de ces précisions et rappelle qu'en tout état de cause, la DCRTP 2011 devra être calculée à partir des encaissements réels de CFE et de CVAE 2010.

B. DES RECETTES NON FISCALES EN FORTE PROGRESSION

1. Des facteurs exceptionnels qui contribuent largement à l'amélioration du solde

Les recettes non fiscales s'établiraient enfin à 18,6 milliards d'euros, en hausse importante de 2,5 milliards d'euros par rapport à la prévision de la troisième loi de finances rectificative pour 2010 (+15,8 %). Cette hausse, qui contribue à 70 % de l'amélioration du solde du budget général (cf. infra), est d'abord imputable à une réévaluation des prélèvements sur la Caisse des dépôts, en hausse de 1 milliard d'euros (soit 1,917 milliard d'euros au lieu de 0,9 milliard d'euros prévus en LFI). Cette réévaluation résulte :

1) de la hausse du dividende versé par la CDC (660 millions d'euros au lieu de 500 millions d'euros attendus), le résultat consolidé pour 2009 (1,98 milliard d'euros) étant gonflé par des plus-values exceptionnelles ;

2) de la hausse de la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés (CRIS), qui devrait atteindre 515 millions d'euros au lieu des 400 millions d'euros attendus ;

3) d'un prélèvement de 742 millions d'euros sur le fonds d'épargne, correspondant au résultat net de ce fonds après dotation aux fonds propres.

Le deuxième facteur d'accroissement des recettes non fiscales réside dans la hausse du produit des participations de l'Etat (3,3 milliards d'euros au lieu de 2,6 milliards d'euros prévus en LFI, soit +0,7 milliard d'euros), en raison de dividendes en hausse en provenance de la Banque de France, de France Télécom et d'EDF.

Enfin, le reliquat de progression s'explique par :

1) la prise en compte d'une recette exceptionnelle provenant d'une amende prononcée par l'Autorité de la concurrence à l'encontre du secteur bancaire (+0,4 milliard d'euros) ;

2) la hausse du prélèvement sur la Coface (+0,15 milliard d'euros) ;

3) la révision du montant des intérêts versés par la Grèce consécutifs aux prêts accordés par la France (+0,2 milliard d'euros, cf. infra).

2. Retour sur les recettes tirées des dispositifs de crise

Plus globalement, les dispositifs exceptionnels mis en oeuvre pour faire face à la crise économique et financière auront procuré à l'Etat un surplus total de 3,9 milliards d'euros de recettes non fiscales sur la période 2008-2011.

Recettes non fiscales associées aux mesures « crise »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

A fin 2009, le dispositif mis en oeuvre par la Société de financement de l'économie française (SFEF) avait procuré recette totale de 1,4 milliard d'euros. Aucune émission n'est intervenue après le 15 octobre 2009 en raison de l'amélioration de la situation de liquidité et d'un niveau des taux du marché devenu plus intéressant. Le dispositif s'est donc éteint et n'a donc procuré aucune recette en 2010.

Un versement de 637 millions d'euros a ensuite été enregistré, en avril 2010, au titre du dividende versé par la Société de prise de participations de l'Etat (SPPE) à l'Etat. La prévision de versement pour 2011 retenue dans le projet de loi de finances pour 2011 s'établit à 182 millions d'euros.

Après 159 millions d'euros au titre de 2008 et 2009, les garanties directes apportées à Dexia devraient, compte tenu des échéanciers et des encaissements constatés, ainsi que des perspectives de recours possible à ces mécanismes de garantie, procurer des recettes de 183 millions d'euros pour 2010 et de 119 millions d'euros pour 2011.

Les prêts12(*) aux constructeurs automobiles ont permis à l'Etat d'enregistrer, fin avril 2010, un versement d'un montant total de 363,6 millions d'euros, correspondant à une annualité pleine des intérêts dus sur un encours global de prêts de 6 milliards d'euros à Renault et PSA. Un montant complémentaire de 15 millions d'euros a été encaissé fin mai 2010, correspondant à une annualité pleine des intérêts dus sur le prêt accordé à Renault Trucks (0,25 milliard d'euros). Enfin, et à la suite du remboursement partiel anticipé de 2 milliards d'euros opéré par Renault et PSA en septembre 2010, un versement complémentaire a été enregistré pour un montant total de 57,7 millions d'euros, correspondant aux intérêts courus à la date du remboursement, augmenté de la pénalité de remboursement anticipé. Compte tenu de ces remboursements anticipés, la prévision de recettes pour 2011 s'établit à un montant de 240 millions d'euros, hors prise en compte d'un nouveau remboursement anticipé partiel.

Enfin, le mécanisme des prêts bilatéraux à la Grèce13(*) devrait procurer 111 millions d'euros d'intérêts en 2010, comprenant les versements d'intérêts et une commission de 50 points de base perçue ex-post au moment de l'octroi du prêt, puis 382 millions d'euros en 2011.

II. UNE DÉPENSE STABILISÉE EN VOLUME, MALGRÉ DE NOMBREUX « DÉRAPAGES » EN GESTION

L'analyse des ouvertures de crédits proposées par le présent projet de loi nécessite de revenir de façon globale sur les caractéristiques de la gestion 2010.

A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA GESTION

1. Le respect de la norme de dépense : un double effet d'aubaine sur les prélèvements sur recettes et la charge de la dette

Selon son exposé général, « les mouvements proposés par le présent projet de loi respectent strictement l'objectif global de dépense de l'Etat fixé dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2010 ». De fait, la norme « zéro volume » est respectée en 2010, grâce aux économies de constatation enregistrées sur la charge de la dette et les prélèvements sur recettes.

a) La norme de dépense est respectée malgré la hausse des dépenses du budget général

La loi de finances initiale pour 2010 a, comme les précédentes, été construite sur une hypothèse de stabilisation des dépenses de l'Etat en volume, sur un périmètre élargi regroupant les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que les nouvelles affectations de recettes. Etaient néanmoins exclus de ce périmètre les dépenses exceptionnelles liées au Plan de relance (crédits de la mission « Plan de relance » et majoration du fonds de compensation de la TVA) et l'impact sur le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales de la réforme de la taxe professionnelle (compensation relais).

Les trois premières lois de finances rectificatives pour 2010 n'ont pas modifié cet équilibre :

1) la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 a majoré les dépenses nettes du budget général de 33,931 milliards d'euros, principalement au titre des investissements d'avenir, dépenses non reconduites et placées hors norme de dépense (33,64 milliards d'euros). Outre ces ouvertures, les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation forêt et affaires rurales » ont été majorés de 291 millions d'euros au titre de la refonte des exonérations de charges relatives aux travailleurs occasionnels demandeurs d'emploi. Conformément à la charte de budgétisation, cette ouverture a été traitée en mesure de périmètre. Elle était en effet équilibrée en recettes et en dépenses, dans la mesure où une partie du droit de consommation sur les tabacs qui assurait jusqu'alors la compensation de cette exonération à la Sécurité sociale à été réaffecté à l'Etat14(*) ;

2) la loi de finances rectificative du 7 mai 2010, définissant notamment les modalités du soutien financier à la Grèce, a procédé à des ouvertures et annulations globalement neutres, ainsi qu'à l'ouverture de 3,9 milliards d'euros en crédits de paiement sur le compte de concours financiers « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro » ;

3) la loi de finances rectificative du 7 juin 2010, relative au mécanisme européen de stabilisation financière, n'a procédé à aucun mouvement de crédits sur le budget de l'Etat.

Le présent projet de loi ne conduit pas davantage que les précédents collectifs à une augmentation des dépenses en norme élargie par rapport à la prévision de LFI. Ces dépenses demeurent ainsi stabilisées à 389,2 milliards d'euros (au format LFI 2010 courant).

La norme de dépense par rapport à la prévision de loi de finances initiale

(en millions d'euros)

* Investissements d'avenir, variation du FCTVA relance et de la compensation relais.

** Faute d'actualisation disponible, la prévision de LFR4 est supposée égale à la prévision initiale.

Source : réponses au questionnaire

Rapportées à l'exécution 2009, les dépenses apparaissent également stabilisées en volume (les chiffrages du tableau ci-dessous diffèrent du tableau précédent en ce que les dépenses sont présentées à périmètre 200915(*), afin de proposer une comparaison pertinente).

La norme de dépense par rapport à l'exécution 2009

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

La tenue de la norme de dépense en 2010 ne résulte pas tant d'une maîtrise des dépenses du budget général que de « bonnes nouvelles » sur la charge de la dette et les prélèvements sur recettes.

L'évolution contrastée des dépenses sous norme

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

Le tableau qui précède montre que les dépenses du budget général augmentent de 2,6 milliards d'euros par rapport à la budgétisation opérée en LFI pour 2010. Ce dérapage important, dont les causes sont analysées infra, est exactement compensé :

1) par une charge de la dette inférieure de 1,7 milliards d'euros à la prévision de LFI et de 2,2 milliards d'euros à la prévision actualisée par la LFR du 9 mars 201016(*) (cf. infra) ;

2) par des prélèvements sur recettes sous norme inférieurs de 908 millions d'euros à la prévision de LFI, soit -566 millions d'euros au titre du PSR au profit de l'Union européenne (en raison de la baisse de la ressource TVA due par la France, de la baisse de la contribution française au financement du chèque britannique et de la restitution à la France d'un trop perçu versé les exercices précédents) et -342 millions au titre du PSR en faveur des collectivités territoriales (principalement en raison d'une baisse de 221 millions d'euros du FCTVA et d'une baisse de 102 millions d'euros de la dotation pour pertes de bases de taxe professionnelle).

Par ailleurs, hors norme de dépense, le PSR collectivités territoriales diminue de 304 millions d'euros, la hausse de 556 millions d'euros de la compensation relais de la taxe professionnelle étant contrebalancée par la baisse de 860 millions d'euros du fonds de compensation de la TVA au titre du plan de relance, peu de collectivités locales ayant en définitive choisi de tirer parti de la prolongation du dispositif. Les prélèvements sur recettes diminuent donc, au total, de 1 212 millions d'euros par rapport à la prévision de LFI, dont 646 millions d'euros au titre du PSR au profit des collectivités territoriales. Cette baisse contribue à un tiers de l'amélioration du solde par rapport au dernier collectif.

Enfin, votre rapporteur général observe que l'accroissement des dépenses du budget général aurait été supérieur de 1,4 milliard d'euros au montant observé si l'achèvement de l'apurement des dettes de l'Etat envers la sécurité sociale opéré par le présent projet de loi avait pris la forme de crédits budgétaires et non d'une affectation de l'excédent prévisionnel du panier fiscal assurant la compensation des allégements généraux de cotisations sociales.

Dans son rapport au Parlement sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative en 2010, la Cour des comptes observe à juste titre que « cette opération consiste à solder, au moyen d'une réaffectation de recettes fiscales, des dettes d'intervention de l'Etat dont le remboursement, par nature, aurait dû donner lieu à une ouverture de crédits budgétaires. Transparente en dépenses et en recettes pour le budget de l'Etat, elle permet d'éviter d'afficher une progression des dépenses supérieure à la norme de dépenses de l'Etat » (cf. infra).

b) Une application rétrospective du « zéro valeur » riche d'enseignements

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 définit une nouvelle norme de dépense, dont le projet de loi de finances matérialise la première application. La progression des dépenses de l'Etat est désormais :

1) au plus égale, à périmètre constant, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation. Il s'agit de la reprise de la norme « zéro volume » telle que nous la connaissons aujourd'hui ;

2) hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'Etat, ces dépenses et prélèvements sur recettes sont stabilisés en valeur à périmètre constant.

La vertu principale d'un tel dispositif sera d'empêcher le recyclage en dépenses nouvelles d'économies de constatation, tel qu'il a pu se produire en 2009 ou tel que nous le constatons dans le cadre du présent collectif. Dans la mesure où les dépenses hors dette et pensions seront stabilisées en valeur, tout redéploiement au profit de ces dépenses constituerait, en effet, une infraction à la norme. Dans ces conditions, les éventuelles économies de constatation sur la charge de la dette ou les économies attendues de la réforme des retraites sur les dépenses de pensions des fonctionnaires contribueront à l'amélioration du solde.

Votre rapporteur général s'est efforcé de mesurer ce qu'aurait été l'impact de l'application dès 2010 du gel en valeur des dépenses hors dette et pensions. Le tableau qui suit montre que, pour respecter une telle norme, les dépenses du budget général à champ constant et hors charge de la dette et pensions auraient dû être inférieures de près de 4 milliards d'euros à ce qu'elles ont réellement été en LFI 2010. Les dépenses au sens de la norme en volume auraient donc dû baisser de 1,1 %.

Reconstitution d'une LFI 2010 sous norme « zéro valeur »

(en millions d'euros à périmètre constant)

Source : commission des finances

Le même exercice peut être fait pour le présent collectif budgétaire. Il fait ressortir un écart encore plus important, de près de 5,6 milliards d'euros entre le montant effectif des dépenses du budget général hors dette et pensions et le montant qui aurait permis de respecter la règle de gel en valeur. Compte tenu des économies de charge de la dette, non recyclables en dépenses nouvelles, la baisse des dépenses en volume aurait alors été de 1,6 % entre 2009 et 2010.

Reconstitution d'un PLFR 4 sous norme « zéro valeur »

(en millions d'euros à périmètre constant)

Faute de données actualisées disponibles, ce chiffrage repose sur l'hypothèse que les dépenses de pensions sont conformes à la prévision de LFI 2010.

Source : commission des finances

Un tel raisonnement n'a pas pour but de dénoncer un quelconque « laxisme » dans la tenue de la dépense : l'on ne saurait reprocher au Gouvernement de n'avoir pas appliqué dès 2010 une norme qu'il s'est fixé à compter de 2011. Sa vertu est néanmoins de mettre en évidence le caractère très ambitieux de la norme de gel en valeur et les efforts qu'il conviendra d'accomplir en budgétisation initiale et au cours de l'exercice pour la tenir.

c) Des obstacles techniques à l'application de la nouvelle norme ?

On observe que les chiffrages qui viennent d'être proposés s'appuient sur une hypothèse de charge de pensions égale à la prévision établie en LFI pour 2010. Votre rapporteur général avait souhaité obtenir une actualisation de la charge de pensions à fin 2010. Le ministère chargé du budget a toutefois indiqué qu'il n'était pas possible, à ce stade de l'exercice budgétaire, de renseigner une prévision qui distingue, au sein des dépenses de personnel, les dépenses de pension des dépenses de rémunération.

La LOLF ayant rendu la répartition des crédits par titre purement indicative, le seul suivi opéré distingue les dépenses de titre 2 (dont les pensions) des autres dépenses. Une décomposition plus fine est donc - semble-t-il - impossible à obtenir avant le projet de loi de règlement examiné en juin de l'année suivante.

Cet obstacle technique et juridique n'est pas sans susciter des interrogations. En effet, la dépense de pensions étant désormais une des composantes essentielles de la double norme en volume et en valeur, son pilotage infra-annuel apparaît indispensable à la tenue des objectifs de Gouvernement. Votre rapporteur général s'efforcera donc d'obtenir du Gouvernement des informations complémentaires sur les moyens qu'il compte employer pour remédier à cette apparente impasse...

2. Deux décrets d'avance qui suscitent des interrogations

Deux projets de décret d'avance ont été notifiés à votre commission des finances les 14 septembre et 17 novembre 2010, lesquels ont reçu un avis favorable assorti de très vives réserves. Ces décrets font l'objet d'une demande de ratification dans le cadre de l'article 11 du présent projet de loi.

Le décret d'avance de septembre a opéré des ouvertures de crédits pour un montant total de 1,29 milliard d'euros en AE et 1,27 milliard d'euros en CP afin de couvrir le financement des opérations extérieures du ministère de la défense (218 millions d'euros en AE et CP), plusieurs dépenses d'intervention économique ou de soutien à la filière agricole, le financement des conséquences de catastrophes naturelles, l'abondement de dispositifs de prise en charge de publics vulnérables ainsi que diverses dépenses de personnel. Le décret d'avance de novembre 2010 prévoyait, quant à lui, des ouvertures de crédits pour un montant total de 1,39 milliard d'euros en AE et 1,14 milliard d'euros en CP. Ces ouvertures étaient essentiellement destinées à couvrir des dépenses de personnel et liées à des opérations immobilières.

Sans qu'il soit besoin de revenir sur le fond des ouvertures de crédits proposées, lesquelles sont analysées en annexe au présent rapport, plusieurs observations méritent d'être formulées sur les conditions dans lesquelles le Gouvernement recourt désormais à cet instrument.

a) La banalisation d'un instrument dérogatoire

Le décret d'avance doit permettre de pourvoir à des dépenses urgentes et revêt, de fait, un caractère clairement dérogatoire. Or, plusieurs indices permettent de mettre en évidence la banalisation de cet instrument :

1) la fréquence des décrets d'avance, et notamment leur systématicité en fin de gestion, montrent qu'ils appartiennent désormais à la panoplie des instruments de régulation budgétaire de « droit commun » ;

2) le Gouvernement a été conduit à utiliser le décret d'avance comme « super-décret de virement » afin d'opérer des redéploiements dont les montants dépassent les seuils prévus par la LOLF pour recourir auxdits décrets17(*). Le décret de septembre 2010 en est une illustration patente, dont le rapport de motivation indiquait explicitement que, compte tenu des montants sur lesquels devaient porter les ajustements de dépenses de personnel du ministère de la Défense, « les dispositions de l'article 12 de la LOLF ne permettaient pas d'y procéder par la voie d'un décret de virement » ;

3) enfin, l'articulation entre les décrets de virement de fin d'exercice et les collectifs d'hiver donnent fréquemment lieu à un jeu de vases communicants par lequel le décret d'avance gage ses ouvertures par des annulations de crédits qui seront immédiatement compensées en loi de finances rectificative18(*). Outre qu'elles attestent le caractère purement fictif des gages proposés en décret d'avance, ces compensations en collectif aboutissent, selon la Cour des comptes, à « contourner les plafonds de crédits par programme votés par le Parlement ». De fait, la Cour souligne19(*) à juste titre que « cette pratique revient à utiliser le dispositif organique des décrets d'avance comme un simple outil infra-annuel de mutualisation des moyens ouverts sur les programmes ou - de facto - comme un système d'avance de trésorerie entre missions ou programmes. Elle conduit l'administration, d'une part à s'affranchir en gestion des plafonds de crédits par programme votés dans la loi de finances et, d'autre part, à déconnecter la programmation budgétaire des besoins prévisibles en exécution ».

L'on ne saurait mieux étayer la banalisation diagnostiquée par votre rapporteur général...

b) Urgence et imprévisibilité : une nécessaire clarification de la LOLF

Comme il a été indiqué précédemment, la LOLF dispose que le décret d'avance est pris « en cas d'urgence » (art. 13). Si cette urgence est souvent avérée, la teneur des décrets d'avance atteste que les besoins ne résultent pas toujours de causes imprévisibles ou d'aléas de gestion, mais bel et bien de sous-budgétisations en loi de finances initiale ou, lorsque la budgétisation était sincère, de « dérapages » imputables aux gestionnaires.

Dans son rapport sur les mouvements réglementaires de crédits joint au présent projet de loi de finances rectificative, la Cour des comptes distingue les ouvertures de crédits répondant à des critères d'urgence et d'imprévisibilité de celles résultant de sous-dotations en LFI. Les premières atteignent 529,5 millions d'euros en AE et 254,4 millions d'euros en CP, et les secondes 1 162,8 millions d'euros en AE et en CP. En somme, moins d'un cinquième (18 %) des crédits de paiement ouverts par décret d'avance en 2010 et soumis à l'analyse de la Cour des comptes20(*) l'auraient été en parfaite conformité avec la loi organique.

Ce distinguo se fonde sur une analyse de la Cour des comptes selon laquelle « la seule interprétation possible de l'article 13 de la loi organique est que cette urgence ne peut résulter d'une situation que le Gouvernement a lui-même créée. Dès lors, l'appréciation de l'urgence ne peut être séparée de l'examen du caractère réellement imprévisible des dépenses ».

Dans ses réponses à la juridiction, le Gouvernement conteste vivement cette analyse, qualifiée par le ministre de « largement interprétative par rapport au texte organique », et rappelle :

1) que la notion d'imprévisibilité n'est pas le critère retenu dans l'article 13 de la LOLF ;

2) que la notion d'urgence, au côté des contraintes de plafonnement de gage, est le seul critère d'appréciation au fond des ouvertures effectuées par décret d'avance.

Le Gouvernement en conclut que « des crédits peuvent donc être ouverts par décret d'avance lorsque leur mobilisation ne souffre aucun retard, quelle que soit la cause du besoin supplémentaire ». Cette lecture mérite d'autant plus d'être soulignée qu'elle s'abrite derrière l'avis favorable de la commission des finances du Sénat sur le décret d'avance du 29 septembre 2010, au motif que cet avis établit une distinction entre urgence et imprévisibilité. Selon le Gouvernement, l'attention portée par le Parlement à la notion d'imprévisibilité ne signifie pas que la régularité d'un décret d'avance dépende de ce critère, dont l'analyse n'a vocation qu'à « éclairer le lecteur »...

Il est exact que votre commission des finances procède à une interprétation littérale de la loi organique et ne conditionne le caractère favorable de ses avis qu'au fait que la condition d'urgence soit remplie. Dans le cas contraire, peu d'avis favorables auraient, de fait, été rendus... Il n'en demeure pas moins que le dévoiement progressif du recours au décret d'avance a conduit votre commission, dans les commentaires joints à l'avis rendu sur le décret d'avance notifié le 17 novembre 2010, à recommander la réécriture de l'article 13 de la LOLF, afin d'y faire figurer explicitement une condition d'imprévisibilité des besoins à couvrir.

B. APERÇU GÉNÉRAL DES OUVERTURES ET ANNULATIONS OPÉRÉES SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

1. Les ouvertures de crédits

Hors remboursements et dégrèvements, les ouvertures brutes opérées par le projet de loi s'élèvent à 3,94 milliards d'euros en AE et 3,36 milliards d'euros en CP sur le budget général. Nets des annulations, les autorisations d'engagement augmentent de 68,4 millions d'euros et les crédits de paiement diminuent de 292 millions d'euros.

Il convient néanmoins de retraiter ces montants nets de deux types d'annulations de nature exceptionnelle, soit les crédits de charge de la dette (-2,2 milliards d'euros) et la réimputation de la mission « Economie » du budget général vers le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat et gérant des services publics » (-1,2 milliard d'euros). Cette réimputation est, selon le Gouvernement, liée au choix des modalités d'intervention du Fonds national pour la société numérique (FSN) créé pour la mise en oeuvre des investissements d'avenir. La convention signée entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations le 2 septembre 2010 précise en effet que les actions du FSN prendraient la forme de prêts.

Au total, il apparaît donc que :

1) hors annulations liées à la charge de la dette, les ouvertures nettes s'établissent à 2,27 milliards d'euros en AE et 1,91 milliards d'euros en CP ;

2) hors réimputation de crédits liée à la mise en oeuvre des investissements d'avenir, elles s'élèvent à 1,23 milliard d'euros en AE et 908 millions d'euros21(*) en CP ;

3) hors annulations liées à la charge de la dette et réimputation de crédits, les ouvertures nettes sont de 3,47 milliards d'euros en AE et 3,11 milliards d'euros en CP.

Les ouvertures et annulations prévues par le présent projet de loi

(en euros)

Source : commission des finances

Ventilation par mission des ouvertures et annulations sur le budget général

(en euros, hors remboursements et dégrèvements)

- 44 -

Source : commission des finances

Sur les 24 missions faisant l'objet d'ouvertures brutes, 12 sont concernées par des ouvertures supérieures à 50 millions d'euros. La mission « Travail et emploi » se détache très nettement, avec des ouvertures supérieures à 1,4 milliard d'euros en CP, soit 42 % des ouvertures brutes totales. Viennent ensuite les missions « Défense » (387 millions d'euros et 12 % du total), « Solidarité, insertion et égalité des chances » (369 millions d'euros et 11 % du total) et « Ville et logement » (275 millions d'euros et 8 % du total). Cette brève liste, qui fera l'objet d'une analyse détaillée ci-après, illustre à elle seule le dérapage considérable des dépenses d'intervention de l'Etat en 2010.

Les missions faisant l'objet d'ouvertures brutes supérieures à 50 millions d'euros

(CP en millions d'euros)

Source : commission des finances

2. Les annulations de crédits

Hors missions « Economie » et « Engagements financiers de l'Etat », qui supportent 93 % des annulations au titre de la réimputation en compte de concours financiers des moyens du Fonds national pour la société numérique (1,2 milliard d'euros) et de l'allègement de la charge de la dette (2,2 milliards d'euros), 14 missions subissent des annulations brutes, pour un montant résiduel de 256,5 millions d'euros en CP.

Les missions faisant l'objet d'annulations brutes,
hors missions « Engagements financiers de l'Etat » et « Economie »

(CP en millions d'euros)

Source : commission des finances

Selon les réponses au questionnaire, le montant des annulations hors réserve de précaution et assimilables à de l'auto-assurance est estimé à 147 millions d'euros en CP et 158 millions d'euros en AE. Les annulations portant sur la mise en réserve sont, quant à elles, estimées à 96 millions d'euros en AE et 80 millions d'euros en CP. En 2010, la réserve de précaution n'a pas été mise à contribution selon la procédure d'une « taxation interministérielle », les annulations ayant été analysées et déterminées programme par programme selon la situation de leur exécution.

Evolution des autorisations d'engagement et des
crédits de paiement miss en réserve en 2010

(au 26 novembre 2010 et en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

III. ANALYSE DÉTAILLÉE DES PRINCIPAUX AJUSTEMENTS DE CRÉDITS

L'aperçu général des ouvertures de crédits qui vient d'être esquissé atteste une hausse significative des dépenses d'intervention à caractère social de l'Etat, partiellement imputable à la crise, ainsi que la persistance de sous-budgétisations en loi de finances initiale.

A. L'EXPLOSION DES DÉPENSES LIÉES AUX GUICHETS SOCIAUX

Répartition des ouvertures brutes de crédits en matière sociale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

1. Le dérapage du coût de la politique de l'emploi

1,7 milliard d'euros en AE et 1,4 milliard d'euros en CP sont ouverts sur la mission « Travail et emploi », soit respectivement 15 % des AE et 12 % des CP ouverts en LFI. Ces dépassements très substantiels sont imputables à une multiplicité de dérapages constatés sur les contrats aidés, les exonérations de charges, les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ou le chômage partiel.

a) Les contrats aidés

Selon le Gouvernement, deux facteurs expliquent les dépassements constatés par rapport à la LFI. Les contrats aidés du plan de cohésion sociale (PCS) ont tout d'abord été « surexécutés » en 2009, en raison de prescriptions très largement supérieures à ce qui était anticipé lors de la préparation du PLF 2010 (cf. tableau). Cette « surexécution » produit un effet report en 2010, les besoins s'établissant à 998 millions d'euros contre 598 millions d'euros anticipés en loi de finances initiale (+400 millions d'euros).

Le dérapage du coût des contrats aidés du plan de cohésion sociale

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

En second lieu, une forte surexécution est observée au titre des nouveaux contrats aidés, dits « contrats uniques d'insertion » (CUI), liée principalement à la mise en oeuvre du plan Rebond pour l'emploi. Selon le Gouvernement, ce plan a abouti à une augmentation de la cible de 360 000 à 400 000 pour les contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE, non marchands) et de 50 000 à 120 000 pour les contrats initiative emploi (CUI-CIE, marchands). Cet effet volume est par ailleurs amplifié par le renchérissement des prix unitaires des contrats, en raison d'un taux de prise en charge et d'un nombre d'heures supérieurs aux cadrages initiaux.

Le dépassement total sur les CUI-CAE s'établit donc à 519 millions d'euros et le dépassement sur les CUI-CIE à 357 millions d'euros, soit un total de 876 millions d'euros. Les contrats aidés devant être payés à chaque fin de mois, ces dépassements ont d'abord été financés par la mobilisation des crédits disponibles sur le programme 316 de la mission « Plan de relance de l'économie ». Ce redéploiement a, par ricochet, diminué a due concurrence les crédits disponibles pour d'autres dispositifs imputés sur cette mission (CRP, CTP, CAF, apprentissage et ATPE). Ce jeu de vases communicants a donc conduit, en fin de gestion 2010, à anticiper la reprise, par la mission « Travail et emploi », des dispositifs dont les financements avaient été « asséchés », pour un coût total estimé à 478 millions d'euros.

La mise en oeuvre des contrats aidés n'obéit pas à une stricte logique de guichet. L'ouverture de ces contrats n'est, en effet, pas « automatique » dès lors que les publics éligibles rempliraient un certain nombre de conditions. Au contraire, ces contrats peuvent faire l'objet d'un pilotage en cours d'exercice, et il appartient au Gouvernement d'en déterminer le nombre en fonction des objectifs de la politique de l'emploi et des disponibilités budgétaires.

Le recours aux contrats aidés a, en période de crise, une vocation contracyclique qui explique que cet instrument ait été largement utilisé en cours d'année 2010. Ces circonstances ne doivent pas pour autant conduire les gestionnaires à s'exonérer des enveloppes limitatives de crédits votées par le Parlement, sous prétexte qu'un collectif de fin d'année viendra « effacer l'ardoise »...

b) La compensation des exonérations de charges sociales

Pour 299 millions d'euros en AE et CP, le présent projet de loi couvre des dépenses supplémentaires liées à la compensation des exonérations de charges sociales. Ce dépassement s'explique principalement par un besoin très supérieur aux estimations de la LFI concernant les exonérations sur les contrats d'apprentissage (+410 millions d'euros), partiellement compensé par des redéploiements d'autres exonérations. Selon le Gouvernement, ce dépassement est imputable à la non-réalisation de l'économie initialement prévue par la révision de l'assiette des exonérations sur les apprentis, de 39 heures à 35 heures (-140 millions d'euros environ) et à une hausse des flux d'entrées constatés au second semestre 2009 (+ 3% par rapport au deuxième semestre 2008, soit 215.664 contrats), difficilement prévisible au vu de la situation économique22(*).

c) Les accords de GPEC et la prise en charge du chômage partiel

Enfin plus de 400 millions d'euros de dépenses supplémentaires résultent :

1) de la régularisation d'engagements pluriannuels sur les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, qui entraîne un besoin de 193 millions d'euros en AE, soit le montant indispensable à la couverture de la totalité des conventions signées en 2010 ou antérieurement. Une fois cette régularisation opérée, le PLF 2011 ne prévoit plus d'AE au titre des conventions signées avant 2011 ;

2) des surcoûts liés aux dispositifs de chômage partiel. Le dispositif de chômage partiel recouvre une multiplicité de guichets23(*) automatiquement ouverts aux entreprises qui en font la demande, lorsque celles-ci répondent aux critères. Le pilotage de son coût est donc particulièrement délicat en période de crise. La prévision de dépense s'établissait à 167 millions d'euros (60 millions d'euros de crédits ouverts en AE et en CP en LFI 2010, augmentés de 87 millions d'euros en AE et de 107 millions d'euros en CP de reports 2009 vers 2010). Elle s'établit désormais à 290 millions d'euros en AE et 285 millions d'euros en CP. Les besoins d'ouvertures complémentaires atteignent donc 143 millions d'euros en AE et 118 millions d'euros en CP ;

3) de l'apurement d'une dette contractée par l'Etat auprès de Pôle emploi pour les aides à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants. L'aide à l'emploi dans ce secteur a été supprimée en 2010, consécutivement à la mise en place de la TVA à taux réduit. Aucun crédit n'avait donc été ouvert en 2010. La clôture définitive du dispositif et le versement d'arriérés ont néanmoins suscité une dette de 85 millions d'euros, qu'il convient d'honorer.

2. Les sous-budgétisations récurrentes en matière de santé et de handicap
a) Le financement du handicap

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » bénéficie d'ouvertures brutes de 403 millions d'euros en AE et 369 millions d'euros en CP. Ces ouvertures concernent l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

351,9 millions d'euros sont ouverts pour le financement de l'AAH, pour un besoin brut de 400,2 millions d'euros, dont 397,3 millions d'euros au profit des organismes de sécurité sociale (prestations principales) et 2,9 millions d'euros au profit de l'Agence de services et de paiement (contrats aidés). Le solde est donc financé par redéploiements internes24(*). Selon les réponses au questionnaire, l'écart entre la LFI 2010 (6 234,2 millions d'euros) et la prévision d'exécution (6 634,35 millions d'euros) s'explique par un écart en base entre la réalisation effective 2009 et la prévision d'exécution 2009 réalisée au moment de la préparation de la LFI 2010 (+89 millions d'euros), un moindre rendement qu'escompté des économies prévues en 2010 (+125 millions d'euros), un effet volume plus fort que prévu (+183 millions d'euros) et un ajustement sur les contrats aidés (+2,9 millions d'euros).

Au demeurant, votre commission des finances conteste, de manière systématique, la sincérité de la budgétisation initiale de l'AAH25(*). La sous-budgétisation de cette allocation, qui a pour conséquence de créer une dette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale, doit conduire le Gouvernement à corriger le biais « optimiste » de ses prévisions de LFI et, en particulier, à ne pas intégrer à ses prévisions l'effet des mesures d'économies mises en oeuvre, qui sont par nature très difficilement chiffrables. L'erreur de prévision commise sur ces mesures d'économies explique ainsi, en 2010, plus d'un tiers du dérapage constaté.

17,3 millions d'euros sont enfin ouverts en faveur des MDPH, afin de compenser l'impossibilité, pour les services déconcentrés de l'Etat, de mettre à disposition les personnels prévus par les conventions constitutives des groupements d'intérêt public, personnels que les MDPH ou les conseils généraux ont donc été amenés à employer sur leurs ressources propres.

b) L'aide médicale d'Etat

98 millions d'euros sont ouverts en AE et CP sur la mission « Santé », au bénéfice de l'aide médicale d'Etat (AME), soit près d'un cinquième de la dotation initialement prévue en loi de finances pour 2010 (535 millions d'euros). Il est à rappeler que ce poste de dépenses avait déjà fait l'objet, l'année passée, d'un ajustement quasi similaire de 100 millions d'euros26(*).

En dépit d'une réévaluation significative des crédits destinés à l'AME pour 2010 (45 millions d'euros supplémentaires), notre collègue Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial de la mission « Santé », avait appelé l'attention sur un nouveau risque de dérapage des dépenses d'AME en 2010 : lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2009, il avait en effet relevé une très forte augmentation de ces dépenses en 2009 (plus de 13 %), alors que la dotation pour 2010 avait été calibrée sur une hypothèse de croissance tendancielle des dépenses de seulement 1 % en 2009 et en 201027(*).

Il semble donc que les causes de la spectaculaire évolution des dépenses d'AME en 2009 se poursuivent en 2010. Selon le Gouvernement, cette augmentation est moins liée aux traditionnels effets prix et volume affectant les prestations de guichet qu'à l'amélioration des procédures de facturation des prestations AME par les établissements de santé. Les surcoûts observés en 2009 et 2010 pourraient donc être partiellement imputables à un meilleur rattachement des dépenses à l'AME plutôt qu'à une augmentation stricto sensu du périmètre des dépenses. D'autres causes sont cependant avancées par la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) : un changement du mode de calcul des tarifs journaliers de prestations, une consommation plus élevée ou un changement dans la structure de consommation des soins en hospitalisation, un déport des soins urgents vers l'AME.

La mission conjointe d'inspection (inspection générale des finances - inspection générale des affaires sociales) qui a été spécifiquement mise en place pour analyser les causes de l'augmentation de ces dépenses en 2009 devrait apporter des précisions à ce sujet. En tout état de cause, cette nouvelle tendance pour 2010 laisse présager un nouveau dépassement de la dotation initiale prévue pour 2011 au titre de l'AME28(*). Votre rapporteur général sera attentif à l'évolution de ce poste de dépenses afin que l'on ne renoue pas avec la tendance passée aux sous-calibrages qui avaient été à l'origine de dettes chroniques à l'égard de la sécurité sociale.

Bilan sur la période 2006-2010 de la dette de l'Etat
à l'égard de la Sécurité sociale au titre de l'AME

(en millions d'euros)

 

Dotations initiales

Redéploiement

Ouvertures en LFR / année N

Total des versements à l'AM (hors opération d'apurement)

Montant de dépenses constaté

Ouvertures en LFR ou opération exceptionnelle d'apurement

Montant de la dette

2006

189

3**

0

192

459

0

920

2007

188

17

0

205

470

920 (*)

264

2008

348

20

94

462

476

0

278

2009

436

10

100

546

540

278

-6

2010 (p)

481

10

98

589

589

0

-6

2011

540

           

(p) prévisionnel ; * Opération exceptionnelle d'apurement de 2007 ; ** Dont 0,5 de report.

Source : réponses au questionnaire

3. Les surcoûts récurrents de certaines dépenses de solidarité
a) L'aide personnelle au logement et l'hébergement d'urgence

275 millions d'euros sont ouverts sur la mission « Ville et logement », au titre de l'aide personnelle au logement et de l'hébergement d'urgence.

Les dépenses d'aide personnelle au logement financées par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) devraient s'élever à 11,8 milliards d'euros en 2010, montant auquel il convient d'ajouter 235 millions d'euros de frais de gestion, soit un besoin global de 12,1 milliards d'euros. Ces dépenses se ventilent à raison de 6,9 milliards d'euros au titre des aides personnalisées au logement29(*) (APL) et de 4,9 milliards d'euros au titre des allocations de logement à caractère social30(*) (ALS). Le besoin à couvrir en collectif s'élève à 192 millions d'euros, en raison d'une sous-estimation en LFI de la contribution de l'Etat au FNAL31(*), qui s'élèvera à 5 553 millions d'euros contre les 5 361 millions d'euros anticipés.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit l'ouverture de 83,5 millions d'euros de crédits nouveaux, dont :

1) 40 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence et la veille sociale. Ces crédits s'ajoutent à l'ouverture, par le décret d'avance du 29 septembre 2010, de 66,1 millions d'euros. Selon les réponses au questionnaire, ces besoins complémentaires résultent de factures des structures d'accueil reçues postérieurement à l'établissement du décret d'avance de septembre, notamment en Île-de-France. Ils n'en attestent pas moins de la sous-budgétisation persistante des dépenses d'hébergement d'urgence ;

2) 20,5 millions d'euros au titre des rapatriés32(*), 13 millions d'euros au titre de l'allocation de logement temporaire - gens du voyage (ALT2) du fait d'une ouverture de places sur un rythme plus rapide que prévu, 10 millions d'euros au titre de l'aide sociale (charges à payer constituées auprès des établissements accueillant des personnes âgées et des personnes handicapées sans domicile fixe).

b) Les bourses étudiantes

40 millions d'euros sont nécessaires, en sus du décret d'avance notifié à votre commission des finances le 17 novembre dernier (97 millions d'euros), afin de couvrir le besoin total de financement associé au paiement des bourses étudiantes. Ce besoin total est estimé à 172,5 millions d'euros, dont :

1) 94,5 millions d'euros en raison d'un nombre de boursiers plus important que prévu au moment du PLF 2010 (570 000 pour les 9 premiers mois de l'année contre 520 000 anticipés) ;

2) 78 millions d'euros au titre du paiement du demi-mois de bourse supplémentaire.

En dépit des difficultés inhérentes à sa prévision, on peut se demander si l'accroissement du nombre d'étudiants éligibles constitue réellement une « surprise », dans la mesure où il résulte d'une réforme décidée par le Gouvernement, consistant à élargir l'accès aux bourses des étudiants issus de classes moyennes, par la création d'un échelon supplémentaire (« échelon zéro »).

Cette réforme s'est, dès son entrée en application, traduite par un accroissement significatif du nombre de boursiers, qui est passé de 417 034 en 2007-2008 à 524 618 en 2008-2009, pour atteindre 565 798 en 2009-2010. Cet accroissement du nombre des boursiers étant pérenne, il doit donc se traduire par un rebasage à due concurrence des crédits de bourses inscrits en LFI, rebasage qui se fait toujours attendre.

Evolution du nombre de boursiers de l'enseignement supérieur

(coût en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

c) La prise en charge des demandeurs d'asile

55,3 millions d'euros sont enfin demandés sur la mission « Immigration asile et intégration », afin de financer le financement de l'allocation temporaire d'attente (ATA) à hauteur de 16,6 millions d'euros en AE et de 24,8 millions d'euros en CP, de l'hébergement d'urgence à hauteur de 30,2 millions d'euros en AE et en CP et de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) à hauteur de 0,3 million d'euros.

Selon le Gouvernement, le décalage observé entre la LFI 2010 et la dépense effective au titre de l'ATA et de l'hébergement d'urgence résulte de deux facteurs que sont la hausse du flux des demandes d'asile (+8,5 % sur les huit premiers mois de 2010) et l'allongement des délais d'instruction des demandes d'asile par l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (19 mois).

Une fois de plus, les travaux consacrés par les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances tendent à nuancer cette appréciation. En effet, comme l'a relevé notre collègue Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, la sous-budgétisation des crédits liés à l'hébergement et à l'accueil des demandeurs d'asile est une constante, relevée chaque année par le Parlement, en loi de finances initiale. Chaque année, ces sous-évaluations rendent nécessaires l'ouverture de crédits par décrets d'avance : à hauteur de 60 millions d'euros (AE = CP) en 2010, de 70 millions d'euros en AE et 60 millions d'euros en CP en 2009 et de 36 millions d'euros (AE = CP) en 2008.

Ces sous-budgétisations sont trop manifestes pour s'expliquer par l'incertitude relative au rythme d'évolution du nombre de demandeurs d'asile. De même, rien ne permet de préjuger d'une diminution rapide des délais de traitement des demandes par l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Le rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » relevait ainsi qu'en ajoutant aux crédits ouverts par décret d'avance ceux prévus par le présent projet de loi de finances rectificative, les crédits ouverts en 2010 en cours de gestion représenteront le quart des crédits ouverts en loi de finances initiale pour l'ensemble de la mission.

B. L'APUREMENT DES DETTES DE L'ETAT À L'ÉGARD DE TIERS

Le présent projet de loi prévoit plusieurs mesures d'apurement de dettes de l'Etat à l'égard de tiers. Toutes ne donnent néanmoins pas lieu à l'ouverture de crédits budgétaires.

1. La débudgétisation de l'apurement des dettes envers la Sécurité sociale
a) Le schéma proposé

L'article 33 du projet de loi de finances rectificative prévoit de mobiliser le reliquat de l'excédent du panier de taxes affectées à la compensation des allégements généraux, afin de couvrir les dettes de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale. Une fraction égale à 13,8 % du droit de consommation sur les tabacs, principale taxe du « panier », serait ainsi affectée à plusieurs de ces organismes, au lieu et place notamment des crédits budgétaires. Cette opération représente une somme de 1 420 millions d'euros.

Etat semestriel au 30 juin 2010, par nature de dettes

(en millions d'euros)

Nom du régime

Situation « brute » au 31/12/2009

Versements de janvier 2010 se rattachant aux exercices antérieurs

Situation nette au 31/12/2009 (état semestriel au 31/12/2009)

Versements effectués entre le 1er février et le 30 juin 2010 et se rattachant aux exercices antérieurs

Nouvelle situation nette arrêtée au 30/06/2010

(a)

(b)

(c) = (a-b)

(d)

(e) = c-d)

I-1/ Champ santé-solidarité

         

Aide médicale d'Etat (AME)

373

379

- 6

0

- 6

Allocation de parent isolé (API)

73

80

- 7

0

- 7

Allocation supplémentaire d'invalidité (ASI)
du Fonds spécial d'invalidité (FSI)

- 2

0

- 2

0

- 2

Allocation aux adultes handicapés (AAH)

323

321

2

0

2

Prime de retour à l'emploi (1 000 €) pour les bénéficiaires de minima sociaux

155

0

155

0

155

Grands invalides de guerre

- 7

0

- 7

0

- 7

RMI : dette antérieure au 01/01/2004 + prime exceptionnelle

- 2

0

- 2

0

- 2

Prime de retour à l'emploi PRE-RSA

- 61

0

- 61

0

- 61

RSA

- 231

0

- 231

0

- 231

Primes exceptionnelles 2009

36

33

3

0

3

Revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA)

- 122

0

- 122

0

- 122

Allocation d'installation étudiante (« Aline »)

6

0

6

0

6

Congé de paternité dû à l'Etat

- 21

0

- 21

- 9

- 13

Divers autres

1

0

1

0

1

Sous-total champ santé-solidarité

521

813

- 293

- 8

- 284

I-2/Champ logement

         

Aide au logement temporaire (ALT)

21

10

11

0

11

Aide personnalisée au logement (APL) (FNAL)

172

334

- 163

0

- 163

Allocation de logement social (ALS) (FNAL)

452

225

228

0

228

Allocation de logement familial (ALF) servie aux fonctionnaires de l'Etat dans les DOM

2

0

2

0

2

Sous-total champ logement

647

569

78

0

78

Sous-total prestations prises en charge par l'Etat

1 167

1 382

- 215

- 8

- 207

II-1/Exonérations ciblées

         

Exonérations ciblées sur certains territoires

1 090

859

231

1

230

Apprentissage et professionnalisation

1 036

362

674

0

674

Exonérations ciblées sur certains secteurs d'activité

49

28

21

0

21

Exonérations ciblées sur certains publics fragiles

- 6

2

- 8

0

- 8

Exonérations spécifiques aux travailleurs indépendants non agricoles

89

91

- 2

0

- 2

Services à la personne

449

403

46

0

46

Exonérations spécifiques au secteur agricole

121

93

28

0

28

Avantages directs consentis aux salariés

3

0

3

0

3

           

Sous-total exonérations ciblées

2 831

1 837

994

1

992

II-2/allègements généraux

         

Dettes « anciennes » (Exos AF-BTP, plan textile échéances liées au passage au FOREC en 2000 et 2001)

151

151

0

0

0

Autres dettes relatives aux allègements généraux

150

150

0

0

0

Compensation intégrale des allègements généraux 2006 (article L. 131-8 du CSS)

0

0

0

0

0

Exonérations heures supplémentaires

12

0

12

0

12

Sous-total allègements généraux

313

301

12

0

12

Sous-total exonérations de cotisations sociales

3 144

2 138

1 005,40

1

1 004

III/Divers autres dispositifs

         

Reprise par l'Etat du trop versé généré par les opérations liées à la suppression du FFIPSA

- 371

- 371

0

0

0

Diverses pensions garanties par l'Etat (SNCF, CNIEG, CRP-RATP...)

4

0

4

14

- 10

Prise en charge des cotisations militaires

31

0

31

0

31

Prise en charge par l'Etat de cotisations rapatriés

10

10

0

0

0

Rémunération des personnels réquisitionnés dans la campagne de vaccination contre la grippe AH1N1

0

50

- 50

0

- 50

Divers

2

1

1

1

0

Sous-total autres

- 325

- 310

- 14

15

- 29

           

Total général

3 986

3 210

776

8

768

Source : à partir du Jaune « Bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale »

La situation nette au 30 juin 2010 des créances cumulées au titre des exercices 2009 et antérieurs fait apparaître une dette nette de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale de 768 millions d'euros. Ce chiffre résulte du solde entre le montant des dettes brutes, soit 1 518 millions d'euros, et le montant des créances, soit 750 millions d'euros. Le tableau ci-avant présente, de manière agrégée, la situation des relations financières entre la sécurité sociale et l'Etat 30 juin 2010.

La situation au 30 juin 2010 ne peut toutefois pas servir de base au schéma d'apurement présenté par le Gouvernement, dans la mesure où une importante partie des créances détenues par l'Etat est de nature conjoncturelle et devrait être mobilisée en gestion d'ici la fin de l'année 2010.

Ainsi, selon les éléments communiqués à votre rapporteur général, 75 % des créances constatées (562 millions d'euros) sont concentrées sur quatre dispositifs : le revenu de solidarité active (RSA - 227 millions d'euros), le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA - 122 millions d'euros), l'aide personnalisée au logement (163 millions d'euros) et l'indemnisation des personnels réquisitionnés dans le cadre de la vaccination contre la grippe H1N1 (50 millions d'euros).

Ces créances proviennent respectivement d'une montée en charge moins rapide que prévu du RSA, du caractère temporaire du RSTA, d'une mauvaise répartition entre les allocations des montants versés par l'Etat au FNAL et de la volonté de ne pas faire avancer par la CNAMTS le coût lié à la vaccination. Présentant un caractère conjoncturel, elles ont vocation à être consommées au cours de la gestion 2010 à hauteur d'au moins 510 millions d'euros33(*).

Afin de prendre en compte cette situation, le Gouvernement a décidé d'affecter aux organismes de sécurité sociale une somme supérieure au montant de la dette nette constatée au 30 juin 2010 : « Si le schéma d'apurement n'avait pas tenu compte du caractère conjoncturel de ces créances, et si le montant des droits tabacs affectés à la couverture des dettes de l'Etat avait été limité à 768 millions d'euros, l'état semestriel au 31 décembre 2010 serait vraisemblablement resté en situation de dette nette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale à hauteur de 282 millions d'euros environ.34(*) »

Votre rapporteur général observe que l'apurement de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale nécessiterait, selon les chiffres du Gouvernement, 1 050 millions d'euros35(*); or le présent projet de loi propose d'affecter aux organismes de sécurité sociale 1 420 millions d'euros, soit 370 millions d'euros de plus.

Le plan d'apurement proposé ne s'inscrit pas, en apparence, dans le respect du principe de neutralité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale : à l'issue des opérations prévues par l'article 33 du présent projet de loi, cette dernière détiendrait sur l'Etat une créance de 370 millions d'euros. Si cette situation peut étonner, il convient de prendre en compte trois éléments :

- cet écart est susceptible d'être revu à la baisse lorsque l'exécution 2010 des différents dispositifs retracés dans l'état semestriel ci-dessus cité sera connue ;

- cet écart, s'il se réalisait, représenterait 1 % du coût total des dispositifs retracés dans l'état semestriel, c'est-à-dire gérés par les organismes de sécurité sociale mais financés par l'Etat, soit environ 30 milliards d'euros ;

- cet écart n'a pas d'impact sur la norme de dépense 2011 dans la mesure où celle-ci doit être appréciée hors variation de la dette Etat-sécurité sociale.

b) Un schéma d'apurement extrabudgétaire

Les dispositifs d'exonération de cotisations sociales sur lequel subsistent les dettes les plus importantes sont présentées dans le tableau ci-après.

Ventilation des principales dettes brutes de l'Etat
par dispositif d'exonération ciblée (au 30 juin 2010)

(en millions d'euros)

 

Régime général

Autres régimes

Total

Contrats d'apprentissage

296

42

338

Contrats de professionnalisation

314

23

337

Création d'emploi en zone de revitalisation rurale

158

0

158

Mesures en faveur de l'outre mer

22

53

75

Services à la personne

46

0

46

Autres

0

56

56

TOTAL

836

174

1 010

Source : annexe 5 du PLFSS pour 2011

Votre rapporteur général observe que les dettes brutes de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale se concentrent sur les dispositifs d'exonération ciblée de cotisations sociales, dont la compensation est normalement assurée par l'ouverture de crédits budgétaires36(*) à due concurrence, et non par l'affectation directe de ressources fiscales comme le propose l'article 33. Cependant, et comme indiqué plus haut, le recours à une telle affectation présente l'intérêt de ne pas majorer les dépenses du budget général et permet ainsi de rester « dans les clous » de la norme de dépense...

2. L'apurement de la dette à l'égard du Crédit foncier de France

Ainsi que notre collègue Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », l'a mis en évidence dans ses récents travaux de contrôle relatifs à la budgétisation des primes d'épargne-logement37(*), l'Etat avait progressivement contracté, auprès du Crédit foncier de France, une dette substantielle associée au paiement des primes des CEL et PEL.

Evolution du report de charge de 2007 à 2009

(en millions d'euros)

Source : direction générale du Trésor

Ce report de charge a culminé à 963 millions d'euros à fin 2008, avant de retomber à 719 millions d'euros fin 2009 et 83 millions d'euros fin 2010, en raison d'appels de primes inférieurs aux estimations opérées en loi de finances initiale. Les avenants successifs à la convention signée en 1992 entre l'Etat et le Crédit foncier ayant prévu qu'en cas de solde débiteur, l'Etat paierait au CFF des intérêts au taux EONIA majoré de 6,5 points de base, la dette accumulée a entraîné le paiement par l'Etat de montants d'intérêts égaux à 12,54 millions d'euros en 2007, 21,2 millions d'euros en 2008 et 3,3 millions en 2009.

Conformément aux observations de la Cour des comptes et aux recommandations de notre collègue rapporteur spécial, 83 millions d'euros sont donc ouverts sur le programme « Épargne » de la mission « Engagements financiers de l'État », en vue de résorber totalement le découvert de l'Etat auprès du CFF. Il est souhaitable que la réforme du PEL proposée par le présent projet de loi de finances rectificative n'aboutisse pas à reconstituer le report de charge accumulé ces dernières années.

Principales conclusions de M. Jean-Pierre-Fourcade,
rapporteur spécial, sur le financement des primes d'épargne-logement

1. Le programme 145 « Epargne » porte, en 2011, plus de 1,1 milliard d'euros au titre du financement des primes d'épargne-logement, versées lors de la clôture d'un plan d'épargne-logement ou d'un compte d'épargne-logement.

2. Par convention en date du 17 décembre 1992, l'Etat a confié la gestion de ces primes au Crédit foncier de France. Celui-ci a par ailleurs accepté de consentir des avances rémunérées à l'Etat, d'un montant maximal d'un milliard d'euros, au cas où les provisions versées par le Trésor seraient insuffisantes pour couvrir les appels de primes.

3. Depuis 2006, la programmation budgétaire s'est révélée systématiquement défaillante, obligeant l'Etat à recourir massivement aux avances du Crédit foncier. Le découvert cumulé, fin 2008, s'élevait à près de 963 millions d'euros.

4. La budgétisation des primes constitue un exercice délicat car elle nécessite d'anticiper le comportement des épargnants. En revanche, votre rapporteur spécial déplore que l'évaluation initiale n'ait jamais tenu compte du report de charge accumulé. L'Etat a ainsi profité des avances du Crédit foncier pour créer une charge extra-budgétaire au mépris des principes d'annualité, d'universalité et de sincérité budgétaires.

5. Pour des raisons conjoncturelles, le montant des primes versées en 2009 et 2010 a connu une très forte diminution, qui doit conduire à envisager l'apurement définitif du découvert auprès du Crédit foncier à la fin de l'exercice 2010.

6. En 2011 et 2012, le montant des primes versées devrait à nouveau augmenter sensiblement pour des raisons économiques et fiscales. Votre rapporteur spécial s'inquiète par conséquent du montant inscrit dans le projet de loi de finances - 1,1 milliard d'euros - qui, au regard des dépenses passées, se révèle modeste.

Source : commission des finances

3. Le poids des refus d'apurement communautaires

130 millions d'euros en AE et 83 millions d'euros en CP sont ouverts au titre des refus d'apurement communautaire des aides agricoles pour 2009 et 2010. Ce mécanisme, analysé en détail par notre collègue Joël Bourdin dans un récent rapport d'information38(*), désigne le non-remboursement par la Commission européenne des aides agricoles préfinancées par le Etats membres, lorsque ces aides ont été attribuées en violation de la réglementation communautaire.

La France a été affectée par près de 100 millions d'euros de corrections financières en moyenne annuelle entre 1996 et 2007 et se classe parmi les Etats membres les plus touchés par les refus d'apurement. Les domaines les plus concernés par sont actuellement le développement rural, le secteur des fruits et légumes et l'octroi des prêts bonifiés aux agriculteurs. Or, si certaines pénalités sont la conséquence d'erreurs commises de bonne foi et de la complexité de la réglementation communautaire, la très grande majorité a résulté de négligences ou d'une volonté délibérée d'enfreindre la réglementation communautaire.

Les présentes ouvertures correspondent aux refus d'apurement prononcés en 2009 (65,9 millions d'euros) et 2010 (99 millions d'euros). Ces montants se répartissent :

1) en apurements dits de conformité, qui consistent à s'assurer que les dépenses effectuées sont conformes à la réglementation communautaire et que les organismes payeurs ont procédé aux contrôles prévus. Ces apurements représentent 135,6 millions d'euros, soit plus de 80 % du total ;

2) en apurements comptables, qui consistent à vérifier que les comptes annuels des organismes payeurs sont bien tenus et que les procédures internes de contrôle ont été mises en oeuvre de façon satisfaisante, soit 29 millions d'euros.

Le Gouvernement fait valoir que la couverture des refus d'apurement dès le collectif de fin d'année répond à une recommandation de la Cour des comptes et met fin à une pratique consistant à ne régler qu'en fin d'année n les refus d'apurement exigibles en année n-1.

En outre, l'ouverture proposée ne couvre pas la totalité des besoins et le différentiel, soit 34,8 millions d'euros en AE et 81,7 millions d'euros en CP, sera financé par redéploiements au sein de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Ce choix est conforme aux recommandations formulées par notre collègue Joël Bourdin au nom de votre commission des finances, invitant le Gouvernement à « limiter systématiquement les ouvertures de crédits en loi de finances rectificative, afin de conduire le ministère de l'agriculture et de la pêche à dégager des ressources en gestion pour faire face aux conséquences budgétaires des refus d'apurement ». Au-delà de la mise en oeuvre de ce principe de responsabilisation, l'objectif demeure néanmoins d'éradiquer totalement cette source de dépenses illégitimes en veillant scrupuleusement à la conformité des aides agricoles que notre pays met en oeuvre.

C. LES AUTRES OUVERTURES

Au titre des autres ouvertures, votre rapporteur général relève principalement le financement des opérations extérieures de la défense et la création du mécanisme de soutien exceptionnel aux départements en difficulté financière.

1. La sous-budgétisation « traditionnelle » des OPEX et les annulations cosmétiques en décret d'avance

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, « l'ouverture de 387 millions d'euros sur la mission "Défense" vise, dans le respect de la loi de programmation militaire, à financer les surcoûts résiduels des opérations extérieures ».

Il convient de rappeler que le décret d'avance du 29 septembre 2010 avait ouvert 218 millions d'euros au titre des OPEX. Dans l'avis qu'elle avait rendu en application de l'article 13 de la LOLF, votre commission des finances avait rappelé que le financement de ces opérations faisait « l'objet de sous-estimations importantes et répétées en loi de finances initiale ». Par ailleurs, le décret d'avance gageait ces ouvertures sur l'annulation de crédits d'équipement.

La présente ouverture de crédits vise donc à reconstituer ces crédits d'équipement artificiellement annulés en décret d'avance. Selon les réponses au questionnaire, « l'ouverture demandée (...) est prévue afin de "rembourser" le gage opéré sur ce programme, d'un montant équivalent, par le décret d'avance du 29 septembre 2010 en contrepartie de l'ouverture de crédits OPEX (...). L'ouverture de crédits au titre des OPEX doit être effectuée avant que n'intervienne la fin de gestion. Elle permet d'éviter que le programme "Equipement des forces" ne supporte in fine la charge des dépenses supplémentaires effectuées en OPEX et que cela ne remette en cause le déroulement des programmes d'équipement ».

Au total, non seulement les crédits demandés compensent une sous-budgétisation délibérée et récurrente, mais ils confirment le caractère purement cosmétique des annulations opérées par le décret d'avance du 29 septembre 2010. Au surplus, ces procédés n'ont rien de conforme à la loi de programmation militaire, qui prévoit de gager les ouvertures en gestion au profit des OPEX par recours à la réserve de précaution interministérielle, et non de les concentrer sur la seule mission « Défense ».

Hors OPEX, 100 millions d'euros de crédits sont ouverts sur le programme « Préparation et emploi des forces » et 69,3 millions d'euros sur le programme « Equipement des forces ». Ces ouvertures correspondent également au remboursement de crédits provisoirement annulés, cette fois par le décret d'avance notifié à votre commission des finances le 17 novembre 2010. Le procédé est donc le même que pour les OPEX : des annulations fictives sont opérées en décret d'avance, dans l'attente d'une reconstitution des enveloppes en collectif de fin d'année.

Dans ses réponses au questionnaire, le Gouvernement précise que de tels « remboursements de gage » ont déjà été opérés en 2003, 2004, 2006 et 2009...

2. Le mécanisme exceptionnel de soutien aux départements en difficulté

Le projet de loi de finances rectificative propose enfin un mécanisme exceptionnel de soutien aux départements en difficulté, articulé en deux volets :

1) un fonds de soutien aux départements en difficulté alimenté par un prélèvement de 75 millions d'euros sur les réserves de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Ce fonds sera géré par la CNSA pour le compte de l'État et ses crédits seront répartis entre les départements dont la proportion d'habitants de plus de 75 ans est supérieure à la moyenne nationale, en fonction du revenu disponible des personnes âgées des départements concernés et de leur potentiel fiscal (article 34) ;

2) une enveloppe de soutien d'un montant de 75 millions d'euros, par ouverture complémentaire de crédits sur le programme « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et gagée par la réduction à due concurrence des crédits du programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Ce gage consiste à mobiliser les crédits initialement prévus pour le Fonds national des solidarités actives, rendus disponibles par une montée en charge du revenu de solidarité active « activité » plus lente que prévu.

Selon les réponses au questionnaire « l'enveloppe de soutien de 75 millions d'euros qu'il est proposé d'ouvrir sur le programme (...) la mission "Relations avec les collectivités territoriales" sera répartie entre les départements en se fondant sur l'analyse de leur situation financière. Les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif restent à préciser. Le Gouvernement a diligenté une mission d'inspection chargée d'élaborer des grilles d'analyse des difficultés financières des départements, qui n'a pas encore rendu son rapport ».

D. LE PILOTAGE DES EFFECTIFS ET DE LA MASSE SALARIALE

1. Les crédits de masse salariale en hausse de 0,5 milliard d'euros

Prévus à hauteur de 117,1 milliards d'euros en loi de finances initiale, les crédits de personnel ont connu d'importantes variations en gestion.

Le décret d'avance notifié le 17 novembre 2010 a procédé à des ouvertures brutes d'un montant sans précédent, soit 930 millions d'euros. Nettes des annulations sur le titre 2, ces ouvertures39(*) atteignent 760 millions d'euros, soit 0,6 % de la masse salariale de l'Etat. Elles sont concentrées sur les ministères de l'éducation nationale (378 millions d'euros), de la défense (230,9 millions d'euros), de l'intérieur (115 millions d'euros) et du budget (110,8 millions d'euros), ces quatre ministères représentant 90 % des ouvertures brutes demandées.

Ce phénomène a résulté :

1) de départs en retraite inférieurs aux prévisions. Selon le ministère chargé du budget, « il apparaît que les départs en retraite devraient se situer en deçà de la prévision initiale pour 2010 (68 000) mais au dessus de l'exécution 2009 (59 800) ». Il est rappelé que la construction de la loi de finances initiale pour 2010 a été élaborée à l'été 2009 et n'a donc pas pu tenir compte de la forte baisse des départs à la retraite qui a marqué l'exécution 2009. Cette révision à la baisse des départs à la retraite s'inscrit dans le prolongement du décrochage observé en 2009, résultant du contexte économique incertain, qui a conduit certains agents de l'Etat à décaler leur départ en retraite, et des effets de la réforme des retraites de 2003, prévoyant l'augmentation progressive du nombre de trimestres cotisés pour obtenir une retraite à taux plein ;

2) de surcoûts associés à certaines mesures catégorielles. Le Gouvernement dément que le coût de ces mesures ait été sous-estimé en loi de finances initiale pour 2010, faisant valoir que les surcoûts observés portent sur des mesures catégorielles ciblées et que les dépassements constatés « devraient être au total, en termes d'enveloppes catégorielles stricto sensu, compensés par de moindres dépenses catégorielles, soit au sein du même périmètre ministériel (mais sur d'autres programmes) soit sur d'autres ministères ».

En sens inverse, les crédits de personnel sont minorés :

1) par le recours à la fongibilité asymétrique, soit 204,4 millions d'euros au 19 novembre 2010 (13,9 millions d'euros sur la mission « Enseignement scolaire », 9,5 millions d'euros sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », 45,6 millions d'euros sur la mission « Sécurité civile », 4,3 millions d'euros sur la mission « Travail et emploi » et 131,1 millions d'euros sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ») ;

2) par l'annulation, par le présent collectif, de 24 millions d'euros de crédits de titre 2.

Au total et par rapport à la prévision de LFI, le dérapage des dépenses de personnel atteint donc 532 millions d'euros, soit +0,45 %.

2. Une nouvelle correction du plafond d'emplois imputable à l'Education nationale

Les articles 5 et 9 du présent projet de loi ajustent de plafond des autorisations d'emplois de l'Etat, qui est porté à 2 028 724 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Ce montant était de 2 019 798 ETPT en LFI et n'avait pas été modifié par les collectifs successifs du premier semestre. L'ajustement est donc de +8 926 ETPT, soit + 0,44 %.

Il est entièrement imputable à la correction du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale. Cette correction résulte de :

1) la prise en compte des surnombres dans l'enseignement public du premier degré (+ 4 200 ETPT). Ces surnombres résultent d'un désajustement entre les flux d'entrées et de sorties, du fait principalement de départs en retraite inférieurs aux prévisions. Au surplus, seule une partie des surnombres a été prise en compte au titre de 2010 puisque, selon les informations communiquées lors de l'examen du PLF pour 2011, les enseignants surnuméraires dans l'enseignement primaire représentent aujourd'hui 5 600 ETPT ;

2) la fiabilisation du décompte des emplois de l'enseignement privé (+ 4 726 ETPT). Selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, « la détermination initiale du plafond d'emplois du programme 139 "Enseignement privé" a été réalisée à partir de la consommation observée dans l'outil de décompte des emplois (ODE) pour l'année 2005. Après expertise, il s'est avéré que cet outil n'avait pas pris en compte l'ensemble des fichiers de paye nécessaires au décompte des emplois. Les corrections apportées à l'outil ODE permettent désormais un décompte fiabilisé des emplois du programme, qui doivent être réajustés ».

Ces corrections s'inscrivent dans le cadre du retraitement global du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale présenté lors de la discussion du PLF pour 2011 : entre 2010 et 2011, le plafond du ministère de l'éducation nationale (MEN) est réévalué de 20 359 ETPT, une partie de ce rebasage étant proposée dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2010.

Le choix du Gouvernement de rectifier le plafond d'emplois 2010 du ministère devrait contribuer à éviter, ou au moins à limiter, le dépassement de ce plafond en exécution. En effet, et comme votre commission l'a déjà souligné, sans correction de son plafond d'emplois avant le 31 décembre 2010, le ministère de l'éducation nationale sera dans l'impossibilité d'assurer le respect de l'autorisation d'emplois acté par la LFI pour 2010, compte tenu notamment des surnombres enseignants présents dans l'enseignement public du premier degré.

En proposant d'actualiser les dispositions de la loi de finances initiale pour 2010, le présent projet de loi sollicite du Parlement une nouvelle autorisation afin de prendre en compte les aléas survenus en gestion. Cette opération relève d'une démarche de sincérité et se justifie d'autant plus qu'elle permet, lors de l'examen du projet de loi de règlement, de prévenir un débat nécessairement délicat sur l'absence de respect de l'autorisation d'emplois par le premier employeur public et sur la portée réelle des mécanismes de maîtrise de la dépense mis en place par la LOLF. Néanmoins, cette correction traduit également des difficultés de gestion et attestent, en définitive, l'impossibilité pour le ministère de l'éducation nationale de tenir le plafond d'emplois qui lui avait été assigné pour 2009 et 2010.

IV. LE SOLDE DE L'ETAT ET SON FINANCEMENT

A. UN DÉFICIT DE 148,5 MILLIARDS D'EUROS, CONTRE 117,4 MILLIARDS D'EUROS PRÉVUS EN LOI DE FINANCES INITIALE

1. L'évolution du solde de l'Etat et du budget général

Attendu à -117,4 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2010 et à -152 milliards d'euros à l'issue des trois premiers collectifs de l'année, le déficit budgétaire devrait s'établir à -148,5 milliards d'euros au terme du vote du présent projet de loi et, compte tenu de la prévision de consommation des reports, à -149,7 milliards d'euros en exécution. Ces reports s'élèvent à 1,3 milliard d'euros et sont principalement constitués de crédits du Plan de relance. En exécution prévisionnelle, le déficit devrait donc être supérieur de 27,5 % à la prévision de LFI et de 8,5 % par rapport à l'exécution 2009.

Evolution du solde en prévision et en exécution

(en milliards d'euros)

PLFR 4

Source : commission des finances

Comme l'indique le tableau qui suit, l'évolution du solde général de l'Etat par rapport aux estimations du mois de juin est principalement la résultante de l'amélioration du solde du budget général (+3,8 milliards d'euros), le solde des comptes spéciaux connaissant une légère dégradation (-0,3 milliard d'euros).

Déterminants de l'évolution du solde général en 2010

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances rectificative

Evolution de la prévision de solde au cours de l'année 2010

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Le solde du budget général s'améliore de 3,8 milliards d'euros par rapport à la prévision de juin. Cette amélioration intervient principalement sous l'effet de la forte appréciation des recettes non fiscales (+2,5 milliards d'euros) et de l'importante baisse des prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales (-1,2 milliard d'euros).

Malgré l'annulation de 2,2 milliards d'euros de crédits de charge de la dette, la baisse des dépenses nettes n'est que de -292 millions d'euros, et ce en raison des ouvertures opérées par le présent collectif. La réduction des dépenses ne joue qu'un rôle marginal et presque totalement annulé par la baisse des recettes fiscales nettes (-280 millions d'euros).

Décomposition de l'amélioration du solde général de l'Etat
par rapport aux révisions opérées en LFR

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

2. La stabilisation du solde des comptes spéciaux

Le solde des comptes spéciaux s'établirait en déficit de 0,4 milliard d'euros, soit une légère révision à la baisse de 0,3 milliard d'euros par rapport à la troisième loi de finances rectificative. Cette baisse tient à la dégradation du solde :

1) du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » due au transfert de 3,8 milliards d'euros à l'Agence nationale de la recherche dans le cadre du financement du Plan Campus ;

2) du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » (-1,6 milliard d'euros), principalement imputable à l'augmentation des dépenses du compte retraçant les opérations de prêts à la Grèce40(*) ;

3) du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » (-1,8 milliard d'euros), qui s'explique principalement par la dépense supplémentaire de 1,2 milliard d'euros au titre des investissements d'avenir (Fonds national pour la société numérique, cf. supra) ainsi que par une baisse des recettes du compte.

En sens inverse, le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » voit son solde s'améliorer de 2 milliards d'euros grâce aux remboursements anticipés des prêts accordés aux constructeurs automobiles. De même, le solde du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » s'améliore en raison de la réévaluation de l'impact de la réforme de la taxe professionnelle sur 2010. Comme votre rapporteur général l'a abondamment analysé dans ses travaux relatifs au projet de loi de finances pour 2011, le coût pour l'Etat de la réforme de la taxe professionnelle s'élèverait à 7,3 milliards d'euros en 2010. Cette révision tient à la réévaluation, au vu des recouvrements de taxe professionnelle, de l'impact du mécanisme de « plafonnement valeur ajoutée », qui impacterait à la hausse de 4,8 milliards d'euros les recettes du compte d'avance aux collectivités locales en 2010.

L'impact de la réforme de la taxe professionnelle
sur le compte d'avance aux collectivités territoriales

Les émissions d'impôts locaux sont garanties aux collectivités locales et sont inscrites en dépenses du compte d'avance. En recettes de ce compte sont inscrits les recouvrements. Or, pour l'émission d'une année donnée, les recouvrements peuvent s'étaler sur plusieurs années, voire être annulés dans le cas de créances irrécouvrables. C'est l'Etat supporte ce risque de recouvrement ou de trésorerie.

Traditionnellement, les révisions de solde du compte d'avance portent essentiellement sur le mécanisme de plafonnement valeur ajoutée (PVA) de la taxe professionnelle. Les entreprises avaient en 2009 la possibilité d'imputer elles-mêmes sur leurs versements de TP le dégrèvement prévisionnel de PVA. La situation est, dans ce cas, régularisée en 2010 et conduit à enregistrer des recettes d'ordre sur le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » une fois ces données déclarées par les entreprises. Si l'entreprise n'a pas imputé le PVA sur son versement 2009, il lui est reversé en 2010.

Sur ce point précis, il existe encore deux principales incertitudes portant :

1) sur le montant total du PVA au titre de 2009, actuellement estimé à 10,9 milliards d'euros ; il sera constaté, lorsque toutes les demandes des entreprises auront été traitées, dans le niveau total des dégrèvements ;

2) sur le taux d'auto-imputation de ce plafonnement en 2009 par les entreprises, encore inconnu aujourd'hui, mais qui peut être estimé à travers les recettes d'ordre du compte d'avances en 2010.

Le montant prévu en LFI de ces recouvrements (4,3 milliards d'euros) avait été sous-estimé, du fait d'une hypothèse de taux d'auto-imputation trop basse (50 %) par rapport à ce qui a finalement été observé. Suite à enquête et compte tenu du niveau de recouvrement constaté en cours d'année 2010, l'hypothèse de taux d'auto-imputation a été revue à la hausse, dans le révisé 2010 du PLF 2011 puis dans le PLFR 4 pour 2010.

La révision des estimations de recettes de taxe professionnelle du compte d'avance a un impact sur le coût de la réforme TP en 2010 et explique à hauteur de 4,8 milliards d'euros la révision à la baisse du surcoût transitoire de la réforme pour l'Etat en 2010.

Source : réponses au questionnaire.

B. 2010 : DERNIÈRE ANNÉE D'APESANTEUR FINANCIÈRE ?

1. L'actualisation du tableau de financement de l'Etat

La diminution du déficit budgétaire prévisionnel par rapport aux dernières estimations de LFR (-2,3 milliards d'euros) entraîne, à due concurrence, celle du besoin de financement de l'Etat. Aucune modification n'est observée sur les amortissements de dette depuis le collectif de mars 2010.

Evolution du tableau de financement de l'Etat

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

S'agissant des ressources de financement, le montant des émissions à moyen et long terme demeure fixé à 188 milliards d'euros. En revanche, plusieurs variations d'ampleur sont observées sur les autres lignes.

Les dépôts des correspondants augmentent de 13,9 milliards d'euros en raison d'un moindre décaissement, par les opérateurs, des sommes destinées aux investissements d'avenir (le décaissement observé s'élève à 1 milliard d'euros lieu des 5 milliards d'euros initialement prévus), du dépôt sur le compte du Trésor des dotations budgétaires du Plan Campus (3,7 milliards d'euros), d'une provision effectuée en loi de finances initiale et finalement non mobilisée (3 milliards d'euros) et des fruits des efforts de rationalisation des trésoreries publiques, permettant d'accroître les dépôts des établissements publics nationaux (3 milliards d'euros).

La contribution du compte du Trésor aux ressources de trésorerie a pu être accrue de 3,5 milliards d'euros, grâce au rachat de titres arrivant à échéance début 201141(*).

Les autres ressources de trésorerie augmentent de 4 milliards d'euros, en raison de l'encaissement d'un volume de primes à l'émission supérieur aux prévisions de mai 2010. Dans un contexte de taux très bas, les primes et décotes à l'émission, nettes des primes et décotes au rachat, atteindraient en effet 6,6 milliards d'euros contre 2,4 milliards d'euros anticipés dans la précédente loi de finances (cf. encadré).

Les primes et décotes :
une ressource substantielle de trésorerie en 2010

Dans le cadre de sa politique d'émission à moyen et long terme, l'Agence France Trésor privilégie les émissions portant sur des lignes nouvelles. Ces émissions sont complétées par la réouverture d'anciennes « souches », soit dans le cadre habituel de la gestion des titres à moyen terme (BTAN), soit dans le cadre plus récent de la recherche d'une plus grande flexibilité.Emettre des titres sur des souches anciennes conduit en règle générale à l'apparition d'une différence entre le taux facial servi et le taux attendu par le souscripteur, le premier reflétant les conditions de marché au moment de la création de la ligne et le second celles prévalant lors de la réémission. Si le taux facial est inférieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres moins cher que leur valeur de remboursement afin que la rentabilité de son investissement soit conforme au rendement attendu. Si, à l'inverse, le taux facial est supérieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres plus cher que leur valeur de remboursement.

Les primes et décotes sont la conséquence, en trésorerie, de cet écart entre prix d'achat d'un titre et valeur de remboursement. On parle de prime lorsque le prix d'achat est supérieur à la valeur de remboursement (l'Etat encaisse, en trésorerie, plus d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement) et de décote dans le cas contraire (l'Etat encaisse, en trésorerie, moins d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement). Dans un contexte où les taux d'intérêt de moyen et long termes demeurent inférieurs aux taux atteints les années précédentes, l'abondement des lignes anciennes engendre un volume important de primes à l'émission, qui constituent une ressource de trésorerie pour l'Etat.

Au total, pour l'ensemble des émissions à taux fixe réalisées jusqu'au 9 novembre 2010 inclus (soit la dernière émission connue lors de la finalisation du PLFR de fin d'année), le volume émis atteint 176,1 milliards d'euros (émissions brutes, avant impact des rachats), au taux facial moyen de 3,20 %, au taux moyen à l'émission de 2,56 % et au prix moyen à l'émission de 103,82 %. Soit un montant total de primes de 6,7 milliards d'euros. En ajoutant à ce montant les 0,4 milliard d'euros de primes encaissées sur les émissions de titres indexés et en retranchant les 0,5 milliard d'euros déboursés lors des rachats (valeur de rachat supérieure au pair), on obtient un gain net en trésorerie au titre des primes et décotes de 6,6 milliards d'euros.

Source : réponses au questionnaire

En sens inverse, en l'absence d'opérations de désendettement par l'intermédiaire de la Caisse de la dette publique, les annulations de titre de dette de l'État par cet établissement ont été portées à 0 au lieu de 2,5 milliards d'euros.

En conséquence de l'ensemble de ces évolutions, la variation des bons du Trésor à taux fixe (BTF) - qui n'est autre que la variable d'ajustement du tableau de financement - s'établit à -20 milliards d'euros, alors qu'une augmentation de +31 milliards d'euros était attendue en LFI, ramenée à +2 milliards d'euros au gré des LFR du premier semestre. Cette évolution résulte d'un arbitrage bienvenu, dans la mesure où elle réduit notre exposition à un retournement des taux.

Le plafond de dette à moyen et long termes de l'Etat demeure inchangé à 105 milliards d'euros.

2. Une charge d'intérêts stable

La charge d'intérêts devrait donc atteindre 40,75 milliards d'euros en 2010, soit 1,7 milliard d'euros de moins qu'anticipé en LFI et 2,2 milliards d'euros de moins que prévu en LFR du 9 mars 2010. Cette révision entraîne une annulation à due concurrence des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat ».

Evolution de la charge de la dette

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Cette diminution résulte, pour l'essentiel :

1) d'une baisse de 2 milliards d'euros de la charge de la dette à court terme (BTF), qui se décompose en un « effet taux » de - 1,7 milliards d'euros et un « effet volume » de - 0,3 milliard d'euros. Alors qu'une hausse précoce des taux était anticipée, ceux-ci ont continué de baisser jusqu'à l'été ;

2) d'une baisse de 0,3 milliard d'euros de la charge résultant de la rémunération des fonds non consommables consacrés aux investissements d'avenir, estimée en mars à 0,5 milliard d'euros. Les termes de la rémunération se sont révélés moins coûteux que ce qui avait été conventionnellement retenu lors du chiffrage initial42(*) et la rémunération n'a commencé qu'à l'été, sur une partie seulement des fonds non consommables ;

3) d'une hausse de 0,3 milliard d'euros de la charge d'indexation, l'inflation constatée en France ayant été plus forte qu'anticipé43(*) ;

4) une baisse de 0,2 milliard d'euros de la charge nette d'intérêts sur les titres à moyen et long terme (OAT et BTAN), imputable aux effets calendaires des émissions et rachats de l'année.

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE 1ER- DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

RESSOURCES AFFECTÉES
A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 1er - Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements, à titre pérenne ou ponctuel, de la compensation financière due en 2010 aux départements au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, et imputée sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

I. LE DROIT EXISTANT

Les principes juridiques et les modalités techniques régissant la compensation financière des transferts de compétences dont bénéficient les départements en application, notamment44(*), de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales45(*), dont le présent article assure la mise en oeuvre sans les modifier, ont fait l'objet d'une présentation détaillée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Votre rapporteur général renvoie donc à son rapport sur ce texte46(*) et se bornera ci-après à de simples rappels.

Le dispositif consiste, d'une part, à mettre en place une compensation des transferts de compétences aux départements par l'affectation de parts du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance47(*) (TSCA), conformément à l'article 52 de la loi de finances pour 200548(*), et, d'autre part, à prévoir une compensation sous la forme d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), sur le fondement de l'article 59 de la loi de finances pour 200449(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, purement technique, procède à plusieurs corrections concernant la part du produit de TIPP transférée aux départements.

Le I procède aux ajustements, pérennes et habituels, des fractions de tarifs inscrites en loi de finances pour 2010. Les transferts concernés portent sur des agents du ministère chargé des transports et du logement et des ministères chargés de la santé et de la solidarité. D'après l'exposé des motifs du présent article, les ajustements portent essentiellement « sur la compensation du transfert des agents participant à l'exercice des compétences transférées dans le domaine des routes départementales, des routes nationales d'intérêt local, du fonds de solidarité pour le logement et des voies d'eau affectés dans les services transférés au 1er janvier 2007, au 1er janvier 2008 et au 1er janvier 2009. S'agissant des ministères de la santé et de la solidarité, ces ajustements portent sur la compensation du transfert des agents participant à l'exercice des compétences transférées dans le domaine du revenu minimum d'insertion (RMI) devenu le RSA (revenu de solidarité active) « socle » et de la lutte anti vectorielle ».

Le II concerne des ajustements non pérennes, relatifs à la seule année 2010.

Les 1 à 5 réalisent divers ajustements, relatifs à la compensation de transferts de personnels qui participent à l'exercice des compétences transférées dans le domaine des routes départementales. Le 1 effectue un prélèvement de TIPP au titre du transfert de personnels au 1er janvier 2009. Les 2 et 3 effectuent respectivement des versements et des prélèvements de TIPP relatifs à la compensation de postes d'agents devenus vacants en 2008, après transfert des compétences. Les 4 et 5 effectuent respectivement des versements et prélèvements de TIPP au titre des postes d'agents devenus vacants en 2009.

Les 6 à 8 prévoient des versements ou prélèvements de TIPP au titre des compétences transférées dans le domaine des routes nationales d'intérêt local. Les 6 et 7 prévoient respectivement des versements et un prélèvement au titre des postes d'agents devenus vacants en 2008 dans ce domaine et le 8 prévoit des versements à certains départements au titre des postes d'agents devenus vacants en 2009.

Le III et le IV synthétisent, sous forme de tableau, les modifications apportées par les I et II.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel proposé par sa commission des finances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article ne procède qu'à un ajustement de la compensation due aux départements, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cet ajustement intervient en loi de finances rectificative pour 2010 d'une part, parce qu'il porte sur les montants de TIPP transférés pour l'année 2010 et, d'autre part, afin de disposer des données les plus récentes permettant un ajustement le plus fin possible.

Il y a donc lieu d'approuver ces mesures : elles mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Votre rapporteur général tient par ailleurs à rappeler que, conformément aux termes de l'article 119 de la loi précitée relative aux libertés et responsabilités locales, et suivant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans l'hypothèse où les recettes de TIPP affectées aux départements dans ce cadre diminueraient (pour des raisons étrangères

à leur pouvoir de modulation), l'Etat serait tenu de pourvoir à la compensation de cette perte, afin de garantir un niveau de ressources équivalent à celui qui se trouvait consacré, avant le transfert, à l'exercice des compétences en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements, à titre pérenne ou ponctuel, de la compensation financière due en 2010 aux régions à raison des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, et imputée sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES RÉGULARISATIONS À TITRE PÉRENNE

Le I du présent article procède aux ajustements habituels des fractions de tarif inscrites en loi de finances pour 2010, afin de tenir compte des majorations du droit à compensation au titre des transferts intervenus depuis 2007, pour un montant total de 1 732 245 euros en 2010.

Ces majorations s'effectuent essentiellement au titre du transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées agricoles et du transfert des formations sanitaires pour les régions Alsace, Limousin et Lorraine pour lesquelles les résultats des concertations menées en 2009 avec les agences régionales d'hospitalisation, et validés par la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), n'avaient pas pu être pris en compte lors de la préparation du projet de loi de finances rectificative pour 2009.

Les nouvelles fractions de TIPP se substituent à celles fixées par l'article 50 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances initiale pour 2010 afin d'ajuster la compensation au titre de ce seul exercice.

B. DES RÉGULARISATIONS PONCTUELLES

Le II du présent article compense aux régions, par l'attribution pour la seule année 2010 d'une part supplémentaire de TIPP, divers mouvements d'ajustement et de compensation ponctuels résultant de la mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004.

Les alinéas 1, 2 et 3 prévoient le versement de montants complémentaires de TIPP à certaines régions, ou à l'inverse les prélèvements à opérer par l'Etat sur certaines régions, pour les exercices 2005 à 2008, au titre du rattrapage du transfert des aides aux étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes et du transfert des aides aux étudiants des formations des travailleurs sociaux.

Les montants prévus correspondent au troisième et dernier versement des écarts relevés par une mission conjointe de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales qui a rendu ses conclusions en janvier 2008. Ces conclusions, présentées à la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), ont établi que le montant de la dette de l'Etat s'élevait au total à 138 millions d'euros, diminué de 30 millions d'euros versés à titre provisionnel en loi de finances rectificative pour 2007.

Les deux premiers versements sont intervenus en lois de finances rectificatives pour 2008 et pour 2009 à hauteur de 35 millions d'euros chaque année.

Le présent article prévoit le versement du solde, à hauteur de 35 millions d'euros.

L'alinéa 4 prévoit le versement d'un montant de 1,7 million d'euros de TIPP aux régions Alsace, Limousin et Lorraine, pour l'exercice 2009, au titre du transfert du fonctionnement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes à la suite des concertations menées entre ces régions et les agences régionales d'hospitalisation.

L'alinéa 5 procède au versement d'un montant de TIPP aux régions, à l'exception de l'Alsace50(*), au titre de la prise en charge, pour la période 1994-2009, des charges de personnel relatives à la compétence en matière de formation professionnelle continue des jeunes de moins de 26 ans. Le montant dû par l'Etat aux régions a été établi sur le fondement des propositions d'une mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales qui a rendu ses conclusions en février 2009. Ces conclusions, présentées à la CCEC, établissaient que le montant de la dette de l'Etat s'élevait au total à 105 millions d'euros au titre de la période 1994-2009.

Après un premier versement d'un montant égal à 52,4 millions d'euros inscrit en loi de finances rectificative pour 2009, le présent article prévoit le versement du solde, d'un montant de 52,4 millions d'euros.

L'alinéa 6 procède au versement d'un montant de 3 105 euros de TIPP à la région Rhône-Alpes, pour les exercices 2008 et 2009, au titre du transfert des personnels TOS du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche qui ont exercé un droit d'option pour le détachement au cours de la première campagne et dont le transfert a pris effet au 1er janvier 2008.

Le III du présent article récapitule, par région, les versements et prélèvements effectués à ces divers titres.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve d'un amendement purement rédactionnel supprimant les mots « de l'alimentation » de la dénomination du ministère de l'agriculture.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que le présent article ne procède qu'à un ajustement de la compensation due aux régions, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

À l'instar de l'article premier relatif aux compensations dues aux départements, cet ajustement intervient en loi de finances rectificative pour 2010 d'une part, parce qu'il porte sur les montants de TIPP transférés pour l'année 2010 et, d'autre part, afin de disposer des données les plus récentes permettant un ajustement le plus fin possible.

Il y a donc lieu d'approuver ces mesures qui mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Autres dispositions


ARTICLE 3

Ratification d'un décret relatif à la
rémunération de services rendus par l'Etat

Commentaire : le présent article ratifie le décret n° 2010-1295 du 28 octobre 2010 modifiant le régime des redevances pouvant être perçues par l'Etat pour la réalisation de certaines prestations par les services de police et de gendarmerie.

I. LE DÉCRET N° 2010-1295 DU 28 OCTOBRE 2010

A. LES PRESTATIONS VISÉES

Les interventions de la police et de la gendarmerie s'exercent principalement dans trois contextes différents :

1) le régime de droit commun, soit la mission régalienne de sécurité et de paix publique, financée par l'impôt ;

2) les prestations extérieures aux missions de sécurité51(*),. L'administration peut facturer ces prestations aux bénéficiaires sur la base d'un contrat, en application du décret du 12 mars 2008 ;

3) une catégorie intermédiaire que sont les interventions au cours desquelles la police et la gendarmerie exercent des prérogatives de puissance publique mais qui ne peuvent être rattachées aux obligations normales incombant à la puissance publique.

Ce troisième régime, introduit par la loi d'orientation et de programmation de la sécurité de 1995, vise une grande quantité de manifestations d'envergure locale ou nationale. Il s'agit notamment de manifestations sportives, d'événements culturels, musicaux ou récréatifs nécessitant la mise en place d'un service d'ordre. Les prestations fournies dans ce cadre font l'objet de conventions entre les bénéficiaires du concours des forces de l'ordre et le représentant de l'Etat dans le département52(*) ou le ministre de l'intérieur lorsque la prestation est d'envergure nationale. Ces prestations donnent lieu à facturation d'office.

B. UN RÉGIME JURIDIQUE RÉCEMMENT RÉNOVÉ

Jusqu'en 2010, les interventions détachables des obligations normales incombant à la puissance publique reposaient sur deux textes distincts. Pour la gendarmerie, la facturation des services d'ordre relevait du décret n° 83-927 du 21 octobre 1983 fixant les conditions de remboursement de certaines dépenses supportées par les armées. Pour la police, le dispositif relevait du décret n° 97-199 du 5 mars 1997 relatif au remboursement de certaines dépenses supportées par les forces de police et de son arrêté de tarification.

Ce double régime posait deux difficultés. Tout d'abord, les règles de tarification étaient différentes selon les forces de police. Ensuite, les tarifs étaient fixés bien en deçà des coûts supportés par l'administration. A la suite de l'intégration de la gendarmerie au ministère chargé de l'intérieur, une mission a été confiée à l'Inspection générale de l'administration en vue d'émettre des propositions sur les conditions d'exercice des missions de sécurisation des manifestations diverses réalisées par les forces de sécurité intérieure au profit de tiers. Les objectifs recherchés étaient de réduire l'engagement des forces de sécurité intérieure, d'améliorer la contribution des bénéficiaires des prestations et de mieux coordonner les interventions, tout en assurant l'intégration de la gendarmerie dans le dispositif de facturation du ministère.

A l'issue de ces travaux, le décret n° 2010-1295 du 28 octobre 2010 - qui fait l'objet de la présente demande de ratification - procède à une refonte du régime juridique applicable à ces interventions. Il institue tout d'abord un tarif unique forfaitaire, déterminé par arrêté, pour la mise à disposition des personnels de gendarmerie et de police. Fixé à 12,33 euros de l'heure en 2010, ce tarif sera porté à 13,95 euros en 2011, 16 euros en 2012, 18,45 euros en 2013 et 20 euros53(*) en 2014.

Comme l'indique le tableau qui suit, le décret permet d'actualiser la liste des tarifications en vigueur par l'ajout de prestations nouvelles comme la mise à disposition de moyens aéroportés et par une meilleure prise en compte des frais réels des personnels (dépenses d'alimentation et d'hébergement des forces de sécurité.

Il harmonise enfin les conditions de remboursement en retenant le principe d'un conventionnement préalable entre le représentant de l'Etat et l'organisateur de la manifestation afin de définir les modalités techniques et financières du concours de la force publique, et étend l'obligation d'assurance du bénéficiaire des prestations de sécurité, qui préexistait pour la gendarmerie nationale, au régime commun police-gendarmerie.

Modalités de calcul des remboursements dus par
les bénéficiaires des prestations de la police et de la gendarmerie nationale

Prestations payantes réalisées par les forces de police et de gendarmerie

Détermination du remboursement
demandé au bénéficiaire des prestations

Mise à disposition d'agents

(Effectifs)×(Nombre d'heures)×(coefficient multiplicateur

Escortes

(Nombre de kilomètres parcourus)×(Taux kilométrique)×(Nombre de véhicules)

+

(Effectifs)×(Taux horaire)×(Nombre d'heures)

Toute distance parcourue inférieure à 20 kilomètres est facturée à la valeur de 20 kilomètres

Mise à disposition de véhicules*

Vedette fluviale ou maritime

762 euros

Poids lourd, véhicule de transport en commun

534 euros

Véhicule automobile d'un PTAC n'excédant pas 3,5 t

305 euros

Cyclomoteurs, motocyclette

152 euros

Embarcations pneumatiques

50 euros

Carburant

Au coût réel

Moyens aéroportés

3 190 euros par heure de vol

Mise à disposition de matériels ou d'équipements spéciaux

Barrières

2,25 euros par barrière et période de 48 heures

Matériels divers (signalisation ou protection)

152 euros par période de 24 heures

Remorquage de véhicules immobilisés ou accidentés

Poids lourd, véhicule de transport en commun

534 euros par véhicule

Véhicule automobile d'un PTAC n'excédant pas 3,5 t

305 euros par véhicule

Cyclomoteurs, motocyclette

152 euros par véhicule

Acheminement, alimentation et hébergement des personnels

Remboursement des frais supportés par les services

* Par période de 24 heures et hors carburant.

Source : arrêté du 28 octobre 2010 paru au Journal officiel du 30 octobre 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article 4 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que « la rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances ».

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, vise ainsi à ratifier le décret n° 2010-1295 du 28 octobre 2010. Faute d'une telle ratification, l'Etat ne serait donc plus en mesure de fournir et de facturer les prestations décrites ci-avant.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, les rémunérations en cause sont annuellement comprises entre 10 et 15 millions d'euros. Ces chiffrages sont cependant fournis à titre indicatif, dans la mesure où les données relatives à la gendarmerie nationale demeurent extrêmement lacunaires, et ce en dépit de son rattachement au ministère chargé de l'intérieur. Par ailleurs, aucune statistique relative au nombre de manifestations concernées et à son évolution n'était disponible au stade de l'instruction du présent article. Votre rapporteur général s'attachera donc à obtenir ces informations auprès du Gouvernement lors de son examen en séance.

Evolution des rémunérations perçues

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 4
(Art. 7 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009)

Rectification des conditions du partage de la trésorerie du compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement »

Commentaire : le présent article propose de réviser les modalités de partage de la trésorerie du compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement », dont la clôture est prévue pour le 31 décembre 2011.

I. LES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES DU TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS DES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT

A. LES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT ET LE COMPTE DE COMMERCE AFFÉRANT AVANT LA RÉFORME DE 2009

1. Les missions des parcs de l'équipement

Assimilés à des « éléments du service public » des anciennes directions départementales de l'équipement54(*), les parcs de l'équipement constituent des outils de coopération entre l'Etat et les départements dans le domaine routier.

Exécutées en régie, les opérations réalisées par les parcs prennent la forme de prestations de services d'entretien et de gestion d'équipements professionnels, de travaux routiers et de fournitures de matériaux produits ou acquis en vue de la revente.

Les domaines principaux d'intervention des parcs sont :

1) l'exploitation et l'entretien des routes (entretien des chaussées, de la signalisation et des glissières de sécurité, des dépendances, fauchage, curage des fossés, déneigement, salage, maintenance et développement du réseau radio, des dispositifs électriques et électromagnétiques de surveillance du trafic ...) ;

2) la location et la maintenance sur les véhicules et les engins (camion, tracteurs, hélicoptères, saleuses, chasse-neige, balayeuses, élagueuses, équipements de réalisation de signalisation...) ;

3) le contrôle et l'analyse de la qualité des matériaux et liants utilisés pour les chaussées, l'analyse des sols, les essais sur routes ;

4) la vente de produits et de matériaux (agrégats et liants hydrocarburés) ;

5) pour l'ensemble des régions, les activités industrielles et commerciales de diffusion d'informations routières effectuées par les directions de l'équipement.

2. Le compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement »

Les prestations et fournitures ainsi réalisées par les parcs de l'équipement sont facturées par ceux-ci selon un barème actualisé annuellement.

Pour retracer ces opérations financières, l'article 69 de la loi de finances pour 1990 a créé un compte de commerce55(*) « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement ».

Le ministre chargé de l'équipement est l'ordonnateur principal du compte de commerce. L'essentiel des prestations fournies étant réalisé à l'échelon départemental, le compte est divisé en sous-comptes dont le préfet est ordonnateur secondaire ou, par délégation, le directeur départemental de l'équipement.

B. LES CONSÉQUENCES DE LA LOI DU 26 OCTOBRE 2009

L'article 1er de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, prévoit le transfert de ces parcs aux départements et à certaines collectivités56(*). Le transfert devait intervenir dès l'année 2010 et au plus tard le 1er janvier 201157(*).

Au 1er janvier 2010, 31 parcs de l'équipement ont ainsi été transférés aux départements. Les 68 restants le seront au 1er janvier 2011.

La même loi dispose que les modalités de partage de la trésorerie de chaque parc de l'équipement seront, lorsque cette trésorerie est positive, prévues par une loi de finances. Les articles 18 et 19 de la loi précitée du 26 octobre 2009 en posent les grands principes :

1) La trésorerie doit être positive « après déduction des dettes et des créances » et après prise en charge, par le compte de commerce, du « coût de remise en état des terrains utilisés par le parc ». Ce coût correspond essentiellement aux opérations de dépollution rendues nécessaires par certaines activités fortement polluantes auxquelles se livrent les parcs (production d'enrobés notamment). Le transfert s'apparentant à une cession, un diagnostic de pollution est rendu obligatoire par l'article L. 125-7 du code de l'environnement.

2) Le reliquat disponible est ensuite partagé entre l'Etat et la collectivité, cette dernière recevant une part calculée « au prorata des facturations ayant donné lieu à paiement au parc par la collectivité dans les facturations totales pendant les trois années précédant le transfert ». Ainsi, si un département a été le donneur d'ordre de prestations correspondant à 60 % des montants facturés au cours des trois années précédant le transfert, il recevra 60 % de la trésorerie disponible

Schéma récapitulatif des modalités de partage de la trésorerie des parcs

Trésorerie du parc

+ créances non recouvrées

- dettes non apurées

- coûts éventuels de dépollution

= Solde > 0

Versement à la collectivité au prorata de sa part, en tant que donneur d'ordre, dans les factures émises par le parc au cours des trois années précédant le transfert.

Reliquat à l'Etat

Source : commission des finances

B. LES MODALITÉS RETENUES POUR LA CLÔTURE DU COMPTE

Conformément aux dispositions de la loi précitée, l'article 7 de la loi du 30 décembre 2010 de finances rectificative pour 2009 a précisé les modalités de clôture du compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement », ainsi que celles du partage des trésoreries des parcs, lorsque celles-ci sont positives.

1. La clôture du compte

L'article 7 de la loi de finances rectificative pour 2009 prévoit ainsi la clôture, au 31 décembre 2011, du compte de commerce. En pratique, chaque sous-compte départemental fera l'objet d'une clôture au gré des transferts des parcs, jusqu'à la date butoir du 31 décembre 2011.

2. Les modalités de calcul et de versement de la trésorerie disponible aux départements

En conséquence des articles 18 et 19 de la loi précitée du 26 octobre 2009, ce même article précise les modalités de calcul et de versement de la trésorerie disponible aux départements.

Il est prévu que la trésorerie disponible est calculée après déduction :

1) des dettes et des créances inscrites dans la comptabilité des parcs de l'équipement à la date de leur transfert. L'article précise en outre que les dettes non apurées et les créances non recouvrées au 31 décembre 2011 sont reprises au sein du budget de l'Etat ;

2) du coût de la remise en état des terrains résultant des diagnostics de dépollution qui doivent être effectués avant le transfert des parcs.

Il est précisé que, « le versement de la part de trésorerie revenant aux collectivités sera effectué en deux fois : un premier versement équivalent à 50 % de la trésorerie sera attribué, à titre d'avance, au 30 juin de l'année du transfert du parc à la collectivité ; le solde de la trésorerie sera versé au plus tard au 31 décembre 2011 ».

La commission consultative sur l'évaluation des charges prévue par l'article L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales doit être consultée avant la clôture du compte de commerce sur ces modalités de partage des trésoreries disponibles.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA PRISE EN COMPTE DES DETTES ET DES CRÉANCES CONSTATÉES ENTRE LA DATE DU TRANSFERT DU PARC ET LA CLÔTURE DU COMPTE DE COMMERCE

A. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES LORS DU TRANSFERT DES 31 PREMIERS PARCS DE L'ÉQUIPEMENT

Au cours de la première vague de transferts, le ministère chargé de l'écologie s'est heurté à une difficulté : la constatation de dettes non apurées et de créances non recouvrées par les parcs de l'équipement postérieurement à leur transfert, soit après le 1er janvier 2010.

Selon le ministère chargé de l'écologie, l'émission ou l'arrivée tardive de certaines factures (téléphone, eau, gaz, remboursement de sinistres par les assurances, ...) n'a en effet pas permis une évaluation exhaustive de l'ensemble des dettes et des créances des parcs à la date de leur transfert.

Compte tenu de la rédaction de l'article 7 de la loi précitée de finances rectificative pour 2009, qui prévoit que sont uniquement prises en compte les dettes et créances inscrites dans la comptabilité des parcs à la date de leur transfert, il était impossible d'opérer les écritures comptables correspondantes. Une instruction ministérielle au contrôleur budgétaire et comptable du ministère chargé de l'écologie a donc été nécessaire pour le règlement de ces factures.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE DES RÈGLES DE PARTAGE DES TRÉSORERIES DES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT

Afin d'éviter des difficultés similaires lors du prochain transfert, le présent article propose de rectifier les règles de partage des trésoreries des parcs entre l'Etat et les collectivités afin de prendre en compte, en amont, les dettes et créances constatées entre la date du transfert du parc (soit le 1er janvier 2010 ou le 1er janvier 2011) et la date de clôture du compte de commerce (soit le 31 décembre 2011).

Selon les données du ministère chargé de l'écologie, le solde des dettes non apurées et des créances non recouvrées par les 31 parcs transférés au 1er janvier 2010 s'élève à un peu plus de 300 000 euros. Par extrapolation aux 68 parcs qui seront transférés le 1er janvier 2011, ce solde dettes-créances pourrait être, pour ce second transfert, de l'ordre de 700 000 euros.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte de ce dispositif qui diminuera, à due concurrence, le montant de la trésorerie à partager entre l'Etat et les collectivités.

Selon les informations transmises par le ministère chargé de l'écologie, en prenant en compte ces dettes et créances, la situation de trésorerie pour l'ensemble des parcs, avant prise en compte des travaux de dépollution, sera de 58,7 millions d'euros au 31 décembre 2011. Cette situation correspond au solde du total des trésoreries positives à partager, soit 77,4 millions d'euros, et des trésoreries négatives, soit 18,7 millions d'euros.

Le total des trésoreries positives à partager, déduction faite des travaux de dépollution (estimés à 5,4 millions d'euros), sera donc de 72 millions d'euros : la part revenant aux départements sur ce total sera de 50 millions d'euros, la part revenant à l'Etat sera de 22 millions d'euros.

Doivent néanmoins être déduits, de la part revenant à l'Etat, les trésoreries négatives des parcs (18,7 millions d'euros), ainsi que les frais de dépollution de ces mêmes parcs (soit 1,7 million d'euros)58(*). La part revenant à l'Etat s'élèvera donc à 1,6 million d'euros.

Cependant, comme le souligne le ministère chargé de l'écologie, ces données sont provisoires, dans la mesure où les coûts de dépollution sont encore assez indéterminés. Les relances pour fiabiliser ces estimations sont en cours.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 5
(ÉTAT A ANNEXÉ)

Equilibre général du budget, trésorerie
et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget 2010 des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

Aux termes du présent article :

1) le solde général de l'Etat s'améliore de 3,48 milliards d'euros par rapport à la dernière loi de finances rectificative, pour s'établir à -148,5 milliards d'euros. Ce solde était attendu à -117,4 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2010 ;

2) le tableau de financement de l'Etat est ajusté en conséquence de la prévision d'exécution. Le plafond de dette à moyen et long termes demeure fixé à 105 milliards d'euros et le besoin de financement supplémentaire est couvert par les ressources de trésorerie, la variation du compte du Trésor et la variation des dépôts des correspondants ;

3) le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat est porté à 2 028 724 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une augmentation de 8 926 ETPT par rapport à la LFI, résultant de l'ajustement du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale.

L'ensemble des composantes de l'article d'équilibre fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Les votes de l'Assemblée nationale ont eu pour effet de dégrader de 10 millions d'euros le solde budgétaire. Les facteurs de cette dégradation sont commentés aux articles 6 et 8.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE - MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE 1ER : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010 - CRÉDITS ET DÉCOUVERTS
CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 6
(ET ÉTAT B)

Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi.

Le I du présent article ouvre 4 111 522 483 euros en AE et 3 533 040 093 euros en CP et son II annule 6 504 965 957 euros en AE et 6 287 038 736 euros en CP. Les principales ouvertures de crédits l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

A la suite des votes de l'Assemblée nationale, les ouvertures ont été portées à 4 121 447 456 euros en AE et 3 538 827 827 euros en CP et les annulations à 6 576 738 957 euros en AE et 6 282 674 497 euros en CP.

Cette évolution résulte tout d'abord de la majoration, à l'initiative du Gouvernement, de 0,65 millions d'euros des crédits du programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi », nécessaire à l'ajustement du montant de la compensation financière versée à la collectivité départementale de Mayotte au titre du transfert de la compétence relative à la formation professionnelle.

Est également opérée, sur amendement gouvernemental une majoration de 9,50 millions d'euros des crédits du programme « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat » au profit de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, afin de permettre le financement de ses nouvelles opérations immobilières. Alors que l'Agence devait procéder à ce financement au moyen d'emprunts de plus de douze mois, l'article 11 du projet de loi de programmation des finances publiques lui interdira, dès son entrée en vigueur, de telles opérations59(*).

Ce vote est donc la première illustration du caractère très vertueux de cette règle d'interdiction, dont l'application a été pérennisée à l'initiative de votre commission des finances. En effet, plutôt que d'être financées par emprunt, les opérations immobilières de l'AEFE font désormais l'objet de crédits budgétaires soumis au principe d'annualité et inclus dans la norme de dépense de l'Etat.

Enfin, et à l'initiative de nos collègues Jérôme Cahuzac, Gilles Carrez et Yves Deniaud, 72 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été annulées sur le programme « Conduite et soutien de la politique de la justice » de la mission « Justice ». Cet amendement, adopté sur avis de sagesse du Gouvernement, concerne le regroupement des administrations centrales du ministère de la justice. L'hypothèse d'une prise à bail avait nécessité l'ouverture de 232 millions d'euros dans le cadre du dernier décret d'avance de l'année, ouverture qui avait suscité de vives critiques de la part des deux commissions des finances.

Nos collègues de l'Assemblée nationale avaient ainsi considéré que cette ouverture « soulevait la question de l'opportunité de recourir à la location s'agissant d'une administration régalienne » et qu'elle aurait, en tout état de cause, pu être opérée dans le cadre du dernier collectif de l'année. Votre commission des finances avait, quant à elle, déploré « que l'urgence à ouvrir les crédits nécessaires à la prise à bail du nouvel immeuble des administrations centrales du ministère de la justice s'accommode d'une absence de choix définitif du site retenu et, par conséquent, de l'absence d'information précise sur le montant du loyer à acquitter ».

Depuis lors, il est apparu que le Gouvernement avait deux possibilités d'acquisition d'un immeuble permettant de regrouper l'ensemble des administrations centrales du ministère de la Justice, l'un à hauteur de 232 millions d'euros (localisé Porte d'Issy), l'autre à hauteur de 160 millions d'euros (localisé Porte de Bagnolet). L'amendement procède donc à un ajustement de 72 millions d'euros, correspondant à l'immeuble le moins onéreux des deux (232-72 = 160 millions d'euros). Votre rapporteur général ne peut que souscrire à une telle initiative, guidée par le souci de maîtriser la dépense publique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 7
(ET ÉTAT C)

Budgets annexes : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre des budgets annexes, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état C annexé au présent projet de loi.

Le présent article ouvre et annule 25 624 775 euros en AE et CP au titre du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA).

Ce mouvement vise à couvrir les charges liées au remboursement d'une échéance du prêt du Trésor de 65 millions d'euros accordé au budget annexe BACEA au mois de décembre 2009.

Le décret d'avance n° 2009-1512 du 8 décembre 2009 avait en effet ouvert un montant de 65 millions d'euros d'AE et de CP sur le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », dans le but de permettre à ce compte spécial de procéder à une avance supplémentaire en faveur du BACEA, palliant ainsi les pertes de recettes encaissées par celui-ci en cours d'année et évitant une rupture de ses paiements au mois de décembre 2009.

Par construction, les crédits ouverts en LFI 2010 n'intégraient pas le remboursement des échéances liées à cet emprunt, accordé en toute fin d'année 2009. Il s'avère donc nécessaire de procéder à un mouvement de crédit pour permettre au BACEA d'assumer cette charge en fin d'année 2010.

A cette fin, il est proposé de majorer les crédits du programme 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile » d'un montant de 25,6 millions d'euros et de gager intégralement cette ouverture par des annulations de crédits devenus sans objet d'un montant de 21,6 millions d'euros sur le programme 612 « Navigation aérienne » et de 4 millions d'euros sur le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification ».

Cet article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 8
(ET ÉTAT D)

Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre des comptes spéciaux, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état D annexé au présent projet de loi.

Le présent article :

1) ouvre 20 millions d'euros en AE et CP sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Cette ouverture tire les conséquences de cessions immobilières supérieures aux prévisions et majore en conséquence leur contribution au désendettement de l'Etat ;

2) annule, au titre des comptes d'affectation spéciale, 620 millions d'euros en AE et CP ;

3) ouvre, au titre des comptes de concours financiers, 1 173,5 millions d'euros en AE et 3 100,862 millions d'euros en CP, principalement en raison de la réimputation en CAS des crédits du Fonds national pour la société numérique (cf. exposé général) ;

4) annule, au titre des comptes de concours financiers, 117 millions d'euros en AE et CP.

L'évolution du solde des comptes spéciaux fait l'objet d'une analyse détaillée au sein de l'exposé général du présent rapport.

A l'Assemblée nationale, et à l'initiative du Gouvernement, les ouvertures de crédits ont été complétées par 2,3 millions d'euros en autorisations d'engagement sur le programme 722 « Contribution aux dépenses immobilières » au bénéfice de l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), issu de la fusion de l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) et du Service national des travaux (SNT). Cette ouverture technique vise à permettre le transfert à l'OPPIC des opérations qui étaient en cours au sein du SNT et qui doivent désormais être poursuivies par le nouvel opérateur60(*). Les opérations visées concernent la rénovation de la médiathèque de l'architecture et du patrimoine et le site de l'ancienne école d'architecture de Nanterre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE II : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010 PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

ARTICLE 9

Plafond des autorisations d'emplois de l'Etat

Commentaire : le présent article ajuste le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat pour 2010.

Aux termes du présent article, le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat est porté à 2 016 217 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit + 8 926 ETPT. Cet ajustement, résultant de l'évolution du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale, est analysé en détails dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 10

Plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'Etat

Commentaire : le présent article ajuste le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'Etat pour 2010.

Aux termes du présent article, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'Etat est porté à 339 423 équivalents temps plein (ETP), soit + 1 544 ETP.

Les ajustements proposés sont les suivants :

1) +160 ETP au titre du programme « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », afin de tenir compte de la création de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE), résultant de la fusion des Haras nationaux et de l'Ecole nationale d'équitation61(*) ;

2) + 168 ETP au titre du programme « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » résultant du transfert vers l'Agence nationale de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) de 139 ETP de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET)62(*), ainsi que d'une correction technique (+29 ETP) ;

3) + 44 ETP au titre du programme « Tourisme » de la mission « Economie » en raison d'une fiabilisation du décompte des emplois d'Atout France ;

4) + 15 ETP au titre du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires » à la suite de la création de la Société du Grand Paris.

5) + 364 ETP au titre du programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » résultant d'une correction technique entre emplois comptabilisés sous plafond et hors plafond dans les écoles d'enseignement supérieur agricoles et vétérinaires. Cet alinéa a fait l'objet d'un amendement de coordination à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, afin de tirer les conséquences de l'augmentation proposée sur l'ensemble de la mission ;

6) + 92 ETP au titre du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » dans le cadre de la mise en place des agences régionales de santé, dont 48 au titre de l'intégration des agents de la collectivité territoriale de Mayotte, 21 en provenance des services de l'Etat dans les départements d'outre-mer et 23 au titre des ex-groupements régionaux de santé publique (GRSP) ;

7) + 1 000 ETP au titre du programme « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi », afin de tenir compte de créations d'emplois au sein de Pôle emploi, rendues nécessaires par la situation sur le marché du travail, conformément à l'annonce faite le 18 décembre 2009 par le secrétaire d'Etat à l'emploi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE III : RATIFICATION DE DÉCRETS D'AVANCE

ARTICLE 11

Ratification de décrets d'avance

Commentaire : le présent article ratifie, en application de l'article 13 de la LOLF, les décrets d'avance intervenus depuis l'adoption de la dernière loi de finances.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que la ratification des modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances « est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée ».

Le présent article procède à cette ratification pour :

1) les ouvertures et les annulations de crédits opérées par le décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010 ;

2) les ouvertures et les annulations de crédits opérées par le décret n° 2010-1458 du 30 novembre 2010. En raison de sa publication tardive, qui n'avait pas permis d'inscrire sa ratification dans le texte du projet de loi initial, la mention de ce décret a été ajoutée par amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'analyse détaillée de ces décrets d'avance ainsi que les avis rendus par votre commission des finances sont reproduits en annexe au présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV : DISPOSITIONS PERMANENTES

I. - MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

A. - Renforcer l'attractivité du territoire

ARTICLE 12

(Art. 8, 8 ter, 8 quater, 8 quinquies, 34, 35, 39 C, 39 E, 39 F, 44 sexies A, 44 octies, 44 octies A, 44 decies à 44 quaterdecies, 50-0, 60, 61 A, 62, 69 D, 71, 72 D, 72 D bis, 73 D, 75-0 B, 76 A, 93 B, 96, 96 A, 103, 120, 124 B, 125 B, 150 ter, 150-0 D ter, 150 nonies, 150 decies, 150 undecies, 150-0 A,
150-0 D bis, 150-0 D ter, 150 U, 150 UA, 150 UB, 150 VF, 150 VG, 151 septies, 151 septies A, 151 octies B, 151 nonies, 151 decies, 154, 155, 156, 158, 162, 163 unvicies, 164 B, 199 undecies C, 202 ter, 206, 208 quinquies, 211, 211 bis, 218 bis, 220 septies, 221 bis, 223 A, 223 B, 223 D, 223 F, 223 I, 223 L, 223 Q, 224, 234 terdecies, 238 bis K, 238 bis L, 238 bis LA, 238 bis M, 238 ter, 239, 239 bis AA, 239 bis AB, 239 ter, 239 quater, 239 quater A, 239 quater B, 239 quater C, 239 quater D, 239 quinquies, 239 septies, 242, 244 bis, 244 bis A, 244 bis B,
244 quater B, 244 quater E, 244 quater F, 244 quater G, 244 quater H, 244 quater J, 244 quater L, 244 quater M, 244 quater O, 244 quater Q, 244 quater R, 244 quater T, 244 quater U, 239-0 A à 239-0 E [nouveaux],
730 bis, 764 A, 787 B, 885 I bis, 885 i quater, 885 O, 1452, 1461,
1663 bis du code général des impôts ;
art. L. 52 A, L. 53, L. 189 du livre des procédures fiscales ; art. L. 3315-1 du code du travail)

Réforme du régime fiscal des sociétés de personnes

Commentaire : le présent article propose de refondre le régime fiscal des sociétés de personnes, dont les résultats sont imposés entre les mains des associés, en faisant évoluer le régime actuel de « translucidité » vers une plus grande transparence, et en le rapprochant ainsi des concepts usuellement appliqués à l'étranger et par les conventions fiscales. Il prévoit également de neutraliser certains effets optimisants de la « théorie du bilan » et permet l'application de certains régimes favorables aux associés personnes morales d'entités transparentes.

I. LA COMPLEXITÉ ET LES LIMITES DU RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS DE PERSONNES

A. TRANSPARENCE, OPACITÉ ET « TRANSLUCIDITÉ » FISCALES

1. Les concepts traditionnels d'opacité et de transparence

Une société de personnes est une société dans laquelle il existe un fort intuitu personae, c'est-à-dire constituée en considération de la personne des associés. La cession ou la transmission des parts sociales n'est généralement pas libre mais soumise à des conditions, en particulier l'agrément des autres associés, et la responsabilité des associés sur le passif de la société peut être illimitée, solidairement ou à proportion de leur participation dans le capital social. Les sociétés de personnes (SdP) se distinguent ainsi des sociétés de capitaux. Les sociétés civiles de droit commun, les sociétés en nom collectif, les sociétés en participation et les sociétés créées de fait sont ainsi des SdP, tandis que les sociétés anonymes sont des sociétés de capitaux.

La typologie fiscale diffère cependant de celle juridique. Sur le plan fiscal, on distingue ainsi habituellement les sociétés « opaques » et « transparentes » selon leur assujettissement à l'impôt sur les sociétés (IS) et qu'elles disposent ou non de la personnalité fiscale. Les sociétés soumises à l'IS, qui disposent de la personnalité juridique et fiscale et dont les associés ne sont imposés que sur l'accroissement de leur patrimoine et à raison des dividendes qu'ils perçoivent, sont ainsi opaques et imposées en leur nom propre. Les sociétés transparentes sont celles dont les associés sont réputés appréhender directement les actifs et revenus.

Ce concept de transparence, familier des droits étrangers et en particulier du droit anglo-saxon avec les « partnerships », trouve cependant peu de traductions en France. Seules les sociétés de copropriété immobilière et de multipropriété, régies par les articles 8 bis et 1655 ter63(*) du code général des impôts (CGI), relèvent ainsi de la transparence « pure ». Ces sociétés n'ont ainsi pas de personnalité fiscale distincte de celle de leurs membres et les associés de ces sociétés sont imposés comme s'ils étaient directement propriétaires des locaux à raison de leurs droits sociaux. En outre cette transparence fiscale ne s'applique qu'aux impôts directs, droits d'enregistrement et à la taxe de publicité foncière ; les autres impôts font l'objet d'une déclaration propre à la société.

2. La translucidité de droit commun des sociétés de personnes

Le régime fiscal des sociétés de personnes est donc en général celui de la « translucidité », ou pour reprendre la typologie du professeur Maurice Cozian, de la « semi-transparence64(*) » : les SdP (au sens fiscal) demeurent des sujets fiscaux et sont donc notamment soumises à des obligations déclaratives, mais ne sont pas les redevables de l'impôt dû sur le résultat. Les associés sont ainsi personnellement soumis à l'impôt sur le revenu (IR) ou à l'IS (lorsqu'ils sont des personnes morales soumises à l'IS) pour la part des bénéfices sociaux, distribués ou mis en réserve, correspondant à leurs droits dans la SdP.

Ces sociétés translucides sont en grande partie régies par les articles 8 (introduit dès 1917) à 8 quinquies du CGI. Le régime fiscal des SdP procède cependant d'un grand nombre d'articles et accorde une large place à l'interprétation doctrinale et jurisprudentielle, dont il résulte un édifice hautement complexe.

Le régime de translucidité concerne essentiellement des sociétés de personnes au sens du droit des sociétés, mais certaines sociétés de capitaux - normalement opaques et imposées à l'IS - peuvent dans certaines conditions opter temporairement pour ce régime fiscal et l'imposition à l'IR65(*). A contrario, certains groupements et la plupart des SdP66(*) peuvent, dans les conditions prévues par les articles 206 et 239 du CGI, opter pour le régime fiscal des sociétés de capitaux et l'imposition à l'IS. L'option est irrévocable et doit être notifiée à l'administration fiscale avant la fin du troisième mois du premier exercice d'application.

La translucidité concerne ainsi les formes sociales suivantes :

- les sociétés en nom collectif ;

- les sociétés en commandite simple pour les seuls commandités ;

- les sociétés civiles, sociétés civiles de moyens, sociétés civiles de construction et sociétés civiles professionnelles ;

- les sociétés en participation, sociétés de fait et indivisions constitutives d'une société de fait ;

- certaines sociétés de capitaux : les sociétés à responsabilité limitée (SARL) « de famille » et les sociétés anonymes et sociétés par actions simplifiées lorsqu'elles ont opté pour le régime fiscal des SdP (translucidité et imposition à l'IR) dans les conditions prévues par l'article 239 bis AB du CGI ;

- les entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée dont l'associé unique est une personne physique ;

- les exploitations agricoles à responsabilité limitée et divers groupements agricoles ;

- les groupements d'intérêt économique et les groupements d'intérêt public ;

- les groupements de coopération sanitaire et de coopération sociale et médico-sociale ;

- les copropriétés de navires ;

- et diverses sociétés immobilières.

B. LES PRINCIPES DE DÉTERMINATION ET D'IMPOSITION DU RÉSULTAT

L'imposition selon le mécanisme de semi-transparence ou de translucidité implique trois étapes complexes, compte tenu de l'interdépendance de la société et de ses associés et des régimes distincts auxquels sont éventuellement soumis ces derniers.

1. La détermination du régime d'imposition du résultat

En application des dispositions de l'article 238 bis K du CGI, la détermination du régime d'imposition de la quote-part de résultat réalisée par une SdP dépend de la nature de l'activité et du montant des recettes de la SdP, et dans certains cas de la nature et du montant des recettes de l'associé.

Ainsi, lorsque les parts de la SdP sont détenues par des personnes physiques, par une entreprise exerçant une activité BNC ou par une entreprise soumise au régime du « micro BIC », la quote-part de résultat revenant à l'associé est déterminée en fonction de l'activité et du montant des recettes de la SdP.

En revanche, lorsque les droits sociaux de la SdP sont inscrits à l'actif d'une entreprise industrielle, commerciale, artisanale ou agricole dont les résultats sont imposables de plein droit selon un régime réel d'imposition, ou d'une personne morale passible de l'IS, la part de bénéfice correspondant à ces droits est déterminée selon les règles applicables à l'associé67(*), quelle que soit l'activité de la SdP, indépendamment du fait que cette activité soit accessoire ou non à celle de l'associé.

Un dispositif anti-abus (deuxième alinéa du I de l'article 238 bis K du CGI), introduit en 1991, est prévu dans le cas où les droits sociaux de la SdP sont inscrits à l'actif d'une société ou d'un groupement agricole qui ne relève pas de plein droit d'un régime réel d'imposition, ou d'une SdP de gestion patrimoniale susceptible de faire « écran ». Dans ces deux cas, la part de bénéfice de la SdP est déterminée selon les règles applicables en matière d'IS, sauf exception.

Cette détermination du résultat peut se révéler très complexe puisque la SdP peut comprendre des associés relevant des deux cas de figure et de différents régimes, mais aussi exercer concomitamment des activités professionnelles relevant de différentes catégories. Ces situations impliquent des règles de rattachement et d'« attraction fiscale » des revenus, prévues par les articles 75 et 155 du CGI. Ainsi :

- une activité BA ou BNC exercée dans le prolongement direct d'une activité BIC relève des règles applicables aux BIC ;

- une activité BIC ou BNC réputée accessoire - c'est-à-dire générant des recettes inférieures à 30 % des recettes globales et à 50 000 euros - à une activité BA peut relever sur option des règles BA ;

- en revanche, une activité BIC ou BA directement liée à une activité BNC et exercée dans son prolongement n'est en principe pas rattachée à la catégorie des BNC. Toutefois, la doctrine administrative (notamment l'instruction 5-E-3-04 du 18 août 2004) prévoit cette possibilité sous certaines conditions.

Lorsque la SdP exerce à la fois des activités professionnelles et patrimoniales, les revenus patrimoniaux sont imposés selon des modalités spécifiques :

- les SdP qui ont une activité BNC ne retiennent dans le résultat professionnel que les revenus et les charges issus des actifs ayant un lien étroit avec l'activité ;

- les SdP qui ont une activité relevant des BA ou BIC peuvent inclure dans les revenus professionnels les revenus des actifs mobiliers ou immobiliers inscrits à leur bilan et déduire les charges y afférentes, par assimilation et en application de la « théorie du bilan », construction jurisprudentielle née de l'interprétation du 2 de l'article 38 du code général des impôts, relatif à la détermination du bénéfice imposable68(*).

La théorie du bilan

Les entrepreneurs individuels soumis à un régime réel d'imposition et relevant des BIC ou des BA, peuvent librement inscrire à l'actif de leur bilan l'ensemble de leurs biens, qu'ils soient ou non affectés à l'exercice de leur activité. Ce principe cardinal de liberté d'affectation comptable, communément appelé « théorie du bilan », résulte d'une jurisprudence ancienne et constante du Conseil d'Etat (CE, 24 mai 1967). Il permet à l'entrepreneur individuel de choisir le régime fiscal d'un bien non utilisé par nature à son activité.

Les conséquences fiscales en sont importantes puisque l'écriture comptable, et non pas la nature du bien, détermine le régime fiscal applicable. Cette liberté demeure naturellement encadrée par les principes du droit comptable et la notion d'acte anormal de gestion.

L'affectation d'un bien ou immeuble au patrimoine professionnel permet ainsi la déduction des charges de propriété, telles que les amortissements et intérêts d'emprunt, et l'application du régime des plus-values et moins-values professionnelles en cas de cession du bien, qui peut s'avérer plus favorable que le régime des plus-values des particuliers compte tenu des différents dispositifs d'exonération des plus-values professionnelles.

Cette liberté d'affectation existe également pour les sociétés de personnes. Elle se conjugue à la faculté pour l'associé personne physique qui exerce par ailleurs une activité en propre, de pouvoir inscrire ses parts à l'actif de son bilan, ce qui lui permet de rattacher sa quote-part de bénéfice dans la SdP à son bénéfice professionnel (BA ou BIC) et de l'imposer comme tel, quelle que soit la nature de l'activité de la société.

Des faits générateurs distincts (date de réalisation, fin de l'année civile ou clôture de l'exercice fiscal) sont également prévus selon les cédules de l'impôt sur le revenu et peuvent coexister au sein d'une même structure. Dans ce cas :

- lorsqu'une SdP exerce une activité BNC et perçoit par ailleurs des revenus patrimoniaux, dès lors que la théorie du bilan ne s'applique pas aux activités non commerciales, les revenus relevant de cédules distinctes et les faits générateurs doivent être traités distinctement ;

- lorsqu'une SdP exerce une activité BIC et perçoit des RCM, la règle favorable de « l'extourne » (cf. infra) permet de distinguer les RCM du BIC, y compris pour les faits générateurs.

2. La répartition du résultat et l'imposition des associés

L'intégralité du résultat, qu'il soit ou non distribué, est répartie entre les associés au prorata de leurs droits, sous réserve d'aménagements conventionnels, en intégrant les rémunérations et avantages particuliers accordés à chaque associé par la société.

Les résultats réalisés par la SdP sont enfin imposés entre les mains de chacun des associés, selon les règles qui lui sont propres et diffèrent selon qu'il s'agit d'un exploitant individuel relevant des BIC, des BNC ou des BA, d'une personne physique agissant en tant que simple apporteur de capitaux (associé passif) ou exerçant son activité professionnelle au sein de la société (associé actif), ou encore d'une société soumise à l'IS. La quote-part de résultats imposables peut faire l'objet de retraitements, en particulier la déduction de charges personnellement exposées pour les associés personnes morales et les associés actifs, puis est intégrée aux revenus personnels de l'associé.

Les règles de « tunnellisation » propres à chaque cédule de l'IR s'appliquent - sauf conversion de certains bénéfices par application de la théorie du bilan -, et la règle de l'extourne permet d'imposer les RCM de la société dans la catégorie des RCM et non pas dans celle des BA ou des BIC. Des exonérations sont le cas échéant appliquées et l'impôt est liquidé.

C. LES FAILLES DU RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS DE PERSONNES

La complexité et l'originalité du régime fiscal des SdP, ainsi que sa faible compatibilité avec certains régimes dérogatoires propres à l'IS qu'acquittent les associés sociétés de capitaux et avec le droit conventionnel ou le droit applicable aux entités transparentes étrangères, conduisent à des situations non souhaitées de « frottements fiscaux » ou au contraire d'optimisation et de double exonération de revenus.

1. Les « frottements fiscaux » en droit interne

a) En matière d'impôt sur les sociétés

En application du régime des SdP, la quote-part de bénéfices revenant à un associé soumis à l'IS est déterminée selon les règles afférentes à cet impôt. Toutefois, certaines règles de l'IS ne sont pas applicables, dès lors que les SdP, même détenues par des associés soumis à l'IS, ne sont pas elles-mêmes placées dans le champ de cet impôt. Ainsi en est-il :

- du régime des sociétés mères, auquel les dividendes reçus par une SdP ne sont pas éligibles, quand bien même le résultat de la SdP serait imposé à l'IS dans le chef de personnes morales soumises à cet impôt ;

- du régime d'imposition prévu à l'article 210 E du code général des impôts, au taux réduit de 19 %, des plus-values réalisées lors de la cession d'actifs immobiliers à certaines sociétés foncières69(*) (SIIC, SPPICAV ou leurs filiales) ;

- du régime des groupes intégrés prévu aux articles 223 A à 223 U. Il en résulte notamment, d'une part, qu'il n'est pas possible d'inclure dans un groupe les filiales détenues à au moins 95 % par l'intermédiaire d'une société de personnes, et d'autre part, que les quotes-parts de résultats imposées dans le chef d'associés soumis à l'IS ne peuvent pas bénéficier des mesures de neutralisation propres au régime de groupe, alors même que ces quotes-parts de résultats peuvent inclure des éléments ayant pour origine une filiale intégrée.

b) Des obstacles à la constitution de fiducies sûretés

Le régime fiscal de la fiducie s'inspire des règles applicables aux sociétés de personnes, dans le sens de la transparence fiscale puisque les revenus sont imposables au nom du constituant.

Dès lors, il résulte directement des règles exposées ci-dessus que la mise en fiducie de titres fait face à de réels obstacles. C'est en particulier le cas de la fiducie « sûreté », lorsque le constituant place en fiducie les titres de l'une de ses filiales de façon à garantir un emprunt, tout en conservant en vertu du contrat de fiducie le contrôle de sa filiale (droits de vote) et les droits financiers (droit à dividendes).

Alors même que la constitution de la fiducie-sûreté n'entraîne en pratique aucun changement dans les relations entre la société mère et sa filiale, les dividendes perçus à raison de ces titres ne peuvent plus bénéficier du régime mère-filles et la filiale ne peut plus être membre du groupe d'intégration fiscale formé par la mère.

c) L'absence de régime spécifique pour les fusions de sociétés de personnes

Les sociétés imposables à l'IS bénéficient d'un régime spécial des fusions, scissions et apports partiels d'actifs, prévu à l'article 210 A du code général des impôts. Les opérations sont considérées comme intercalaires, de sorte que le régime permet de ne pas imposer les plus-values réalisées sur des actifs non amortissables, d'imposer de manière étalée celles sur des actifs amortissables, et de surseoir à l'imposition de la plus-value constatée à raison de l'échange de titres des associés.

Sauf dans le cas des restructurations des sociétés civiles professionnelles (article 151 octies A), un tel régime n'existe pas pour les SdP, sauf à ce qu'elles optent pour leur assujettissement à l'IS. En conséquence, les restructurations de SdP entraînent l'imposition immédiate des plus-values latentes sur l'ensemble des actifs, alors même que ces restructurations ne génèrent aucune liquidité permettant à l'actionnaire de s'acquitter de cet impôt.

d) L'impossibilité pratique d'opter pour l'atténuation conditionnelle

Le changement d'activité ou d'objet social d'une société relevant du régime des SdP ou soumise à l'IS entraîne en principe les conséquences de la cessation d'entreprise, avec taxation de l'ensemble des plus-values latentes. Toutefois, il est possible de surseoir à cette imposition par le dispositif dit de « l'atténuation conditionnelle », à la double condition que les écritures comptables ne soient pas modifiées et que l'imposition de ces plus-values demeure possible dans le nouveau régime fiscal.

Or l'existence de certains régimes d'exonération, d'abattement ou de taxation au taux de 0 %, à l'IS (par exemple pour les cessions de titres de participation) ou à l'IR (abattements pour durée de détention, exonération pour départ à la retraite), rend impossible la taxation ultérieure des plus-values dans de nombreuses situations. L'option pour l'atténuation conditionnelle ne peut donc être exercée et la taxation des plus-values latentes est immédiate.

Ce frottement fiscal est de nature à dissuader certaines restructurations qui prennent la forme d'un changement de forme juridique et de régime fiscal.

2. Les « frottements fiscaux » en droit international

a) La situation d'origine

Le traitement fiscal à accorder aux revenus provenant ou versés à des entités étrangères est déterminé, en France comme dans les autres Etats, en analysant les similitudes de ces entités avec les entités comparables au plan interne. Ce principe d'assimilation conduit la plupart des Etats à assimiler les entités qualifiées de transparentes à l'étranger aux entités transparentes existant dans leur droit interne.

Cependant lorsque la conception française de la translucidité prévaut, la technique de l'assimilation aboutit à considérer la SdP étrangère, et non ses associés, comme bénéficiaire du revenu. La jurisprudence née des arrêts du Conseil d'Etat « Société Kingroup Inc. » du 4 avril 1997 (n° 144211), et « Hubertus AG » du 9 février 2000 (n° 178389) a ainsi confirmé que la SdP française a la personnalité fiscale et est le sujet d'imposition, ce qui implique une taxation en France de ses membres, qu'ils soient ou non résidents fiscaux, à hauteur de leur quote-part des résultats de l'exploitation.

L'arrêt « Société Kingroup Inc. » du 4 avril 1997

Une société canadienne, Kingroup, était membre d'un groupement d'intérêt économique qui percevait des redevances de source française. L'administration fiscale française a assujetti la société à l'IS à raison de sa participation dans le GIE pour la part de ses bénéfices correspondant à l'activité exercée en France. Kingroup a saisi la justice française en faisant valoir que le GIE était une société translucide et était donc fiscalement réputé ne pas exister. Kingroup demandait ainsi à bénéficier des dispositions de la convention franco-canadienne en matière d'impôt sur le revenu, comme si elle avait perçu directement les revenus.

Le Conseil d'Etat a cependant donné raison à l'administration fiscale, en considérant que les sociétés ou groupements soumis en France au régime des sociétés de personnes ont une personnalité fiscale distincte de celle de leurs associés. Ces entités constituent donc des sujets d'imposition dès lors qu'elles sont considérées comme des résidentes fiscales. Il en résulte que les bénéfices tirés de l'exploitation de leurs activités exercées en France sont imposables en France, entre les mains des membres de l'entité, à proportion de leurs droits dans celle-ci, et ce même s'ils sont non résidents.

Cette conception de la société de personnes n'a pas d'équivalent chez nos partenaires étrangers. Il peut en résulter des situations de double imposition, dans la mesure où un même revenu peut être imposé une première fois dans le chef de la SdP et une seconde fois dans celui de ses associés.

Or les conventions fiscales ne peuvent contribuer à éliminer ces doubles impositions. Leur bénéfice est, en effet, réservé aux résidents, effectivement soumis à l'impôt au plan national. Dès lors, en présence d'une SdP étrangère dont la France ne reconnaît pas la transparence, ni la société, ni ses associés ne peuvent bénéficier des conventions fiscales d'éviction de la double imposition : la première parce qu'elle n'est pas soumise à l'impôt, les seconds parce qu'ils ne perçoivent les revenus que de manière indirecte.

Cette situation, qui peut aussi inciter à mettre en place des schémas de double exonération (cf. infra), peut être illustrée par l'exemple suivant. Une personne physique, résidente française et associée d'une SdP étrangère transparente non assujettie à l'impôt à son niveau, perçoit un dividende de source française par l'intermédiaire de cette société. Dans un premier temps, le versement du dividende à la SdP étrangère fait l'objet de la retenue à la source de 25 % prévue par l'article 119 bis du CGI, sans application des taux conventionnels de retenue à la source. Dans un second temps, l'associé français est soumis à l'IR, dans la catégorie des RCM, sur le revenu qu'il perçoit de l'entité étrangère, sans possibilité d'imputer la retenue à la source d'amont.

b) Les aménagements apportés

Ce régime a été aménagé à la marge afin que les revenus versés à ou provenant de SdP étrangères bénéficient des avantages conventionnels. On peut distinguer trois étapes :

- le Conseil d'Etat a admis, dans une décision « Diebold Courtage » du 13 octobre 1999, la transparence fiscale d'une SdP étrangère, dans le contexte de l'application de la convention fiscale franco-néerlandaise aux revenus de source française perçus par un résident néerlandais au travers d'une société néerlandaise dénuée de personnalité juridique ;

- la transparence des « partnerships » a ensuite été reconnue dans le cadre de nouvelles conventions ou d'avenants signés avec l'Australie le 20 juin 2006, le Japon le 12 janvier 2007, le Royaume-Uni le 19 juin 2008 et les Etats-Unis le 13 janvier 2009 ;

l'instruction fiscale 4 H-5-07 du 29 mars 2007 a enfin reconnu, sous certaines conditions, l'éligibilité des associés non-résidents d'une SdP étrangère aux avantages conventionnels s'agissant des dividendes, intérêts et redevances de source française.

L'instruction fiscale BOI 4 H-5-07 du 29 mars 2007

Par une décision « Diebold Courtage » du 13 octobre 1999, le Conseil d'Etat a accepté de rechercher si les associés d'une société de personnes néerlandaise, dépourvue de la personnalité juridique et fiscalement transparente, avaient la qualité de résidents des Pays-Bas et pouvaient, à ce titre, bénéficier des dispositions de la convention fiscale franco-néerlandaise au titre des redevances perçues via la société de personnes.

A la lumière de cette décision, lorsqu'une société de personnes est considérée comme fiscalement transparente dans l'Etat où elle est constituée, l'administration fiscale française accepte désormais, sous certaines conditions et aux fins d'application des conventions fiscales à certains revenus de source française (dividendes, intérêts et redevances), de tirer les conséquences de ce caractère transparent, y compris lorsque la société est dotée de la personnalité morale.

Ainsi, lorsque ces revenus de source française bénéficient à des associés non-résidents de France d'une société de personnes étrangère, les associés sont éligibles au bénéfice de la convention fiscale s'ils sont résidents d'un Etat avec lequel la France a conclu une convention comportant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale et si la société de personnes étrangère transparente est elle-même située dans un Etat avec lequel la France a conclu une convention comportant une telle clause.

Lorsque cette dernière condition est satisfaite, la transparence fiscale de la société de personnes étrangère est également admise pour l'application des retenues à la source et du prélèvement forfaitaire obligatoire aux dividendes, redevances et intérêts de source française qui bénéficient à ses associés résidents de France.

Le traitement des autres revenus n'est pas affecté par cette instruction. Sous réserve de stipulations conventionnelles spécifiques, elle n'inclut pas les OPCVM, les fonds de pension, ni les structures ou arrangements tels que les fondations de famille et les trusts.

Source : page de présentation de l'instruction fiscale

En revanche, des situations de double imposition peuvent encore se présenter pour :

- les associés non résidents d'une SdP française sur des revenus de source étrangère qui ne font que transiter par cette SdP, ou d'une SdP étrangère sur des revenus non passifs (ou des revenus passifs non couverts par une convention) de source française ;

- inversement, les associés résidents d'une SdP étrangère sur des revenus de source française, ou des revenus de source étrangère qui transitent par la SdP sans imputation de la retenue à la source pratiquée par l'Etat d'origine.

Les modalités d'imposition sur le territoire français et le traitement conventionnel n'ont pu être adaptés, car ils ne peuvent se concevoir de manière indépendante des modalités d'imposition des revenus transitant par une SdP française. Le caractère limité de ces ouvertures tient à la difficulté de reconnaître les effets d'un régime étranger qui n'a pas d'équivalent dans notre droit interne, et justifie donc une réforme globale.

3. Les facultés d'optimisation en droit interne et à l'international

a) En droit interne

Compte tenu de son caractère optionnel, la théorie du bilan (cfsupra) induit par nature des comportements optimisants puisque le contribuable peut décider d'inscrire à son patrimoine professionnel un bien qui n'est pas utile à son activité, au seul motif que la fiscalité résultant de ce choix s'avère plus avantageuse. Il en est notamment ainsi pour les biens purement patrimoniaux, tels que les immeubles, véhicules ou valeurs mobilières sans aucun rapport avec l'activité de l'entreprise.

En pratique, l'administration fiscale ne peut déterminer, à partir des déclarations, les biens que les entrepreneurs individuels inscrivent à leur actif et qui bénéficient, du fait de cette « fiction », d'un avantage fiscal. Quand bien même ces biens seraient identifiés dans la déclaration, l'administration fiscale ne serait pas en mesure d'apprécier l'avantage fiscal obtenu par l'entreprise, car il implique de comparer la fiscalité professionnelle appliquée au bien à la fiscalité patrimoniale et ce, sur toute la période de détention du bien dans le patrimoine professionnel, c'est-à-dire jusqu'à son éventuelle cession.

De même, la théorie du bilan permet de « dénaturer » et « détunnelliser » des revenus par imposition de la quote-part de résultat d'une SdP filiale dans la catégorie des BIC, quand bien même les revenus de la SdP n'auraient pas cette nature. L'effet peut être très optimisant lorsque cette dénaturation conduit à transformer un déficit BA, dont le montant imputable sur le revenu global est limité, en déficit BIC dont l'imputabilité n'est pas limitée, conformément à la jurisprudence « Laffort » du 7 août 2008.

L'arrêt Laffort du 7 août 2008

Un couple était propriétaire d'une SARL soumise à l'IR, qui exerçait une activité de marchand de biens. Celle-ci détenait des parts dans une société civile agricole et dans une société civile d'exploitation agricole qui toutes deux exploitaient un domaine viticole. Les deux sociétés agricoles avaient réalisé des résultats déficitaires. La SARL a donc déclaré dans la catégorie des BIC un résultat intégrant celui qu'elle avait tiré de ses propres activités de marchand de biens et celui correspondant à sa quote-part dans le capital des deux sociétés civiles. L'administration fiscale a remis en cause l'imputation des déficits agricoles sur le revenu global du couple propriétaire de la SARL. Elle a ainsi opposé aux contribuables l'article 156 du CGI, qui prévoit que ne peuvent être imputés sur le revenu global les déficits provenant d'exploitations agricoles lorsque le total des revenus nets d'autres sources excède un seuil déterminé qui, en l'espèce, était dépassé.

Le Conseil d'Etat a cependant donné raison aux contribuables en considérant que « dès lors que les parts détenues dans des sociétés sont inscrites au bilan d'une société ayant une activité commerciale, imposable dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, les revenus liés à la détention de ces parts relèvent de la catégorie des BIC et sont déterminés selon les règles applicables aux bénéfices réalisés par l'entreprise qui détient ces droits ».

Ainsi l'article 156 du CGI ne pouvait être opposé aux contribuables et le résultat déficitaire des entreprises pouvait au contraire être imputé sans limitation sur le revenu global des associés.

La règle doctrinale dite de « l'extourne », liée à la théorie du bilan, peut également faciliter les optimisations. Les RCM perçus par une SdP sont inclus dans le résultat de la société et imposés dans le chef des associés. Lorsque la société exerce une activité relevant des BIC ou des BA, ces revenus devraient en principe être imposés en tant que BIC ou BA, en application de la théorie du bilan. La règle de l'extourne permet toutefois aux associés personnes physiques de déqualifier ces revenus pour qu'ils soient imposés dans la catégorie des RCM. Ce régime peut être très favorable, car les charges financières liées à ces revenus (pour l'acquisition ou la conservation de titres) ne sont pas soumises au parallélisme de l'extourne et demeurent déductibles du revenu, dans la catégorie des BIC ou des BA.

La réforme entend mettre fin à cette incohérence avec la suppression de la théorie du bilan (cf. infra).

De même, les époux coexploitants dans une entreprise individuelle ou dans une SdP dont l'activité relève des BA bénéficient d'un régime favorable. Ils sont en effet assimilés à deux associés distincts pour l'appréciation des seuils de chiffre d'affaires retenus dans le régime d'exonération des plus-values professionnelles, prévu à l'article 151 septies du CGI. Cette interprétation optimisante n'apparaît pas cohérente au regard des règles concernant les autres catégories d'entrepreneurs individuels ; la réforme propose donc d'y remédier.

b) Dans un environnement international

En l'état actuel du droit, les SdP étrangères transparentes dont la responsabilité des associés est limitée sont assimilées en France à des sociétés de capitaux, donc « opaques ». Les revenus de source non française perçus par les associés résidents de France de telles sociétés sont imposés en France dans la catégorie des revenus de valeurs mobilières émises hors de France et revenus assimilés, en application du 2° de l'article 120 du CGI. Ces revenus ne sont cependant imposés que lorsqu'ils sont effectivement appréhendés par l'associé.

En l'absence de reversement par la structure étrangère à ses associés, les revenus de ces sociétés de personnes ne sont donc pas imposés en France. Compte tenu du régime de transparence fiscale qui leur est applicable, ces revenus ne sont pas non plus imposés dans l'Etat de constitution de celles-ci lorsqu'ils ne s'y rattachent pas à l'activité d'un établissement stable de leurs associés. Ces revenus peuvent donc bénéficier d'une double exonération.

L'inflexion plus marquée vers un régime de transparence, telle que prévue par la réforme, doit permettre de ne plus subordonner l'imposition de ces revenus à une décision de distribution par la structure étrangère au profit des associés. Elle conduit à imposer les associés résidents de France, dès la perception des revenus par la SdP étrangère, dès lors que ces revenus seront réputés appréhendés directement par les associés à cette même date. Les revenus seront donc imposés même s'ils ne sont pas effectivement versés aux associés résidents, mettant fin à des situations potentielles de double exonération.

D. LES RÉGIMES APPLICABLES DANS LES PRINCIPAUX PAYS

Ainsi que l'expose l'encadré ci-après, les régimes applicables chez certains des principaux partenaires économiques de la France présentent des similitudes, en particulier la transparence fiscale généralement reconnue aux sociétés de personnes et le principe d'une déclaration distincte de ces sociétés.

Régime des sociétés de personnes applicable en Allemagne, en Belgique,
aux Etats-Unis, en Italie, au Luxembourg et au Royaume-Uni

1 - Allemagne

Les sociétés de personnes allemandes n'ont pas de personnalité morale et sont fiscalement transparentes. Chaque associé est donc imposé sur la part de bénéfice qui lui revient et est redevable à ce titre de l'impôt. Ces règles concernent :

- la société civile (Gesellschaft bürgerlichen Rechts) ;

- la société en nom collectif (Offene Handelsgesellschaft) ;

- la société en commandite simple (Kommandit Gesellschaft). La Kommandit Gesellschaft est une société à commandite simple fiscalement transparente, possédant des associés commandités, personnellement et indéfiniment responsables, et des associés commanditaires, responsables à hauteur de leurs apports ;

- la société tacite (Stille Gesellschaft).

2 - Belgique

Les sociétés dépourvues de personnalité juridique (sociétés civiles et sociétés dites « momentanées ») sont transparentes.

Le droit fiscal belge détermine les modalités de l'imposition suivant la nature de l'activité sociale et la limitation de la responsabilité des associés. Ainsi, si les associés d'une société civile réalisent un apport immobilier, l'absence de personnalité juridique a pour conséquence que les associés restent propriétaires de l'immeuble. Les revenus restent donc, en fonction de leur source, des revenus fonciers imposés en tant que tels entre les mains des associés.

3 - Etats-Unis

Jusqu'en 1995, les services fiscaux américains devaient procéder à l'étude des statuts et des modalités de fonctionnement des entités domestiques comme étrangères afin de déterminer si celles-ci devaient être considérées, pour l'application de l'impôt américain, comme des entités opaques (sociétés de capitaux) ou transparentes (« partnerships » et « S corporations »).

Les entités qui se déclaraient transparentes pouvaient ainsi être requalifiées par les services de l'IRS et être imposées comme des sociétés de capitaux dès lors qu'elles en présentaient les caractéristiques et remplissaient au moins trois des quatre conditions suivantes : une existence continue, une direction centralisée, une responsabilité limitée aux actifs et une libre-transférabilité des titres.

L'administration a néanmoins constaté que les critères énoncés devenaient inopérants dès lors que de nombreux Etats fédérés permettaient désormais aux partnerships et autres entités constituées de fait de posséder des caractéristiques jusqu'à présent réservées aux sociétés de capitaux.

Cette distinction a donc été supprimée au profit d'une simple option pour un statut ou un autre.

S'agissant des entités américaines, le principe est le suivant : l'option est ouverte aux entités non dotées de la personnalité morale qui ont au moins deux associés et dont l'objectif est de réaliser des bénéfices et de les partager. Une telle entité peut opter pour un régime de société de capitaux dès lors qu'elle déclare remplir au moins trois des quatre conditions déjà énoncées. Certaines entités conservent cependant la forme qui leur est donnée par la loi : les partnerships cotés sont ainsi imposables comme des sociétés de capitaux.

Si une entité opte pour un régime fiscal donné, elle ne pourra opter pour un traitement différent avant un délai de soixante mois à compter de la date de prise d'effet de l'option initiale.

Les entreprises ayant un associé unique ne peuvent être assimilées à des partnerships. Si elles ne présentent pas les caractéristiques des sociétés de capitaux, elles peuvent opter pour le régime fiscal des sociétés de capitaux ; à défaut elles ne sont pas regardées comme indépendantes de la personne qui les exploite.

En ce qui concerne les entités étrangères, certaines entités sont automatiquement considérées comme des sociétés de capitaux ; ce sont celles dont la forme est reprise sur une liste établie par l'IRS dans sa Regulation §301.7701-2(b) (8) (Tel est le cas des SA françaises notamment). En revanche, les entités qui ont adopté une forme non reprise dans cette liste peuvent opter pour une imposition en tant que partnership ou société de capitaux. Les entités étrangères dont tous les membres ont une responsabilité limitée sont généralement considérées comme des sociétés de capitaux ; celles dont l'un ou plusieurs membres ont une responsabilité illimitée sont généralement considérées comme des partnerships.

Plus précisément, le limited partnership, qui rassemble des « limited partners » et des « general partners », bénéficie, sauf option contraire, de la transparence fiscale, même pour la part revenant aux « limited partners ». La limited liability company constitue, quant à elle, une exception à ces principes : il s'agit d'un limited partnership dans lequel il n'y a que des associés dont la responsabilité est limitée à leurs apports et qui bénéficie néanmoins de la transparence fiscale.

Lorsque l'option pour le régime de la transparence fiscale est levée, l'entité est transparente et n'est pas redevable de l'impôt en tant que tel. Elle est toutefois soumise à une obligation déclarative et le total du revenu imposable est calculé à son niveau (déclaration K). Les revenus de l'entité, de même que les plus-values, pertes et crédits sont ensuite répartis entre les membres à la fin de chaque année fiscale en fonction de leurs parts respectives. Cette répartition figure sur une annexe de la déclaration (déclaration K1), une copie étant transmise à chaque associé.

4 - Italie

Les sociétés de personnes sont la société simple (Società semplice), la société en nom collectif (Società in nome collettivo) et la société en commandite simple (Società in accomandita semplice).

Bien que les sociétés de personnes soient dépourvues de la personnalité juridique, elles sont tenues de respecter les obligations comptables et déclaratives. Elles doivent établir une déclaration de revenus et déterminer la quote-part de revenus attribuée à chaque associé. Seul l'associé de la société de personnes est redevable de l'impôt.

5 - Luxembourg

Les sociétés de personnes - soit les sociétés en nom collectif (SENC), les sociétés en commandite simple (SCS), les sociétés coopératives et les sociétés civiles (SC) - n'ont pas la personnalité juridique et sont fiscalement transparentes. Elles effectuent une déclaration fiscale qui indique le revenu total réalisé par la société. Ensuite, elles communiquent à chaque associé le montant de sa quote-part individuelle dans une déclaration séparée. L'impôt est alors établi au nom de chaque associé.

6 - Royaume-Uni

Les sociétés de personnes (ordinary partnerships, sociétés en nom collectif, limited partnerships, sociétés en commandite simple...) sont fiscalement transparentes, y compris les limited liability partnerships (très fréquents dans les secteurs du conseil et de la finance), bien que la responsabilité des membres soit limitée à leurs apports.

Ces sociétés ont l'obligation d'établir une déclaration de revenus qui permet de déterminer le bénéfice imposable et d'attribuer à chaque associé sa quote-part de bénéfice. Chaque associé sera imposé sur sa quote-part de bénéfice et est redevable, à ce titre, de l'impôt.

Source : direction de la législation fiscale

II. LES PRINCIPES ET LE CHAMP DE LA RÉFORME PROPOSÉE

A. LA « TRANSPARENCE RATIONALISÉE »

Compte tenu des « frottements fiscaux » et des optimisations créées par l'actuel régime fiscal des sociétés de personnes, le Gouvernement a souhaité présenter une réforme ambitieuse tendant à le refondre. Les évaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances rectificative indiquent que trois options étaient ouvertes pour conduire cette réforme :

- généraliser l'impôt sur les sociétés aux SdP (opacité fiscale) : le Gouvernement n'a pas souhaité la retenir du fait « de conséquences fiscales lourdes pour certaines formes d'exploitation ou d'investissement fondées sur l'appréhension par les associés des résultats imposables de la société ». Il cite notamment l'exemple des associés personnes physiques qui exploitent leur activité professionnelle au travers d'une SdP (professions libérales, agriculteurs, etc.) ;

- opter pour la « transparence pure » des SdP : là encore, cette option a été abandonnée pour une raison de principe et une raison pratique. D'une part, la transparence revient à nier la personnalité juridique de la SdP et la relative autonomie dont peuvent jouir certaines d'entre elles par rapport à leurs associés. D'autre part, cette solution serait un facteur d'une lourdeur administrative en termes de déclarations fiscales puisque chaque associé devrait alors effectuer une déclaration de résultat en lieu et place de la SdP. Le contrôle fiscal en serait considérablement alourdi puisqu'il nécessiterait de contrôler chaque associé pour obtenir la vision globale de l'activité de la SdP ;

- le Gouvernement a donc opté pour une « transparence rationalisée ». Elle consiste à « conserver les acquis du principe de la translucidité fiscale, tout en rapprochant cette translucidité du concept de transparence. Cette option est certes complexe mais elle permet de préserver les schémas d'exploitation ou d'investissements actuels et d'éliminer dans une large mesure les principales difficultés actuellement identifiées au titre du régime des [SdP], ces difficultés étant liées à une application trop limitée et incohérente de la translucidité ».

A ce titre, certaines parties prenantes à la consultation publique organisée en mai 2010 ont regretté que le régime proposé ne participe pas d'un rapprochement exact avec les régimes existant dans d'autres Etats fondés sur la transparence fiscale. Le Gouvernement estime que la réforme proposée aboutit à « un traitement équivalent, les divergences relevant essentiellement des obligations déclaratives ».

Au final, le régime proposé par le Gouvernement n'est pas nécessairement plus simple - loin de là - mais il serait plus lisible pour les investisseurs étrangers, car conceptuellement plus proche des régimes qu'ils connaissent.

B. LES PRINCIPES ET LE CHAMP DE LA RÉFORME

Le nouvel article 239-0 B du CGI proposé dans le texte initial du Gouvernement établit le principe de la transparence des SdP et dispose que « les opérations d'une entité transparente sont réputées avoir été réalisées, à proportion de ses droits dans l'entité, par chacun des associés, y compris lorsque l'entité est établie à l'étranger ».

L'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés sont seuls concernés par la réforme.

Celle-ci s'applique aux mêmes sociétés que celles relevant de l'actuel régime de translucidité. En revanche, le texte proposé vise également les fiducies et les indivisions ainsi que les « sociétés et entités étrangères bénéficiant dans leur Etat [...] d'un régime juridique et d'un régime fiscal équivalents » à ceux des entités françaises visées par le texte, toutefois « pour les revenus, bénéfices ou plus-values de source française, cette disposition n'est applicable qu'aux sociétés et entités constituées dans un Etat membre de l'Union européenne ou un Etat [...] ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales et n'étant pas non coopératif ».

Les principes de la transparence sont donc transposés aux associés non résidents de SdP françaises ou d'associés résidents de sociétés étrangères.

Schématiquement, le présent article a deux objets :

lever les difficultés créées par le régime actuel (non application du régime des sociétés mères ou de l'intégration fiscale, double imposition, double exonération, etc.) ;

supprimer les facultés d'optimisation ouvertes par le droit existant.

Ces deux piliers ont vocation, d'après le Gouvernement, à s'équilibrer en termes budgétaires. Le premier serait coûteux et profiterait surtout à des associés non résidents pour lesquels l'attractivité du territoire serait renforcée. Le second serait vertueux et pénaliserait d'abord les associés résidents.

Néanmoins, aucun élément chiffré n'a pu être établi, le Gouvernement reconnaissant que les données déclaratives actuelles des SdP ne permettent pas d'extrapoler les conséquences budgétaires de la réforme.

C. LA NEUTRALISATION DE LA THÉORIE DU BILAN

La théorie du bilan exposée plus haut s'accorde avec un principe de liberté d'affectation comptable, que le professeur Maurice Cozian qualifie de « principe de pagaille » tant il a permis « d'autoriser des choix cocasses, contraires à la nature des choses ». Ainsi, un entrepreneur exerçant son art dans la fabrication et la vente en gros d'appareils électriques a pu inscrire à son bilan l'achat d'un navire destiné à l'exploration pétrolière (les charges afférentes à l'armement du navire étant prises en charge par l'entreprise réduisant d'autant son bénéfice imposable)70(*).

Le Gouvernement entend revenir sur ce principe d'affectation comptable de sorte qu'un déficit BIC ne puisse être imputé que sur un bénéfice BIC, un déficit foncier sur un bénéfice foncier et de même pour les autres types de revenus. Il s'agit de renforcer la règle de la « tunnelisation » : un déficit s'impute sur un bénéfice de même nature.

En soi, cette correction de la théorie du bilan est indépendante de la réforme du régime fiscal des SdP puisqu'elle concerne tous les entrepreneurs individuels. Elle ne fait que rétroagir sur les associés de SdP, dont l'activité principale serait différente de celle de la SdP (par exemple, un commerçant retirant un revenu foncier d'une SCI).

Ainsi, le projet de texte initial proposé par le Gouvernement consolide le droit applicable en la matière en intégrant notamment des éléments de jurisprudence et de doctrine administrative. Le B et les 1° et 2° du C du présent article ont été repris à l'identique par l'Assemblée nationale et constituent le I, II et III du présent article dans la version transmise au Sénat.

Le I du présent article (B du I dans le texte du Gouvernement) refond l'article 155 du CGI qui prévoit que lorsqu'une entreprise relevant des BIC étend son activité à des opérations relevant des BA ou des BNC, il en est tenu compte pour la détermination des BIC. La documentation de base de l'administration fiscale rappelle que « l'article 155 trouve à s'appliquer dès lors que les opérations agricoles ou non commerciales - effectuées à titre complémentaire ou accessoire - peuvent être considérées comme une simple extension de l'activité industrielle ou commerciale. En d'autres termes, cette disposition n'est applicable qu'aux contribuables qui se livrent à des opérations relevant en principe de catégories différentes mais constituant, en fait, l'exploitation d'une seule et même entreprise dans laquelle l'objet industriel et commercial est prédominant ». Le présent article ajoute une réciprocité pour une entreprise relevant des BNC et étendant son activité à des BA ou des BIC (nouveau 2 du I de l'article 155 du CGI).

Hormis ces cas, ne peuvent désormais entrer dans le calcul du bénéfice net de l'entreprise que les éléments qui se rattachent effectivement à l'activité professionnelle. Celle-ci est définie par le nouveau IV de l'article 155 : l'exercice à titre professionnel implique « la participation personnelle, directe et continue à l'accomplissement des actes nécessaires à l'activité »71(*).

Ainsi, l'ensemble des produits et des charges ne se rattachant pas à l'activité exercée à titre professionnel sont neutralisés dans le calcul du bénéfice net de l'entreprise, à l'exception de ceux pris en compte pour la détermination des plus-values et des moins-values de cession d'un élément de l'actif immobilisé.

Le nouvel article 155 du CGI prévoit des dispositions ad hoc pour l'application des articles 39 duodecies à 39 novodecies du CGI relatifs au régime fiscal des plus-values et des moins-values.

Le prix de cession d'un actif est réputé égal à la somme de son prix de cession réel, pondéré par sa durée d'utilisation aux fins de l'activité professionnelle par rapport à la durée d'appartenance au patrimoine professionnel, et de sa valeur d'origine, pondérée par sa durée d'utilisation à des fins autres que l'activité professionnelle par rapport à durée d'appartenance au patrimoine professionnel.

Ainsi, le droit tel qu'il résulte du présent article ne fait que corriger les conséquences fiscales de l'imputation au bilan comptable d'un actif ne participant pas de l'activité professionnelle. Un entrepreneur sera toujours libre d'inscrire à son bilan un bien relevant de son patrimoine personnel mais il n'en retirera pas un gain fiscal.

Toutefois, le Gouvernement a entendu conserver une tolérance de sorte que les revenus patrimoniaux puissent continuer à être assimilé à un revenu BIC ou BA tant qu'ils n'excédent pas 5 % de l'ensemble des revenus, ou 10 % si la condition des 5 % était remplie lors de l'exercice précédent.

Le seuil de 5 % oblige à appréhender tous les revenus au même moment alors les plus-values s'apprécient à la date de leur réalisation, les revenus de capitaux mobiliers à la date de leur perception et les revenus fonciers à la fin de l'année. Le Gouvernement a donc fait le choix de retenir la clôture de l'exercice ou de la période d'imposition pour savoir si des cédules patrimoniales doivent être identifiées en tant que telles. Concrètement, cela emporte un décalage dans le temps de l'imposition mais l'identité du redevable n'est pas modifiée puisque chaque associé resterait imposé en fonction de sa présence au nom dans la SdP au moment de la perception des revenus (ou de la réalisation de la plus-value).

Pour les entreprises ou les SdP exerçant une activité BIC ou BA (sans revenus patrimoniaux) ou purement patrimoniale, les règles actuelles ne changent pas.

Par coordination, le présent article modifie les articles 151 septies, 76 A, 151 octies B et 156 du CGI (nouveaux II et III de l'article tel qu'il résulte du texte adopté par l'Assemblée nationale).

Ces dispositions sont applicables aux exercices et périodes d'imposition ouverts à compter du 1er janvier 2012.

D. UNE MEILLEURE INTÉGRATION DES RÉGIMES PROPRES À L'IS

1. L'application par transparence des régimes mère-fille et du long terme

Le renforcement de la transparence des SdP conduit à accorder aux associés d'une SdP imposés à l'IS, au titre de leurs participations détenues par l'intermédiaire de cette société (et qui seront désormais réputées détenues directement par le redevable de l'IS), le bénéfice de certains régimes de faveur propres à cet impôt et dont ils sont aujourd'hui exclus (cf. supra). Cette extension résulte essentiellement des principes généraux du nouvel article 239-0 B, sans qu'il soit nécessaire de modifier les régimes existants.

En premier lieu, les dividendes reçus par la SdP et inclus dans le résultat appréhendé par les associés relevant de l'IS pourront bénéficier du régime mère-fille, soit l'exonération des dividendes et produits nets afférents à une participation d'au moins 5 % et détenue depuis plus de deux ans dans le capital de la société distributrice. La SdP ne fera donc plus « écran » entre cette dernière et l'actionnaire par l'intermédiaire de la SdP.

Le montant des charges pris en compte dans la quote-part, plafonnée à 5 % et venant en déduction des dividendes exonérés, est égal à la somme des charges exposées par l'associé et par la SdP, au prorata de sa participation. De même, le régime s'applique sous réserve du respect des conditions posées à l'article 145 du CGI quant à la forme des titres détenus, au seuil de participation et à la durée de détention, désormais appréciés par transparence. Ainsi :

- de façon logique, le seuil de détention de 5 % est déterminé en ajoutant aux titres détenus directement par l'associé ceux détenus via la SdP et en multipliant le taux de détention de l'associé dans la SdP par le taux de détention de celle-ci dans la filiale distributrice ;

- la durée de détention de deux ans est appréciée en retenant la date la plus récente entre la date d'acquisition des titres de la SdP par l'associé et la date d'acquisition des titres de la filiale par la SdP.

En second lieu, le bénéfice du taux réduit de 19 % pour l'imposition des plus-values de certaines cessions d'actifs immobiliers72(*), prévu à l'article 210 E et actuellement réservé aux sociétés soumises à l'IS, sera ouvert aux cessions réalisées par les SdP, à raison de la quote-part de plus-value revenant aux associés soumis à l'impôt sur les sociétés.

De même, un associé relevant de l'IS pourra bénéficier du régime des plus ou moins-values à long terme prévu par l'article 219 du code général des impôts, en particulier l'imposition au taux réduit de 15 % de certaines plus-values et l'exonération de celles nées de la cession de titres de participation par la SdP, s'il remplit par transparence les conditions d'application. Les conditions d'appréciation des titres (seuil et durée) sont de même nature que celles des participations éligibles au régime mère-fille.

Il convient toutefois de souligner que le bénéfice de l'exonération ou du taux réduit d'imposition des plus-values à long terme a en pratique déjà été étendue par voie doctrinale (BOI 4 B-1-08 du 4 avril 2008) aux sociétés ou groupements dont les résultats sont imposés selon le régime des SdP, pour la fraction qui revient à leurs associés ou membres relevant de l'IS.

2. L'éligibilité à l'intégration fiscale par transparence « pure »

En tant qu'elles ne relèvent pas du champ d'application de l'IS, les SdP ne peuvent bénéficier du régime spécial des fusions, prévus par les articles 210 A à 210 C du CGI, ni de celui de l'intégration fiscale, codifié aux articles 223 A à 223 U du CGI, y compris lorsqu'elles sont entièrement détenues par des associés eux-mêmes passibles de l'IS.

La réforme maintiendrait le critère d'éligibilité au régime spécial des fusions, réservé aux opérations entre sociétés passibles de l'IS. Une SdP peut toutefois opter pour l'IS (de manière irrévocable) en vue d'appliquer ce régime.

De même, une SdP n'ayant pas opté pour l'IS ni une filiale détenue par l'intermédiaire d'une SdP ne peuvent être membres d'un groupe fiscal, et les produits et opérations transitant par une SdP73(*) ne peuvent faire l'objet des mesures de « neutralisation » et de « déneutralisation » propres au régime de groupe. Une société détenue à plus de 95 % par une société non soumise à l'IS, en particulier une SdP, peut toutefois se constituer mère d'un sous-groupe.

Poursuivant la logique de la transparence, le E du I du présent article aménage le régime d'intégration fiscale (articles 223 A, 223 B, 223 D, 223 F, 223 I, 223 L et 223 Q du CGI) afin de permettre l'interposition d'une entité transparente dans la constitution d'un groupe entre la société mère qui la détient et les filiales soumises à l'IS que cette SdP détient. L' « entité transparente interposée » n'est cependant pas considérée comme membre du groupe en tant qu'elle n'est pas imposée à l'IS. La démarche appliquée est ainsi analogue à celle mise en oeuvre par l'article 33 de la dernière loi de finances rectificative pour 200974(*) pour les sociétés intermédiaires étrangères, dans le cadre de la légalisation de la jurisprudence75(*) « Société Papillon ».

Les principales modifications proposées par le E du I sont les suivantes :

- seules peuvent être qualifiées d'entités transparentes interposées les entités soumises au régime défini par les nouveaux articles 239-0 A à 239-0 E (cf. supra), qui ont porté à la connaissance de l'administration fiscale l'identité et l'adresse de leurs associés ;

- dans une logique de « pure » transparence dans la remontée de la quote-part, le seuil de droit commun de 95 % ne s'applique pas à la détention d'une entité transparente interposée, qui doit être intégralement détenue76(*) et de manière continue par la société mère. La détention peut être directe, ou indirecte par l'intermédiaire de sociétés du groupe, de sociétés intermédiaires non membres du groupe ou d'une autre ETI, dès lors que l'ETI est détenue à 100 % par la société ou entité interposée ;

- par cohérence, la règle d'alignement des dates d'ouverture et de clôture des exercices des sociétés membres du groupe est étendue aux ETI (comme elle l'avait été aux sociétés intermédiaires) ;

- la clause anti-abus dite « amendement Charasse77(*) » est aménagée pour limiter dans le résultat de la société mère, par transparence, la déductibilité des intérêts correspondant à l'acquisition par la société mère des titres d'une filiale intégrée auprès d'une ETI qu'elle détient, ou de l'ETI elle-même ;

- les mesures de retraitement des plus et moins-values à long terme sont également étendues, afin d'appliquer la « neutralisation » en cas de cession à une ETI de titres d'une société du groupe par une autre société du groupe, et la « déneutralisation » en cas de sortie du groupe d'une société détenue par une ETI.

E. UNE MEILLEURE COMPATIBILITÉ AVEC LES DROITS ÉTRANGERS ET CONVENTIONNEL

1. Un nouveau principe d'équivalence qui ne s'applique pas aux Etats et territoires non coopératifs

Un des principaux objectifs de la réforme, découlant de l'inflexion vers la transparence, est d'assurer une meilleure compatibilité du régime fiscal des SdP avec le droit en vigueur dans d'autres Etats et les conventions fiscales, afin de limiter ou réduire les frottements fiscaux lors de l'imposition d'associés non résidents de SdP françaises ou d'associés résidents de SdP étrangères. Le renforcement de la lisibilité et de la sécurité juridiques du régime fiscal devrait assurer une plus grande attractivité des SdP françaises aux yeux des investisseurs étrangers, auxquels la France ne peut aujourd'hui accorder le traitement fiscal qu'ils sollicitent.

Le principe cardinal de la réforme, qui consiste à ne considérer les SdP comme des sujets fiscaux qu'au regard de la détermination d'un résultat et du respect d'obligations déclaratives, est décliné au niveau international et conduit donc à abandonner la jurisprudence « Société Kingroup » de 1997, évoquée plus haut.

Plusieurs dispositions permettent ainsi de limiter les possibilités de double imposition ou de double exonération, sauf en cas de flux avec des Etats et territoires non coopératifs78(*) (ETNC).

En premier lieu, le 5° du 1 du nouvel article 239-0 A du code général des impôts, qui établit la liste des entités transparentes, consacre ainsi un principe d'équivalence et de réciprocité entre le droit français et les droits étrangers. Sont donc assimilées à des entités transparentes les « sociétés et entités de droit étranger bénéficiant dans leur Etat ou territoire d'un régime juridique et d'un régime fiscal équivalents » à ceux de droit français. Pour les revenus, bénéfices et plus-values de source française, le champ de l'équivalence est cantonné aux Etats et territoires coopératifs, soit les Etats membres de l'Union européenne et ceux « ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales », selon l'expression consacrée.

De même, le 1 du I du nouvel article 239-0 B étend le principe de transparence, c'est-à-dire le fait que les opérations de l'entité soient réputées réalisées par chacun de ses associés à proportion de leurs droits, aux entités établies à l'étranger.

Inversement, le I du nouvel article 239-0 E prévoit, au titre des exceptions au régime de transparence, que la transparence de l'entité française n'est reconnue que si elle l'est également dans l'Etat de l'associé non résident. Sont ainsi considérés comme relevant du régime d'opacité, et donc soumis à l'IS au nom de l'entité transparente :

- la part des bénéfices correspondant aux droits des associés qui sont domiciliés ou établis dans un Etat ou territoire qui ne reconnaît pas l'entité comme transparente, dans un Etat membre de l'Union européenne ou dans un ETNC ;

- les revenus, bénéfices et plus-values revenant à une entité transparente française, indépendamment de l'Etat de résidence des associés, et provenant d'un ETNC.

2. L'appréciation de la territorialité et la reconnaissance des SdP étrangères

Ces modifications du droit interne n'appellent heureusement pas de révision des conventions fiscales, qui seront interprétées sur le fondement de ces évolutions, pas plus qu'elles ne requièrent de règles propres aux entités transparentes en matière de territorialité, ce qui garantit une meilleure compatibilité avec le droit conventionnel existant.

Compte tenu de la transparence des SdP, les règles de territorialité seront déterminées au regard de la qualité et de la situation de leurs associés, qu'il s'agisse de personnes physiques ou morales, françaises ou étrangères, sans qu'il soit nécessaire de recourir à une définition spécifique de l'établissement stable. Les résultats de l'entité transparente seront ainsi soumis :

- à l'imposition des revenus mondiaux, lorsque l'associé est une personne physique située en France ;

- ou à l'imposition des seuls résultats des établissements français, si l'associé est une personne morale française soumise à l'IS.

Une limite est cependant prévue en cas d'interposition de plusieurs SdP françaises ou étrangères, par application de règles d'assiette en fonction de l'activité de la société et du taux d'imposition le plus élevé, sauf à ce que l'associé révèle sa qualité de résident dans un Etat ayant signé une convention avec la France, et bénéficie alors d'un régime plus favorable.

La caractérisation éventuelle d'un établissement stable implique de distinguer les SdP « opérationnelles », quelle que soit l'activité proprement dite (commerciale, non commerciale, ou agricole), des SdP purement « patrimoniales », par exemple des sociétés holdings ou foncières, dont l'activité ne caractérise généralement pas un établissement stable.

Cette distinction apparaît d'autant plus nécessaire au regard du droit conventionnel que le droit interne ne met en oeuvre la notion d'établissement stable que pour les règles de territorialité de l'IS, alors que les conventions y recourent plus largement en se fondant sur la notion d'entreprise, prévue par l'article 5 du modèle de convention de l'OCDE. Elle inclurait donc aussi bien les activités relevant de l'IS que celles relevant de l'IR dans la catégorie des BIC, voire des BNC.

En présence de flux d'origine étrangère transitant par une SdP française avant de bénéficier in fine à un associé étranger, l'imposition ne s'appliquera qu'aux revenus objectivement rattachables à l'activité de la SdP française, réputée constituer un établissement stable en France de cet associé étranger. Par transparence, l'associé non résident ne sera donc pas imposé si les revenus qu'il perçoit ne font que transiter par la SdP française.

Par ailleurs, le critère principal de reconnaissance d'une SdP étrangère, afin de lui appliquer un traitement fiscal similaire à celui des SdP françaises, résidera, par analogie avec les précisions données dans l'instruction fiscale du 29 mars 2007 (cf. supra), dans ses caractéristiques fiscales locales : les revenus de source française transitant par la SdP étrangère doivent être fiscalement considérés comme des revenus de ses associés, tant dans l'Etat de résidence de la SdP que dans celui de ses associés. Ce principe devrait permettre de résoudre la plupart des frottements fiscaux à l'international, les autres critères prévus dans l'instruction pouvant être mis en oeuvre pour l'application des dispositions conventionnelles.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement tendant à ne conserver que les dispositions relatives à la neutralisation des effets fiscaux de la théorie du bilan, prévues aux articles 151 septies et 155 du code général des impôts.

A cette exception près, l'ensemble des autres dispositions mentionnées ci-dessus ont été supprimées pour les raisons présentées par le rapporteur général de l'Assemblée nationale lors de l'examen du présent article (cf. extrait des débats ci-dessous).

En revanche, le IV du texte adopté par l'Assemblée nationale demande qu'un rapport soit remis au Parlement avant le 30 avril 2011 présentant « les différentes options d'une nécessaire modernisation du régime fiscal des sociétés de personnes et entités assimilées garantissant, a minima, une stabilité du coût par rapport à celui du régime fiscal actuel de semi-transparence ».

Le rapport devra en particulier comporter les cinq points suivants :

- l'utilisation par les personnes morales et les personnes physiques de chaque catégorie d'entités bénéficiant du régime fiscal de la semi-transparence, en précisant le rôle que joue la fiscalité dans leur constitution et le coût budgétaire associé ;

- les conséquences, notamment budgétaires, du passage de la semi-transparence à l'opacité fiscale lorsqu'au moins un des associés est soumis à l'impôt sur les sociétés ;

- les conséquences qui résulteraient pour les associés de la disparition des SdP en tant que sujet fiscal (transparence « pure »), notamment en termes de modalités déclaratives, de recouvrement et de contrôle ;

- les choix opérés par nos principaux partenaires européens en matière de transparence des SdP, ainsi que le traitement fiscal des revenus et flux en lien avec des personnes ou entités étrangères et les gains d'éventuelles évolutions en termes budgétaires et économiques ;

- une estimation du coût afférent à l'application aux associés de SdP des avantages suivants : réductions et crédits d'impôt sur le revenu, crédits d'impôt sur les sociétés, régimes des plus-values à long terme à l'IR et à l'IS (y compris les titres de participation), régime fiscal des sociétés mères, régime de l'intégration fiscale et abattements et taux réduits applicables aux immeubles. Le rapport devra indiquer ce qui, en droit et en fait, justifie ou justifierait leur application.

Extraits des débats à l'Assemblée nationale, le 8 décembre 2010

M. Gilles Carrez, rapporteur général. « L'article 12 vaut la peine qu'on s'y attarde quelques instants [...]

« Cet article, d'une complexité effroyable, sur lequel l'administration travaille, nous a-t-elle dit, depuis quatre ans, nous a été présenté dans les conditions que vous savez. Je les ai évoquées hier soir ; inutile d'y revenir. Il a fallu travailler d'arrache-pied pour essayer de comprendre.

« Notre premier réflexe, comme l'a souligné Pierre-Alain Muet, a été de le rejeter, d'autant qu'il n'était assorti d'aucune étude d'impact. Cependant, en regardant de plus près, nous nous sommes rendu compte qu'il avait deux volets bien distincts : l'un qui améliore le dispositif, concernant les personnes assujetties à l'impôt sur le revenu, c'est-à-dire les particuliers et les entreprises individuelles, qui peuvent déclarer différentes catégories de revenus - bénéfices agricoles, bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices non commerciaux ou revenus de capitaux mobiliers ; l'autre relatif aux personnes morales, qui, elles, sont assujetties à l'impôt sur les sociétés.

« Dans le premier volet, il n'est pas proposé une réforme de la fiscalité des sociétés de personnes, mais, en fait, une réforme de ce qu'on appelle la théorie du bilan, c'est-à-dire la possibilité, pour un entrepreneur individuel, un artisan par exemple, assujetti aux BIC, d'inscrire à son actif un bien n'ayant aucune relation avec son activité professionnelle. Imaginons qu'il inscrive à son actif un bateau. S'il l'a acheté à crédit et a donc des frais financiers ou s'il l'exploite et que cela génère des pertes, il peut imputer les charges et les pertes directement sur son revenu professionnel.

« Depuis une quinzaine d'années, sous les différentes majorités d'ailleurs, avec deux grandes étapes, 1995-1996 puis 1999-2000, nous avons essayé de renforcer le principe de tunnellisation, celui selon lequel on ne peut imputer des déficits ou des bénéfices que sur la même catégorie de revenus. Il n'est ainsi possible d'imputer des déficits fonciers que sur des bénéfices fonciers. Il subsiste toutefois une petite tolérance puisque l'on peut imputer des déficits sur le revenu global, par exemple sur son revenu salarial, à hauteur de 10 700 euros au plus, montant qui n'a d'ailleurs pas bougé depuis très longtemps. C'est la règle de tunnellisation. Si je fais un déficit industriel et commercial dans le cadre d'une activité professionnelle, je ne peux l'imputer que sur le bénéfice industriel et commercial que je réalise dans le cadre d'une autre activité.

Ce n'est pas son volet principal, mais l'article 12 comporte quelques pages qui renforcent le principe de tunnellisation et qui, de ce fait - puisque l'on corrige la théorie du bilan - ont un impact sur les sociétés de personnes parce que, par symétrie ou par miroir, la modification qui va dans le sens de la tunnellisation des revenus de l'entrepreneur individuel assujetti à l'impôt sur le revenu va s'appliquer aussi dès lors qu'il est associé, par exemple, dans une société en nom collectif. C'est une bonne chose et, à la suite d'un long travail et d'un long débat en commission des finances, nous vous proposons de conserver cette partie de l'article.

« Sur le second volet, les choses sont beaucoup plus incertaines. Si l'on adoptait les mesures proposées, des personnes morales soumises à l'impôt sur les sociétés pourraient combiner les avantages de la société de personnes avec ceux de régimes favorables, dont je me refuse à dire que ce sont des niches, mais qui sont des régimes dérogatoires, tels le régime mère-fille, le régime d'intégration fiscale ou l'exonération des plus-values de cession des titres de participation.

« Dans le cas d'une société de personnes, les personnes morales assujetties à l'impôt sur les sociétés peuvent remonter sur leurs résultats la totalité du déficit. Si je veux remonter un dividende d'une filiale que je détiens à plus de 5 %, je ne serai bien sûr pas imposé sur ce dividende puisque le bénéfice a déjà été imposé au niveau de la filiale, mais j'aurai à payer une quote-part de 5 %. Si je passe par une société de personnes, il n'y a pas de quote-part. Si je veux intégrer un déficit en le consolidant sur un bénéfice, ce n'est possible dans le cas d'un groupe ayant plusieurs filiales, une qui est déficitaire et une qui est bénéficiaire, qu'à condition que je sois en régime d'intégration fiscale et que je détienne ces filiales à 95 % au moins. Ce n'est pas le cas pour les sociétés de personnes.

« J'ai donc demandé au ministère de me fournir les études d'impact pour voir ce que pourrait donner la combinaison des avantages liés aux sociétés de personnes avec ceux de ces différents régimes. Le conseil des impôts, qui nous a remis son rapport début octobre, a chiffré le coût du régime mère-fille à une trentaine de milliards d'euros et celui du régime d'intégration fiscale à une vingtaine de milliards.

« Quant à l'exonération des titres de participation, son coût est chiffré en régime de croisière à 8 milliards d'euros. Ce sont des dispositifs qui représentent à eux seuls des dizaines de milliards. La combinaison avec les avantages de la société de personnes ne risque-t-elle pas de dynamiser ces différentes modalités dérogatoires au calcul de l'impôt ?

« On avait mal évalué, il y a quelques années, le coût de l'exonération des titres de participation. Je rappelle, parce que je souhaite que le débat soit le plus serein possible, qu'un tel régime avait été proposé dès 2001. Je ne dis pas qu'il aurait été adopté mais il avait été proposé. C'était l'époque où Renault avait monté une société holding, ainsi qu'EADS, à Amsterdam, parce qu'ils ne pouvaient pas faire autrement pour faire circuler leurs participations. Le problème, c'est que l'on n'avait pas fait d'étude d'impact avant de l'adopter en 2004 et que le coût a été très supérieur à ce qui avait été prévu. Il ne faudrait pas que les choses se reproduisent, d'où la nécessité absolue d'avoir des études d'impact.

« L'administration n'a pas été en mesure de nous en fournir et je vous proposerai, dans l'amendement de la commission des finances, d'adopter les mesures permettant de renforcer le principe de tunnellisation, qui vont dans le bon sens, pour les particuliers entrepreneurs individuels et donc, par conséquence, dans les sociétés de personnes, pour les associés entrepreneurs individuels ou particuliers ; et, pour le second volet, qui concerne les personnes morales assujetties à l'impôt sur les sociétés, de demander un rapport au Gouvernement pour fin mars ou début avril qui nous permettra de traiter éventuellement cette question dans le cadre du collectif du mois de juin. Cela me semble être la solution la plus sage et aussi, monsieur le ministre, celle qui correspond le mieux à votre souci de maintenir les recettes au niveau où elles sont aujourd'hui. [...]

M. Charles de Courson. « Cela fait quatre ans que le Gouvernement travaille sur ce texte, et il est tout de même assez intéressant de lire l'évaluation préalable, qui fait quinze pages. Je vais formuler deux remarques, monsieur le ministre.

« La première porte sur la forme.

« L'incidence budgétaire de la réforme n'est pas chiffrable.

« Nous ne pouvons l'accepter dans la mesure où, comme l'a rappelé le rapporteur général, il est sûr que cela aura un coût sur la partie personne morale, car cela revient à faire sortir le 5 % de l'assiette. Il faudrait au moins avoir un ordre de grandeur mais nous ne sommes pas dans une situation qui nous le permette. D'où la position sage de la commission, adoptée à l'unanimité : sortir cette partie du dispositif.

« Enfin, je ne résiste pas au plaisir de rappeler quels étaient les choix implicites dans cette réforme importante.

En tout et pour tout, trois options étaient possibles. En ce qui concerne la première, la généralisation de l'IS, tout le monde comprend que ce n'était pas une bonne solution. Le choix portait donc en réalité sur le passage de la «  translucidité » fiscale à la transparence totale ou à la transparence rationalisée. C'est cette dernière qu'a choisie le Gouvernement, mais je m'interroge, monsieur le ministre, sur la raison pour laquelle il n'a pas choisi la transparence totale. [...]

« Je cite l'argument employé contre celle-ci : « Elle ne serait qu'apparente du point de vue fiscal puisqu'elle ne viserait que les impôts autres que l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés pour lequel la transparence n'est généralement pas reconnue. » Monsieur le ministre, pourquoi ne pas étendre la transparence ? Pourquoi ne pas aller jusqu'au bout ? [...]

M. Jérôme Cahuzac, président de la commission des finances. « Je souscris aux différents propos qui viennent d'être tenus. Le consensus sur l'amendement du rapporteur général, que je crois très satisfaisant, ne devrait pas poser de problème. Adoptons ce qui peut l'être et expertisons le reste ; nous sommes aujourd'hui dans l'ignorance des conséquences que ces dispositions pourraient comporter. [...]

M. François Baroin, ministre. « Au fond, c'est assez simple.

« Tout d'abord, je remercie le rapporteur général et la commission d'avoir trouvé le juste équilibre entre le besoin d'avancer dans la lutte contre l'optimisation par les particuliers et la nécessité de prendre du temps, par le dépôt d'un rapport, pour évaluer précisément les besoins de la lutte contre l'optimisation par les entreprises.

« En ce qui concerne la transparence, nous sommes fondés à nous interroger sur la réalité de la double imposition dans les cas où un associé est traité comme une entreprise. Il existe, dans ces situations, des éléments d'injustice qui peuvent parfois nous éloigner des objectifs d'équité fiscale, lesquels visent à renforcer l'attractivité et nécessitent une simplification du régime, une harmonisation de notre droit par rapport à l'étranger, ainsi qu'une suppression des cas de double imposition.

« Dans la transparence totale, le contrôle est effectué sur chacun des associés. Dans la transparence rationalisée - qui était le point d'équilibre proposé par le Gouvernement -, c'est la société qui est contrôlée ; cela était plus simple. À l'évidence, au vu de nos débats, nous avons besoin d'un peu de temps. J'indique donc dès à présent que le Gouvernement est défavorable aux amendements de suppression mais il donnera un avis de sagesse à l'amendement d'équilibre proposé par le rapporteur général. [...]

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut que constater que la réforme ici proposée est de grande ampleur. Elle entend apporter des solutions à des difficultés identifiées depuis longtemps, liées à un régime hybride des SdP dont la logique est ancienne et paraît désormais déphasée et incohérente avec une économie internationalisée. Elle s'inscrit dans la continuité de réflexions, échanges et consultations entre l'administration et les praticiens, mais auxquels le Parlement n'a pas été associé. Celui-ci dispose donc de quelques jours ou semaines pour comprendre et se forger une opinion sur un dispositif qui a requis plusieurs mois, voire des années d'arbitrages.

Le choix d'une « transparence rationalisée » et limitée à l'imposition directe du résultat paraît de prime abord pertinent. Il constitue un compromis entre plusieurs objectifs légitimes :

- le maintien de la consistance juridique et économique comme la capacité de contrôle de l'administration, la SdP demeurant soumise à des obligations déclaratives et de détermination du résultat ;

l'amélioration de la lisibilité et de la compréhension du régime des SdP, en droit interne - notamment par la validation législative de certains acquis jurisprudentiels et doctrinaux, la création d'un chapitre ad hoc du code général des impôts dédié au « régime fiscal des entités transparentes » et l'introduction d'un principe de quasi-transparence des opérations réalisées par la SdP - et surtout au regard du droit et des pratiques en vigueur dans d'autres Etats ;

- une meilleure « fluidité fiscale » en cas de chaîne d'interposition de SdP (notamment dans un groupe fiscal) et de transformation ou restructuration d'une SdP (par l'adaptation des régimes de report et d'atténuation conditionnelle) ;

- la limitation des optimisations résultant de la théorie du bilan ou des incompatibilités avec le droit conventionnel ;

le renforcement de la compétitivité et de la sécurité juridique de notre droit fiscal, qui procède des orientations précédentes et se traduit par la légalisation d'un principe de reconnaissance de la transparence d'entités étrangères et la prise en compte de la nature des revenus transitant par une SdP française et qui bénéficient in fine à un associé étranger.

Ainsi que l'a très bien exposé notre collègue député Gilles Carrez lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale (cf. encadré supra), la réforme ne modifie cependant pas de fond en comble le régime fiscal des SdP et n'aboutit pas à un ensemble beaucoup plus simple, notamment s'agissant de l'appréciation de la qualité d'associé en fonction de la nature continue ou ponctuelle des opérations, ou des exceptions et dérogations au principe de transparence.

Son équilibre est également d'une autre nature, considérant ses deux principaux volets, qui sont plus ou moins liés à l'évolution vers la transparence : d'une part, la neutralisation des effets de la théorie du bilan (qui concerne plus particulièrement les associés personnes physiques), et d'autre part, une diminution des contraintes des associés imposés à l'IS, du fait de l'accès au régime mère-fille, d'une application plus souple de l'intégration fiscale et de la confirmation du bénéfice du régime du long terme, qui sont de nature à permettre d'éviter certains reclassements de titres intra-groupe.

Ces orientations ont nécessairement un impact budgétaire : positive s'agissant de la neutralisation de la théorie du bilan et des différentes mesures anti-abus reprises par l'Assemblée nationale, et un coût potentiellement élevé pour l'extension aux associés d'entités transparentes des régimes mère-fille et de groupe. Si le Gouvernement présente cet impact comme globalement neutre, force est de constater que le rapport d'évaluation joint au présent projet de loi de finances rectificative, qui expose davantage la philosophie et les principales orientations de la réforme que son impact économique et financier, ne se montre guère précis sur ce point. On ne peut donc s'en tenir à une appréciation approximative des conséquences budgétaires de cette réforme.

Des zones d'ombre subsistent également sur l'absence de modification de certaines dispositions ou l'articulation du nouveau dispositif avec des régimes tels que la lutte contre la sous-capitalisation ou la déductibilité des abandons de créances. Enfin, l'inscription de cet article en loi de finances rectificative (alors qu'il était initialement projeté en loi de finances initiale) laisse une impression d'« ardente obligation ».

Cette apparente urgence est cependant infondée car le régime actuel a perduré malgré des décennies d'incertitudes et de critiques et des années de réflexion et projets. De même, l'application prévue pour les exercices et périodes d'imposition ouverts à compter du 1er janvier 2012, si elle n'est pas sans contradiction avec l'examen en loi de finances rectificative, permet d'envisager un report de l'examen de la réforme à 2011 sans porter préjudice aux nombreux acteurs concernés. De fait, leurs associations et instances représentatives ne se sont guère manifestées auprès de votre rapporteur général pour défendre l'urgence supposée de cette réforme.

En tout état de cause, les conditions d'examen d'une loi de finances rectificative de fin d'année ne sont pas propices à l'élaboration d'une analyse éclairée, approfondie et apaisée d'une réforme aussi complexe, ni ne permettent de disposer de la pleine connaissance de ses risques budgétaires éventuels.

Dans ces conditions, votre rapporteur général préconise de s'en tenir au texte adopté à l'Assemblée nationale, qui présente deux avantages notables :

- il conserve des dispositions opportunes du présent article, tendant à neutraliser les effets de la théorie du bilan et donc à préserver les finances publiques ;

- en sollicitant un rapport détaillé du Gouvernement avant le 30 avril 2011, donc avant la date d'application projetée pour la réforme, il permet au Parlement de porter une appréciation en pleine connaissance de cause, en particulier sur les conséquences budgétaires du régime actuel, de l'option de l'opacité fiscale et de l'application de certains avantages fiscaux.

Il émet le souhait qu'à la lumière de ces éléments, il soit possible au Parlement de prendre une décision à l'occasion de la loi de finances rectificative prévue pour juin 2011 et destinée prioritairement à traiter de la fiscalité du patrimoine et des revenus du patrimoine, et considère que le régime fiscal des sociétés de personnes appartient largement à ce domaine.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 bis (nouveau)
(Art. 63 du code général des impôts)

Statut fiscal des entreprises de chiens attelés

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale, a pour objet de soumettre au régime des bénéfices agricoles les revenus qui proviennent des activités de courses en attelage de chiens, d'enseignement de la conduite et du travail avec les chiens et de prestations de transports en traîneaux ou de louage de traîneaux.

I. LE RÉGIME FISCAL DES ENTREPRISES DE CHIENS ATTELÉS

Les entreprises de chiens attelés79(*) sont actuellement soumises à deux régimes différents sur le plan fiscal. Elles relèvent en effet du régime des bénéfices agricoles (BA) pour leurs activités d'élevage, tandis qu'elles restent soumises au régime des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou des bénéfices non commerciaux (BNC) pour leurs autres activités, qui ont trait en particulier aux activités de courses en attelage, d'enseignement de la conduite et du travail avec les chiens et de prestations de transports en traîneaux ou de louage de traîneaux.

De manière générale, il convient de préciser que peuvent relever du régime spécifique des BA80(*), les activités correspondant à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal, les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation, les activités de vente de biomasse sèche ou humide81(*), les activités de production d'énergie à partir de produits ou sous-produits majoritairement issus de l'exploitation agricole, les activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques82(*) et, enfin, les activités de mise à disposition de droits à paiement unique (DPU), créés en application du droit communautaire relatif aux régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune (PAC).

Le droit en vigueur conduit donc à ce que l'activité d'éleveur de chiens est imposée au titre des BA, mais également à ce que les autres activités canines, notamment de transporteur ou de loueur de chiens attelés, sont, en principe, fassent l'objet d'une imposition de droit commun, dans la catégorie correspondant à la nature de l'activité dont les opérations relèvent, à savoir les BIC ou les BNC.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, contre l'avis du Gouvernement et de la commission des finances, a pour objet de modifier l'article 63 du code général des impôts pour préciser que sont considérés « comme bénéfices de l'exploitation agricole, les revenus qui proviennent des activités de courses en attelage, d'enseignement de la conduite et du travail avec les chiens et de prestations de transports en traîneaux ou de louage de traîneaux quand elles sont réalisées par des conducteurs de chiens attelés titulaires du diplôme d'État de la jeunesse, de l'éducation populaire et du sport mention attelages canins. ». Il s'agit donc d'unifier le statut fiscal des entreprises de chiens attelés et de soumettre l'ensemble de leurs activités au régime des bénéfices agricoles.

Une telle orientation s'inspire du régime fiscal applicable aux activités équestres. En effet, les revenus provenant des activités de préparation, d'entraînement des équidés domestiques ainsi que ceux provenant de l'exploitation d'équidés adultes dans le cadre de loisir sont soumis au régime des BA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article relèvent d'une conception extensive de la notion de bénéfices agricoles, dès lors qu'y serait soumis non seulement l'élevage de chiens mais aussi les autres activités des entreprises de chiens attelés.

Toutefois, en raison des faibles enjeux attachés au dispositif proposé, il est loisible de se déclarer favorable à ce dernier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 ter (nouveau)
(article 220 sexies du code général des impôts)

Aménagement du crédit d'impôt relatif à la production déléguée d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles

Commentaire : le présent article étend à toutes les formes de rémunération des auteurs le bénéfice du crédit d'impôt relatif à la production déléguée d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

I. LE DROIT EXISTANT

Le crédit d'impôt relatif à la production déléguée d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, visé à l'article 220 sexies du code général des impôts, a été institué par l'article 88 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003).

Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005, ce dispositif a fait l'objet, à l'initiative de votre commission des finances, de plusieurs aménagements ayant pour objet de le mettre conformité avec la législation communautaire et de le réorienter vers le soutien des activités culturelles de production cinématographique et audiovisuelle en France. Ces aménagements avaient également pour objet d'inclure dans le champ des dépenses éligibles au crédit d'impôt les rémunérations versées aux auteurs et aux artistes.

A. LES ENTREPRISES BÉNÉFICIAIRES

Le régime actuellement en vigueur bénéficie aux entreprises de production cinématographique et aux entreprises de production audiovisuelle soumises à l'impôt sur les sociétés qui assument les fonctions d'entreprises de production déléguées, et ce au titre des dépenses de production correspondant à des opérations effectuées en vue de la réalisation d'oeuvres cinématographiques de longue durée ou d'oeuvres audiovisuelles agréées83(*). Les oeuvres en question doivent appartenir aux genres de la fiction, du documentaire et de l'animation et répondre aux conditions suivantes :

1) être réalisées intégralement ou principalement en langue française ou dans une langue régionale en usage en France ;

2) être admises au bénéfice du soutien financier à la production cinématographique ou audiovisuelle ;

3) être réalisées principalement sur le territoire français84(*) ;

4) contribuer au développement de la création cinématographique et audiovisuelle française et européenne ainsi qu'à sa diversité.

En outre, n'ouvrent pas droit au crédit d'impôt les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles à caractère pornographique ou d'incitation à la violence ou utilisables à des fins de publicité, les programmes d'information, les débats d'actualité et les émissions sportives, de variétés ou de jeux, ainsi que tout document ou programme audiovisuel ne comportant qu'accessoirement des éléments de création originale.

B. LES DÉPENSES ÉLIGIBLES

Le crédit d'impôt, calculé au titre de chaque exercice, est égal à 20 % du montant total des dépenses suivantes effectuées en France :

1) les rémunérations versées aux auteurs énumérés à l'article L. 113-7 du code de la propriété intellectuelle sous forme d'avances à valoir sur les recettes d'exploitation des oeuvres, ainsi que les charges sociales afférentes ;

2) les rémunérations versées aux artistes-interprètes mentionnés à l'article L. 212-4 du code précité, par référence pour chacun d'eux, à la rémunération minimale prévue par les conventions et accords collectifs conclus entre les organisations de salariés et d'employeurs de la profession, ainsi que les charges sociales afférentes ;

3) les salaires versés aux personnels de la réalisation et de la production, ainsi que les charges sociales afférentes85(*) ;

4) les dépenses liées au recours aux industries techniques et autres prestataires de la création cinématographique et audiovisuelle.

Enfin, plusieurs plafonds encadrent le dispositif. L'assiette des dépenses éligibles est tout d'abord plafonnée à 80 % du budget de production de l'oeuvre et, en cas de coproduction internationale, à 80 % de la part gérée par le coproducteur français. Les subventions publiques non remboursables sont déduites de cette assiette. En outre, la somme des crédits d'impôt calculés au titre d'une même oeuvre ne peut excéder 1 million d'euros pour une même oeuvre cinématographique et 1 150 euros par minute produite et livrée pour une oeuvre audiovisuelle de fiction ou documentaire et 1 200 euros par minute produite et livrée pour une oeuvre audiovisuelle d'animation. Les crédits d'impôt obtenus pour la production d'une même oeuvre ne peuvent enfin avoir pour effet de porter à plus de 50 % du budget de production le montant total des aides publiques accordées. Ce seuil est porté à 60 % pour les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles difficiles et à petit budget définies par décret.

Selon le tome 1 du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011, ce crédit d'impôt représente une perte de recettes de 45 millions d'euros au titre de la production d'oeuvres cinématographiques et de 50 millions d'euros au titre de la production d'oeuvres audiovisuelles, soit un total de 95 millions d'euros.

Coût du crédit d'impôt

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

OEuvres cinématographiques

60

55

45

OEuvres audiovisuelles

60

50

50

Total

120

105

95

Source : Tome 1 du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Ainsi qu'il vient d'être indiqué, les rémunérations versées aux auteurs86(*) sont éligibles au crédit d'impôt lorsqu'elles s'opèrent sous forme d'avances à valoir sur les recettes d'exploitation des oeuvres, c'est-à-dire lorsqu'elles sont versées par l'entreprise de production aux auteurs en contrepartie de la commande et de l'acquisition des droits nécessaires à la réalisation de l'oeuvre.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Patrice Martin-Lalande, Pierre-Christophe Baguet, Michel Bouvard, Olivier Dassault, Louis Giscard d'Estaing, Christian Kert, Hervé Mariton et Franck Riester, vise à supprimer cette condition. Les rémunérations versées aux auteurs deviendraient donc éligibles quelle que soit leur forme. La commission des finances de l'Assemblée nationale et le Gouvernement ont émis un avis favorable à cet amendement.

Les auteurs motivent cette initiative par le fait que la rédaction actuelle crée « un biais économique en faveur de la rémunération par avances au détriment des autres modes de rémunération des auteurs et de la fluidité des relations entre les sociétés de production et les auteurs ». En effet, la rémunération des auteurs peut prendre d'autres formes que celle d'un à-valoir sur les recettes d'exploitation, telles que les primes d'inédit ou les primes d'exclusivité. Ces primes sont forfaitaires.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances examine cette proposition pour la troisième fois un peu plus d'un an. En effet, l'aménagement proposé par nos collègues députés avait tout d'abord été proposé au Sénat par notre collègue Lucienne Malovry, au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, dans le cadre de la discussion du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2009.

Votre commission des finances avait émis un avis de sagesse et le Gouvernement s'y était déclaré favorable, au motif qu'il ne s'agissait pas « de créer une niche nouvelle, mais de modifier les modalités de calcul d'une niche existante, dans ce domaine assez fragile qu'est la production d'oeuvres ».

Les explications fournies par le Gouvernement avaient été les suivantes : « Un auteur touche généralement des avances sur sa rémunération d'auteur. Dans ce cas, le calcul du crédit d'impôt s'effectue en deux temps, d'abord sur la base de l'avance, ensuite sur celle de la rémunération principale. Il s'agirait, en l'occurrence, au moyen d'une seule opération, de prendre en compte l'ensemble de la rémunération. Le but n'est donc pas d'élargir le dispositif, mais d'en modifier légèrement l'impact en termes de trésorerie »87(*). Le Sénat avait, malgré tout, rejeté l'amendement.

Dans le cadre de la discussion du premier projet de loi de finances rectificative pour 2010, notre collègue Jean-Claude Etienne avait, toujours au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, à nouveau proposé ce dispositif aux suffrages du Sénat.

Votre commission des finances avait maintenu son avis de sagesse, mais le Gouvernement s'était montré moins convaincu qu'à la fin de l'année 2009. M. Eric Woerth, ministre chargé du budget, avait ainsi déclaré : « Je suis un peu dubitatif, parce qu'il s'agit de l'extension d'un crédit d'impôt dont on modifierait l'assiette, si je comprends bien. (...). Je considère que l'assiette peut d'ailleurs être plus importante. Je ne sais pas si ce changement n'a aucun impact sur le plan financier. Un tel changement peut en avoir un. Mais tout cela est relativement peu important, puisque cette disposition semble être adaptée à la manière dont les auteurs sont rémunérés aujourd'hui »88(*).

Le Sénat avait adopté l'amendement, qui avait néanmoins été supprimé par la commission mixte paritaire.

L'article additionnel adopté par nos collègues députés supprime une différence de traitement entre plusieurs types de rémunérations qui, nonobstant leur différence de forme, sont bel et bien liés à la production cinématographique. Dans ces conditions, et conformément à une position constante, votre rapporteur général n'est pas opposé à un tel aménagement, s'il peut toutefois lui être clairement démontré qu'il ne se traduira pas par une augmentation de la dépense fiscale. Tel serait le cas si l'assouplissement proposé ne se traduisait réellement que par une modification dans la structure des rémunérations perçues par les auteurs (les rémunérations forfaitaires devenant proportionnellement plus importantes que les à-valoir), leur volume global demeurant constant.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12 quater (nouveau)

Demande d'un rapport au parlement sur le régime de l'auto-entrepreneur

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, vise à demander au Gouvernement la remise au Parlement, avant le 15 avril 2011, d'un rapport relatif aux conséquences budgétaires et économiques du régime de l'auto-entrepreneur.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Considérant que le rapport consacré au régime de l'auto-entrepreneur, intitulé « Bilan après une année de mise en oeuvre » et rendu public en octobre 2010 par le Gouvernement, « n'évoque à aucun moment l'impact de ce régime sur les finances publiques », notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a présenté un amendement tendant à ce que l'information du Parlement soit complétée par la remise, avant le 15 avril 2011, d'un rapport du Gouvernement présentant les points suivants :

- des données actualisées sur le nombre d'entreprises existantes transformées en auto-entreprises ainsi qu'une estimation mise à jour de l'effet de substitution du régime en tant qu'il peut être choisi par des entrepreneurs qui auraient créé leur activité dans un autre cadre social ou fiscal ;

- l'impact financier du régime sur les comptes publics, en comparant les prélèvements payés et les droits acquis par les auto-entrepreneurs aux prélèvements qui seraient payés et aux droits qui seraient acquis par ces entreprises en application du droit commun ;

- une estimation du supplément de recettes résultant des créations nettes d'activité pouvant être imputables à la création du régime de l'auto-entrepreneur ;

- une comparaison pour plusieurs types d'activité et montants de chiffres d'affaires ou de recettes du niveau de prélèvements obligatoires à la charge des auto-entreprises par rapport à celui qui résulte de l'application du droit commun et une évaluation des conséquences en résultant en termes de concurrence entre entreprises ;

- le nombre d'auto-entreprises ne déclarant pas de recettes ou de chiffre d'affaires, ventilé par trimestres au cours desquels le montant des recettes ou du chiffre d'affaires reste nul, ainsi que les motivations des personnes concernées.

L'Assemblée nationale adopté cet amendement, sur un avis favorable du Gouvernement, ainsi que le sous-amendement de notre collègue député Lionel Tardy tendant à compléter la liste des questions soulevées par une estimation du nombre d'auto-entrepreneurs qui n'auraient pas créé une activité sous un autre cadre social ou fiscal.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général estime d'autant plus légitimes les interrogations de nos collègues députés sur le régime de l'auto-entrepreneur que, à son initiative, votre commission des finances a organisé une table ronde sur le sujet le 24 mars dernier mettant en présence Hervé Novelli, alors secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme, des services et de la consommation, et les principales organisations parties prenantes.

Plus d'un an après l'entrée en vigueur de ce nouveau régime de création d'entreprise, institué par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) afin de promouvoir l'esprit d'entreprise en France, le moment était venu de dresser un premier bilan de son application en année pleine, de faire le point sur les évolutions législatives et, le cas échéant, de proposer des pistes de réflexion pour accompagner le succès de ce statut.

A l'époque, les chiffres les plus récents communiqués par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) faisaient état, au 31 janvier 2010, de 307 500 comptes affiliés à ce titre, parmi lesquels 131 000 avaient déclaré un chiffre d'affaires en 2009. Ainsi, près de 60 % des auto-entrepreneurs inscrits ne déclaraient donc aucun chiffre d'affaires.

Votre rapporteur général avait mis en évidences des problématiques proches des questions posées par nos collègues députés, notamment sur le fait que le régime de l'auto-entrepreneur suscite des « points de friction » avec plusieurs régimes de droit commun89(*).

Le régime micro-fiscal et microsocial de l'auto-entrepreneur, étant simple et fondé sur le chiffre d'affaires effectif alors que le régime classique des travailleurs indépendants demeure complexe et relativement insensible à la conjoncture, produit, par nature, des effets de seuil et de distorsion de concurrence par rapport au droit commun.

Par ailleurs, une nouvelle catégorie de ressortissants du réseau consulaire des artisans a fait son apparition, créant une distinction entre membres cotisants et membres exemptés temporairement. Les auto-entrepreneurs ont vocation, à terme, à quitter le régime simplifié pour entrer dans le régime de droit commun, mais l'effet de seuil induit par leur statut peut laisser craindre que ne succède à la dissimulation du travail, à laquelle le régime a pour objet de remédier, celle du chiffre d'affaires afin de demeurer dans ce régime spécifique.

Plusieurs séries de problèmes avait été identifiées :

- un problème de déclaration : s'il n'y a pas de chiffre d'affaires, il n'y a pas de déclaration, ce qui complique l'exercice du contrôle. L'absence d'obligation de déclarer un chiffre d'affaires, même nul, empêche les organismes de sécurité sociale d'assurer un contrôle fiable sur la réalité de l'activité des auto-entrepreneurs ;

- un problème de contrôle : il suppose que les Urssaf sachent s'y adapter, dans le cadre de leurs missions ;

- un effet de substitution par rapport au régime classique des travailleurs indépendants90(*). Le régime de l'auto-entrepreneur se caractérise par le bénéfice du régime du micro-social : le montant des cotisations sociales est calculé en appliquant au chiffre d'affaires, mensuel ou trimestriel, un taux global de cotisations, qui varie en fonction de l'activité exercée. Si le chiffre d'affaires est nul, l'entrepreneur ne paie pas de cotisations sociales minimales. Cette situation constitue une différence importante avec le régime de droit commun des travailleurs indépendants, qui, lors de leurs deux premières années d'activité acquittent leurs cotisations sociales sur une base forfaitaire indépendamment de leur revenu.

Depuis lors, et sans remettre en cause le succès réel de la mise en place de cette nouvelle forme d'entreprenariat, le Sénat a adopté, à l'article 117 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, deux mesures complémentaires :

- l'instauration d'une obligation de déclaration d'activité pour tous les auto-entrepreneurs, quel que soit le montant du chiffre d'affaires ou des recettes réalisé, y compris en l'absence de chiffre d'affaires et de recettes ;

- et la limitation à deux ans du bénéfice de ce régime micro-social spécifique pour les auto-entrepreneurs qui ne réalisent aucun chiffre d'affaires.

Il y a donc lieu d'approuver la démarche de nos collègues députés et de l'appuyer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Financer l'accession à la propriété

ARTICLE 13
(Art. L. 315-4 du code de la construction et de l'habitation, art. 136-7 du code de la sécurité sociale, art. L. 221-29 du code monétaire et financier)

Réforme du plan d'épargne-logement (PEL)

Commentaire : le présent article vise à réformer le régime de plans d'épargne-logement (PEL), d'une part, en modifiant les conditions d'octroi de la prime d'épargne logement et la modulation de son montant maximum et, d'autre part, en changeant les conditions dans lesquelles s'opèrent les prélèvements sociaux sur les intérêts.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PEL ET LE CEL, DES OUTILS D'ÉPARGNE RELATIVEMENT ANCIENS OFFRANT DES AVANTAGES PARTICULIERS

La loi n° 65-554 du 10 juillet 1965 a institué un régime de l'épargne logement, dans le but, aux termes de son article 2 de « permettre l'octroi de prêts aux personnes physiques qui auront fait des dépôts à vue à un compte d'épargne-logement et qui affecteront cette épargne au financement d'un logement destiné à servir d'habitation principale pour eux-mêmes, leurs ascendants ou descendants ainsi que pour les ascendants ou descendants de leur conjoint ».

Quelques années plus tard, le décret n° 69-1231 du 24 décembre 1969 portant création de plans d'épargne-logement en application de la loi n° 65-554 du 10 juillet 1965 a créé les PEL, qui sont une catégorie particulière de comptes d'épargne-logement (CEL).

Ces produits, codifiés au sein de la section 1 du chapitre V du titre premier du livre III du code de la construction et de l'habitation, présentent des caractéristiques communes et offrent, en particulier, les avantages suivants à leur détenteur :

une rémunération réglementée, bénéficiant, en outre, comme cela est détaillé ci-après, d'un régime fiscal et social avantageux ;

l'octroi d'un prêt d'épargne-logement, dont les caractéristiques, en premier lieu le montant, dépendent du niveau des intérêts acquis ;

l'octroi d'une prime d'Etat, dont le montant, là aussi, dépend du niveau des intérêts acquis par l'épargnant (tout en étant plafonné).

En revanche, ces outils se distinguent par plusieurs aspects, que résume le tableau suivant.

Caractéristiques spécifiques aux PEL et aux CEL

 

PEL

CEL

Versement minimum à l'ouverture

300 euros

225 euros

Fréquence et montant minimum des versements

Versements mensuels, trimestriels ou semestriels d'au moins 540 euros par an

Versements libres d'au moins 75 euros par versement

Plafond

61 200 euros

15 300 euros

Liquidité

Dépôts bloqués pendant au moins trois ans, le retrait des fonds devant être intégral

Possibilité de retraits partiels

Durée de fonctionnement

10 ans au maximum

Illimitée

Taux d'intérêt

Supérieur à celui du CEL (*)

Inférieur à celui du PEL (*)

(*) Au 1er août 2010, le taux du PEL est égal à 2,5 % hors prime pour les PEL ouverts depuis le 1er août 2003 tandis que le taux du CEL est égal à 1,25 %.

B. LE RÉGIME FISCAL ET SOCIAL DE CES PRODUITS

1. Le régime fiscal

En vertu du 9° bis de l'article 157 du code général des impôts, n'entrent pas en compte pour la détermination du revenu net global :

les intérêts des sommes inscrites sur les CEL ainsi que la prime d'épargne versée aux titulaires de ces comptes ;

- toutefois, pour les PEL, cette exonération est limitée à la fraction des intérêts et à la prime d'épargne acquises au cours des douze premières années du plan (ou, pour les plans ouverts avant le 1er avril 1992, jusqu'à leur date d'échéance).

2. Le régime social

a) Sur les intérêts

De plus, aux termes du II de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, les intérêts courus sur les PEL sont assujettis aux prélèvements sociaux selon des modalités particulières :

- au 1er janvier 2006, si le PEL a plus de 10 ans (PEL ouverts à compter du 1er avril 1992) ou est échu à cette date (PEL ouverts avant le 1er avril 1992) ;

à la date du dixième anniversaire du plan ou à sa date de dénouement si celui-ci est antérieur, lorsque cette date intervient à compter du 1er janvier 2006.

L'épargnant doit alors acquitter en une fois les prélèvements correspondant à l'ensemble des intérêts courus depuis l'origine du plan. Il solde alors le différé d'imposition dont il a bénéficié depuis l'origine de son PEL.

En revanche, au-delà du dixième anniversaire du plan, les prélèvements sociaux sont prélevés annuellement lors de chaque inscription en compte des intérêts (prélèvement au fil de l'eau).

b) Sur la prime d'Etat

Par ailleurs, depuis 2006, la prime d'épargne des PEL est également soumise aux prélèvements sociaux à la date de son versement.

Ce versement se produit soit lors du dénouement du plan (pour les PEL ouverts avant le 12 décembre 2002), soit à la date du premier déblocage des fonds du prêt d'épargne-logement, pour les PEL ouverts à compter de cette même date.

Il est à noter que les taux des prélèvements sociaux applicables sont ceux des années au cours desquelles les primes ont été inscrites en compte ou acquises par l'épargnant. Au cas particulier des primes versées sous condition d'obtention d'un prêt ainsi que des majorations de primes, il sera également fait application des taux successifs applicables au cours de la période de détention du PEL.

C.UN INSTRUMENT D'AIDE À L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ EN DÉCLIN

L'évolution des données relatives au régime de l'épargne logement montre qu'il atteint de moins en moins les objectifs qui lui ont été assignés par le législateur et rappelés précédemment.

En effet, cet instrument de la politique du logement connaît un déclin progressif et on assiste, depuis 2002, à une diminution de la part de ces prêts dans le total des crédits accordés aux ménages pour le financement du logement qui connaît, au contraire une progression très dynamique.

Financement du logement : crédits mis en force accordés aux ménages
(ensemble des crédits)

(en milliers d'euros)

Le recul des prêts d'épargne logement est imputable à plusieurs facteurs : la réforme intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 2003 qui a eu pour effet de diminuer la rémunération de base et la prime d'Etat, la faiblesse des taux d'intérêt de marché qui a rendu peu attractifs les prêts de long terme afférents à des PEL anciens, mais aussi à la concurrence exercée par d'autres produits d'aide à l'accession.

En outre, depuis plusieurs années, les prêts d'épargne logement représentent une proportion de plus en plus faible du montant des dépôts d'épargne logement. En 1992, les prêts représentaient 41 % des dépôts ; ils représentaient près de 10 % en 2002, 5,68 % en 2008 et enfin 5,61 % en 2009.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à recentrer les produits d'épargne-logement sur leur objectif initial, consistant à favoriser l'accession à la propriété, en tenant compte des problématiques de l'époque, notamment environnementales.

De plus, il propose de réviser les modalités pratiques d'application du régime social du PEL.

A. LE CONDITIONNEMENT DE LA PRIME À LA SOUSCRITION D'UN PRÊT D'ÉPARGNE LOGEMENT D'UN MONTANT MIMIMUM

Tout d'abord, le I du présent article propose de compléter l'article L. 315-4 du code de l'habitation et de la construction, relatif à la prime d'épargne, par trois alinéas tendant à resserrer ses conditions d'octroi.

Ainsi, cette prime serait accordée sous condition de souscription d'un prêt d'un montant minimum fixé par décret en Conseil d'État. L'instauration d'un tel plancher poursuit, bien entendu, l'objectif de limiter des effets d'aubaine consistant à déclencher le versement de la prime par la souscription d'un prêt d'un montant symbolique.

D'autre part, la prime serait plafonnée à un montant fixé par arrêté, avec un niveau supérieur lorsque le prêt d'épargne-logement contribuerait au financement d'une opération de construction ou d'acquisition d'un logement dont le niveau de performance énergétique globale serait élevé.

B. L'ÉVOLUTION DU RÉGIME SOCIAL DU PEL

Le II du présent article propose de modifier l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale afin de réformer le régime d'assujettissement des intérêts du PEL aux prélèvements sociaux.

Ainsi, le A du II tend à prévoir, au 2° du II de l'article L. 136-7 du précité, d'imposer lors de leur inscription en compte, c'est-à-dire « au fil de l'eau », les intérêts des PEL soumis aux prélèvements sociaux :

- d'une part, pour les PEL de plus de dix ans ouverts avant le 1er mars 2011(régime inchangé) ;

- d'autre part, pour ceux ouverts à compter de cette même date, dès la première année.

Par ailleurs, le B du II du présent article vise à introduire une procédure de régularisation au III de l'article L. 136-7 précité, pour certains cas particuliers, comme les PEL résiliés de plein droit avant leur deuxième anniversaire (par exemple, en cas d'insuffisance de versement ou de retrait partiel des fonds) ou encore les transformés en CEL à la demande du titulaire du plan. Il est ainsi proposé que l'établissement payeur soit tenu de reverser à l'épargnant l'excédent résultant de la contribution due sur les intérêts recalculés en appliquant à l'ensemble des dépôts du plan concerné le taux de rémunération du CEL en vigueur à la date de la résiliation du PEL ou de sa transformation en CEL.

L'établissement payeur devrait ensuite demander la restitution du montant reversé à la direction générale des finances publiques, ladite restitution s'effectuant par auto-liquidation, en prévoyant l'imputation sur la CSG due par l'établissement au titre des autres produits de placements. Si cette CSG due est insuffisante, le reliquat non imputé est reporté ou remboursé.

C. LES AUTRES DISPOSITIONS

Le III du présent article tend à autoriser le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures permettant de réformer le régime de l'épargne-logement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

Le IV du présent article propose d'effectuer une coordination au sein de l'article L. 221-29 du code monétaire et financier pour renvoyer à la section 1 du chapitre V du titre 1er du livre III du code de la construction et de l'habitation, s'agissant des règles relatives à l'épargne logement.

Enfin, le V est relatif à l'entrée en vigueur du présent article et, comme indiqué précédemment, il précise que les nouvelles conditions d'octroi de la prime d'Etat ainsi que le versement au fil de l'eau des prélèvements sociaux dès la première année ne concerneront que les PEL ouverts à compter du 1er mars 2011. A cet égard, le Gouvernement souligne que l'application des mesures proposées aux plans déjà ouverts aurait pu entraîner un mouvement de fermeture massive des PEL, ce qui aurait engendré une dépense budgétaire significative liée au versement de la prime d'épargne.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article, en ne le modifiant que par cinq amendements de caractère rédactionnel ainsi qu'un amendement de précision de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF BIENVENU

Le présent article permettra à l'Etat de réaliser des économies de manière vertueuse, en resserrant cet important outil d'épargne qu'est le PEL vers sa vocation première.

Ainsi, d'après les éléments d'information dont dispose votre rapporteur général, la réforme devrait entraîner, à terme (lorsque les plans ouverts à compter du 1er mars 2011 arriveront à maturité), une moindre dépense de l'ordre de 100 millions d'euros par an, résultant principalement du plafonnement de la prime à 1 000 euros, ou 1 525 euros pour les opérations immobilières concernant des logements à haut niveau de performance énergétique.

En outre, si l'assujettissement des intérêts aux prélèvements sociaux « au fil de l'eau » sera neutre à long terme, il engendrera des gains de trésorerie notables pour les organismes de Sécurité sociale, estimés à environ 1,6 milliard d'euros sur dix ans. Là encore, le principe paraît difficilement contestable. En effet, d'une part, les intérêts du PEL sont définitivement acquis dès leur inscription et, d'autre part, les nouvelles modalités offriront aux épargnants une vue immédiate de leur gain bien plus réaliste que le très long différé d'imposition actuel, de nature à entretenir des illusions sur le rendement des plans.

B. RECENTRER LE PEL ENCORE DAVANTAGE VERS L'ACQUISITION DE LA RÉSIDENCE PRINCIPALE

Néanmoins, il serait souhaitable de renforcer encore les conditions d'octroi de la prime d'Etat.

A cet égard, le récent contrôle budgétaire de notre collègue Jean-Pierre Fourcade, dont il a rendu compte en annexe de son dernier rapport spécial relatif à la mission « Engagements financiers de l'Etat »91(*), pose d'excellentes questions.

Il souligne, en particulier que, par exception, « peuvent bénéficier d'un prêt d'épargne-logement [et de la prime subséquente] les résidences utilisées à titre personnel et familial pour le repos et les loisirs »92(*), c'est-à-dire les résidences secondaires. Ainsi, près de 53 % des bénéficiaires de la prime appartiendraient au trois derniers déciles de la population la plus aisée et 29 % appartiendraient au dernier décile.

A partir de ces éléments, notre collègue s'est interrogé sur la vocation de la prime d'épargne-logement, se demandant, en particulier, si elle ne gagnerait pas à être limitée à l'acquisition de la résidence principale, comme cela était d'ailleurs prévu à l'origine (cf. supra), plutôt que de servir avant tout à aider les plus aisés de nos compatriotes à acheter une résidence secondaire.

Votre rapporteur général propose donc un amendement en ce sens, étant entendu que, dès lors que le prêt est affecté à la résidence principale, il pourrait, comme actuellement, financer sa construction, son acquisition, son extension ou certaines dépenses de réparation et d'amélioration.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

C. - Réformer la fiscalité de l'urbanisme et des territoires

ARTICLE 14

Réforme des taxes locales d'urbanisme : taxe d'aménagement et versement pour sous-densité

Commentaire : le présent article propose de remplacer six des huit taxes locales d'urbanisme par deux nouvelles taxes, dénommées « taxe d'aménagement » et « versement pour sous-densité », et de supprimer cinq des huit participations d'urbanisme.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES TAXES ET LES PARTICIPATIONS D'URBANISME

Il existe actuellement huit taxes et huit participations d'urbanisme.

1. Les huit taxes d'urbanisme

a) Des taxes aux assiettes quasiment identiques

Les principales caractéristiques des huit taxes sont indiquées par le tableau ci-après.

Leur assiette est très proche, et elles sont généralement calculées sur la base des mêmes valeurs forfaitaires au mètre carré (celles de la taxe locale d'équipement, ou TLE, qui correspond à environ la moitié du produit global). La principale différence concerne leur taux. Il existe également certaines différences concernant l'assiette, la principale étant que la redevance d'archéologie préventive ne concerne que les travaux affectant le sous-sol.

La TLE frappe « la construction, la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature ». Son assiette « est constituée par la valeur de l'ensemble immobilier comprenant les terrains nécessaires à la construction et les bâtiments dont l'édification doit faire l'objet de l'autorisation de construire ». La TLE est instituée de plein droit dans les communes d'au moins 10 000 habitants (le conseil municipal pouvant toutefois décider de renoncer à percevoir la taxe) et par délibération du conseil municipal dans les autres communes. En 2008, 18 699 communes déclaraient percevoir la taxe93(*).

Si l'on excepte le versement pour dépassement du plafond légal de densité et la taxe sur les bureaux en Ile-de-France (non concernée par le présent article, tout comme la redevance d'archéologie préventive), le produit de chacune de ces taxes est calculé de la manière suivante :

- on retient la valeur forfaitaire au mètre carré correspondant à l'opération concernée (parmi l'une des huit valeurs forfaitaires possibles) ;

- on multiplie la valeur forfaitaire par la surface hors d'oeuvre nette (SHON) ;

- on applique à ce résultat le taux d'imposition de la collectivité.

Les huit taxes locales d'urbanisme

(en millions d'euros)

 

Produit

Base juridique

Niveau de collectivités

Principales exclusions de l'assiette (hors exonérations facultatives)

Principales exonérations facultatives

Valeurs forfaitaires/m²

Taux

2005

2006

2007

Taxes concernées par le présent article

783

1000

1045,5

           

Taxe locale d'équipement (TLE)

477

572

636

1585 A à 1585 H CGI

Communes

Services publics ; ZAC, programmes d'aménagement d'ensemble, plans de prévention des risques naturels prévisibles ou technologiques

(si tout ou partie du coût des équipements publics mis à la charge des constructeurs, propriétaires ou exploitants) ; conventions de projet urbain partenarial ; reconstruction d'un bâtiment détruit par sinistre

Logement social

10 catégories d'opérations, correspondant à 8 valeurs forfaitaires

de 1 % à 5 %

Taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France (TC/TLE)*

15

18

16

1599 octies CGI

Région Ile-de-France

Services publics et ZAC

-

Comme TLE

1%

Taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement (TD/CAUE)

50

59

67

1599 B CGI

Départements

Services publics 

-

Comme TLE

entre 0 % et 0,3 %

Taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS)

182

238

276

L. 142-2 code de l'urbanisme

Départements

Exploitations agricoles ou forestières, services publics, reconstitution de biens expropriés, immeubles classés ou inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques, plans de prévention des risques naturels prévisibles ou technologiques

Espaces naturels sensibles, logement social, locaux artisanaux et industriels dans les communes de moins de 2000 habitants

Comme TLE

entre 0 % et 2 %

TSE du département de la Savoie

4

4

4,5

1599-0 B CGI

Département de la Savoie

-

Services publics, logement social, résidences principales, et de nombreux autres types de construction

Comme TLE

entre 1 % et 5 % (selon commune)

Versement pour dépassement du plafond légal de densité (VD/PLD)

55

109

46

1723 octies à 1723 quaterdecies CGI

Communes (75 %) et départements (25 %)

-

-

-

 

Taxes non concernées par le présent article

95

137,5

115

           

Redevance bureaux IDF*

67

108,5

81

L. 520-1 à L. 520-11 code de l'urbanisme

Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et, éventuellement, services archéologiques départementaux

[Imposition des seuls locaux à usage de bureaux et locaux de recherche]

-

« Le montant de la redevance due par mètre carré de surface utile de plancher peut varier selon les périmètres considérés, sans pouvoir excéder 244 euros. »

0,5 % à compter de 2010, en application de la loi sur l'accélération des programmes de construction (auparavant 0,3 % puis 0,4 %)

Redevance d'archéologie préventive (RAP)*

28

29

34

L. 524-1 à L. 524-16 code du patrimoine

Région Ile-de-France

[Imposition des seules personnes publiques ou privées projetant d'exécuter des travaux affectant le sous-sol]

-

Comme TLE

Tarif variable selon les zones

TOTAL

878

1137,5

1160,5

           

* Taxes obligatoires.

Source : commission des finances, d'après l'évaluation préalable du présent article, le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, et les codes concernés

Les huit taxes d'urbanisme, qui ont été successivement instaurées à partir de la mise en place de la TLE en 1967, illustrent donc jusqu'à la caricature la tendance naturelle à la juxtaposition du droit fiscal. Le bon sens exige, de toute évidence, leur unification.

Par ailleurs, le versement pour dépassement du plafond légal de densité ne correspond plus aux orientations politiques actuelles. Lors de son instauration, il s'agissait d'éviter une densité excessive du tissu urbain. Aujourd'hui, l'objectif poursuivi par le Gouvernement est au contraire d'éviter une trop grande dispersion des constructions, source de dépenses supplémentaires pour les communes, ainsi que de consommation supplémentaire d'énergie.

b) Des taxes sensibles aux cycles immobiliers et globalement peu dynamiques

Les taxes d'urbanisme correspondent à des recettes de plus de 500 millions d'euros par an, dont environ la moitié pour la taxe locale d'équipement.

Elles sont cependant sensibles aux cycles immobiliers, et globalement peu dynamiques, comme le montre le graphique ci-après.

Le produit des six taxes d'urbanisme concernées par le présent article

(en millions d'euros)

TLE : taxe locale d'équipement ; TC/TLE : taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France ; TD/CAUE : taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement ; TD/ENS : taxe départementale des espaces naturels sensibles ; TSE Savoie : TSE du département de la Savoie ; VD/PLD : versement pour dépassement du plafond légal de densité.

NB : l'année 2008 est peu significative, une modification de l'application informatique (consécutive à la réforme du droit des sols en 2008) ayant entraîné des retards de quelques mois dans les liquidations.

Source : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, « Taxes d'urbanismes, statistiques année 2008 », mai 2010

Le faible dynamisme des taxes d'urbanisme vient du fait que les valeurs forfaitaires sur lesquelles elles s'appuient sont indexées sur l'indice du coût de la construction, qui s'il évalue plus rapidement que les prix à la consommation (ce qui est logique comme il intègre les salaires) est tout de même nettement moins dynamique que le PIB en valeur, et donc que la moyenne des impôts.

Ainsi, depuis 1990 la progression de l'indice du coût de la construction a été de seulement 2,5 % environ (contre 1,7 % pour les prix à la consommation et 3,4 % pour le PIB en valeur), comme le montre le graphique ci-après.

Evolution de l'indice du coût de la construction

(indice du quatrième trimestre ;
évolution en %)

Source : Insee

c) Des taxes dont l'assiette est constituée pour plus de la moitié de résidences principales

L'assiette des taxes d'urbanisme correspond pour plus de la moitié aux résidences principales hors logement social, comme le montre le graphique ci-après.

La décomposition de l'assiette de la taxe locale d'équipement

(en %)

Source : d'après les informations transmises par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

2. Les huit participations d'urbanisme

Aux taxes d'urbanisme s'ajoutent huit participations d'urbanisme, de nature non fiscale. Faute de circuit d'information approprié, leur montant global ne peut être évalué avec précision. Celui-ci est toutefois jugé supérieur à celui des taxes d'urbanisme (de l'ordre d'un milliard d'euros, contre plus de 500 millions d'euros).

Le régime de la participation des riverains dans le Haut-Rhin, le Bas-Rhin et la Moselle est, de manière étonnante, encore défini par une ordonnance de Guillaume II du 21 mai 1879. Ce texte, qui figure dans le recueil de textes en vigueur relatif aux contributions d'urbanismes publié par le ministère de l'écologie, et commence par « Nous, Guillaume, empereur d'Allemagne par la grâce de Dieu, roi de Prusse », est essentiellement consacré au « plan d'urbanisation établi pour l'agrandissement de la ceinture de Strasbourg », prévoyant notamment l'obligation pour la ville d'acheter certains terrains « d'ici le 31 décembre 1885 ». De toute évidence, un dépoussiérage s'impose...

Les huit participations d'urbanisme

 

Base juridique

Possibilité de cumuler avec la TLE

Participation pour raccordement à l'égout (PRE)

L. 1331-7 code de la santé publique

 

Participation pour non-réalisation d'aire de stationnement (PNRAS)

L.123-1-2 et L.332-7-1 code de l'urbanisme

 

Participation pour le financement d'équipements publics exceptionnels

L. 332-8 code de l'urbanisme

 

Participation des riverains en Alsace Moselle

Ordonnance de Guillaume II du 21 mai 1879

 

Participation pour voirie et réseaux (PVR)

L. 332-11-1 code de l'urbanisme

 

Participation des programmes d'aménagement d'ensemble (PAE)

L. 332-9 code de l'urbanisme

Non

Participation ZAC

L. 311-4 code de l'urbanisme

Non

Projet urbain partenarial (PUP)

L. 332-11-3 code de l'urbanisme

Non

Participation censurée par le Conseil constitutionnel*

   

Cession gratuite de terrain

L. 332-6-1 2° e) code de l'urbanisme

 

* Décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010. Le Conseil constitutionnel a estimé que la possibilité reconnue par cette disposition aux communes d'imposer aux constructeurs, par une prescription incluse dans l'autorisation d'occupation du sol, la cession gratuite d'une partie de leur terrain, était contraire à l'article 17 de la Déclaration de 1789, relatif à la propriété privée.

Source : d'après les codes concernés et le présent article

Jusqu'à la décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010, il existait une neuvième participation d'urbanisme, de nature non financière, consistant en une cession gratuite de terrain. Le Conseil constitutionnel a cependant estimé, dans le cadre de cette question prioritaire de constitutionnalité, que cette disposition était contraire à l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.

B. UNE RÉFORME PAR LA LOI, EN CONSÉQUENCE D'UN AMENDEMENT DE LA COMMISSION DE L'ÉCONOMIE DU SÉNAT AU PROJET DE LOI PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL POUR L'ENVIRONNEMENT

Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement94(*) prévoyait, dans son article 13 (devenu l'article 25 du texte promulgué), que le Gouvernement pourrait, par voie d'ordonnance, « 3° Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ; (...) 5° A produit équivalent, regrouper et simplifier les régimes de taxes et participations d'urbanisme pour doter les établissements publics compétents et les communes non membres d'un tel établissement d'une taxe locale d'équipement efficace et équitable, incitant notamment à éviter la dispersion des constructions. »

Si le 3° a été maintenu, la commission de l'économie du Sénat a supprimé dans le texte qu'elle a adopté, notamment, le 5°, considérant, selon les termes du rapport95(*) de nos collègues Dominique Braye, Louis Nègre, Bruno Sido et Daniel Dubois, que « la fiscalité est (...) une compétence fondamentale du Parlement, qui doit pleinement l'exercer ».

C'est en conséquence de cet amendement de la commission de l'économie que le présent article fait partie du présent projet de loi, et non d'une simple ordonnance.

Le présent article a fait l'objet d'une large concertation avec les associations d'élus.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de remplacer, au 1er mars 2012, les six taxes d'urbanisme visées par le présent article96(*) (la redevance relative aux bureaux en Ile-de-France et la redevance d'archéologie préventive ne sont pas concernées) par deux taxes :

- une « taxe d'aménagement » (TA), dont le produit serait au niveau national à peu près égal à celui des taxes actuelles (soit de l'ordre de 600 millions d'euros);

- un « versement pour sous-densité » (VSD), facultatif, qui ne correspondrait qu'à de faibles recettes mais aurait pour objectif de permettre aux communes et EPCI qui le souhaitent de lutter contre l'étalement urbain, source de consommation énergétique et de surcoûts en matière d'équipements collectifs.

L'actuel versement pour dépassement du plafond légal de densité, appliqué dans un petit nombre de communes (en quasi-totalité en Ile-de-France), et que plus aucune commune ne peut instaurer depuis 2000, serait supprimé à compter du 1er janvier 2015.

La réforme se ferait sans redistribution entre catégories d'administrations publiques. Il n'en existerait pas moins une redistribution significative entre communes, comme on le verra ci-après.

Sur les huit participations d'urbanisme, cinq seraient supprimées au 1er janvier 2015. En contrepartie, le présent article prévoit que le taux de la part communale de la taxe d'aménagement, normalement limité à 5 %, peut être augmenté jusqu'à 20 % dans certains secteurs, « si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs ».

Synthèse de la réforme proposée par le présent article

 

Droit actuel

Réforme proposée par le présent article

 

Taxes (à partir du 1er mars 2012)

Nombre de taxes

6 : TLE, TC/TLE, TD/CAUE, TD/ENS, TSE du département de la Savoie, VD/PLD

2 : taxe d'aménagement (TA) et versement pour sous-densité (VSD)

Produit

0,6 Md €

0,6 Md € hors majoration de taux (1)

Taux (en %)

(hors VD/PLD)

(TA uniquement)

Taxes à vocation nationale

       

Communes

TLE

1-5

TA communes

1-5

Départements

TD/CAUE

0-0,3

TA départements

0-2,5

 

TD/ENS

0-2

Taxes à vocation locale

       

Départements

TSE Savoie

1-5

 

-

Région Ile-de-France

TC/TLE

1

TA IDF

0-1

Prise en compte de la densité

Limitation de la densité par le VD/PLD
(75 % communes et 25 % départements)

 

Encouragement de la densité par le VSD (75 % communes et 25 % départements)

 

Participations d'urbanisme (1er janvier 2015)

Nombre de participations

8 : PRE, PNRAS, PEPE, PVR, PAE, ZAC, PUP, participation des riverains en Alsace Moselle

3 : ZAC, PUP, PEPE

Taxes d'urbanisme : TLE : taxe locale d'équipement ; TC/TLE : taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France ; TD/CAUE : taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement ; TD/ENS : taxe départementale des espaces naturels sensibles ; TSE Savoie : TSE du département de la Savoie ; VD/PLD : versement pour dépassement du plafond légal de densité ; VSD : versement pour sous-densité.

Participations d'urbanisme : PRE : participation pour raccordement à l'égout ; PNRAS : participation pour non-réalisation d'aire de stationnement ; PEPE : participation pour le financement d'équipements publics exceptionnels ; PVR : participation pour voirie et réseaux ; PAE : participation des programmes d'aménagement d'ensemble ; ZAC : participation ZAC ; PUP : projet urbain partenarial.

(1) Le taux de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement peut être augmenté jusqu'à 20 % dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs.

Source : commission des finances

A. LA TAXE D'AMÉNAGEMENT

La taxe d'aménagement pourrait, comme la TLE, être instaurée par l'ensemble des communes.

Cependant, alors que la TLE l'est de plein droit dans les communes d'au moins 10 000 habitants (le conseil municipal pouvant toutefois décider de renoncer à percevoir la taxe), tel serait le cas de la taxe d'aménagement dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un plan d'occupation des sols et dans les communautés urbaines97(*).

Dans les autres communes et dans les autres EPCI, une délibération serait nécessaire (concordante dans ce dernier cas avec les communes membres, avec les règles de majorité applicables à la création de l'EPCI98(*)). Tel serait également le cas pour les départements et la région Ile-de-France.

Dans le cas des EPCI, le présent article prévoit qu'« une délibération prévoit la répartition du produit de la taxe entre l'établissement public de coopération intercommunale et les communes ainsi que les conditions de son reversement à ces dernières compte tenu de la charge des équipements publics relevant de leurs compétences ».

Le tableau ci-après synthétise les principales évolutions de l'assiette entre la TLE et la taxe d'aménagement. Il est explicité dans les développements qui suivent.

Le passage de la taxe locale d'équipement (TLE) à la taxe d'aménagement (TA) : évolution de l'imposition, selon les hypothèses du Gouvernement

 

Catégories actuelles (TLE)
(art. 1585 D CGI)

% d'augmentation de la surface prise en compte**

Le droit proposé par le présent article

Ile-de-France*

Province

Valeurs forfaitaires au mètre carré actuelles (2010)

Valeurs forfaitaires au mètre carré proposées

% de la valeur forfaitaire de droit commun

% d'évolution de l'imposition***

Valeurs forfaitaires au mètre carré actuelles (2010)

Valeurs forfaitaires au mètre carré proposées

% de la valeur forfaitaire de droit commun

% d'évolution de l'imposition***

   

En %

En euros

En %

En euros

En %

CAT1

Locaux annexes - 20 premiers m²

3

108

317

47

202,3

98

280

47

194,3

CAT2

Locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles

5

198

520

76

175,8

180

460

77

- 170-

168,3

CAT3

Entrepôts, hangars faisant l'objet d'une exploitation commerciale, industrielle ou artisanale ; garages et aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale ou artisanale ; locaux à usage industriel ou artisanal et bureaux y attenant

5

326

340

50

9,5

296

300

50

6,4

CAT4

Habitat social - locaux d'habitation et annexes

10

283

272

40

5,7

257

240

40

2,7

CAT5A

Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 80 premiers m²

15

402

340

50

-2,7

365

300

50

-5,5

CAT5B

Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 81 à 170 m²

15

587

612

90

19,9

534

540

90

16,3

CAT6

Parties des bâtiments hôteliers destinés à l'hébergement des clients

5

570

680

100

25,3

518

600

100

21,6

CAT7

Partie des locaux à usage d'habitation principale et leurs annexes autres que les catégories 2, 4 dont la SHON est supérieure à 170 m²

15

772

680

100

1,3

702

600

100

- 171 -

-1,7

CAT8

Locaux à usage d'habitation secondaire

20

772

680

100

5,7

702

600

100

2,6

CAT9

Autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire****

5

772

680

100

-7,5

702

600

100

-10,3

 

Total

10

495

454

67

1,1

435

401

67

2,3

* Les valeurs forfaitaires sont majorées de 10% dans les communes de la région d'Île-de-France telle qu'elle est définie à l'article 1er de la loi n° 76-394 du 6 mai 1976 (Paris, départements de l'Essonne, des Hauts-de-Seine, de la Seine-et-Marne, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, du Val-d'Oise et des Yvelines).

** Taux retenus par le Gouvernement pour les simulations.

*** Après majoration de la surface prise en compte.

**** En pratique l'actuelle catégorie 9 correspond en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales.

Les périmètres pris en compte sont ceux correspondant au droit actuel. Les valeurs forfaitaires retenues pour le droit proposé dans le cas des catégories 1, 2, 4 et 5B, résultent d'une ventilation conventionnelle des bases entre certaines des nouvelles catégories. Aucun allégement facultatif n'est pris en compte.

Sources : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; calculs de la commission des finances

1. Des assiettes globalement stables, d'après le Gouvernement

a) Le passage de huit valeurs forfaitaires au mètre carré à deux valeurs forfaitaires au mètre carré

La simplification des valeurs forfaitaires au mètre carré de la taxe d'aménagement (TA) par rapport à celles des taxes actuelles, incontestable, doit néanmoins être relativisée, comme le montre le tableau ci-après.

Les valeurs forfaitaires : le droit actuel et le droit proposé

(hors Ile-de-France)

 

Le droit actuel (TLE)
(art. 1585 D CGI)

 
 

Les dix catégories

Les huit valeurs forfaitaires 2010 (euros/m²)

CAT1

Locaux annexes - 20 premiers m²

98

CAT2

Locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles

180

CAT3

Entrepôts, hangars faisant l'objet d'une exploitation commerciale, industrielle ou artisanale ; garages et aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale ou artisanale ; locaux à usage industriel ou artisanal et bureaux y attenant

296

CAT4

Habitat social - locaux d'habitation et annexes

257

CAT5A

Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 80 premiers m²

365

CAT5B

Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 81 à 170 m²

534

CAT6

Parties des bâtiments hôteliers destinés à l'hébergement des clients

518

CAT7

Partie des locaux à usage d'habitation principale et leurs annexes autres que les catégories 2, 4 dont la SHON est supérieure à 170 m²

702

CAT8

Locaux à usage d'habitation secondaire

CAT9

Autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire*

 

Les quatre possibilités d'exonération totale ou partielle

 
 

Divers types de logements sociaux

 
 

Constructions édifiées par les propriétaires d'une habitation familiale reconstituant leurs biens expropriés

 
 

Constructions de garage à usage commercial

 
 

Reconstruction de bâtiments présentant un intérêt patrimonial pour la collectivité et faisant l'objet d'une procédure d'autorisation spécifique, tels que les anciens chalets d'alpage ou les bâtiments d'estive

 
 

Le droit proposé par le présent article (taxe d'aménagement)

 
 

Les quatre catégories

Les deux valeurs forfaitaires 2011 (euros/m²)

 

Droit commun

600

 

Les logements sociaux autres que ceux bénéficiant d'un PLAI (totalement exonérés)

300

 

Les 100 premiers mètres carrés des locaux d'habitation et leurs annexes à usage d'habitation principale

 

Les locaux à usage industriel ou artisanal et leurs annexes, les entrepôts et hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale et les parcs de stationnement couverts faisant l'objet d'une exploitation commerciale

 

Les cinq possibilités d'exonération totale ou partielle

 
 

Les logements sociaux autres que ceux bénéficiant d'un PLAI (totalement exonérés)

 
 

Dans la limite de 50 % de leur surface, les surfaces des locaux à usage d'habitation principale financés à l'aide du prêt à taux zéro

 
 

Les locaux à usage industriel

 
 

Les commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés

 
 

Les immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire des monuments historiques

 

* En pratique l'actuelle catégorie 9 correspond en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales.

Source : commission des finances

Le Gouvernement présente la simplification des valeurs forfaitaires résultant du présent article comme une quasi unification des valeurs forfaitaires au mètre carré. Il met en effet en avant le fait que, selon les termes de l'évaluation préalable, « le nouveau dispositif supprime les catégories. La valeur par mètre carré de surface de construction est uniformément fixée à 600 euros pour tout type de construction sur l'ensemble du territoire excepté en région Ile-de-France pour laquelle le montant est fixé à 680 euros ».

(1) L'abattement automatique de 50 %

Cependant, l'article L. 331-12 que le présent article propose d'insérer au code de l'urbanisme prévoit qu'un abattement de 50 % est appliqué pour :

- le logement social autre que celui financé par un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), totalement exonéré ;

- les résidences principales jusqu'à 100 m² 99(*);

- les locaux à usage industriel ou artisanal, les entrepôts et hangars, les parcs de stationnement couverts.

Les actuelles catégories 3 (entrepôts et hangars, aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale, villages de vacances et camping), 4 (habitat social) et 5A (résidences principales pour les 80 premiers m²) feraient donc l'objet de cet abattement.

(2) La possibilité d'exonération totale ou partielle de certaines opérations

A cela s'ajoute que, selon l'article L. 331-9 que le présent article propose d'insérer au code de l'urbanisme, les organes délibérants des communes ou des EPCI, des conseils généraux et du conseil régional de la région d'Ile-de-France « peuvent exonérer de la taxe d'aménagement, en tout ou partie », chacune des catégories suivantes :

- le logement social autre que celui financé par un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), totalement exonéré ;

- dans la limite de 50 %, les surfaces des résidences principales qui ne bénéficient pas de l'abattement de 50 % et qui sont financés à l'aide du prêt à taux zéro ;

- les locaux à usage industriel ;

- les commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés ;

- les immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire des monuments historiques.

L'imposition du logement social

Le présent article distingue plusieurs modalités d'imposition du logement social, selon le type de logement concerné.

Actuellement, dans le cas des logements sociaux, les communes peuvent « renoncer à percevoir, en tout ou partie », la TLE. L'exonération n'est donc pas automatique. Les logements sociaux bénéficient cependant d'une valeur forfaitaire de seulement 257 euros/m², contre 702 selon le droit commun.

Selon l'article L. 331-7 (nouveau) que le présent article propose d'insérer au code de la construction et de l'habitation, les logements sociaux (définis par référence aux articles 278 sexies et 296 ter du code général des impôts, relatifs à la TVA à taux réduit) financés dans les conditions du II de l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), sont totalement exonérés.

L'article L. 331-12 (nouveau) proposé pour le même code prévoit que dans le cas du logement social (toujours défini par référence aux articles 278 sexies et 296 ter du code général des impôts), autre que celui financé par un PLAI, un abattement de 50 % s'applique automatiquement.

Enfin, l'article L. 331-9 (nouveau) du même code prévoit que les collectivités concernées peuvent, chacune pour ce qui la concerne, instaurer une exonération, totale ou partielle :

- du logement social ne bénéficiant pas du PLAI (totalement exonéré) ;

- dans la limite de 50 % de leur surface, des logements financés à l'aide du prêt à taux zéro (PTZ).

L'avant-projet du Gouvernement prévoyait un abattement automatique de 60 % pour l'ensemble du logement social. La solution finalement retenue (exonération totale pour les PLAI, qui représentent environ 20 % des logements concernés, et de 50 % pour les autres logements sociaux) présente l'intérêt d'établir une différenciation selon le type de population concernée, pour un coût équivalent.

(3) Jusqu'à sept valeurs forfaitaires par commune, avec le jeu des exonérations facultatives, totales ou partielles

Il découle de ces abattements automatiques ou facultatifs que seules les actuelles catégories 6 à 9 seraient imposées au taux plein.

Au total, ces différents abattements conduisent à distinguer potentiellement, pour la taxation des surfaces de construction, sept valeurs forfaitaires au mètre carré par collectivité (contre huit actuellement, auxquels s'ajoutent quatre possibilités d'exonération totale ou partielle) :

- valeur forfaitaire de droit commun (600 euros/m² pour la province et 680 euros/m² pour la région Ile-de-France) ;

- valeurs forfaitaires au mètre carré après abattement de 50 % (logement social ; résidences principales jusqu'à 100 m² ; locaux à usage industriel ou artisanal, entrepôts, hangars, parcs de stationnement couverts) ;

- potentiellement cinq valeurs forfaitaires au mètre carré par collectivité, du fait de possibilité d'exonérations totales ou partielles (logement social ; surfaces des résidences principales qui ne bénéficient pas de l'abattement de 50 % et qui sont financés à l'aide du prêt à taux zéro ; locaux à usage industriel ; commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés ; immeubles classés ou inscrits à l'inventaire des monuments historiques).

A cela s'ajoute, comme on le verra ci-après, la taxation forfaitaire de six catégories d'équipement.

b) Un élargissement de la superficie prise en compte évalué à 10 %, hors extension à certains équipements

Le présent article prévoit d'insérer au code de l'urbanisme un article L. 331-10, selon lequel l'assiette de la taxe d'aménagement est constituée par :

- la valeur, déterminée forfaitairement par mètre carré, de la surface de la construction (comme dans le cas de la TLE) ;

- mais aussi (ce qui est nouveau) la valeur de certains aménagements et installations déterminée forfaitairement dans les conditions prévues à un autre article (l'article L. 331-13).

(1) Une augmentation de la superficie prise en compte évaluée à 10 %

Dans le premier cas, le Gouvernement évalue l'élargissement de la superficie prise en compte à 10 %.

En effet, le présent article retient une définition de la surface différente de celles actuellement en vigueur, et plus large que la surface utile hors oeuvre nette (SHON) actuellement utilisée par les taxes d'urbanisme. Ainsi, l'article L. 331-10 qu'il propose d'insérer au code de l'urbanisme prévoit que la « surface de la construction » prise en compte pour l'application de la taxe est non la « surface de plancher développée hors oeuvre » (comme l'article 1585 D du code général des impôts le prévoit actuellement dans le cas de la TLE), mais « la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, d'une hauteur supérieure à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies »100(*).

Cette nouvelle surface a pour intérêt d'être plus simple pour le contribuable, tout en réduisant le risque de fraude. En effet, la SHON dépend en partie des aménagements intérieurs. Ainsi, certaines maisons sont délibérément construites avec une surface importante mais une faible SHON. Certaines maisons ont ainsi une SHOB de 200 m², pour une SHON de 70 m². Il suffit ensuite d'aménager l'espace à disposition (sous-sols, garages...), parfois sans déclaration et donc sans taxe, au fur et à mesure des besoins familiaux, « comme on creuse de nouvelles pièces dans les maisons troglodytes » (selon l'expression imagée d'un spécialiste), au gré de l'agrandissement de la famille.

SHOB, SHON, SUB, SUN : quelques rappels

Il existe quatre mesures essentielles de la superficie d'un bâtiment, qui peuvent être représentées sous la forme de cercles concentriques.

La surface hors oeuvre brute (SHOB), qui correspond à la notion la plus large, est définie par l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme comme « la somme des surfaces de plancher de chaque niveau de la construction », ce qui comprend en particulier les prolongements extérieurs d'un niveau (balcons, loggias, coursives).

La surface hors oeuvre nette (SHON), également définie par l'article R. 112-2 précité, est égale à la SHOB après déduction des combles, sous-sols non aménageables, toitures-terrasses, balcons, garages de véhicules, etc. On rappelle que l'article R*123-10 du code de l'urbanisme définit le COS comme « le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol ». Ainsi, un COS égal à un rapport de 3 signifie que pour 100 m² de sol il est possible de construire 300 m² de SHON.

La surface utile brute (SUB) est égale à la SHON, moins les surfaces qui ne sont pas utilisables, pour des raisons tenant à la structure de l'immeuble (poteaux, murs extérieurs, circulations verticales, locaux techniques...).

La surface utile nette (SUN) correspond à la SUB effectivement réservée aux espaces de travail (bureaux, ateliers, laboratoires, salles de réunion, etc.). Elle ne comprend donc pas les parties communes, couloirs, locaux sociaux, sanitaires... C'est elle qui est utilisée pour l'application de la norme interministérielle de 12 m² par agent.

La qualité structurelle d'un immeuble de bureaux se mesure à son ratio SUB/SHON. La qualité de son aménagement se mesure à son ratio SUN/SUB. L'ensemble est synthétisé par le ratio SUN/SHON.

Selon l'évaluation préalable du présent article, « cette mesure avantage tout particulièrement les équipements d'isolation extérieurs dont les surfaces ne sont plus prises en compte. En revanche, elle augmente la surface d'assiette, notamment des résidences secondaires, dans la mesure où celles-ci comportent plus souvent des dépendances non comptabilisées auparavant. Ce dernier point est toutefois contre balancé par une valeur forfaitaire catégorielle plus avantageuse ».

Selon les informations transmises par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, cet élargissement de l'assiette provient très largement de la prise en compte des sous-sols et garages. Ce sont essentiellement eux qui expliquent l'augmentation de 15 % anticipée pour la surface des locaux d'habitation.

L'autre modification essentielle par rapport à la SHON, l'exclusion de la surface des murs périphériques, est en revanche à peu près compensée par la disparition de la déduction forfaitaire de 5 % s'appliquant actuellement aux habitations.

Le ministère considère que l'hypothèse d'augmentation de 5 % retenue dans le cas de l'actuelle catégorie 9 (« autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire »), correspondant en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales, est particulièrement prudente. Il ne s'estime cependant pas en mesure d'évaluer de manière suffisamment fiable la superficie de garages devant leur être associée.

Le passage de la taxe locale d'équipement (TLE) à la taxe d'aménagement (TA) : estimation par le Gouvernement de l'élargissement de la surface prise en compte

(en %)

 

Catégories actuelles (TLE)
(art. 1585 D CGI)

% d'augmentation de la surface résultant du présent article (hypothèses retenues par le Gouvernement pour les simulations)

CAT1

Locaux annexes - 20 premiers m²

3

CAT2

Locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles

5

CAT3

Entrepôts, hangars faisant l'objet d'une exploitation commerciale, industrielle ou artisanale ; garages et aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale ou artisanale ; locaux à usage industriel ou artisanal et bureaux y attenant

5

CAT4

Habitat social - locaux d'habitation et annexes

10

CAT5A

Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 80 premiers m²

15

CAT5B

Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 81 à 170 m²

15

CAT6

Parties des bâtiments hôteliers destinés à l'hébergement des clients

5

CAT7

Partie des locaux à usage d'habitation principale et leurs annexes autres que les catégories 2, 4 dont la SHON est supérieure à 170 m²

15

CAT8

Locaux à usage d'habitation secondaire

20

CAT9

Autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire *

5**

 

Total

10

* En pratique l'actuelle catégorie 9 correspond en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales.

** Estimation a minima, selon le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.

Source : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

On pourrait a priori s'étonner de ce que le présent article propose de recourir non à l'une des nombreuses définitions de la surface actuellement en vigueur (comme la SHON, utilisée par les actuelles taxes d'urbanisme), mais à une notion nouvelle. Le Gouvernement estime cependant que ce choix d'une nouvelle notion sera un facteur de simplification. En effet, l'article 25 de la loi précitée n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour, notamment, « 3° Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ». Ces définitions sont actuellement au nombre d'une vingtaine (surface hors oeuvre brute, surface hors oeuvre nette, surface utile...). La notion proposée par le présent article aurait vocation à remplacer à moyen terme, dans le domaine fiscal, l'ensemble de celles actuellement utilisées.

(2) La taxation ad hoc de certains équipements, comme les parkings

Le présent article propose également d'étendre la taxe à certains équipements, par une imposition ad hoc.

Ainsi, il tend à insérer au code de l'urbanisme un article L. 331-13, fixant la valeur forfaitaire des équipements concernés conformément au tableau ci-après.

La valeur forfaitaire des équipements proposée par le présent article

Equipement

Valeur forfaitaire

Emplacements de tentes, caravanes et résidences mobiles de loisirs

3 000 euros par emplacement

Emplacements des habitations légères de loisirs

10 000 euros par emplacement

Piscines

200 euros par mètre carré

Eoliennes d'une hauteur supérieure à 12 mètres

3 000 euros par éolienne

Panneaux photovoltaïques au sol

10 euros par mètre carré

Parkings non compris dans la surface visée à l'article L. 331-10*

2 000 euros par emplacement, cette valeur pouvant être augmentée jusqu'à 5 000 euros par délibération de l'organe délibérant de la collectivité compétente en matière de plan local d'urbanisme ou plan d'occupation des sols. La valeur forfaitaire ainsi déterminée sert également d'assiette départementale et à la part versée à la région d'Ile-de-France.

* C'est-à-dire les parkings à l'air libre.

Source : d'après le présent article

Le fait essentiel est que désormais, les parkings à l'air libre (comme en particulier ceux des grandes surfaces commerciales) seraient taxés. Avec une valeur forfaitaire comprise entre 2 000 et 5 000 euros par emplacement, on conçoit que le produit pourrait être important. Le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement n'a cependant pas jugé être en mesure de présenter une estimation au niveau national.

L'introduction de ces valeurs forfaitaires, si elle complexifie apparemment le droit, est en pratique un réel facteur de simplification. Il ne sera en effet plus nécessaire de s'interroger longuement sur des questions d'importance mineure, comme la nécessité de taxer ou non les margelles de piscine disposant de couvertures amovibles, le caractère plus ou moins mobile d'un mobil-home, ou la manière de taxer les éoliennes en fonction de la petite plate-forme à leur sommet destinée à la maintenance.

2. Une quasi-stabilité de l'encadrement des taux, avec désormais une possibilité de modulation géographique

L'encadrement des taux demeurerait quasiment inchangé, comme le montre le tableau ci-après.

L'encadrement des taux : synthèse de la réforme proposée par le présent article

(en %)

 

Droit actuel

Réforme proposée par le présent article

 

(hors VD/PLD)

(TA uniquement)

Taxes à vocation nationale

       

Communes

TLE

1-5

TA communes

1-5

Départements

TD/CAUE

0-0,3

TA départements

0-2,5

 

TD/ENS

0-2

Taxes à vocation locale

       

Départements

TSE Savoie

1-5

 

-

Région Ile-de-France

TC/TLE

1

TA IDF

0-1

TLE : taxe locale d'équipement ; TC/TLE : taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France ; TD/CAUE : taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement ; TD/ENS : taxe départementale des espaces naturels sensibles ; TSE Savoie : TSE du département de la Savoie ; VD/PLD : versement pour dépassement du plafond légal de densité.

Source : commission des finances

a) Une fourchette toujours comprise entre 1 % et 5 % pour les communes et EPCI

L'article L. 331-14 que le présent article propose d'insérer au code de l'urbanisme prévoit que « les communes ou établissements publics de coopération intercommunale peuvent fixer des taux différents dans une fourchette comprise entre 1 % et 5 %, selon les aménagements à réaliser, par secteurs de leur territoire définis par un document graphique figurant, à titre d'information, dans une annexe au plan local d'urbanisme ou au plan d'occupation des sols. (...) En l'absence de toute délibération fixant le taux de la taxe, ce dernier est fixé à 1 % dans les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale où la taxe est instituée de plein droit. ».

Certes, selon l'article L. 331-15 du code de l'urbanisme proposé par le présent article, « le taux de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement peut être augmenté jusqu'à 20 % dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs ».

Cependant, « en cas de vote d'un taux supérieur à 5 % dans un ou plusieurs secteurs, les [participations d'urbanisme] ne sont plus applicables dans ce ou ces secteurs ». Autrement dit, pour ne pas perdre le bénéfice des participations d'urbanisme, la commune ou l'EPCI devra fixer le taux de la taxe d'aménagement entre 1 et 5 %, ce qui correspond à la situation actuelle dans le cas de la TLE.

b) Une fourchette de 0 % à 2,5 % pour les départements, légèrement supérieure à la sommes de celles en vigueur pour la TD/CAUE et la TD/ENS

Dans le cas des départements, les taux devraient être compris entre 0 % et 2,5 %.

Cet intervalle est légèrement supérieur à la somme de ceux relatifs aux deux taxes actuellement perçues par les départements : la taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement (de 0 % à 0,3 %) et la taxe départementale des espaces naturels sensibles (de 0 % à 2 %).

c) Un taux de 1 % qui dans le cas de la région Ile-de-France ne serait plus automatique mais correspondrait à un maximum

La seule modification significative - bien que modeste - en matière de taux est que dans le cas de la région Ile-de-France, le taux ne serait plus nécessairement de 1 % comme actuellement. Le taux de 1 % correspondrait en effet désormais à un maximum.

d) Une possibilité de modulation géographique, sauf dans le cas des départements

Une novation importante par rapport à la TLE est que la part communale de la taxe d'aménagement pourrait voir son taux modulé par secteur101(*).

De même, la région aurait désormais la possibilité de moduler le taux selon les communes.

En revanche, cette possibilité de modulation géographique ne serait pas reconnue aux départements :

- si une telle possibilité a un sens au niveau communal ou intercommunal (il est logique de moduler l'imposition des secteurs en fonction des charges d'aménagement correspondantes), elle serait difficilement justifiable au niveau départemental (dont la taxe d'aménagement financera essentiellement « la politique de protection des espaces naturels sensibles »), en particulier du point de vue du principe d'égalité devant l'impôt ;

- une telle modulation entraînerait en outre la superposition de deux zonages (communal et départemental), qui rendrait le dispositif illisible.

3. La suppression de la TLE du département de la Savoie, destinée à financer les jeux olympiques d'Albertville

Le département de la Savoie perçoit actuellement à la fois la TLE (8,4 millions d'euros en 2008) et la TSE Savoie (3,5 millions d'euros en 2008), instaurée en 1987 pour financer les jeux olympiques d'Albertville (1992).

Toutes choses égales par ailleurs, la réforme lui ferait donc perdre environ 3,5 millions d'euros par rapport à 2008. Cette perte pourrait cependant être plus que compensée en portant le taux d'imposition au maximum autorisé de 2,5 %, comme le montre le tableau ci-après.

Le produit des taxes d'urbanisme dans le cas du département de la Savoie

(en millions d'euros)

 

Avant réforme (2008)

Après réforme (en supposant l'assiette constante)

Avec taux départemental porté à 2,5 %**

Communes

8,4

8,4

8,4

Taxe locale d'équipement

8,4

8,4

8,4

Département

6,5

3,0

7,5

TD conseils en architecture, urbanisme et environnement

0,0

   

TD espaces naturels sensibles

3,0

3,0

 

TSE Savoie

3,5

   

Total

14,9

11,4

15,9

* Hors versement pour dépassement du plafond légal de densité.

** Le taux de la TD ENS étant actuellement de 1 %.

Sources : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, « Taxes d'urbanismes, statistiques année 2008 », mai 2010 ; calculs de la commission des finances

Par ailleurs, selon l'évaluation préalable du présent article, « le département de la Savoie (...) pourra bénéficier du ¼ du produit du versement pour sous-densité en lieu et place du produit du VD/PLD anecdotique dans ce département (environ 15 000 € en 2007 pour le conseil général) ». Le montant du futur versement pour sous-densité ne peut toutefois être évalué à ce stade.

B. LE VERSEMENT POUR SOUS-DENSITÉ

Le versement pour sous-densité a pour objet de favoriser la densité du tissu urbain, jugée souhaitable dans une perspective d'économies d'énergie.

1. Le droit actuel : le versement lié au dépassement du plafond légal de densité

Le versement lié au dépassement du plafond légal de densité (VD/PLD) - dont le présent article prévoit la suppression à compter du 1er janvier 2015 - a été instauré en 1975 dans une perspective opposée à celle actuellement poursuivie. En effet, comme son nom l'indique, il s'agissait de limiter la densité.

Ce versement a été supprimé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Cependant, l'article 50 de la loi précitée prévoit que les articles concernés du code de l'urbanisme, dans leur rédaction antérieure à son entrée en vigueur, « demeurent applicables dans les communes où un plafond légal de densité était institué le 31 décembre 1999 ».

Ainsi, ce versement continue d'être perçu sur le territoire de plusieurs communes. Il est attribué pour 75 % aux communes et 25 % aux départements.

Sa perception est très concentrée. En 2008 les deux tiers du produit ont correspondu à des communes des Hauts de Seine et de Seine Saint-Denis, comme le montre le tableau ci-après.

Les communes ayant perçu le VD-PLD (2008)

Départements

Nombre de communes

Nombre de taxations

SHON taxée (m²)

Produits 2008 (euros)

Hauts de Seine

12

44

36 717

12 795 754

Seine St Denis

9

22

63 590

7 323 078

Val de Marne

6

19

15 750

3 522 818

Yvelines

1

3

8 685

2 174 867

Seine et Marne

2

6

17 590

1 371 175

Indre et Loire

1

1

3 491

158 712

Var

2

10

1 071

158 604

Calvados

4

4

767

136 106

Hautes Alpes

3

2

24 448

83 890

Essonne

1

1

378

46 444

Hérault

3

6

586

41 753

Finistère

2

2

300

37 940

Morbihan

2

3

19

9 198

Pyrénées Atlantiques

1

2

51

4 590

Savoie

1

2

86

4 300

Vosges

1

1

26

3 900

Haut Rhin

0

2

17

3 160

Creuse

1

1

23

951

Alpes Maritimes

1

1

16

900

Haute Marne

0

1

12

480

Total

53

133

173 624

27 878 620

Source : d'après ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, « Taxes d'urbanismes, statistiques année 2008 », mai 2010

2. Le droit proposé : une logique inverse, avec le versement pour sous-densité

Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement102(*) prévoyait, dans son article 13 (devenu l'article 25 du texte promulgué), que le Gouvernement pourrait, par voie d'ordonnance, « 5° A produit équivalent, regrouper et simplifier les régimes de taxes et participations d'urbanisme pour doter les établissements publics compétents et les communes non membres d'un tel établissement d'une taxe locale d'équipement efficace et équitable, incitant notamment à éviter la dispersion des constructions ». Comme on l'a vu ci-avant, cette habilitation à réformer les taxes d'urbanisme n'a pas subsisté dans le texte définitif, d'où le présent article.

a) Une définition de la densité de construction qui doit évoluer à brève échéance avec la prochaine réforme des surfaces prises en compte par le droit de l'urbanisme

Le présent article prévoit que « la densité de la construction est définie par le rapport entre la surface de plancher d'une construction déterminée conformément à l'article L. 112-1 et la surface du terrain de l'unité foncière sur laquelle cette construction est ou doit être implantée ».

Actuellement, l'article L. 112-1 du code de l'urbanisme définit la surface hors oeuvre nette (SHON), utilisée pour le calcul de la TLE, mais aussi du coefficient d'occupation des sols (COS). Ainsi, l'article R*123-10 du code de l'urbanisme définit le COS comme « le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol ».

Ce paradoxe apparent (pourquoi, en ce cas, recourir à une définition ad hoc de la densité, et non au COS ?) vient du fait que, comme on l'a indiqué ci-avant, l'article 25 de la loi précitée n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour, notamment, « 3° Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ». Ces définitions sont actuellement au nombre d'une vingtaine (surface hors oeuvre brute, surface hors oeuvre nette, surface utile...).

L'article L. 112-1 précité a vocation à devenir le réceptacle de la future définition de la surface destinée à remplacer la SHON et les autres surfaces utilisées par le droit de l'urbanisme. Ainsi, en se référant à cet article, le présent article permettra au régime de la taxe d'aménagement de s'adapter automatiquement à la réforme du droit de l'urbanisme.

b) Le plafonnement à 25 % de la valeur totale du terrain semble devoir être maintenu, malgré ses effets pervers

Contrairement au versement pour dépassement du plafond légal de densité, le versement pour sous-densité serait, par nature, calculé d'une manière en partie arbitraire.

Dans le cas de l'actuel versement pour dépassement du plafond légal de densité, l'objectif poursuivi est clair : il s'agit d'annuler l'avantage financier qu'un constructeur peut trouver à construire en hauteur pour économiser du terrain. Ce versement est donc égal au prix de la superficie de terrain qui serait nécessaire pour ne pas dépasser le plafond légal de densité.

Le calcul du versement pour dépassement du plafond légal de densité (VD/PLD)

1. La formule

Le calcul du versement pour dépassement du plafond légal de densité, défini pour les communes concernées103(*) par l'article R. 333-1 du code de l'urbanisme, est défini par la formule suivante :

Dans laquelle :

Pa représente le montant du versement ;

v la valeur au mètre carré de terrain considéré nu et libre ;

Sa la surface de plancher de la construction projetée, calculée comme il est dit à l'article R. 112-2, à l'exclusion de la surface correspondant aux immeubles exonérés en application des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 112-2 et à l'exclusion de la surface correspondant à la partie des constructions exonérée en application des articles L. 127-1 et L. 128-1 ;

Sb la surface de plancher, calculée comme il est dit à l'article R. 112-2, des constructions implantées sur le même terrain qui ne sont pas destinées à être démolies, à l'exclusion de la surface correspondant aux immeubles exonérés et mentionnés aux deuxième et troisième alinéas de l'article L. 112-3 ;

Sc la partie de la surface de plancher, calculée comme il est dit à l'article R. 112-2, des constructions non exonérées en application des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 112-2, implantées sur le même terrain, qui excède le plafond légal de densité, que ces constructions soient ou non destinées à être démolies ;

Sd la surface du terrain ;

K le plafond légal de densité en vigueur sur le territoire de la commune à la date de délivrance du permis de construire.

2. Exemple

Une commune fixe un plafond légal de densité (c'est-à-dire un rapport entre la surface de plancher et la surface du terrain utilisé) de 2. Schématiquement, cela signifie qu'en utilisant la totalité du terrain, il est possible de construire un bâtiment de deux étages (y compris le rez-de-chaussée).

Un constructeur décide de construire un bâtiment de 6 étages (y compris le rez-de-chaussée). Ce bâtiment a donc 4 étages en trop, qui si l'on respectait le plafond légal de densité exigerait, en plus du terrain utilisé, un terrain supplémentaire de superficie double de celui-ci.

Le versement est égal au produit de cette superficie et du prix au mètre carré du terrain utilisé.

L'objectif poursuivi par le présent article pour le calcul du prélèvement pour sous-densité est inverse de celui de l'actuel versement pour dépassement du plafond légal de densité (VD/PLD) : il s'agit cette fois de faire en sorte qu'un constructeur ait intérêt à économiser du terrain, et donc à construire en hauteur. La difficulté est que, contrairement au VD/PLD, il n'est pas possible de « calibrer » le versement en fonction d'une économie réalisée par le constructeur (dans le cas du VD/PLD, en achetant moins de terrain) et que l'on souhaiterait annuler. Il est donc nécessaire d'accroître le prix du terrain utilisé en excédent de ce qu'impliquerait le respect du seuil de densité, mais dans quelle proportion : 25 % ? 50 % ? 100 % ?

Le présent article propose de fixer ce taux à 50 %.

Par ailleurs, le versement serait plafonné à 25 % du prix du terrain total.

Le calcul du futur versement pour sous-densité (VSD)

1. La formule proposée par le présent article

« Ce versement est égal au produit de la moitié de la valeur du terrain par le rapport entre la surface manquante pour que la construction atteigne le seuil minimal de densité et la surface de la construction résultant de l'application du seuil minimal de densité.

« Le versement pour sous-densité ne peut en tout état de cause être supérieur à 25 % de la valeur du terrain. »

2. Exemple

On prend l'exemple d'une commune ayant fixé le seuil minimal de densité à 2. Schématiquement, cela signifie qu'en utilisant la totalité du terrain, il est possible de construire un bâtiment de deux étages (y compris le rez-de-chaussée).

On suppose qu'un terrain donné a une valeur de 100.

Un constructeur décide de construire un bâtiment comprenant seulement un rez-de-chaussée. Pour sa superficie de plancher, ce bâtiment occupe donc 2 fois plus de terrain que ce qui serait nécessaire pour respecter le seuil de densité.

Dans le dispositif prévu par le présent article, il s'agit de majorer de 50 % le prix du supplément de terrain « inutilement » utilisé. Dans le cas présent, cela correspond à 0,5 100 1/2 = 25.

Le présent article prévoit par ailleurs que le versement pour sous-densité ne peut être égal à plus de 25 % de la valeur du terrain, ce qui, dans le cas présent, se trouve correspondre au résultat avant prise en compte de ce plafond.

Le graphique ci-après indique le versement dû pour différents coefficients de densité, dans le cas particulier où le seuil de sous-densité serait égal à 2 (ce qui correspond schématiquement à une construction de deux étages, y compris le rez-de-chaussée).

Le calcul du versement pour sous-densité (VSD) : comparaison du montant découlant de différentes solutions dans un cas particulier

(on suppose que le seuil de sous-densité est égal à 2)

(montant exprimé en % du prix du terrain utilisé)

Source : calculs de la commission des finances

Ce graphique permet de mettre en évidence que le plafonnement du versement à 25 % de la valeur totale du terrain a un effet pervers. En effet, il en découle que dans l'exemple choisi n'y a aucune différence, en termes de sanction, entre un coefficient de densité de 1 et un coefficient de densité de n'importe quel montant inférieur.

Il ne semble cependant pas opportun de supprimer ce plafond. En effet, en pratique le versement pour sous-densité devrait être instauré dans des zones où le prix du terrain est relativement élevé, de sorte qu'une augmentation de celui-ci de plus de 25 % pourrait revêtir un aspect confiscatoire. Certes, ce versement ne pourra, par nature, être instauré au coeur des grandes agglomérations. Cependant, il le sera vraisemblablement moins en zone rurale - du fait de la fréquente absence de plan local d'urbanisme ou de plan d'occupation des sols - qu'aux périphéries des zones urbaines, en particulier dans les zones commerciales.

c) Une simple faculté pour les communes et EPCI concernés

Le présent article prévoit que « les communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme ou de plan d'occupation des sols peuvent instituer, par délibération, un seuil minimal de densité (...) ». Autrement dit, l'instauration du seuil minimal de densité est une simple faculté.

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait que « dans les secteurs des zones urbaines ou à urbaniser où le taux de la taxe d'aménagement applicable est supérieur à 5 %, l'instauration du seuil minimal de densité est obligatoire ». Cette disposition a toutefois été supprimée par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances.

Le seuil minimal de densité est déterminé par secteurs du territoire de la commune ou de l'EPCI, définis sur un document graphique figurant, à titre d'information, dans une annexe au plan local d'urbanisme ou au plan d'occupation des sols.

En cas d'institution du versement pour sous-densité, le versement pour dépassement du plafond légal de densité est supprimé de plein droit sur l'ensemble du territoire de la commune.

d) Un encadrement par référence au coefficient d'occupation des sols

On peut considérer qu'il serait injustifié que la commune ou l'EPCI, d'une part, détermine un COS autorisant à construire des bâtiments élevés, et de l'autre taxe les constructions au titre du versement pour sous-densité, alors même qu'elles seraient proches du COS maximal autorisé.

Le présent article prévoit donc que pour chaque secteur, le seuil minimal de densité est compris entre 50 % et 75 % de la densité maximale autorisée par les règles définies dans le plan local d'urbanisme.

e) La suppression de l'actuel versement pour dépassement du plafond légal de densité

Le 5° du B du I du présent article supprime le versement pour dépassement du plafond légal de densité à compter du 1er janvier 2015.

C. UNE MODERNISATION INDISPENSABLE DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT

Le présent article propose en outre une modernisation indispensable des modalités de recouvrement de la fiscalité de l'urbanisme.

1. Une perception par le seul Etat

Actuellement, les collectivités concernées peuvent, si elles le souhaitent, recouvrer elles-mêmes l'impôt, ce qui rend de fait impossible un suivi précis de cette fiscalité par l'Etat (qui ne peut alors accéder à l'information nécessaire que dans le cas de quelques grandes villes, comme Paris), et est générateur de surcoûts.

Le présent article propose donc de prévoir que « les services de l'Etat en charge de l'urbanisme dans le département sont seuls compétents pour établir et liquider la taxe ».

2. Des pénalités revues à la baisse

L'article 1828 du code général des impôts prévoit que « dans le cas (...) d'une construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation, le constructeur est tenu d'acquitter, outre la taxe locale d'équipement ou le complément de taxe exigible, une amende d'égal montant ».

Le présent article prévoit qu'« en cas de construction ou d'aménagement sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation de construire ou d'aménager » (c'est-à-dire pour les infractions les plus graves), le montant de la taxe est assorti d'une pénalité de 80 % du montant de la taxe. Par ailleurs, « en cas de demande de régularisation et d'obtention ultérieure d'une autorisation de construire ou d'aménager par le contribuable ayant commis l'infraction » (c'est-à-dire dans les cas les moins graves), la pénalité est réduite à 40 %.

Votre rapporteur général s'interroge sur le bien-fondé de cette dernière disposition. La sanction doit en effet demeurer dissuasive.

3. L'instauration d'une procédure de rescrit dans trois cas particuliers

Enfin, le présent article propose de mettre en place une procédure de rescrit en matière de fiscalité de l'urbanisme, qui n'existe pas actuellement.

Ainsi, avant le dépôt de la demande d'autorisation de construire, un contribuable pourrait demander à l'administration de l'Etat en charge de l'urbanisme dans le département des éclaircissements sur l'application à sa situation de trois dispositions particulières :

- celle selon laquelle « n'est pas retenue dans l'unité foncière la partie des terrains rendus inconstructibles pour des raisons physiques ou du fait de prescriptions ou de servitudes administratives » ;

- celle selon laquelle « lorsque le seuil minimal de densité ne peut être atteint du fait des servitudes administratives qui frappent le terrain, aucun versement n'est dû » ;

- dans le cas des communes dépourvues de coefficient d'occupation des sols (COS), celle selon laquelle le seuil minimal de densité (utilisé pour le calcul du versement pour sous-densité) ne peut être supérieur à 75 % de la densité prévue par le COS (le COS pris en compte étant alors celui estimé par le contribuable).

L'administration devrait répondre de manière motivée dans un délai de trois mois, à défaut de quoi les propositions de solution présentées par le contribuable dans sa demande seraient opposables à l'administration.

Paradoxalement, il n'est pas prévu de consulter le maire, qui aurait pourtant, de toute évidence, son mot à dire.

D. LA DISPARITION DES TAXES ACTUELLES EN 2012 ET DES PARTICIPATIONS D'URBANISME EN 2015

1. Les dispositions fiscales s'appliquent aux demandes déposées à compter du 1er mars 2012

Les dispositions du présent article s'appliquent aux demandes d'autorisation et aux déclarations préalables déposées à compter du 1er mars 2012. Dans le cas du versement pour dépassement du plafond légal de densité, la suppression n'aurait toutefois lieu qu'au 1er janvier 2015.

Le présent article prévoyant que « par délibération adoptée avant le 30 novembre », les collectivités territoriales concernées « fixent les taux applicables à compter du 1er janvier de l'année suivante », cela implique qu'elles devront fixer leurs taux de la taxe d'aménagement avant le 30 novembre 2011.

Par ailleurs, l'article L. 331-24 (nouveau) que le présent article propose d'insérer au code de l'urbanisme prévoit que le recouvrement de la taxe d'aménagement fait l'objet de l'émission de deux titres de perception correspondant à deux fractions égales à la moitié de la somme totale à acquitter, respectivement émis douze et vingt-quatre mois après la date de délivrance de l'autorisation de construire ou d'aménager.

Ainsi, la mesure n'aura d'incidence financière sur les collectivités territoriales qu'à compter du 1er mars 2013.

Par ailleurs, il résulte de ce calendrier que les éventuels ajustements législatifs le cas échéant nécessaires pourraient être effectués en 2011.

2. La suppression de cinq des huit participations d'urbanisme à compter du 1er janvier 2015

Le 5° du B du I du présent article prévoit que « le III de l'article 50 de la loi solidarité et renouvellement urbains n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 ainsi que les a, b et d du 2° et le 3° de l'article L. 332-6-1 du code l'urbanisme sont abrogés à compter du 1er janvier 2015 ». De même, le 1° du C du III abroge, notamment, l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme.

Ces dispositions discrètes sont en réalité parmi les plus importantes. Elles ont en effet pour résultat de supprimer cinq des huit participations d'urbanisme à compter du 1er janvier 2015.

La suppression de cinq des huit participations d'urbanisme

 

Base juridique

Possibilité de cumuler avec la TLE

Participation dont le présent article prévoit la suppression

Participation pour raccordement à l'égout (PRE)

L. 1331-7 code de la santé publique

   

Participation pour non-réalisation d'aire de stationnement (PNRAS)

L.123-1-2 et L.332-7-1 code de l'urbanisme

   

Participation pour le financement d'équipements publics exceptionnels

L. 332-8 code de l'urbanisme

   

Participation des riverains en Alsace Moselle

Ordonnance de Guillaume II du 21 mai 1879

   

Participation pour voirie et réseaux (PVR)

L. 332-11-1 code de l'urbanisme

   

Participation des programmes d'aménagement d'ensemble (PAE)

L. 332-9 code de l'urbanisme

Non

 

Participation ZAC

L. 311-4 code de l'urbanisme

Non

 

Projet urbain partenarial (PUP)

L. 332-11-3 code de l'urbanisme

Non

 

Participation censurée par le Conseil constitutionnel*

     

Cession gratuite de terrain

L. 332-6-1 2° e) code de l'urbanisme

   

* Décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010. Le Conseil constitutionnel a estimé que la possibilité reconnue par cette disposition aux communes d'imposer aux constructeurs, par une prescription incluse dans l'autorisation d'occupation du sol, la cession gratuite d'une partie de leur terrain, était contraire à l'article 17 de la Déclaration de 1789, relatif à la propriété privée.

Sources : codes concernés ; ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, « Réforme de la fiscalité de l'urbanisme, texte issu de la concertation », septembre 2010

La suppression des participations ne concerne pas toutefois celles relatives aux ZAC et aux projets urbains partenariaux (PUP), correspondant aux opérations les plus importantes.

Par ailleurs, le présent article prévoit que « le taux de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement peut être augmenté jusqu'à 20 % [contre 5 % selon le droit commun] dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs ». Ainsi, la taxe d'aménagement a vocation à se substituer aux « petites » participations d'urbanisme actuelles.

Pendant la période transitoire, du 1er mars 2012 au 1er janvier 2015, « en cas de vote d'un taux supérieur à 5 % dans un ou plusieurs secteurs », les contributions « ne sont plus applicables dans ce ou ces secteurs ». Il s'agit d'inciter les communes à anticiper la mise en oeuvre du futur régime.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté 22 amendements (dont 3 de sa commission des finances et 15 de son rapporteur général), tous rédactionnels ou de précision, à quatre exceptions près :

- la suppression de la restriction selon laquelle l'abattement automatique de 50 % applicable aux 100 premiers m² de la résidence principale ne concerne que les logements situés en zone urbaine d'un PLU ou d'un POS, dans un immeuble collectif ou dans un lotissement soumis à permis d'aménager (amendement de la commission des finances) ;

- celle de la disposition selon laquelle le versement pour sous-densité est automatiquement instauré dès lors que la commune ou l'EPCI applique un taux supérieur à 5 % pour la taxe d'aménagement (amendement de la commission des finances) ;

- l'affectation de la totalité du futur versement pour sous-densité au bloc communal (amendements identiques de nos collègues députés Michel Piron et Dominique Baert), de même, à la suite d'un sous-amendement du rapporteur général, que l'actuel versement pour dépassement du seuil légal de densité (dont 25 % sont attribués aux départements, et dont le présent article prévoit la suppression à compter de 2015) ;

L'affectation aux communes de la totalité du versement pour sous-densité

Actuellement, le versement pour dépassement du plafond légal de densité - qui doit être supprimé au 1er janvier 2015 - est attribué pour 75 % aux communes et 25 % aux départements.

Dans sa version initiale, le présent article prévoyait que tel serait également le cas du versement pour sous-densité104(*).

Cela ne paraissait pas justifié. En effet, le produit du futur versement pour sous-densité résultera du seuil minimal de densité qui sera fixé par les communes et les EPCI, seuls compétents en matière d'urbanisme.

Certes, actuellement le versement pour dépassement du plafond légal de densité est attribué pour 25 % aux départements. Cependant, la réforme des taxes d'urbanisme ne doit pas pérenniser les incohérences du droit actuel. Par ailleurs, les départements devant bénéficier du VSD ne sont pas les mêmes que ceux qui bénéficient actuellement du VD/PLD (correspondant, comme on l'a indiqué, aux Hauts de Seine et à la Seine Saint-Denis pour les deux tiers du produit).

Il convient donc, conformément à l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, d'attribuer le VSD intégralement aux communes.

- la disposition selon laquelle le taux maximal de la part départementale de la taxe d'aménagement, de 2,5 % selon le présent article, est porté à 5 % en zone de montagne.

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale

Auteur

Objet

3

M. Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances

Suppression d'une redondance relative aux modalités de reversement des EPCI aux communes

4

M. Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances

Suppression de la restriction selon laquelle l'abattement automatique de 50 % applicable aux 100 premiers m² de la résidence principale ne concerne que les logements situés en zone urbaine d'un PLU ou d'un POS, dans un immeuble collectif ou dans un lotissement soumis à permis d'aménager.

5

M. Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances

Suppression de la disposition selon laquelle le versement pour sous-densité est automatiquement instauré dès lors que la commune ou l'EPCI applique un taux supérieur à 5 % pour la taxe d'aménagement.

57

M. Piron

Affectation de la totalité du VSD au bloc communal (le texte initial en prévoyant l'affectation de 25 % aux départements)

63

M. Carrez

Précision (remplacement de la référence au prêt à taux zéro par l'article L. 31-10-1 du code de la construction et de l'habitation résultant de l'article 56 du PLF 2011)

64

M. Carrez

Rédactionnel

65

M. Carrez

Rédactionnel

66

M. Carrez

Rédactionnel

67

M. Carrez

Rédactionnel

99

M. Carrez

Rédactionnel

100

M. Carrez

Rédactionnel

101

M. Carrez

Coordination

102

M. Carrez

Précision

103

M. Carrez

Précision

104

M. Carrez

Précision

105

M. Carrez

Rédactionnel

118

M. Carrez

Suppression d'une coquille

119

M. Carrez

Rédactionnel

203

M. Michel Bouvard

Taux maximal de la taxe d'aménagement, pour les départements, de 5 % en zone de montagne (contre 2,5 % selon le droit commun)

271

M. Baert

Identique au 57

383

M. Carrez

Sous-amendement à l'amendement 57 de M. Piron ; ce sous-amendement affecte la totalité du VD PLD au bloc communal (contre 25 % aux départements aujourd'hui).

384

Gouvernement

Précision

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉFORME ESSENTIELLEMENT TECHNIQUE

1. Une utile simplification du droit

Sur le plan fiscal, le principal apport de la réforme est de fusionner six taxes en seulement deux, et de mettre ainsi fin à des différences mineures et inutiles (concernant en particulier l'assiette, pourtant quasiment identique pour ces différentes taxes).

Pour le reste, si l'on adopte une approche purement quantitative, l'objectif de simplification n'est que partiellement atteint. Du fait de la possibilité de moduler le taux d'imposition par secteurs, le nombre potentiel de tarifs au m² pouvant exister sur le territoire d'une commune donnée, actuellement de huit (sans compter les possibilités d'exonération totale ou partielle), serait potentiellement illimité. Par ailleurs, six catégories d'équipements seraient imposées à des tarifs spécifiques. Enfin, si l'on prend comme indicateur le nombre de mots, la complexité des dispositions législatives concernées diminuerait à peine.

La simplification du droit proposée par le présent article

 

Droit actuel

Réforme proposée par le présent article

Nombre de taxes

6 : TLE, TC/TLE, TD/CAUE, TDENS, TSE du département de la Savoie, VD/PLD

2 : taxe d'aménagement (TA) et versement pour sous-densité (VSD)

Nombre de tarifs au m² pouvant exister sur une commune donnée

8 valeurs forfaitaires+4 possibilités d'exonération totale ou partielle

Illimité (2 valeurs forfaitaires+5 possibilités d'exonération totale ou partielle+possibilité de modulation du taux par secteur)

+tarifs spécifiques à 6 catégories d'équipements

Nombre de mots des dispositions législatives définissant le régime des taxes

7 000

6 000*

Nombre de participations d'urbanisme

8

3

TLE : taxe locale d'équipement ; TC/TLE : taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France ; TD/CAUE : taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement ; TDENS : taxe départementale des espaces naturels sensibles ; TSE Savoie : TSE du département de la Savoie ; VD/PLD : versement pour dépassement du plafond légal de densité ; VSD : versement pour sous-densité.

* Nombre de mots du présent article, hors dispositions transitoires.

Source : commission des finances

Dans le domaine fiscal, le présent article apporte des simplifications incontestables d'un point de vue pratique : recours à une définition de la surface plus simple et moins sujette à manipulations que la SHON, taxation de certains équipements en fonction de tarifs spécifiques (ce qui complexifie certes le droit mais évite des débats complexes et inutiles)...

Par ailleurs, la simplification essentielle apportée par le présent article est vraisemblablement la suppression des participations d'urbanisme à compter de 2015.

2. Des incitations à la densification opportunément laissées à l'appréciation des communes

Les ambitions environnementales initiales de la réforme, jugées peu compatibles avec l'autonomie des collectivités territoriales, ont été considérablement revues à la baisse. Le Gouvernement envisageait initialement, en cohérence avec le « Grenelle de l'environnement », des dispositions obligatoires tendant à limiter la dispersion des constructions, à l'origine de surcoûts énergétiques.

A la suite de l'opposition des associations d'élus locaux, le dispositif concerné - le versement pour sous-densité (VSD) - ne constitue plus, dans le présent article, qu'une simple faculté pour les collectivités concernées.

3. Une réforme de la redevance d'archéologie préventive opportunément reportée à plus tard

Votre rapporteur général se félicite de ce que la réforme de la redevance d'archéologie préventive (RAP) ait été reportée à plus tard.

Le présent article se contente en effet d'aligner les valeurs forfaitaires de la RAP sur celles de la taxe d'aménagement, avec quelques adaptations.

La réforme de la RAP est, de toute évidence, trop délicate pour être réalisée à l'occasion d'une loi de finances de fin d'année.

Le délai laissé à votre commission des finances pour instruire cette délicate réforme lui permettra, en outre, de prendre connaissance avec profit des conclusions de l'inspection générale des finances remises au Gouvernement le 18 octobre dernier, et dont elle demande en vain la communication depuis le début du mois de novembre.

B. UN PRODUIT NET INSUFFISANT ET TROP PEU DYNAMIQUE

1. Selon le Gouvernement, une réforme à produit constant et avec peu de communes perdantes

a) L'impact de la réforme par catégorie d'opérations, selon le Gouvernement

Les simulations du Gouvernement s'appuient sur des estimations de l'impact de la réforme par type d'opérations. Elles concernent non le produit (qui dépend du comportement de taux des collectivités), mais uniquement l'assiette (en euros).

Elles ont été effectuées sur la base des valeurs forfaitaires proposées par le présent article, des hypothèses d'augmentation des surfaces prises en compte présentées ci-avant, et de diverses hypothèses ad hoc (concernant en particulier la ventilation du parc de logements en fonction de leur taille).

Le tableau ci-après montre l'impact du présent article par catégorie d'opérations, tel qu'évalué par le Gouvernement.

Le passage de la taxe locale d'équipement (TLE) à la taxe d'aménagement (TA) : augmentation de l'imposition (à taux constants), selon les hypothèses du Gouvernement

(en %)

 

Catégories actuelles (TLE)

Ile-de-France

Province

CAT1

Locaux annexes - 20 premiers m²

202,3

194,3

CAT2

Locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles

175,8

168,3

CAT3

Entrepôts, hangars faisant l'objet d'une exploitation commerciale, industrielle ou artisanale ; garages et aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale ou artisanale ; locaux à usage industriel ou artisanal et bureaux y attenant

9,5

6,4

CAT4

Habitat social locaux d'habitation et annexes

5,7

2,7

CAT5A

Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 80 premiers m²

-2,7

-5,5

CAT5B

Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 81 à 170 m²

19,9

16,3

CAT6

Parties des bâtiments hôteliers destinés à l'hébergement des clients

25,3

21,6

CAT7

Partie des locaux à usage d'habitation principale et leurs annexes autres que les catégories 2, 4 dont la SHON est supérieure à 170 m²

1,3

-1,7

CAT8

Locaux à usage d'habitation secondaire

5,7

2,6

CAT9

Autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire*

-7,5

-10,3

 

Total

1,1

2,3

* En pratique l'actuelle catégorie 9 correspond en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales.

Ce tableau prend en compte à la fois l'augmentation de la superficie taxée et l'évolution des valeurs forfaitaires.

Sources : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; calculs de la commission des finances

(1) Une augmentation de la taxation de la plupart des types d'opération

Ainsi, dans le cas des opérations relevant des actuelles catégories 1 (locaux annexes) et 2 (locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles), l'augmentation serait de l'ordre de 200 % :

- cette évolution provient de la suppression d'une niche dans le cas des locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles (les exploitations agricoles demeurant en revanche exonérées105(*)), dont on ne voit pas bien pourquoi ils bénéficient actuellement d'une valeur forfaitaire de 180 euros/m², contre 300 euros pour la valeur forfaitaire de droit commun des exploitations commerciales, industrielles et artisanales et 365 euros/m² pour celui des habitations ;

- dans le cas des locaux annexes, actuellement taxés sur la base d'une valeur forfaitaire de seulement 108 euros/m², l'augmentation de taux peut quasiment être assimilée à un élargissement d'assiette.

Cette forte augmentation de la taxe pour ces deux catégories d'opérations rend de fait impossible des simulations fiables pour les petites communes. En effet, il peut suffire de quelques opérations de ce type pour modifier considérablement le produit de la taxe dans une commune donnée.

La taxation des hôtels augmenterait quant à elle de plus de 20 %.

(2) La diminution de la taxation des bureaux et surfaces commerciales : un probable effet d'optique

Si l'on excepte l'actuelle catégorie 5A (dont il sera question ci-après), la seule catégorie à voir sa taxation diminuer (à taux constants) serait celle de l'actuelle catégorie 9, correspondant aux « autres constructions », c'est-à-dire en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales, qui, selon le Gouvernement, diminuerait de 10 %. Il en découle une diminution significative de l'assiette de la taxe pour les communes dont une proportion importante de constructions relève de cette catégorie.

Cette diminution pourrait cependant être largement « optique ». En effet, comme on l'a indiqué ci-avant, les calculs du Gouvernement reposent sur une hypothèse plutôt prudente en matière d'augmentation de la superficie prise en compte. Par ailleurs, les communes concernées bénéficieront en particulier de l'élargissement de l'assiette aux parkings, qui devrait correspondre à un produit important, que le Gouvernement n'est pas en mesure d'évaluer.

b) Une quasi-stabilité de l'assiette au niveau national, selon le Gouvernement

En chiffres arrondis, selon le Gouvernement le présent article entraînerait les conséquences suivantes :

- la valeur forfaitaire moyenne de la TLE (toutes opérations confondues) passerait de 435 à 400 euros/m², ce qui représenterait une diminution d'environ 8 % ;

- mais en sens inverse, la superficie de l'assiette serait élargie de 10 % ;

- au total, l'assiette augmenterait de 2,3 % par rapport à 2010 (ce qui est analogue à ce qui découlerait de l'indexation actuelle sur le prix de la construction).

c) Une réforme favorable aux petites communes

Toujours selon les hypothèses du Gouvernement, si l'on prend en compte l'ensemble des opérations, la réforme semble en général très favorable aux petites communes, comme le montre le graphique ci-après.

Evolution des bases forfaitaires consécutive à la réforme,
selon les hypothèses du Gouvernement (toutes opérations)

Sur la base des surfaces de 2009 et des tarifs de 2010.

Source : calculs de la commission des finances, d'après l'Insee et les informations transmises par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

Ce résultat vient du fait que les opérations correspondant aux actuelles catégories 1 (locaux annexes) et 2 (locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles), dont l'imposition connaîtrait l'augmentation la plus élevée (respectivement 194 % et 168 %), concernent essentiellement les communes rurales.

La diminution d'assiette de l'ordre de 10 % simulée pour certaines communes correspond à des communes dont la totalité des opérations en 2009 ont relevé de l'actuelle catégorie 9, correspondant en quasi-totalité à des commerce et des bureaux, et dont l'assiette diminuerait de 10,3 %.

2. Des simulations peut-être optimistes

a) Des simulations par commune par nature peu précises

Les simulations par collectivité transmises par le Gouvernement doivent être considérées avec une prudence particulière.

Tout d'abord, elles s'appuient sur les opérations réalisées une année donnée, en l'occurrence 2009. Or, celles-ci peuvent fortement varier d'une année sur l'autre, en particulier pour les petites communes.

Ensuite, elles présentent certaines limitations techniques :

- elles ne prennent pas en compte l'appartenance éventuelle d'une commune à un EPCI compétent en matière d'urbanisme se substituant à elle pour la perception de la taxe (ce qui il est vrai correspond à un cas de figure encore relativement peu fréquent) ;

- elles ne s'appuient que sur les données dont l'administration dispose, ce qui sauf exception exclut celles relatives à la plupart des communes (peu nombreuses) qui liquident elles-mêmes leurs taxes ;

- elles ne prennent pas en compte le niveau de taux actuel des différentes communes, et donc la possibilité éventuelle qu'elles ont de compenser une diminution d'assiette par une augmentation de taux.

b) Un possible optimisme sur l'assiette des résidences principales

Plus fondamentalement, les simulations du Gouvernement reposent sur des hypothèses peut-être optimistes en ce qui concerne l'assiette des résidences principales, qui correspond à plus de la moitié du produit des taxes.

On rappelle que le droit actuel retient une valeur forfaitaire de 365 euros/m² pour les 80 premiers m², 534 euros/m² pour les 90 m² suivants et 702 euros/m² au-delà. Le présent article propose une valeur forfaitaire de 300 euros/m² pour les 100 premiers m² et 600 euros/m² ensuite. Par ailleurs, la notion de surface utilisée ne serait pas la même : alors que le droit actuel utilise la surface hors oeuvre nette (SHON), le présent article recourt à une notion nouvelle, que le Gouvernement juge correspondre à une superficie supérieure d'environ 15 %.

Il en résulte que l'assiette des logements serait réduite par rapport au droit actuel dès lors que leur surface serait inférieure à 105 m² de SHON (soit environ 121 m² selon la nouvelle définition), comme le montre le graphique ci-après.

La valeur forfaitaire moyenne par mètre carré d'une habitation principale,
hors prise en compte des parkings

La surface indiquée correspond à la surface hors oeuvre nette (SHON), utilisée par le droit actuel. On suppose, comme le Gouvernement, que la réforme augmente l'assiette prise en compte de 15 %.

Rappel : le droit actuel retient une valeur forfaitaire de 365 euros/m² pour les 80 premiers m², 534 euros/m² pour les 90 m² suivants et 702 euros/m² ensuite. Le présent article propose une valeur forfaitaire de 300 euros/m² pour les 100 premiers m² et 600 euros/m² ensuite.

Source : commission des finances

Le produit serait réduit de 5,5 % pour les logements de moins de 80 m² de SHON, et même près de 9 % dans le cas de certains logements à la superficie comprise entre 80 et 87 m² de SHON (soit entre 92 m² et 100 m² selon la nouvelle définition), qui verraient désormais la totalité de leur surface soumise à la valeur forfaitaire minorée.

Votre rapporteur général, cherchant à raisonner à partir d'exemples concrets, s'est intéressé au cas réel d'une opération imposée en 2010 sur le territoire de la commune de Compiègne, et consistant en la construction d'un immeuble de six logements. Les logements concernés, se trouvant avoir une superficie individuelle de 86,5 m² de SHON, se trouvent précisément dans la zone de forte perte de recettes. Si l'on se limite à la taxation superficiaire, le produit serait réduit d'environ 8,6 % par la réforme. Il est vrai que dans ce cas particulier cette diminution serait en grand partie compensée par la taxation ad hoc des places de stationnement106(*).

L'impact du présent article pour l'imposition de la construction de logements :

un cas réel sur le territoire de la commune de Compiègne,
hors prise en compte des parkings

 

Droit actuel

Droit proposé (taxe d'aménagement)

     

Surface prise en compte

519

597*

Ventilation de la surface en fonction de la valeur forfaitaire

Premiers m²

480

597

m² suivants

39

0

Valeurs forfaitaires applicables (en euros)

Premiers m²

365

300

m² suivants

534

600

Assiette taxable (en euros)

Premiers m²

175 200

179 003

m² suivants

20 746

0

Total

195 946

179 003

Taux d'imposition (%)

Niveau communal (TLE en 2010)

3

3

Niveau départemental (TD/ENS et TDCAUE en 2010)

2,3**

2,3***

Produit (euros)

Niveau communal (TLE en 2010)

5 878

5 370

Niveau départemental (TD/ENS et TDCAUE en 2010)

4 507

4 117

Total

10 385

9 487

Evolution en %

 

-8,6

* On suppose que la réforme accroît de 15 % la superficie prise en compte (hypothèse du Gouvernement, ici relativement optimiste compte tenu de l'absence de garages).

** 2 % pour la taxe départementale relative aux espaces naturels sensibles (TD/ENS) et 0,3 % pour la taxe départementale pour le financement des conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (TCAUE).

*** On suppose que le département maintient son taux global inchangé, et ne le porte pas à son nouveau maximum de 2,5 %.

Source : commission des finances

Ces éléments conduisent à s'interroger sur le réalisme des estimations du Gouvernement. En effet, c'est selon lui la forte augmentation de l'assiette de l'actuelle catégorie 5B (correspondant à la superficie comprise entre 81 et 170 m² de SHON) qui ferait que, globalement, l'assiette des logements augmenterait (alors que celle de l'actuelle catégorie 5A diminuerait de 5,5 %).

L'évolution de l'assiette relative aux résidences principales dans le cas des catégories actuelles, selon le Gouvernement

(en euros)

 

Catégorie 5A (80 premiers m² de SHON)

Catégorie 5B (SHON de 80 à 170 m²)

Catégorie 7 (SHON supérieure à 170 m²)

Total

Droit actuel

5 448 119 575

4 232 798 526

1 426 430 304

11 107 348 405

Présent article

5 149 592 475

4 922 411 769

1 402 046 880

11 474 051 124

Ecart

-5,5 %

16,3 %

-1,7 %

3,3 %

En supposant une augmentation de 15 % de la superficie prise en compte, du fait de la nouvelle définition de la surface.

Source : d'après les informations transmises par le ministère l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

Ces résultats reposent sur une hypothèse de valeur forfaitaire moyenne de 540 euros/m² pour l'actuelle catégorie 5B, ce qui implique que celle-ci correspond à 20 % de superficie inférieure à 100 m² « nouvelle définition » (à 300 euros/m²) et 80 % de superficie supérieure à 100 m² « nouvelle définition » (à 600 euros/m²). Cela paraît peu vraisemblable. En effet, selon l'Insee107(*) les logements mis en chantier ont en moyenne une surface de 60 m².

Ainsi, dans majorité des communes les opérations correspondront à des surfaces SHON inférieures à 105 m² (121 m² selon la nouvelle définition), et par conséquent le présent article, sous sa forme actuelle, se traduira par une diminution des recettes correspondantes généralement comprises entre 5 et 10 %108(*).

Certes, les résidences principales ne correspondent qu'à environ la moitié de l'assiette de la taxe. La réduction de produit au niveau national ne serait donc que de quelques pourcents.

Par ailleurs, le Gouvernement n'inclut pas dans son chiffrage le produit résultant de la taxation ad hoc des places de stationnement, qui devrait correspondre à un montant souvent important.

La réduction de produit n'en serait pas moins probablement significative pour de nombreuses communes.

3. Des pertes de l'ordre de 5 à 10 % pour certaines communes, qui pourraient être évitées par un alignement des valeurs forfaitaires sur celles de l'Ile-de-France

a) Des pertes de bases de 5 à 10 % pour certaines communes

Bien que ce phénomène ne puisse être simulé avec précision, en l'état actuel du présent article, de nombreuses communes verraient leurs bases réduites de 10 %.

(1) Les communes dont une forte proportion d'opérations concerne les commerces et les bureaux

Tel serait tout d'abord le cas des communes dont une forte proportion des opérations concerne les commerces et les bureaux.

En effet, selon les estimations du Gouvernement, l'assiette correspondant aux opérations relevant de l'actuelle catégorie 9 diminuerait de 10,3 %.

Ainsi, comme on l'a indiqué ci-avant, si l'on s'appuie sur les données et les hypothèses transmises par le Gouvernement, parmi les communes pour lesquelles au moins dix opérations109(*) en 2009 sont connues, environ 1 000 communes (soit 10 %) verraient leurs bases diminuer (essentiellement pour cette raison) dont 240 de plus de 5 % et 60 de plus de 7,5 %.

Certes, ces simulations surestiment vraisemblablement les pertes de bases pour certaines communes. Comme on l'a indiqué ci-avant, elles reposent en effet sur une hypothèse prudente d'augmentation de la surface prise en compte pour les commerces et les bureaux. Par ailleurs, elles ne prennent pas en compte les ressources supplémentaires constituées par la taxation des parkings (impossible à simuler).

Cependant, il est inévitable qu'en l'état actuel du droit proposé, certaines communes (non identifiables à ce stade) voient leur produit réduit de 10 %.

(2) Les communes dont une forte proportion d'opérations concerne des résidences principales

A cela s'ajoute que, comme on l'a indiqué ci-avant, le Gouvernement pourrait surestimer l'assiette relative aux résidences principales (qui, on le rappelle, correspondent à plus de la moitié du produit des taxes).

Alors que les logements de moins de 105 m² de SHON verraient leur assiette diminuer - de 5,5 % pour les logements de moins de 80 m² de SHON (selon les chiffres mêmes du Gouvernement), et de près de 9 % pour ceux de 87 m² (selon les calculs de la commission des finances) -, on voit mal comment l'assiette globale des logements pourrait augmenter, comme le prévoit le Gouvernement.

b) Aligner les valeurs forfaitaires de la province sur celles de l'Ile-de-France

Certes, les collectivités dont les bases diminueraient pourraient généralement compenser cette diminution par une augmentation du taux. En effet, pour compenser une diminution des bases de 10 % il suffit d'augmenter le taux d'environ 10 %. Une commune appliquant un taux de 3 % pourrait ainsi compenser une diminution de bases de 10 % en le portant à 3,3 %.

Cependant, le taux maximal de la future taxe d'aménagement sera de 5 %, soit égal au taux maximal actuel de la taxe locale d'équipement. Ainsi, les communes qui sont déjà au taux maximum subiront totalement la diminution de bases.

Par ailleurs, il ne serait pas souhaitable que la réforme réduise le produit potentiel des taxes.

Dans ces conditions, il paraît nécessaire de faire en sorte qu'aucune commune ou presque ne voie ses bases diminuer de 10 %.

Pour cela, la solution la plus simple et la plus efficace est d'aligner la valeur forfaitaire proposée pour la province, de 600 euros/m², sur celle proposée pour l'Ile-de-France, de 680 euros/m² (ce qui correspondrait à une augmentation de 13 %). Le fait de maintenir dans le nouveau système deux valeurs forfaitaires, l'une pour l'Ile-de-France, l'autre pour la province, peut en effet sembler paradoxal.

4. Le maintien d'un prélèvement archaïque et injustifié de 4 % pour les frais d'assiette et de recouvrement

Le présent article prévoit que « l'Etat effectue un prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement de 4 % sur le montant des recouvrements ».

Ce taux est identique à celui actuellement appliqué pour la TLE et la quasi-totalité des autres taxes d'urbanismes visées par le présent article (en application de l'article 1647 du code général des impôts)110(*).

D'une manière générale, les prélèvements de l'Etat sur les impôts des collectivités territoriales sont manifestement excessifs. Dans son rapport d'information111(*) de 2007 sur le compte d'avances aux collectivités territoriales, notre ancien collègue Michel Mercier souligne que si l'assiette et le recouvrement des impôts locaux coûte environ 1 milliard d'euros par an, ses prélèvements pour frais d'assiette et de recouvrement s'élèvent à 3 milliards d'euros par an.

Dans le cas des taxes d'urbanisme, cet arbitraire est particulièrement marqué.

Tout d'abord, certaines de ces taxes font d'ores et déjà l'objet d'un prélèvement nettement inférieur à 4 %. Il existe ainsi une exception dans le cas du versement pour dépassement du plafond légal de densité. Le prélèvement correspondant est en effet de seulement 1 % à 2 % (selon le montant de la somme recouvrée) en application de l'ancien article L. 333-12 du code de l'urbanisme (qui continue de s'appliquer dans les communes concernées). Par ailleurs, dans le cas de la redevance d'archéologie préventive (non concernée par le présent article), le prélèvement de l'Etat est de seulement 1,5 % (article 1647 du code général des impôts).

Ensuite, selon l'étude préalable relative au présent article, « la réforme doit également être plus économe en matière de gestion et de recouvrement de l'impôt, tant pour les services de l'Etat que pour les collectivités territoriales ». Il serait paradoxal que ces économies pour l'Etat n'aient aucune conséquence sur le prélèvement opéré sur les recettes des collectivités territoriales.

5. Une indexation des bases trop peu dynamique

Le présent article propose de maintenir pour la taxe d'aménagement les modalités actuelles d'indexation des valeurs forfaitaires des taxes d'urbanisme, qui s'effectuerait sur le coût de la construction. Cette indexation est manifestement trop peu dynamique.

Comme on l'a indiqué ci-avant, depuis 1990 la progression de l'indice du coût de la construction a été de seulement 2,5 % environ (contre 1,7 % pour les prix à la consommation et 3,4 % pour le PIB en valeur).

Alors que les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont stabilisées en valeur, et que leurs dépenses augmentent structurellement plus rapidement que le PIB, une indexation sur le coût de la construction n'est manifestement pas à la hauteur des enjeux.

Tel est d'autant plus le cas que les besoins de la population en matière d'aménagement n'évoluent pas comme le coût de la construction, qui permet juste de compenser la hausse des prix propre au secteur.

Dans ces conditions, il paraît plus approprié d'indexer les valeurs forfaitaires sur le PIB en valeur.

C. D'AUTRES MODIFICATIONS SONT SOUHAITABLES

Diverses autres modifications paraissent nécessaires :

- la correction d'une erreur de référence au 5° du B du I, relatif à la suppression du versement pour dépassement du plafond légal de densité112(*) ;

- la précision selon laquelle la possibilité de moduler le taux ne serait pas réservée aux communes disposant d'un plan local d'urbanisme ou d'un plan d'occupation des sols (contrairement à ce que suggère la rédaction actuelle) ;

- l'introduction de l'obligation pour l'administration de consulter le maire dans le cadre d'une procédure de rescrit ;

- la suppression de la faculté reconnue par l'Assemblée nationale aux départements de montagne de porter leur taux jusqu'à 5 % (au lieu de 2,5 %), cette disposition étant à la fois inapplicable en l'état et injustifiée ;

- la suppression de la disposition selon laquelle « en cas de demande de régularisation et d'obtention ultérieure d'une autorisation de construire ou d'aménager par le contribuable ayant commis l'infraction », la pénalité est réduite à 40 % du montant de la taxe (au lieu de 80 %), la sanction devant en effet être dissuasive.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15
(Art. 231 ter, 1609 G [nouveau] et 1635 ter A du code général des impôts, art. 57 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)

Mesures de financement du Grand Paris : instauration d'une taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement affectée à la Société du Grand Paris et modernisation de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage perçue dans la région Île-de-France

Commentaire : le présent article tend à réviser les modalités du financement de l'établissement public « Société du Grand Paris » par l'affectation de recettes fiscales que prévoit la loi relative au Grand Paris. D'une part, il abroge la taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France. D'autre part, il instaure une taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement et réforme la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou de stockage perçue dans la région Île-de-France. Par ailleurs, l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des finances, a introduit ici une réforme de la redevance sur la création de bureaux perçue par la région Île-de-France.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES RESSOURCES DE LA SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS

L'article 7 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a créé l'établissement public « Société du Grand Paris » (SGP), en lui donnant la « mission principale de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation, qui comprend la construction des lignes, ouvrages et installations fixes, la construction et l'aménagement des gares, y compris d'interconnexion, ainsi que l'acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures et [...] leur entretien et leur renouvellement ».

Pour l'accomplissement de cette mission, l'article 9 de la même loi attribue à la SGP, notamment, les ressources suivantes :

- les dotations en capital apportées par l'Etat. À cet égard, le Gouvernement a annoncé une dotation à hauteur de 4 milliards d'euros, qui serait versée à la SGP sur une période de plusieurs années, en fonction des besoins de l'établissement ;

- les autres dotations et subventions ou participations apportées par l'Etat, l'Union européenne, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics ou toute autre entité, « sous forme de terrains, d'ouvrages ou d'espèces ». On notera ainsi que la dotation de fonctionnement annuelle apportée par l'Etat a été fixée à hauteur de 6 millions d'euros, et que l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) a versé à la SGP, en 2010, 4 millions d'euros ;

- les emprunts de l'établissement sur les marchés financiers, que permettra la dotation en capital précitée ;

- les participations des aménageurs et constructeurs aux coûts des gares du réseau de transport public du Grand Paris, en application des dispositions du code de l'urbanisme et de la loi relative au Grand Paris elle-même ;

- les produits de la valorisation des biens mobiliers et immobiliers de la SGP, dont les produits des baux commerciaux qui seront conclus dans les gares, les produits des redevances domaniales dues pour l'occupation des biens ou ouvrages immobiliers de l'établissement, ainsi que les produits pour services rendus ;

- enfin, «  les produits de toute autre redevance ou taxe éventuellement créée ou affectée [...] par la loi  » au profit de l'établissement.

B. LES RECETTES FISCALES AFFECTÉES À LA SGP

La loi relative au Grand Paris a elle-même créé et affecté deux catégories de recettes fiscales au financement de la Société du Grand Paris. Il convient de noter que l'ensemble du dispositif résulte des initiatives de la commission spéciale du Sénat chargée de l'examen de ce texte.

1. La taxe sur les plus-values immobilières liées aux infrastructures de transports collectifs en Île-de-France

En premier lieu, l'article 10 de la loi relative au Grand Paris a introduit dans le code général des impôts (CGI) un article 1635 ter A, créant une taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France.

Cette taxe vise d'abord la valorisation des terrains nus et des immeubles bâtis résultant, sur le territoire de la région Île-de-France, des projets d'infrastructures du réseau de transport public du Grand Paris ; son produit est affecté à la SGP. Cependant, la région Île-de-France a été habilitée à instituer la même taxe, sur les valorisations immobilières résultant de la réalisation d'infrastructures de transport collectif en site propre, le produit de cette taxe régionale devant être affecté au Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF).

Dans les deux cas, la taxe est exigible pendant quinze ans à compter de la date de publication ou d'affichage de la déclaration d'utilité publique ou de la déclaration de projet. Elle s'applique aux cessions à titre onéreux des terrains nus et des immeubles bâtis et est exigible lors de chaque cession qui intervient dans le délai précité, due par le cédant et calculée sur un montant égal à 80 % de la différence entre le prix de cession et le prix d'acquisition. Le taux de cette taxe est fixé à :

15 % si la cession en cause porte sur des biens situés à une distance de moins de 800 mètres d'une entrée de gare de voyageurs prévue pour le projet d'infrastructure au titre duquel la taxe a été instituée ;

7,5 % au-delà de cette distance et si la cession porte sur des biens entièrement situés à une distance de moins de 1 200 mètres de l'entrée de gare ainsi définie.

Toutefois, le montant total de la taxe est plafonné à 5 % du prix de la cession.

Ces dispositions représentent un produit théorique très difficile à évaluer.

2. L'IFER applicable au matériel roulant utilisé pour le transport en commun de voyageurs en Île-de-France

En second lieu, l'article 11 de la loi relative au Grand Paris a modifié l'article 1599 quater A bis du CGI, afin d'appliquer l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) au matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs en Île-de-France, et d'affecter le produit de cette nouvelle composante de l'IFER à la SGP. Ce produit, pour 2010, a été évalué à 60 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à réviser les modalités du financement de l'établissement public « Société du Grand Paris » prévu, comme ci-dessus rappelé, par l'affectation de recettes fiscales. Il laisse inchangé le volet du dispositif lié à l'IFER (article 1599 quater A bis du CGI), mais :

- d'une part, le III procède à l'abrogation de la taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France (article 1635 ter A du même code) ;

- d'autre part, pour remplacer la ressource ainsi supprimée, le II instaure en faveur de la SGP une taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement, et le I réforme la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou de stockage perçue dans la région Île-de-France, dont l'évolution du produit bénéficiera à l'établissement.

Le IV du présent article précise que ces dispositions seront applicables à compter des impositions établies au titre de 2011.

A. LA CRÉATION D'UNE TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT

Conçue suivant le modèle de la taxe spéciale d'équipement (TSE) qui bénéficie actuellement aux établissements publics fonciers d'Île-de-France (article 1599 quinquies du CGI) et des autres TSE semblables, la taxe additionnelle qu'il est ici proposé de créer en faveur de la Société du Grand Paris (en introduisant, à cet effet, un article 1609 G dans le même code) constitue une taxe de répartition.

Le produit de cette nouvelle taxe est fixé par le présent article à 117 millions d'euros par an. Il serait réparti entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non-bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises des communes de la région Île-de-France.

B. LA RÉVISION DE LA TAXE SUR LES LOCAUX À USAGE DE BUREAUX, DE COMMERCE OU DE STOCKAGE DANS LA RÉGION ÎLE-DE-FRANCE

La taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, locaux commerciaux et locaux de stockage perçue dans la région Île-de-France (article 231 ter du CGI) est due par les propriétaires des locaux précités et calculée, à partir de la surface de ces locaux, en fonction de tarifs qui, en ce qui concerne les locaux de bureaux, sont différenciés suivant un zonage en trois circonscriptions. Le produit de cette taxe, conformément à l'article 57 de la loi de finances pour 2006, est affecté : pour 50 % de son montant dans la limite de 182 millions d'euros, à la région Île-de-France ; pour 80,25 % du reste, à « Action Logement » ; pour le solde, à l'Etat. Ce produit, au total, est actuellement de l'ordre de 320 millions d'euros par an.

La réforme ici proposée est double. En premier lieu, elle consiste à :

actualiser les tarifs, qui n'ont pas été revus depuis 1999 (une progression de près de 41 % est retenue), et mettre fin à la dérogation tarifaire dont bénéficient actuellement les entreprises installées dans les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) mais non au fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) ;

réviser le zonage, en redéfinissant les trois circonscriptions en place ;

- créer des tarifs différenciés, selon ces circonscriptions, pour les locaux commerciaux et de stockage, à l'instar de ce qui existe déjà pour les bureaux ;

- enfin, élargir l'assiette de la taxe aux surfaces de stationnement des entreprises, pour lesquelles un tarif spécifique est créé.

Ces mesures, au total, doivent donner lieu à un produit annuel supplémentaire estimé par l'annexe « Evaluations préalables » jointe au présent projet de loi de finances rectificative à hauteur de 236 millions d'euros.

En second lieu, il est prévu de « geler », en valeur, la part du produit de la taxe affectée à « Action Logement » et revenant à l'Etat, tandis que la part revenant à la région d'Île-de-France (50 % dans la limite de 182 millions d'euros) restera inchangée, et d'affecter le solde à la Société du Grand Paris. Cet établissement percevra donc, à l'avenir, l'essentiel de la progression du produit de la taxe réformée.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'Assemblée nationale, le présent article a fait l'objet de quatre amendements rédactionnels de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général. En outre, à l'initiative de celui-ci, d'une part au nom de la commission des finances et, d'autre part, en son nom propre par la voie d'un sous-amendement, l'Assemblée nationale a introduit ici, avec l'avis favorable du Gouvernement, une réforme de la redevance sur la création de bureaux (RCB) perçue par la région Île-de-France (articles L. 520-1 et suivants du code de l'urbanisme).

Cette redevance est due par les propriétaires de locaux à usage de bureaux ou de recherche et calculée, à partir de la surface utile des locaux construits, en fonction de tarifs différenciés suivant un zonage, en trois circonscriptions, proche de celui qui concerne la taxe locale sur les locaux de bureaux, de commerce ou de stockage. Le produit, variable, s'élève de 70 millions à 90 millions d'euros par an.

Le dispositif voté par l'Assemblée nationale vise à :

actualiser les tarifs de cette RCB, dans la même proportion que celle retenue par le présent article en ce qui concerne la taxe sur les bureaux (environ 40 %), et supprimer la dérogation tarifaire dont bénéficient actuellement, comme en matière de taxe sur les bureaux, les entreprises installées dans les communes éligibles à la DSU mais non au FSRIF ;

réviser le zonage, en redéfinissant les trois circonscriptions en place ;

élargir l'assiette de la redevance aux locaux de commerce et de stockage ;

- enfin, créer des tarifs différenciés selon la nature des locaux, à l'instar de ce qui est prévu dans le régime de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou stockage.

Le produit supplémentaire annuel attendu de ces mesures serait, d'après les propos tenus en séance par notre collègue député Gilles Carrez, de 60 millions à 80 millions d'euros.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF OPPORTUN POUR LE FINANCEMENT DE LA SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS

La révision des modalités du financement de l'établissement public « Société du Grand Paris » prévu par l'affectation de recettes fiscales, que vise à réaliser le présent article, apparaît, dans son principe, comme une nécessité économique. En effet, la taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France a été mise en place, à l'initiative de la commission spéciale du Sénat chargé de l'examen du projet de loi relative au Grand Paris, afin de combler les lacunes de ce projet quant au plan de financement des importantes opérations d'aménagement en cause. Toutefois, à l'analyse, cette solution présente plusieurs inconvénients, et en particulier ce double risque :

- d'un côté, dans une conjoncture déjà difficile, freiner les investissements des professionnels de l'immobilier dans les zones assujetties, pendant quinze ans à compter de la déclaration d'utilité publique des projets de construction ;

- d'un autre côté, entraîner une baisse durable du volume des transactions immobilières, ce qui réduirait de façon mécanique le produit des droits de mutation perçus par les collectivités territoriales.

Le « panier de recettes » proposé par le présent article en remplacement de cette taxe - d'une part, une nouvelle taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement et, d'autre part, la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou de stockage modernisée - est de nature à assurer à la Société du Grand Paris une ressource dépourvue de ces effets nuisibles. En outre, son rendement apparaît plus rapide et plus certain, dans la mesure où il ne se trouve subordonné, au contraire de la taxe sur les plus-values, ni au lancement des projets de construction du réseau de transport public du Grand Paris, ni au rythme et au volume des transactions immobilières en Île-de-France. Dès 2011, ce sont au total 353 millions d'euros qui devraient bénéficier à la SGP selon les estimations du Gouvernement (117 millions au titre de la taxe additionnelle à la TSE et 236 millions au titre de la taxe sur les bureaux).

Par ailleurs, la réforme de la redevance sur la création de bureaux que l'Assemblée nationale a introduite dans le présent article, en dotant la région Île-de-France d'une ressource nouvelle évaluée de 60 millions à 80 millions d'euros par an, tend à soutenir des projets en matière d'infrastructures de transports qui, portés par la région, ont vocation à s'intégrer au maillage organisé en ce domaine dans le cadre du projet du Grand Paris.

B. UN DISPOSITIF ANTICIPÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011

Cependant, il convient ici de rappeler que le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, a déjà adopté un dispositif comparable en votant l'article 34 bis du projet de loi de finances pour 2011. Cet article, en effet, révise les modalités du financement de la Société du Grand Paris par l'affectation de recettes fiscales, comme suit :

- en premier lieu, à l'instar du présent article, il abroge la taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France, eu égard aux désutilités économiques susmentionnées ;

- en deuxième lieu, il instaure la même taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement, mais pour un produit fixé à 125 millions d'euros par an, contre 117 millions ici ;

- en troisième lieu, il procède à la même réforme de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou de stockage perçue en Île-de-France, mais en relevant les tarifs de celle-ci dans une moindre mesure que le niveau ici proposé (pour un produit estimé de l'ordre de 148 millions d'euros). Cette différence vise à tenir compte de la mise en place, également opérée par l'article, d'une nouvelle redevance sur la création de bureaux, de locaux commerciaux, de stockage et de recherche, distincte de la RCB existante qui a fait l'objet du vote de nos collègues députés, et dont le produit (environ 75 millions d'euros par an) serait affecté à la SGP.

En outre, afin de répondre aux difficultés de financement anticipées, sur les trois prochains exercices, pour l'Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU), il est prévu d'affecter à celle-ci, de 2011 à 2013, une partie du produit global de ce dispositif fiscal (soit environ 348 millions d'euros), dans la limite annuelle de 250 millions d'euros - montant correspondant au besoin maximal estimé de l'Agence.

Votre rapporteur général souligne que cette dernière disposition, permettant de résoudre une difficulté majeure pour les finances publiques, ne devrait pas nuire à l'avancement du projet du Grand Paris conduit par la SGP, les dépenses de celle-ci, en ce qui concerne la période visée, se trouvant a priori limitées, pour l'essentiel, au financement d'études préparatoires. Au-delà de la somme affectée à l'ANRU, qui en pratique pourra être inférieure au plafond, et intégralement après 2013, la SGP retrouvera le bénéfice des recettes prévues pour elle.

Dans l'attente du rapprochement des points de vue, sur ce sujet, entre le Sénat et l'Assemblée nationale, au sein de la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte commun pour le projet de loi de finances pour 2011, dont la réunion s'est tenue postérieurement à l'examen du présent projet de loi de finances rectificative par votre commission des finances, celle-ci, sur la proposition de votre rapporteur général, a réservé sa position sur le présent article.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 16
(Art. L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales)

Dispositions fiscales relatives aux transports en commun en Ile-de-France

Commentaire : le présent article propose de redéfinir le zonage qui détermine le taux de versement de transport applicable aux communes de la région Ile-de-France, en fonction d'un nouveau critère d'intensité de la desserte en transports en commun. Ce zonage sera réactualisé tout les trois ans.

I. LE « VERSEMENT TRANSPORT » EN ILE-DE-FRANCE

A. UNE RESSOURCE ESSENTIELLE POUR LE STIF

Instauré par la loi du 12 juillet 1971113(*) et initialement conçu comme un prélèvement obligatoire dans la seule région Ile-de-France, le versement de transport, plus communément appelé « versement transport » (VT), a ensuite été étendu aux autorités organisatrices des transports urbains de province de plus de 300 000 habitants par la loi du 11 juillet 1973114(*). Le seuil minimal de population a été successivement abaissé pour être fixé à 10 000 habitants par la loi du 13 décembre 2000115(*) dite « SRU ». Hors région Ile-de-France, le VT est toujours lié à la création d'un périmètre de transports urbains par l'autorité organisatrice de transports.

Le VT est une taxe assise sur la masse salariale des établissements des entreprises privées et des administrations publiques employant au moins dix salariés116(*). Le VT en Ile-de-France est régi par les articles L. 2531-2 à L. 2531-10 du code général des collectivités territoriales, et son produit est depuis 1971 intégralement affecté au financement du Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), qui a succédé le 14 décembre 2000 au Syndicat des transports parisiens.

Créée initialement pour assurer le financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement des « transports publics réguliers de personnes effectués dans la région des transports parisiens117(*) », cette taxe sert désormais à financer essentiellement le déficit d'exploitation du réseau. Elle est recouvrée par les URSSAF, qui en prélèvent 1 % du produit au titre des frais de recouvrement.

Son produit en 2009 a atteint 2 979 millions d'euros (+ 0,3 % par rapport à 2008, soit 67 % des ressources du STIF118(*). Les versements aux entreprises de transport liées par contrat pluriannuel au STIF représentent 92 % de ses dépenses totales, soit 4 181 millions d'euros en 2009, dont 1 970 millions d'euros de compensations versées à la RATP et 1 670 millions d'euros versés à la SNCF. Les dépenses d'investissement en 2009 se sont élevées à 265 millions d'euros, dont 70 % affectés au financement du matériel roulant.

Aux termes de l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales, le taux du VT en Ile-de-France est fixé par le STIF et différencié selon un zonage départemental dans les limites de :

- 2,6 % à Paris et dans le département des Hauts-de-Seine (zone 1) ;

- 1,7 % dans les départements de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne (zone 2) ;

- 1,4 % dans les autres départements (Essonne, Yvelines, Seine-et-Marne et Val-d'Oise), soit la zone 3.

Les taux effectifs atteignent les plafonds depuis le 1er janvier 2004119(*). Le produit du VT provient, à hauteur de plus de 70 %, de la zone 1, qui cumule le taux le plus élevé et la masse salariale la plus importante, quand la zone 3 rapporte le quart et la zone 2 environ 1 %.

B. LA NÉCESSITÉ DE MODERNISER LE ZONAGE

Ainsi que le précise le rapport d'évaluation du présent article, joint en annexe du présent projet de loi de finances rectificative, le zonage en vigueur apparaît largement arbitraire, ou du moins déconnecté de la réalité, puisqu'il ne différencie pas les communes très bien desservies par les transports en commun de celles pas ou mal desservies. Il est donc nécessaire de le moderniser pour le rendre cohérent avec la qualité de la desserte de chaque commune. Deux options ont ainsi été envisagées :

- le recours à un zonage intégrant en zone 2 l'ensemble des communes de l'agglomération urbaine, au sens donné à cette notion par l'INSEE ;

- la définition d'un zonage en lien avec le niveau de desserte à l'échelle communale.

La première option correspondait à la proposition formulée dans le rapport de la mission conduite par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, sur le financement du projet de transports collectifs du Grand Paris (cf. encadré infra). Elle présentait l'avantage de la simplicité, mais conduisait selon le Gouvernement à accroître significativement le VT dans un grand nombre de communes des trois départements de grande couronne mal desservies en transports en commun. De même, ce classement en zone 2 n'était pas corrélé avec la qualité de la desserte.

Extrait du rapport de Gilles Carrez
sur le financement du projet de transports collectifs du Grand Paris (page 14)

L'évolution du VT sur la période 2010-2025 permet de dégager des ressources pour financer les besoins de fonctionnement.

Tout d'abord, le VT augmentera tendanciellement à taux constants, du fait de la croissance de la masse salariale accompagnant le développement économique régional : croissance du nombre d'emplois, croissance des salaires plus rapide que l'inflation. Ainsi, sur la période 2000-2008, ce phénomène s'est traduit par un rythme de + 1,1 point au-dessus de l'inflation.

La mission propose de tenir compte de l'impact du projet sur l'économie francilienne en revoyant ce rythme à la hausse, dans des proportions raisonnables : elle fait l'hypothèse d'une évolution tendancielle à taux constant du VT de +1,5 point au-dessus de l'inflation.

Parallèlement, la modernisation du VT paraît légitime pour deux raisons :

- la pertinence du zonage, conçu initialement pour prendre en compte la différence de niveau de service offert, n'est plus avérée face à la structure actuelle du réseau ; plus encore, il apparaît périmé dans la perspective de la mise en oeuvre du projet, prévoyant la réalisation de barreaux structurants en proche et moyenne couronnes.

- le taux du VT appliqué dans les agglomérations de province est de 1,8 % : il est donc supérieur à celui s'appliquant en petite et grande couronnes franciliennes (hors Hauts-de- Seine), pour une part modale des transports collectifs comparable, voire inférieure.

Pour ces raisons, la mission propose :

d'actualiser le zonage du VT, en intégrant en zone 2 l'ensemble de l'agglomération au sens de l'INSEE : sa morphologie est en bonne adéquation avec celle du réseau de transports ; à structure d'emplois et de salaires constante, cette mesure conduit à une augmentation du VT de 105 millions d'euros.

d'augmenter deux fois les taux de 0,1 point : une première fois en début de période avec stabilisation pendant 10 ans, puis une seconde fois en fin de période (2020) ; à structure d'emplois et de salaires constante, cette mesure conduit à un gain de VT de 135 millions d'euros entre 2010 et 2020, puis de 305 millions d'euros à partir de 2020.

Au bilan, la ressource dégagée sur la période 2010-2025 est de 11,9 milliards d'euros.

Source : rapport de la mission « Grand Paris - Financement du projet de transports » par Gilles Carrez, député, 30 septembre 2009.

La seconde option, qui a été choisie, assure une plus grande justice fiscale et renforce le lien entre le niveau de l'offre - et donc, en partie, l'attractivité de la commune pour les entreprises - et le taux pratiqué. Elle permet également une évolution du zonage et donc du produit du VT en fonction de l'offre nouvelle de transport créée par le STIF.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, dont l'économie avait été annoncée fin septembre 2010 par Jean-Paul Huchon, président du conseil régional d'Ile-de-France, réécrit l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales, précité, afin d'améliorer la cohérence du zonage qui détermine la différenciation du versement transport en Ile-de-France, selon un nouveau critère d'intensité de la desserte appelé à être précisé par décret en Conseil d'Etat.

Le texte proposé pour le I de cet article maintient un zonage en trois catégories ainsi que les plafonds de taux de 1,4 %, 1,7 % et 2,6 %. Le II dispose que le classement de chaque commune est fonction de l'intensité de la desserte par les transports en communs - soit les services de transport guidés ou ferrés de voyageurs -, constatée sur le territoire de la commune ou des communes limitrophes. L'intensité de la desserte est définie à titre principal sur la base des critères suivants :

- la fréquence, à l'heure de pointe du matin, de ces services de transport desservant la ou les gares de la commune ou d'une commune limitrophe ;

le temps de trajet le plus court constaté entre la ou l'une des gares de la commune ou d'une commune limitrophe et une gare de Paris.

De manière complémentaire et facultative, la définition de l'intensité de la desserte peut également prendre en compte :

- le nombre de gares par type d'infrastructure de transport guidé et ferré situées dans chaque commune et les communes limitrophes ;

- la localisation des gares par type d'infrastructure de transport guidé et ferré, ainsi que tout autre critère pertinent.

Ce nouveau critère d'intensité de la desserte de la commune et ses modalités d'application seront précisés par un décret en Conseil d'Etat. De même, le texte proposé pour le III de l'article L. 2531-4 prévoit que la délimitation du zonage sera actualisée tous les trois ans par décret simple pris après avis du STIF.

Des dispositions transitoires sont enfin prévues. Le II du présent article prévoit ainsi que le taux du VT demeure régi par les dispositions de l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction antérieure à celle de la présente loi, jusqu'à la publication du décret constatant la délimitation des nouvelles catégories. Le nouveau IV de l'article L. 2531-4 dispose que dans les communes appelées à changer de catégorie, l'évolution du taux applicable est progressivement mise en oeuvre sur cinq ans selon des conditions prévues par le décret en Conseil d'Etat mentionné supra.

D'après le rapport d'évaluation du présent article, joint en annexe du présent projet de loi de finances rectificative, ce dispositif se traduirait par une diminution des taux de VT pour les entreprises localisées sur 30 à 45 communes actuellement situées en zone 1 ou 2 et à une taxation selon les taux de la zone 1 pour les entreprises localisées dans 25 à 40 communes, en fonction des modalités précises de desserte qui seront arrêtées. En revanche, il ne fournit pas d'évaluation du nombre d'entreprises qui passeront de l'actuelle zone 3 à la future zone 2 et dont le taux de VT augmentera.

Ce zonage évolutif, et non plus figé par le découpage administratif, aurait également pour effet d'augmenter le produit du VT au profit du STIF en fonction de l'augmentation du niveau de service de transports collectifs de la région. Le produit supplémentaire, au terme de la période de lissage de cinq ans, serait ainsi de 105 millions d'euros, soit 21 millions d'euros par an.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, et avec l'avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture de l'article, apportant les modifications suivantes :

1) Le zonage en fonction de la qualité de la desserte est supprimé au profit d'un critère d'appartenance des communes à l'unité urbaine de Paris, telle que définie par l'INSEE120(*), pour la zone 2 imposée à 1,7 %. Les critères proposés par le présent article ont en effet été jugés trop flous et susceptibles de donner prise à des contentieux.

Le zonage retenu marque ainsi le retour à la première des deux options initialement envisagées par le Gouvernement et reprend les préconisations formulées dans le rapport de Gilles Carrez sur le financement du projet de transports en commun du Grand Paris (cfsupra), à l'exception du double relèvement des taux, de 0,1 point en 2010 et 2020. Ce zonage est également identique à celui proposé par l'article 15 du présent projet de loi de finances rectificative pour la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, dans le cadre du financement du Grand Paris.

La zone 1 (taux de 2,6 %) serait ainsi constituée comme aujourd'hui de Paris et des Hauts-de-Seine ; la zone 2 des communes, autres que Paris et celles des Hauts-de-Seine, dont la liste serait arrêtée par décret en Conseil d'Etat après avis du STIF en tenant compte, notamment, du périmètre de l'unité urbaine de Paris ; et la zone 3 (taux de 1,4 %) des autres communes de la région. L'actualisation triennale par voie réglementaire après avis du STIF ne serait plus requise et est donc supprimée.

2) L'augmentation des taux, qui ne concernerait plus que le passage de certaines entreprises de l'actuelle zone 3 à la future zone 2, est lissée par tiers sur trois ans et non plus sur cinq ans, selon les souhaits exprimés par le STIF.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve le principe d'une redéfinition du zonage du versement transport dans la région Ile-de-France, qui se veut plus cohérente avec l'accessibilité des lieux de travail dont le VT représente la contrepartie. Cette révision est d'autant plus importante qu'elle est doit être reliée au financement des futures infrastructures de transports du Grand Paris, pour les projets d'investissement auxquels le STIF décidera de contribuer.

Quoique plus fruste, le zonage proposé par l'Assemblée nationale a le mérite de la simplicité, de la cohérence et d'une application plus aisée, dans la mesure où l'amélioration de la qualité de la desserte en transports en commun est de plus en plus corrélée à l'appartenance à l'unité urbaine de Paris, à plus forte raison avec la mise en oeuvre des projets du Grand Paris. Les critères proposés par le Gouvernement, certes plus proches de la réalité de la desserte, peuvent apparaître complexes et technocratiques, d'autant qu'ils devraient être largement précisés par décret.

D'après le rapport précité de la mission conduite par Gilles Carrez sur le financement du projet de transports collectifs du Grand Paris, le rendement lié à la redéfinition de la zone 2 serait identique au zonage proposé par le Gouvernement, soit une augmentation du produit du VT de 105 millions d'euros à structure d'emplois et de salaires constante.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau)
(Art. L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales)

Majoration du plafond du versement transport en cas de réalisation d'une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé

Commentaire : le présent article propose de majorer le plafond du versement de transport de 0,55 % à 0,85 % pour les collectivités dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants et qui décident de réaliser des infrastructures de transport collectif en mode routier ou guidé.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit, en dehors de la région d'Ile-de-France, la possibilité pour les communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont la population est supérieure à 10 000 habitants d'assujettir les entreprises à un versement destiné au financement des transports en commun lorsqu'elles emploient plus de neuf salariés. Ce versement est couramment dénommé « versement transport » et son taux porte sur la masse salariale des employés.

L'article L. 2333-67 du CGCT prévoit un plafond progressif à l'intérieur duquel le tarif du versement transport peut être fixé, par délibération du conseil municipal ou de l'organisme compétent de l'établissement public. Le plafond est égal à121(*) :

0, 55 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'EPCI est comprise entre 10 000 et 100 000 habitants ;

1 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'EPCI est supérieure à 100 000 habitants ;

1, 75 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'EPCI est supérieure à 100 000 habitants et que l'autorité organisatrice des transports urbains a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé. Si les travaux correspondants n'ont pas été commencés dans un délai maximum de cinq ans à compter de la date de majoration du taux du versement de transport, le taux applicable à compter de la sixième année est ramené à 1 % au plus. Cette dernière disposition correspond donc à une majoration du plafond pour les communes et EPCI de plus de 100 000 habitants qui décident de réaliser une infrastructure de transport collectif.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'instar de ce qui est déjà prévu pour les communes et EPCI de plus de 100 000 habitants, le présent article propose de majorer le plafond du versement transport de 0,55 % à 0,85 % pour les communes et EPCI dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants et dont l'autorité organisatrice des transports urbains a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé. Les conditions de majoration sont donc strictement identiques à celles actuellement prévues pour les communes et EPCI de plus de 100 000 habitants.

Par ailleurs, une même disposition est insérée pour prévoir que le taux applicable est ramené à son niveau de droit commun si les travaux correspondant n'ont pas été réalisés dans un délai de 5 ans. La disposition introduite permettra donc aux villes de taille moyenne de majorer le montant de leur versement transport lorsqu'elles souhaitent réaliser une infrastructure de transport collectif, par exemple un tramway ou un transport en commun en site propre.

Le présent article résulte de trois amendements identiques émanant de sa commission des finances, du groupe socialiste et de nos collègues députés Jean-Pierre Gorges, Gilles Bourdouleix, Bruno Bourg-Broc et Olivier Carré, adoptés par l'Assemblée nationale à l'unanimité avec les avis défavorables du Gouvernement.

Cette disposition avait déjà été votée par l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 mais supprimée en seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement. Elle avait fait l'objet au Sénat de deux amendements au même projet de loi de finances, présentés respectivement par nos collègues Jean-Patrick Courtois au nom de seize de nos collègues du groupe UMP et Nicole Bricq au nom du groupe socialiste.

Le Gouvernement avait exprimé son désaccord sur cette proposition, arguant d'une part qu'elle conduirait à une augmentation des charges pesant sur les entreprises et rappelant d'autre part les efforts consentis par l'Etat pour la mise en oeuvre des objectifs du Grenelle de l'environnement.

Extrait des débats en séance publique au Sénat le 6 décembre 2010

M. Philippe Richert, ministre. Ces amendements, importants, ont pour objet d'augmenter le taux plafond du versement transport de 0,55 % à 0,85 % pour les communes et établissements publics dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants, et qui ont décidé de réaliser une infrastructure de transports collectifs en mode routier ou guidé.

L'objectif des auteurs de ces amendements est donc de favoriser le développement des transports collectifs en mode routier ou guidé dans les agglomérations de taille moyenne. Nous ne pouvons que partager cet objectif, car, je tiens à le redire ici, l'amélioration des transports collectifs constitue l'une des priorités du Gouvernement. En revanche, nous divergeons sur les moyens de l'atteindre.

En premier lieu, pour encourager le développement des réseaux de transports urbains et périurbains en province, nous ne souhaitons pas que l'on alourdisse la fiscalité qui pèse sur nos entreprises, contrairement à ce qui est proposé ici.

En second lieu, nous avons fait le choix de soutenir directement des projets de transports collectifs en site propre, et notre engagement est inscrit dans la loi.

L'objectif fixé par la loi Grenelle 1 est de multiplier par plus de cinq la longueur totale des axes de transports collectifs en site propre en France, pour passer de 329 à 1 800 kilomètres. Pour cela, l'Etat apportera 2,5 milliards d'euros d'investissement d'ici à 2020.

Le premier appel à projets lancé en octobre 2008 a permis l'émergence de cinquante-deux dossiers dans trente-sept agglomérations, dont beaucoup de taille moyenne, soit 365 kilomètres de nouvelles lignes de transport collectif.

Le deuxième appel a été lancé en mai 2010 par Jean-Louis Borloo et Dominique Bussereau. Les projets retenus seront rendus publics sous peu.

Sans pénaliser nos entreprises, nous mobilisons ainsi des moyens significatifs au service d'engagements fermes et ambitieux, afin de favoriser le développement des transports collectifs dans les agglomérations de taille moyenne.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le premier enjeu aujourd'hui est bien sûr d'assurer un transport collectif de qualité au sein des agglomérations. Le second enjeu, tout aussi important, est de faciliter l'accès aux agglomérations des personnes vivant dans les zones périphériques. Le fait que des gens prennent leur voiture pour aller en ville ne soulève pas de difficulté si ensuite ils se déplacent en tramway, par exemple. L'important est d'établir une liaison entre l'extérieur et l'intérieur de l'agglomération. À cette fin, deux solutions sont envisageables.

En premier lieu, on peut prolonger les dessertes assurées par le tram grâce aux « trams-trains », capable de rouler sur les voies en centre-ville et sur le réseau ferroviaire. Nous allons inaugurer celui de Mulhouse très prochainement, et un autre est en préparation à Strasbourg.

En second lieu, on peut développer le transport ferroviaire, qui permet d'amener, dans l'agglomération, la population qui prendra ensuite les transports en commun.

C'est à ce niveau qu'interviennent les régions, autorités organisatrices en matière de transport express régional. À cet égard, M. Rousset a proposé de réfléchir à un versement transport régional, qui permettrait aux régions de développer ce mode de transport et d'éviter ainsi l'engorgement matinal des routes d'accès aux agglomérations.

Il faut tout à la fois tenir compte du besoin de limitation des taux et engager la réflexion à l'échelon régional. Le GART ne pourrait qu'être très sensible à l'intégration de la dimension régionale des transports.

Le Gouvernement souhaite donc le retrait de ces amendements ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

A l'issue des débats, notre collègue Jean-Patrick Courtois a retiré son amendement et le Sénat a rejeté l'amendement proposé par le groupe socialiste.

Aucun chiffrage du coût de la mesure n'a été évoqué, ni par les auteurs des amendements ni par le Gouvernement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général comprend les préoccupations de nos collègues députés ou sénateurs qui défendent le principe d'un relèvement du plafond du versement transport pour les communes et EPCI dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants. Il s'inscrit dans la continuité de la même faculté offerte aux agglomérations de plus de 100 000 habitants, dont les projets de transport collectif à l'échelle de l'aire urbaine peuvent concerner des communes de plus petite taille.

Il importe cependant de mieux circonscrire le champ des projets de transports collectifs ainsi financés en se référant aux seuls services de transports collectifs en site propre. Le financement de modes de transport non polluants est en effet plus à même de justifier une augmentation potentielle de la fiscalité sur les entreprises, et est surtout plus conforme aux orientations de long terme fixées par les deux lois du « Grenelle de l'environnement ».

Votre rapporteur général vous propose donc un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17

Révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels

Commentaire : le présent article tend à fixer les modalités de révision de la valeur locative des locaux professionnels.

I. LE DROIT EXISTANT

La valeur locative cadastrale, qui sert de base aux impôts directs locaux, est calculée forfaitairement à partir des conditions du marché locatif de 1970 pour les propriétés bâties et de celui de 1961 pour les propriétés non bâties. Pour tenir compte de l'érosion monétaire et de l'évolution des loyers, les articles 1516 et 1518 du code général des impôts (CGI) prévoient :

- chaque année, une revalorisation ;

- tous les trois ans, une actualisation ;

- tous les six ans, une révision générale.

Or aucune révision générale effective des valeurs locatives n'est intervenue depuis 1970 (la précédente révision générale, signe de l'extrême difficulté de l'exercice, remontait à 1943), et leur dernière actualisation remonte à 1980. Depuis 1981, les valeurs sont seulement revalorisées, chaque année, en loi de finances.

La dernière tentative de révision générale des valeurs locatives cadastrales a été engagée par la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990. En application de ce texte, un travail d'ampleur a été mené, achevé en juin 1992 : l'évaluation des propriétés bâties a concerné quelque 35 millions de locaux.

Cependant, alors qu'il était prévu qu'une loi ultérieure, en vue d'une application au 1er janvier 1993, fixerait les modalités d'incorporation dans les rôles des bases ainsi révisées, cette mise en application s'est trouvée repoussée. En particulier, l'article 68 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui prévoyait cette intégration « au plus tard le 1er janvier 1997 », est resté lettre morte.

En effet, il a été tenu compte du fait que l'application de la révision, suivant les travaux de simulation réalisés, conduirait à d'importants transferts de charges entre les collectivités territoriales et, au sein de chaque collectivité, entre les contribuables. Pour ces derniers, les transferts seraient d'autant plus importants que les normes de confort et le marché immobilier se sont profondément transformés au cours des trente dernières années122(*).

La dernière actualisation des valeurs locatives cadastrales a été fixée à compter du 1er janvier 1980, la date de référence retenue pour cette actualisation étant le 1er janvier 1978.

De la sorte, depuis 1980, c'est la valeur locative actualisée au 1er janvier 1978 qui est retenue pour les impositions directes locales.

S'agissant, enfin, de la revalorisation des valeurs locatives cadastrales, elle a lieu, depuis 1981, chaque année en loi de finances, les critères utilisés à cette fin pouvant toutefois varier d'un exercice à l'autre. De manière générale, cette revalorisation suit au moins le rythme de l'inflation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La procédure de révision proposée par le présent article comporte deux étapes : une révision initiale, reflétant les situations actuelles, et un dispositif de mise à jour permanente des évaluations, permettant de prendre en compte les évolutions du marché au fur et à mesure qu'elles se produisent.

La révision initiale permettrait de recaler les bases d'imposition des locaux commerciaux et professionnels sur les valeurs de marché. Le mode de calcul de ces valeurs serait simplifié, en particulier par l'abandon de la référence à un local-type grâce à la mise en place d'une grille tarifaire.

Cette révision s'opérerait à produit constant pour les collectivités territoriales, et sans effet redistributif entre d'une part les locaux d'habitation et d'autre part l'ensemble des autres locaux.

Afin d'évaluer l'impact prévisible de cette révision, le Gouvernement entend présenter au Parlement, avant le 30 septembre 2011, un rapport évaluant les conséquences, notamment pour les contribuables, les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et l'Etat, de la révision des valeurs locatives dans des départements test. Au vu de ces conséquences, il précisera les modalités de lissage des bases envisageables pour les années suivantes.

Le texte du présent article est ordonné autour de dix rubriques :

Champ d'application de la révision

Les alinéas 1 à 3 précisent que la nouvelle méthode d'évaluation et la révision proposées s'appliquent aux locaux commerciaux évalués selon les dispositions de l'article 1498 du code général des impôts et aux locaux professionnels affectés à une activité mentionnée à l'article 92 du même code, soit aux locaux des professions libérales, et plus généralement des titulaires de bénéfices non commerciaux.

Ils prévoient la généralisation de la révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels au 1er janvier 2012.

Modalités d'évaluation des locaux professionnels

Les alinéas 4 à 16 proposent un nouveau mode de calcul de la valeur locative, en trois étapes comprenant le calcul de la surface pondérée du local, le rattachement du local à une catégorie de locaux professionnels123(*) selon sa destination ou son utilisation effective, puis l'application à la surface pondérée du local du tarif au m² fixé pour sa catégorie dans son secteur géographique.

Le texte proposé prévoit, enfin, en cas d'échec de la méthode d'évaluation « ordinaire », le recours à une méthode d'évaluation subsidiaire consistant à apprécier la valeur locative par la voie directe en appliquant mécaniquement un taux de 8 % à la valeur vénale du local.

Mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives : procédure d'évaluation

Les alinéas 17 à 24 définissent le rôle des commissions locales : commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLP) et commission départementale des impôts directs locaux (CDIDL).

La commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels est, en premier lieu chargée d'arrêter la sectorisation du département et les tarifs de la grille des catégories de locaux. Elle doit ensuite fixer la valeur locative des locaux en les classant dans les catégories et en leur affectant un coefficient de localisation.

Dans l'exercice de sa mission, la commission départementale consulte obligatoirement les commissions communales et intercommunales des impôts directs compétentes, prévues respectivement par les articles 1650 et 1650 A du code général des impôts, et qui assurent aujourd'hui le rôle d'évaluation des propriétés.

Le texte proposé prévoit enfin, en cas de désaccord, la saisine d'une commission départementale des impôts directs locaux (CDIDL), par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, ou par le préfet en cas de carence.

Création des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels

Les alinéas 25 à 28 prévoient la création, dans chaque département, d'une commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels comprenant deux représentants de l'administration fiscale, dix représentants des collectivités territoriales et des EPCI, ainsi que neuf représentants des contribuables désignés par le représentant de l'Etat dans le département. Dans les départements autres que Paris, les représentants des élus seraient deux membres du conseil général, quatre maires et quatre représentants des EPCI.

Création des commissions départementales des impôts directs locaux

Les alinéas 29 à 32 prévoient la création, dans chaque département, d'une commission départementale des impôts directs locaux, présidée par le président du tribunal administratif et comprenant trois représentants de l'administration fiscale, six représentants des collectivités territoriales et des EPCI, ainsi que cinq représentants des contribuables désignés par le représentant de l'Etat dans le département. Dans les départements autres que Paris, les représentants des élus seraient un membre du conseil général, trois maires et deux représentants des EPCI.

Dispositif de mise à jour permanente

Les alinéas 33 à 39 prévoient la mise en place d'un dispositif d'actualisation permanente des valeurs locatives foncières professionnelles, à compter de 2015.

Une actualisation des tarifs au m² de chaque catégorie dans chaque secteur serait ainsi réalisée annuellement par les services fiscaux. Elle permettra, en conséquence une actualisation automatique, chaque année, des valeurs locatives foncières professionnelles.

Le texte proposé propose également l'intervention de la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels pour les créations de nouveaux tarifs, la modification éventuelle, chaque année, du coefficient de localisation et la révision de la délimitation des secteurs de tarification, chaque année suivant le renouvellement des conseils municipaux.

Voies de recours

Les alinéas 40 à 42 précisent les voies de recours contre les décisions de délimitation des secteurs d'évaluation, de fixation des tarifs applicables dans chaque secteur d'évaluation et de classement des propriétés. Le tribunal administratif disposera d'un délai de trois mois à compter de sa saisine. Au-delà de ce délai, s'il n'a pas statué, l'affaire sera transmise à la cour administrative d'appel territorialement compétente. Il est également précisé que seules les décisions portant sur le classement des propriétés et l'application des coefficients de localisation peuvent être contestées à l'occasion d'un litige relatif à la valeur locative d'une propriété bâtie.

Intégration des résultats de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels dans les bases

Les alinéas 43 à 49 précisent que les résultats de la révision des valeurs locatives sont pris en compte pour l'établissement des bases de l'année 2014.

Afin de garantir la neutralité budgétaire de la réforme pour chaque collectivité ou EPCI, et la stabilité de la pression fiscale pour l'ensemble des entreprises, un mécanisme de neutralisation sera mis en oeuvre par l'application aux valeurs locatives foncières révisées d'un coefficient de modération, unique sur l'ensemble du périmètre de la collectivité ou du groupement. Ce coefficient est égal au rapport entre l'assiette 2012 ayant servi à l'établissement des taxes (VLF 2011 et revalorisation forfaitaire) et l'assiette 2012 révisée servant pour les rôles 2014. Ce coefficient mesure donc la tendance générale d'évolution des bases brutes taxables sur la commune, le périmètre intercommunal ou le département.

Comme le relève le rapport de Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, ce coefficient de modération permet qu'à taux constant, l'impôt globalement acquitté sur les locaux professionnels sera aussi constant, et que l'effet de la réforme se limite à une meilleure répartition entre les contribuables.

Ce mécanisme, rendu obligatoire du fait du caractère partiel de la révision des valeurs locatives, entraînera cependant la coexistence de trois valeurs locatives, communale, intercommunale et départementale, pour un même bien puisque le coefficient s'appliquera à chacune des évolutions de l'assiette de taxe foncière relevant des trois niveaux de collectivités.

Obligations déclaratives et mesures de coordination

Les alinéas 50 à 68 instituent les procédures déclaratives qui doivent permettre à l'administration de disposer de toutes les données nécessaires sur le marché locatif. Ils imposent à tous les propriétaires d'un local commercial ou affecté à l'exercice d'une profession libérale ou génératrice de BNC de déclarer, en 2012, toutes les informations nécessaires à leur évaluation. Ils étendent également les obligations déclaratives existantes des professionnels utilisant les locaux (liasse fiscale) et prévoient l'obligation de déclarer aux services fiscaux les changements d'utilisation affectant un local.

Enfin, le texte proposé insère un nouvel article L. 96 dans le livre des procédures fiscales, afin d'instaurer, au bénéfice de l'administration fiscale, un droit de communication opposable aux professionnels du secteur de l'immobilier dont l'activité concerne au moins en partie des locaux professionnels.

Rapport sur les résultats des simulations préparatoires à la mise en oeuvre de la révision.

Les alinéas 69 à 71 fixent les conditions dans lesquelles seront pris en compte les résultats de l'expérimentation qui sera menée en 2011 dans les départements de l'Hérault, du Bas-Rhin, du Pas-de-Calais, de Paris et de la Haute-Vienne.

Cette expérimentation doit permettre au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 30 septembre 2011, un rapport qui présentera un bilan global de la réforme pour les contribuables, les collectivités territoriales et l'Etat et proposera éventuellement des ajustements qui devront être intégrés dans le projet de loi de finances pour 2012.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve de nombreux amendements de portée rédactionnelle et d'un amendement de fond.

A l'initiative du Rapporteur général et avec l'avis favorable du Gouvernement, elle a précisé les délais dans lesquels interviendront toutes les commissions d'élus chargées de se prononcer sur la révision.

Considérant qu'il convient de ne pas de sous-estimer la lourdeur des opérations ultérieures d'intégration dans les rôles et dans les bases de la direction générale des finances publiques et compte tenu de la proximité de la date butoir d'intégration des nouvelles valeurs locatives dans les rôles, qui est fixée à 2014, elle a encadré dans un délai précis le travail des commissions.

Ainsi, le délai dans lequel la commission communale ou intercommunale des impôts directs doit avoir rendu son avis à la commission départementale des valeurs locatives a été fixé à trente jours.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général se félicite de l'initiative prise par le Gouvernement pour débloquer la question de la révision des valeurs locatives foncières. Il salue l'approche consensuelle et prudente qui a été choisie et qui s'appuie d'une part, sur une concertation approfondie avec les élus et, d'autre part, sur une démarche progressive qui se limite, à engager, dans un premier temps, la révision des seuls locaux professionnels, soit 3 millions de locaux, avant d'entreprendre ultérieurement celle des 30 millions de logements.

Si le texte proposé par le présent article n'appelle pas d'observations ou de corrections particulières, il convient toutefois de souligner l'extrême exigence du calendrier retenu.

L'ensemble des opérations doit, en effet, se dérouler sur trois exercices, de l'expérimentation conduite durant l'année 2011 sur un nombre restreint de départements à la généralisation, en 2012, de la nouvelle procédure à l'ensemble des locaux commerciaux et des professions libérales pour une intégration des nouvelles valeurs dans les rôles pour 2014.

La réussite de cette réforme nécessitera donc une mobilisation sans faille de l'administration fiscale mais aussi des élus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17

Modalités d'application de la taxe de balayage

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre de la taxe de balayage, la notion de redevable et les délais des délibérations des collectivités.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe de balayage est une taxe facultative pouvant être instituée par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Elle a pour origine une loi du 26 mars 1873 convertissant en taxe municipale l'obligation imposée aux riverains de la voie publique de balayer le sol livré à la circulation.

Dans le cadre d'un régime qui n'avait pas été substantiellement modifié depuis sa création, seules deux communes avaient institué la taxe : Paris, pour un produit de 70,45 millions d'euros en 2008 et Huez, pour un produit de 564.731 euros en 2008 également.

A l'initiative de Gilles Carrez, rapporteur général, et Marc Laffineur, cette taxe a été réformée par la loi de finances pour 2010, et codifiée à l'article 1528 du code général des impôts.

Les aspects essentiels de la taxe n'ont pas été modifiés : le plafonnement correspondant aux charges engagées pour le service de balayage est maintenu, tout comme la procédure de validation préfectorale.

Le nouveau dispositif, dont l'objectif était de faciliter l'extension de l'instauration de la taxe aux communes qui le souhaiteraient, les communes de Levallois-Perret et Clichy-la-Garenne ayant notamment manifesté la volonté d'instituer la taxe au 1er janvier 2010, a prévu deux aménagements :

- la suppression de la procédure d'enquête préalable prévue pour recenser les propriétés riveraines de la voie publique, que la saisie et l'accessibilité de l'information cadastrale rend aujourd'hui superflue ;

- la communication par la direction des finances publiques des informations cadastrales nécessaires au calcul des impositions, à toute commune qui en fait la demande avant le 1er février de l'année précédant celle de l'imposition.

Le Sénat avait adopté sans modification le nouveau dispositif.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les modalités de mise en oeuvre de la taxe de balayage, après leur modernisation issue de la loi de finances pour 2010, doivent être précisées sur trois points qui ont soulevé des difficultés d'application au cours de l'année écoulée :

- tout d'abord, la définition du redevable de la taxe. L'article 1528 du code général des impôts en vigueur, qui reprend la règle applicable sous la troisième République, précise qu'il s'agit du propriétaire riverain. Cette désignation de principe se trouve toutefois dépassée par le développement de la copropriété en zone urbaine. Il est donc proposé de préciser la notion de redevable de la taxe en désignant le syndicat des copropriétaires comme redevable lorsque l'immeuble est en copropriété ;

- ensuite, les conditions d'établissement et de recouvrement de la taxe. Ces précisions ont été omises alors que les informations nécessaires à l'établissement de la taxe, relevant du domaine public, ne sont pas des données cadastrales dont dispose l'administration. Il est donc proposé d'indiquer que cette taxe est établie par les soins de l'administration municipale et recouvrée comme en matière de contributions directes ;

- enfin, le calendrier issu du texte adopté par la loi de finances pour 2010 entraîne des incohérences qui doivent être corrigées. En effet, la délibération fixant le tarif de la taxe doit être adoptée avant celle instituant la taxe. Il est donc proposé d'unifier la date de ces deux délibérations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17
(Art. 1013 et 1595 quater du code général des impôts et
art. L. 24 A du livre des procédures fiscales)

Création d'une taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres
occupées à titre d'habitat principal

Commentaire : le présent article vise à créer une taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres occupées à titre d'habitat principal, en remplacement de la taxe annuelle d'habitation prévue par l'article 1595 quater du code général des impôts.

I. LE DROIT EXISTANT

Introduit par l'article 92 de la loi de finances pour 2006124(*), l'article 1595 quater du code général des impôts prévoit une taxe annuelle d'habitation sur les résidences mobiles terrestres. Le législateur a visé ainsi les caravanes et maisons mobiles qui ne sont pas assujetties à la taxe d'habitation.

Aux termes de l'article 1595 quater, le tarif de la taxe serait de 25 euros par mètre carré et les redevables, sous réserve d'exonérations dans les même conditions que pour la taxe d'habitation, les personnes ayant la jouissance de la résidence.

Le produit de la taxe devrait faire l'objet d'une affectation à un fonds départemental dont les ressources seraient réparties entre les collectivités territoriales, au prorata de leurs dépenses engagées en matière de réalisation, d'entretien et d'aménagement des aires d'accueil des gens du voyage, en application de la loi du 5 juillet 2000125(*) relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

Toutefois, en raison des difficultés liées à la création de cette taxe, son entrée en vigueur, prévue initialement le 1er janvier 2007, a été reportée par l'article 77 de la loi de finances rectificative pour 2007 au 1er janvier 2010. Un nouvel article, introduit par l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement, du projet de loi de finances rectificative pour 2009 visait à reporter une nouvelle fois l'entrée en vigueur de la taxe au 1er janvier 2011.

Votre commission des finances avait souhaité et obtenu le rejet de ce nouveau report, jugeant que l'égalité devant l'impôt imposait la taxation des résidences mobiles terrestres. Par conséquent, au titre de l'année 2010, les résidences mobiles terrestres doivent être assujetties à cette taxe.

Toutefois, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, cette mesure se heurte à des problèmes pratiques difficilement surmontables :

- le fait générateur de la taxe est au 1er janvier de l'année mais il est difficile de situer ces résidences rétroactivement pour savoir dans quelle commune imposer la résidence ;

- le tarif est fixé proportionnellement à la surface (25 euros par mètre carré) mais il est en pratique très difficile de contrôler cette surface ;

- enfin, les contrôles par l'administration fiscale sont complexes à mettre en oeuvre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les difficultés rencontrées dans l'application de l'article 1595 quater du code général des impôts conduisent votre commission des finances à vous proposer d'y substituer un autre dispositif, plus opérationnel, d'imposition des résidences mobiles terrestres, qui s'apparente à une « vignette » automobile acquittée par le propriétaire de chaque résidence.

Le présent article additionnel rétablit ainsi un article 1013 au sein du code général des impôts, dont les I, II et IV prévoient que toutes les résidences mobiles terrestres seront soumises, à compter de l'année 2011, à un droit de timbre annuel forfaitaire de 75 euros (réduit à 50 euros pour les caravanes de plus de 10 ans).

La période d'imposition s'étendrait du 1er octobre d'une année au 30 septembre de l'année suivante.

Le III du présent article prévoit des exonérations pour les cas spécifiques suivants :

- résidences dont la date de première mise en circulation est antérieure de plus de 15 ans au premier jour de la période d'imposition ;

- titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité ;

- titulaires de l'allocation adultes handicapés sous conditions de ressources ;

- personnes atteintes d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence sous conditions de ressources.

Les V et IX de l'article 1013 prévoient que les modalités de paiement de cette taxe seront celles applicables en matière de droits de timbre, par présentation de la « carte grise » au service des impôts. Le paiement de la taxe donnerait lieu à la délivrance d'un récépissé. Le contrôle et le contentieux de la taxe seront assurés selon les règles applicables en matière de droits d'enregistrement.

Les VI, VII et VIII prévoient que le récépissé délivré par l'administration fiscale devra être présenté par la personne conduisant ou tractant la résidence mobile terrestre en cas de contrôles, notamment routiers, opérés par les forces de police et de gendarmerie. Le défaut de présentation du récépissé sera sanctionné par une amende égale au tarif plein de la taxe majoré de 40 %.

Enfin, le X de l'article 1013 conserve les modalités de redistribution du produit de la taxe prévues par l'article 1595 quater du code général des impôts. Ainsi, ce produit serait réparti entre les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale au prorata de leurs dépenses engagées par eux pour la réalisation, l'entretien et l'aménagement des aires d'accueil des gens du voyages, prévues par la loi précitée du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage. Ainsi, les gens du voyage seront les principaux redevables de la taxe mais aussi, indirectement, ses bénéficiaires, le produit de celle-ci se trouvant versé à un fonds dédié à l'aménagement, la maintenance et la gestion des aires d'accueil prévues pour leur passage.

Ainsi, votre commission des finances vous propose cet article additionnel qui prévoit un dispositif d'imposition opérationnel, et présente le mérite de mettre fin à un long débat sur les modalités d'imposition des redevances mobiles terrestres à la taxe d'habitation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 17 bis (nouveau)

Réduction de la taxe locale sur la publicité extérieure pour certains établissements

Commentaire : le présent article propose de réduire de 30 % le montant dû au titre de la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) applicable aux établissements qui procèdent à la vente exclusive de meubles, de véhicules automobiles, de machinismes agricoles et de matériaux de construction.

I. LE DROIT ACTUEL

La taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) est de création récente. Elle a en effet été instaurée, à compter du 1er janvier 2009, par l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, à l'initiative de votre rapporteur général.

A. UNE RÉFORME DE LA TAXATION LOCALE DE LA PUBLICITÉ ET DES ENSEIGNES DONT LA NÉCESSITÉ ÉTAIT RECONNUE PAR TOUS

1. La situation antérieure à la réforme

Avant la réforme, il existait trois taxes communales sur la publicité, d'un produit total que le ministère de l'intérieur évaluait à environ 40 millions d'euros en 2006 :

- la taxe sur les emplacements (TSE), au produit global important (environ 25 millions d'euros en 2006) mais rapportant peu à chaque commune (environ 15 euros/m²) ;

- la taxe sur les affiches (TSA), rapportant globalement un peu moins (environ 15 millions d'euros en 2006 selon le ministère de l'intérieur) mais rapportant beaucoup à chaque commune, en pratique des grandes villes (environ 35 euros/m², avec de forts écarts entre communes, les plus grandes percevant jusqu'à 40 ou 50 euros/m²) ;

- la taxe sur les véhicules publicitaires (1 500 euros (sic) en 2006).

Selon l'Union de la publicité extérieure (UPE), le produit acquitté par les trois principaux afficheurs « grand format » (Avenir, CBS Outdoor et Clear Channel) au titre des taxes concernées a été en 2007 de 21 millions d'euros. L'écart avec les 40 millions d'euros précités vient essentiellement du fait que même si ces trois sociétés correspondent à la quasi-totalité du marché de l'affichage, ils ne prennent pas en compte les enseignes.

2. L'ajustement à la marge par la loi de finances rectificative pour 2006

A l'initiative du groupe socialiste, le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances insérant l'article 116 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

a) Pour la seule taxe sur les affiches : une augmentation à la marge du tarif

Dans le cas de la TSA, l'amendement adopté consistait :

- à revaloriser d'environ 15 % en 2007 les tarifs (qui depuis 1984 n'avaient été revalorisés chaque année qu'en fonction de l'inflation) ;

- à indexer les tarifs sur la dotation globale de fonctionnement (alors que jusqu'alors ils avaient été indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, soit en pratique sur l'inflation) ;

- à abaisser le seuil de population à partir duquel les communes pouvaient effectuer certaines majorations, ou instituer une échelle de tarifs variable selon les rues : ce seuil, jusqu'alors de 100 000 habitants, a été abaissé à 30 000 habitants.

b) Pour l'ensemble des trois taxes : la demande d'un rapport du Gouvernement

L'amendement adopté prévoyait que le Gouvernement présentait, avant la fin du mois de septembre 2007, un rapport sur les perspectives de réforme des trois taxes.

Ce rapport, remis à l'automne 2007, soulignait la nécessité de supprimer la taxe sur les véhicules, qui n'était quasiment pas utilisée.

Le débat portait sur les deux autres taxes (sur les affiches et sur les emplacements). Le rapport du Gouvernement évoquait quatre pistes :

- instauration d'une taxe unique, qui aurait été une taxe sur les emplacements rénovée (solution privilégiée par le Gouvernement, et correspondant au dispositif finalement adopté) ;

- maintien des deux taxes, harmonisées et modernisées (solution alors retenue par l'amendement de la commission des finances) ;

- maintien des deux taxes, dont on se serait contenté d'augmenter les tarifs, et de les indexer selon des modalités identiques (solution « a minima ») ;

- suppression des deux taxes sur la publicité, remplacées par une taxe unique sur le chiffre d'affaires (solution en pratique impossible à mettre en oeuvre).

3. L'amendement « de négociation » de la commission des finances (loi de finances rectificative pour 2007)

Le Sénat a adopté, à l'unanimité, un amendement de la commission des finances insérant l'article 73 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.

Comme votre rapporteur général l'a indiqué à l'époque, il s'agissait alors de permettre au Sénat d'exprimer une volonté politique forte, afin de rendre possible une véritable réforme en 2008.

C'est pour cela que cet amendement prévoyait que ses dispositions n'entraient en vigueur qu'en 2009.

La réforme proposée, à titre « conservatoire », par l'article 73 de la loi n° 2007-1824, consistait essentiellement :

- à supprimer la taxe sur les véhicules publicitaires, qui rapportait seulement 1 500 euros par an ;

- à maintenir la TSE et la TSA, mais en harmonisant et en simplifiant leurs régimes et leurs tarifs ;

- de manière à inciter les acteurs à négocier, à très fortement réévaluer les tarifs des deux taxes.

B. LA CRÉATION DE LA TLPE

Comme on l'a indiqué, la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) résulte de l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, inséré à l'initiative de votre rapporteur général par la commission spéciale chargée d'examiner le texte.

Il convient de distinguer deux points essentiels :

- la taxation de la publicité stricto sensu, c'est-à-dire de l'affichage ;

- l'élargissement de l'assiette taxée.

Dans le premier cas, les tarifs ont été simplifiés, harmonisés et légèrement augmentés.

La principale innovation de la TLPE a consisté à élargir l'assiette des taxes antérieures :

- aux enseignes (qui alors étaient taxées dans le cas de la seule TSA, et pour les seules enseignes éclairées), ce qui constitue le principal facteur d'augmentation du produit de la taxe ;

- aux préenseignes dites « dérogatoires » (c'est-à-dire aux petits panneaux d'entrée de ville) ;

- au mobilier urbain (jusqu'alors soumis à la seule TSA), mais pas pour les contrats en cours.

Faute notamment d'estimation fiable de la superficie globale des enseignes, l'impact de cet élargissement de l'assiette n'avait alors pas pu être précisément chiffré. Il avait cependant été évalué par votre rapporteur général à plusieurs dizaines de millions d'euros.

Il est donc normal que le produit de la fiscalité des enseignes augmente : il s'agit précisément de l'un des objectifs essentiels de la réforme.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement et de sa commission des finances, à l'initiative de nos collègues députés Charles de Courson, Nicolas Perruchot et Philippe Vigier.

Il prévoit qu' « une réduction de 30 % du montant dû au titre de la taxe locale sur la publicité extérieure est applicable aux établissements qui procèdent à la vente exclusive des produits suivants :

« - meubles meublants au sens de biens meubles (usage d'habitation comme les biens d'ameublement, appareils d'utilisation quotidienne) ;

« - véhicules automobiles ;

« - machinismes agricoles ;

« - matériaux de construction. »

Dans leur exposé sommaire, les auteurs de l'amendement justifient celui-ci par l'idée que les activités (le seul exemple cité étant celui des magasins d'ameublement) impliquant de disposer d'une surface d'exposition importante sont pénalisées par la TLPE, considérée comme « indirectement assise (...) sur la notion de surfaces ». Ainsi, selon les auteurs de l'amendement, l'« équité devant l'impôt » impliquerait de réduire le montant de la TLPE de 30 % pour les activités bénéficiant actuellement de la réduction analogue applicable à la TASCOM.

L'amendement présenté par nos collègues députés résulte d'une initiative de la fédération française du négoce et de l'ameublement et de l'équipement de la maison (FNAEM), qui réalise depuis plusieurs mois une activité de lobbying intense auprès des parlementaires et de l'administration fiscale.

La version adoptée est une version atténuée de l'amendement initialement déposé, qui prévoyait une réduction de 40 %, le Gouvernement et la commission des finances de l'Assemblée nationale ayant exprimé un avis favorable sous réserve de sa rectification pour ramener le taux à 30 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Malgré son apparent bon sens, le présent article ne peut être accepté.

A. L'ARGUMENTATION DES AUTEURS DE L'AMENDEMENT EST CONTESTABLE

1. Le lien entre surface de vente et superficie des enseignes est très indirect

Tout d'abord, l'argument selon lequel la TLPE serait « indirectement assise (...) sur la notion de surfaces » est contestable.

Il est vrai que certains magasins ayant une surface d'exposition importante peuvent avoir de ce fait des enseignes plus grandes que s'ils avaient une surface d'exposition plus faible.

Cependant, même dans le cas d'un magasin présentant quatre façades au public, le commerçant n'est pas obligé d'installer des enseignes dont la longueur est proportionnelle à celle de la façade.

Par ailleurs, de nombreux magasins de vente de meubles sont situés en ville, et ne présentent pas quatre façades au public. Il est aisé de trouver sur Internet des photographies de magasins d'une célèbre chaîne de vente de meubles dont les grandes dimensions des enseignes sont manifestement délibérées, et ne résultent pas des spécificités de ce type de commerce.

2. Seuls le commerce de meuble « traditionnel » se caractérise par un chiffre d'affaires/m² particulièrement faible

Ensuite, l'affirmation, dans l'exposé sommaire de l'amendement, qu'« il faut à un magasin de meubles six à sept fois la surface d'un magasin alimentaire pour réaliser le même chiffre d'affaires », correspond au cas particulier des magasins de meubles dits « traditionnels » (permettant au client d'être livré après un délai de plusieurs jours). Le chiffre d'affaires au m² de la « grande distribution » de vente de meubles ne paraît pas très différent de celui du commerce alimentaire, comme le montre le tableau ci-après.

Le CA/m² de divers types de commerce : quelques ordres de grandeur

(en euros)

 

CA/m²

Source

Vente de meubles

 

 

Grande distribution

2000 à 4000

Ordres de grandeur fournis par la FNAEM

Magasins « traditionnels »

<1500

Autres

 

 

Grande distribution généraliste

~15 000

 

Enseignes de proximité de Carrefour

 

 

Shopi

4 800

Décision n° 10-D-08 du 3 mars 2010 de l'Autorité de la concurrence

Marché plus

6 900

8 à Huit

3 900

Vente de meubles, d'automobiles, de machines agricoles ou de matériaux de construction

Faible

Magasins bénéficiant d'ores et déjà d'une réduction de 30 % de la TASCOM

Source : commission des finances

Les magasins de vente de meubles dont le chiffre d'affaires/m² est particulièrement faible sont les magasins dits « traditionnels », mais ceux-ci sont souvent situés en ville, avec une seule façade, ce qui limite le coût de la TLPE. Par ailleurs, il serait choquant qu'un magasin de meubles bénéficie d'une niche alors que tel ne serait pas le cas d'un magasin voisin, qui ne vendrait pas de meubles et aurait un chiffre d'affaires par mètre carré analogue, voire plus faible.

B. D'AUTRES TYPES DE MAGASINS ONT UN FAIBLE CHIFFRE D'AFFAIRES PAR MÈTRE CARRÉ

En conséquence, le dispositif proposé, inspiré du régime de la TASCOM, ouvrirait inévitablement une « boîte de Pandore ».

1. La TASCOM prévoit non seulement la réduction de 30 % proposée par le présent article, mais aussi une modulation pour l'ensemble des entreprises en fonction du chiffre d'affaires au mètre carré

Il faut rappeler à cet égard que le régime de droit commun de la TASCOM prévoit déjà une modulation de la taxe pour l'ensemble des entreprises, en fonction du chiffre d'affaires au mètre carré. C'est à cette réduction préexistante que vient s'ajouter la réduction de 30 % pour la « vente exclusive » de « meubles meublants », « véhicules automobiles », « machinismes agricoles » et « matériaux de construction ».

Les magasins de meubles bénéficient donc déjà, dans le cas de la TASCOM, d'un traitement préférentiel peu compatible avec l'égalité devant l'impôt.

Le tarif de la TASCOM

NB : la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), créée par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, a remplacé la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) régie par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 et le décret n° 95-85 du 26 janvier 1995. L'article 3 de la loi n° 72-657 précitée prévoit qu'elle est due par les magasins de commerce de détail dont la superficie est supérieure à 400 m² et le chiffre d'affaires au moins égal à 460 000 euros, ce qui inclut la quasi-totalité des magasins de vente de meubles. La TASCOM a été transférée aux communes et EPCI par l'article 77 de la LFI 2010.

Source : d'après la loi n°72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés et le décret n° 95-85 du 26 janvier 1995 relatif à la taxe sur les surfaces commerciales

Dans ces conditions, le présent article risque d'ouvrir une « boîte de Pandore » puisque s'il était maintenu, il n'y aurait aucune raison de refuser aux entreprises une modulation de la TLPE en fonction de leur chiffre d'affaires par mètre carré, comme cela existe actuellement dans le cas de la TASCOM.

Il serait même plus équitable d'instaurer directement une telle modulation en fonction du chiffre d'affaires par mètre carré, sans prévoir de disposition particulière à certaines activités.

Vouloir concilier la logique du présent article avec l'égalité devant l'impôt impliquerait donc un bouleversement du régime de la TLPE.

Il conviendrait par ailleurs, si l'on voulait pousser jusqu'au bout le parallélisme avec la TASCOM, de prévoir que « le montant de la taxe est majoré de 30 % pour les établissements dont la superficie est supérieure à 5 000 mètres carrés et dont le chiffre d'affaires annuel hors taxes est supérieur à 3 000 euros par mètre carré »126(*): la réforme n'aurait quasiment pas d'impact pour les principaux magasins de vente de meubles de la grande distribution.

C. LA TLPE EST ÉCONOMIQUEMENT SUPPORTABLE POUR LES MAGASINS DE VENTE DE MEUBLES

Enfin, la TLPE est économiquement supportable pour les magasins de meubles.

C'est d'ailleurs pour cette raison que les représentants du secteur demandent seulement une diminution de la TLPE de 30 %.

L'activité de la vente de meubles comprend deux types d'entreprises : la grande distribution (permettant au client d'emporter immédiatement ses meubles, et qui ont un chiffre d'affaires au mètre carré « normal ») et les magasins dits « traditionnels » (qui présentent les caractéristiques inverses). Dans le premier cas, la TLPE représente une part négligeable du chiffre d'affaires, et même du résultat net. C'est dans le second cas que la TLPE peut correspondre à un montant significatif. Ainsi, quelques calculs simples, réalisés à partir des données transmises par la FNAEM, suggèrent que la TLPE peut alors représenter de l'ordre de 0,5 % du chiffre d'affaires, pour un résultat net généralement inférieur à 2 % (et inférieur à 1 % dans environ la moitié des cas).

Cependant, même dans le cas des magasins de meubles « traditionnels », le montant de la TLPE est suffisamment modeste (de l'ordre de 0,5 % du chiffre d'affaires, ou 500 euros par mois) pour pouvoir être absorbée par les entreprises concernées, par réduction des coûts et augmentation des prix (d'autant plus que la TLPE frapperait de manière identique l'ensemble des magasins d'une commune donnée). Enfin, les magasins concernés pourraient souvent réduire la taille de leurs enseignes. Des marges de progression sont de toute évidence possibles, en particulier en ville.

On se trouve en fait dans une situation typique où un secteur d'activité prétexte des difficultés économiques de certains de ses membres pour s'opposer à une augmentation de la fiscalité. Si l'on accepte ce type d'arguments, aucune augmentation de la fiscalité n'est possible.

On rappelle en outre que les tarifs de TLPE fixés par la loi sont des tarifs maximaux, les communes et les EPCI ayant la possibilité de retenir des tarifs moins élevés.

La TLPE s'intègre par ailleurs dans un contexte global d'allégements des impôts des entreprises. Selon le Conseil des prélèvements obligatoires, « à périmètre constant tel que défini au PLF pour 2010, le coût des dépenses fiscales [en faveur des entreprises] est passé de 20,3 Mds d'euros en 2005 à 35,3 Mds d'euros en 2010, soit une hausse de 73,6 % sur l'ensemble de la période. L'augmentation du coût constant de ces dépenses fiscales a été continue au cours des cinq dernières années, leur croissance annuelle moyenne s'élevant à 11,86 % »127(*). Les entreprises de vente de meubles ont, comme les autres, bénéficiés de cette forte croissance des dépenses fiscales.

D. LA NÉCESSITÉ DE STABILISER LE RÉGIME DE LA TLPE

Enfin, et d'une manière générale, il ne paraît pas opportun de modifier le régime de la TLPE, récemment mise en place et dont l'application ne soulève pas de réels problèmes au plan local. Tel est d'autant plus le cas en ce qui concerne le présent article qu'il empêcherait de s'opposer aux revendications catégorielles qui ne manqueraient pas de se développer, ce qui conduirait au « détricotage » de la TLPE.

Votre rapporteur général est donc totalement opposé à la remise en cause de ce dispositif, qui a été difficile à négocier et à mettre en place, à partir de taxes locales sur la publicité totalement obsolètes. Il rappelle que ce travail répondait à la demande de nombreux élus, qui se sont exprimés à ce sujet à l'occasion de plusieurs discussions budgétaires. Les communes et intercommunalités ont maintenant assimilé cette législation, et l'appliquent en général avec modération.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 17 ter (nouveau)
(Art. 1382 du code général des impôts)

Exonération de taxe foncière au profit des immeubles du patrimoine universitaire confiés à des sociétés de projet

Commentaire : le présent article tend à tirer les conséquences de la proposition de loi sur les activités immobilières des universités, en attente de promulgation, relativement aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de nos collègues députés Michel Bouvard et Jean-Claude Flory, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui propose d'instituer un nouveau cas d'exonération de taxe foncière, compensée par l'Etat, et circonscrit aux contrats nouvellement créés par la proposition de loi sur les activités immobilières des universités.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

L'article 1382 du code général des impôts établit la liste des immeubles exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Il prévoit notamment l'exonération « des immeubles nationaux, des immeubles départementaux pour les taxes perçues par les communes et par le département auquel ils appartiennent et des immeubles communaux pour les taxes perçues par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus » et, à ce titre, exonère les immeubles appartenant aux établissements publics d'enseignement.

Le même article prévoit également que « pendant toute la durée du contrat (...) des immeubles construits dans le cadre de contrats de partenariat, de contrats conclus en application de l'article L. 2122-15 du code général de la propriété des personnes publiques, ou de contrats visés au premier alinéa de l'article L. 6148-5 du code de la santé publique, et qui, à l'expiration du contrat, sont incorporés au domaine de la personne publique conformément aux clauses de ce contrat. ». Il exonère ainsi, pendant la durée du contrat, les immeubles construits dans le cadre de contrats de partenariat public-privé, qui, à son expiration, sont incorporés au domaine de la personne publique à la condition qu'ils soient également affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus.

Ces deux dispositions conjuguées ne permettent cependant pas d'exonérer les immeubles qui feront l'objet de contrats entre les établissements publics d'enseignement supérieur et leurs co-contractants pour la valorisation de leur patrimoine immobilier, dans le cadre des nouvelles opportunités ouvertes par la proposition de loi relative aux activités immobilières des établissements d'enseignement supérieur, aux structures interuniversitaires de coopération et aux conditions de recrutement et d'emploi du personnel enseignant et universitaire, adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 1er décembre 2010 et en instance de promulgation.

Il convient de rappeler que cette proposition de loi, qui s'inspire des conclusions du rapport d'information de nos collègues Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités128(*), permet aux établissements engagés dans des opérations de réhabilitation de leur patrimoine, même sans avoir bénéficié du processus de dévolution prévu par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU), de disposer d'une pleine capacité pour conclure des contrats de partenariat ou des autorisations d'occupation du domaine publique (AOT) attribuant des droits réels au co-contractant. Elle a en conséquence prévu, en modifiant l'article L. 762-2 du code de l'éducation, que les établissements publics d'enseignement supérieurs sont « compétents pour conclure des contrats conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public lorsque les biens concernés sont nécessaires à l'accomplissement de ce service ».

Afin d'assurer l'équité fiscale entre les immeubles appartenant au patrimoine universitaire, le présent article prévoit expressément l'exonération de TFPB sur les immeubles faisant l'objet de contrats mentionnés à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 762-2 du code de l'éducation, conclus avec des sociétés dont le capital est entièrement détenu par des personnes publiques.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 17 quater (nouveau)
(Art. 1458 du code général des impôts)

Exonération des vendeurs-colporteurs de presse de cotisation foncière des entreprises

Commentaire : le présent article vise à codifier une exonération de fait de cotisation foncière des entreprises en faveur des vendeurs-colporteurs de presse.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE EXONÉRATION DOCTRINALE DE LA COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES EN FAVEUR DES VENDEURS-COLPORTEURS DE PRESSE

La doctrine fiscale DB 6E 1356 rappelle, qu'en application de l'article 1457 du code général des impôts (CGI) certains « petits métiers » sont exonérés de taxe professionnelle dont notamment les « vendeurs ambulants de journaux ».

Extrait de la doctrine fiscale DB 6 E 1356

Petits métiers
(CGI, art. 1457)

Sont exonérés de taxe professionnelle :


« 1 Les marchands ambulants visés à l'article 1457-1° du CGI ne sont exonérés que s'ils vendent les marchandises ou comestibles énumérés par cet article (fleurs, fruits, légumes, poissons, beurre, oeufs, fromages notamment) sur le territoire d'une seule commune, soit dans les rues et autres lieux de passage, soit sur les marchés, sans y disposer d'un étal ou d'une place fixe.


Sont également exonérés :

2- les chiffonniers au crochet et les rémouleurs ambulants en vertu des dispositions de l'article 1457-2° du CGI ;

3- les crieurs en poste fixe et les vendeurs ambulants de journaux (RM Barthe, JO, déb. AN du 12 mai 1979. p. 3839, n° 10689). »

Source : Ministère du budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'État

L'article 1457, dans sa rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010129(*), exonérait de taxe professionnelle notamment les activités de vendeurs à domicile indépendants, sous réserve de conditions de ressources.

Dans sa rédaction actuelle130(*), issue de la réforme de la taxe professionnelle, l'article 1457 prévoit une exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE). Rappelons que l'article 2 de la loi de finances pour 2010 a en effet supprimé la taxe professionnelle et a institué la contribution économique territoriale, composée de la CFE et d'une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE CODIFICATION DE L'EXONÉRATION

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission, un amendement portant article additionnel, sur l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, visant à exonérer les vendeurs-colporteurs de presse de la cotisation foncière des entreprises.

Le présent article modifie, à cet effet, l'article 1458 du CGI qui énumère expressément les catégories exonérées de CFE à savoir : les éditeurs de feuilles périodiques (1°), les sociétés coopératives de messageries de presse (1° bis), les services de presse en ligne (1° ter), les agences de presse (2°) et les correspondants locaux de la presse régionale ou départementale (3°).

Il ajoute donc une sixième catégorie à la liste de l'article 1458 : les vendeurs-colporteurs de presse.

Ces derniers bénéficient de l'exonération « en raison de l'activité qu'ils exercent conformément aux dispositions du I de l'article 22131(*) de la loi n° 91-1 du 3 janvier 1991. » Il s'agit des vendeurs-colporteurs de presse qui effectuent la vente de journaux sur la voie publique ou par portage à domicile.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'initiative de l'Assemblée nationale codifie expressément une exonération qui prévalait déjà doctrinalement dans le régime de l'ancienne taxe professionnelle.

L'exonération de taxe professionnelle, applicable aux vendeurs à domicile et aux vendeurs ambulants de journaux est ancienne. Elle date d'une doctrine fiscale de 1979132(*).

Or si la loi de finances pour 2010 précitée a supprimé la taxe professionnelle, cette réforme, réalisée à droit constant, ne remet pas en cause l'exonération jusqu'alors accordée aux vendeurs-colporteurs de presse.

Le projet d'instruction fiscale BOI 6-E indique que le champ d'application de la CFE est analogue à celui de la taxe professionnelle, et conserve l'exonération au profit des « petits métiers »133(*).

De surcroît, le dispositif proposé s'inscrit dans le cadre d'une politique en faveur de ce secteur.

La volonté des pouvoirs publics de soutenir la distribution de la presse se traduit à la fois par un soutien direct et indirect au portage. Le premier prend la forme de l'aide au portage134(*).

Le second consiste en un allègement de charges compensé par l'Etat auprès de l'Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (ACOSS) et de l'exonération de CFE sur l'activité de vendeur-colporteur de presse et des sociétés de portage de presse.

Ce soutien vise à permettre au plus grand nombre d'accéder aux journaux à l'heure où le nombre de points de vente diminue dans certaines zones. Ainsi, les éditeurs de presse tentent d'aller au devant des lecteurs jusqu'à leur domicile grâce au portage.

Il convient de souligner que le rapport d'Aldo Cardoso135(*) remis au ministre de la culture et de la communication ne remet pas en cause le bien fondé du soutien à la distribution et au portage de la presse. La réflexion en cours sur la mise en oeuvre des préconisations du rapport devrait conduire à déterminer le niveau pertinent pour éviter tout effet d'aubaine. Elle devrait également garantir le maintien de cette activité en cohérence avec les autres formes de distribution de la presse ainsi que les évolutions technologiques de l'impression et le passage au numérique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 quinquies (nouveau)
(Art. 1478 du code général des impôts)

Extension aux parcs d'attractions et de loisirs du calcul de la valeur locative au « prorata temporis » de la période d'activité

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre aux parcs d'attractions et de loisirs la possibilité de corriger, pour l'établissement de la cotisation foncière des entreprises, leur valeur locative en fonction de leur période d'activité, compte tenu du caractère saisonnier de leur activité.

I. LE DROIT EXISTANT

Pour l'établissement de la cotisation foncière des entreprises (CFE), le V de l'article 1478 du code général des impôts (CGI) prévoit que « la valeur locative est corrigée en fonction de la période d'activité » pour des entreprises saisonnières limitativement énumérées :

- les exploitants d'hôtels de tourisme ;

- les restaurants ;

- les cafés ;

- les discothèques ;

- les établissements de spectacle ou de jeux ;

- les établissements thermaux.

Une activité a un caractère saisonnier lorsque la durée annuelle d'ouverture, continue ou fractionnée sur plusieurs périodes, de l'établissement est comprise entre douze et quarante-et-une semaines.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Mancel, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à étendre aux « parcs d'attractions et de loisirs exerçant une activité saisonnière » la possibilité de pondérer leur valeur locative en fonction de la période d'activité.

Le Gouvernement a donné un avis favorable à cet amendement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'activité des parcs d'attractions et de loisirs est incontestablement saisonnière. Dès lors l'extension des dispositions de l'article 1478 du CGI apparaît justifiée par cohérence avec le droit existant.

Son coût pour les collectivités territoriales qui accueillent de telles installations pourrait représenter une perte de recettes entre un quart et un tiers du produit actuel, compte tenu des plages d'ouverture de ces parcs. Les plus grands parcs sont d'ailleurs ouverts toute l'année.

Ainsi, dès lors que ce dispositif impacte les finances locales, il importe qu'il soit décidé par l'organe délibérant de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17 sexies (nouveau)
(Art.L. 135 B du livre des procédures fiscales)

Information des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article tend à assurer l'information des collectivités territoriales sur les impôts non recouvrés par voie de rôle.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de Gilles Carrez, rapporteur général et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui propose de modifier le livre des procédures fiscales pour prévoir la communication systématique, par l'administration, des informations relatives au montant des impôts directs non recouvrés par voie de rôle qu'elles perçoivent depuis la suppression de la taxe professionnelle : la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Une disposition ayant le même objet, mais dont la rédaction diffère très légèrement, a été adoptée par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, à l'initiative de nos collègues Marie-Hélène des Esgaulx et Gérard Collomb (article 60 bis C).

Par coordination, il convient de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 17 septies (nouveau)
(Art. 1600 du code général des impôts)

Ajustement des modalités de calcul de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à ajuster les modalités de calcul de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie afin de lisser les effets de la crise sur le recouvrement de la taxe en 2010.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances, le présent article vise à remédier à une diminution du montant recouvré en 2010 de la taxe additionnelle à la contribution foncière des entreprises (CFE), appelée également taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie (CCI), par rapport aux prévisions.

Du fait de la crise économique, le montant de la taxe pour frais de CCI de l'année 2010 est inférieur de 51,7 millions d'euros au montant prévu par l'administration fiscale et attendu par le réseau consulaire. Ce constat est partagé par le Gouvernement, qui propose de modifier les bases de référence de la nouvelle taxe additionnelle à la CFE qui sera mise en oeuvre à compter du 1er janvier 2011.

La loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services prévoit en effet une modification de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie à compter de 2011. Il est ainsi prévu deux taxes additionnelles, à la CFE d'une part et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) d'autre part. Or les taux de ces deux taxes additionnelles seront calculés en référence au produit de la taxe additionnelle à la CFE de l'année 2010. Cette méthode de calcul aurait pour effet de répercuter durablement, en 2011 et les années suivantes, la réduction conjoncturelle du produit de la taxe pour frais de CCI recouvrée en 2010.

C'est pourquoi, afin de ne pas pénaliser le réseau consulaire, le présent article propose de calculer les taux des taxes additionnelles à la CFE et à la CVAE en référence au produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle de l'année 2009, en y appliquant la réfaction comprise entre 2 % et 5 %, selon les chambres, prévue par l'article 3 de la loi de finances pour 2010. De cette manière, le « creux » enregistré en 2010 est lissé pour les années à venir.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article répond à une difficulté réelle identifiée dès le début de l'automne 2010.

Outre l'impact de la crise, selon le réseau consulaire, plusieurs motifs sont susceptibles d'expliquer la réduction du produit de la taxe pour frais de CCI en 2010 :

- certains ressortissants des CCI existant au 1er janvier 2009 et redevable de la taxe pour 2009 ont pu cesser leur activité et, n'existant plus au 1er janvier 2010, ne sont donc pas redevables de la taxe pour 2010 ;

- les ressortissants qui se sont créés en 2009 ont pu ne pas être enregistrés par l'administration fiscale dans le rôle de la taxe additionnelle à la CFE pour 2010 ;

- par ailleurs, les ressortissants qui ne disposent d'aucune base foncière ont pu, pour des raisons essentiellement pratiques, ne pas être identifiés par l'administration.

Au total, les résultats de l'enquête menée par l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), faisant apparaître un déficit de 51,7 millions d'euros sur un montant total d'environ 1,2 milliard d'euros de recettes (soit réduction moyenne de 4,3 % par CCI), sont donc confirmés par le Gouvernement.

Toutefois, les débats à l'Assemblée nationale ont relevé que le dispositif proposé par le Gouvernement ne répond qu'à une partie du problème de recouvrement :

- il effectue un « rebasage » de la taxe pour l'avenir, à partir de 2011 ;

- mais il ne pallie pas le manque à gagner des CCI pour 2010.

Or, il convient de rappeler que le réseau consulaire a engagé dès cette année la réforme issue de la loi du 23 juillet 2010 précitée. Sa situation financière pourrait devenir préoccupante dans la mesure où les CCI n'ont pas pu anticiper une chute de ressource fiscale « découverte » en fin d'année, qui s'ajoute à la réfaction de 2 % à 5 % prévue par l'article 3 de la loi de finances pour 2010.

A cette occasion, il peut sembler regrettable que le législateur soit saisi, toujours dans l'urgence, de la résolution de différents entre l'Etat et le réseau consulaire à chaque désaccord sur le montant de la ressource fiscale.

Or, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2010, votre rapporteur général avait présenté un projet de réforme du financement des CCI visant à responsabiliser le réseau devant ses ressortissants, c'est-à-dire les entreprises, en vertu du principe suivant : « si l'Etat doit, en effet, garantir un taux minimal de prélèvement à caractère fiscal pour assurer le financement des missions dites « régaliennes » des CCI, qui sont des établissements publics de l'Etat, dans le cadre d'une relation entreprises-territoire-CCI, il convient en revanche de responsabiliser le réseau consulaire devant les entreprises pour les dépenses qui ne relèveraient pas de charges de services publics »136(*).

Selon ce schéma, il était proposé de maintenir les liens qu'entretiennent les CCI avec :

- les territoires, en assurant un financement fiscal au moyen d'une cotisation de base sur la cotisation foncière des entreprises pour le financement des charges de services publics dans le cadre d'un conventionnement avec l'Etat ;

- les entreprises, en permettant au réseau de mobiliser des fonds, en toute responsabilité, avec l'accord de leurs ressortissants au moyen d'une contribution complémentaire.

Si le principe du financement en deux parts, la seconde étant laissée à la libre appréciation des assemblées générales des CCI, que le Sénat avait proposé dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2010 avait été adopté, le législateur ne serait pas appelé aujourd'hui, une fois de plus, à se substituer à la responsabilité du réseau consulaire pour en ajuster les moyens financiers.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

D. - Encourager les comportements favorables à l'environnement


ARTICLE 18
(Art. 1011 bis du code général des impôts)

Abaissement des seuils du « malus » automobile

Commentaire : afin d'améliorer l'équilibre budgétaire du dispositif du « bonus-malus » automobile, le présent article abaisse certains seuils d'application du malus de 10 g d'émissions de CO2/km et renforce sa progressivité par la création de deux nouvelles tranches intermédiaires de 500 et 1 100 euros.

I. LE « BONUS-MALUS » AUTOMOBILE : UN SUCCÈS ÉCOLOGIQUE AU PRIX FORT

A. UN DISPOSITIF RÉVISÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2010

Le principe d'un « bonus-malus » automobile ou « écopastille verte », acté par le « Grenelle de l'environnement » et introduit par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007137(*), s'est concrétisé par l'octroi, depuis le 1er janvier 2008, d'une prime, ou « bonus », pour toute acquisition138(*) d'une voiture neuve faiblement émettrice de CO2.

Cette prime est complétée par un « superbonus » de 300 euros lorsque l'acquisition s'accompagne de la destruction simultanée d'un véhicule de plus de quinze ans. Ce superbonus est temporairement suspendu en 2009 et 2010 dans le cadre du plan de relance de l'économie, au profit de la « prime à la casse »139(*), dont le montant a été révisé à la baisse et qui doit prendre fin le 31 décembre 2010140(*).

Un bonus majoré, d'un montant de 5 000 euros, est également accordé pour les achats de véhicules émettant moins de 60 g de CO2/km, soit en pratique les véhicules électriques. Un malus annualisé supplémentaire, prévu à l'article 1011 ter du code général des impôts et d'un montant de 160 euros, vise a contrario les véhicules fortement émetteurs de dioxyde de carbone141(*).

L'impact budgétaire du dispositif est restitué dans le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », créé par l'article 63 précité et dont le rapporteur est notre collègue Fabienne Keller.

Le barème du bonus est d'ordre réglementaire et est fixé par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 - modifié depuis à plusieurs reprises  - instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres via un fonds. Le barème du malus, en tant que taxe, relève en revanche de l'article 1011 bis du code général des impôts, qui prévoit une « taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules prévus à l'article 1599 quindecies » du même code.

Compte tenu du déficit persistant du dispositif (cf. infra), l'article 93 de la loi de finances pour 2010 a anticipé d'un an, du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2011, l'abaissement de 5 grammes de CO2/km des seuils d'application du bonus comme du malus. Le montant du bonus a également été révisé à la baisse par le décret n° 2010-447 du 3 mai 2010 et est ainsi passé de 700 à 500 euros pour les véhicules dont les émissions de CO2 sont comprises entre 101 et 115 grammes, et de 200 à 100 euros pour les véhicules dont les émissions sont comprises entre 116 et 125 grammes.

Les barèmes actuellement applicables sont dès lors les suivants :

Tarifs du « bonus »

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Montant de l'aide en euros

Véhicules acquis ou pris en location fonctionnant exclusivement ou non au GPL ou au GNV ou combinant énergie électrique et motorisation essence ou gazole

2008

2009

2010

2011

2012

Taux = 130

2 000

2 000

2 000

2 000

2 000

130 < taux = 135

0

135 < taux =140

0

0

 

Autres véhicules (y compris ceux de la première catégorie lorsque leur taux d'émission de CO2 est inférieur ou égal à 60 grammes)

Jusqu'à 60

5 000

5 000

5 000

5 000

5 000

De 61 à 90

1 000

1 000

1 000

1 000

1 000

De 91 à 95

500

500

De 96 à 100

500

De 101 à 105

700

700

De 106 à 110

De 111 à 115

100

100

De 116 à 120

100

De 121 à 125

200

200

0

0

De 126 à 130

0

Source : décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié

Tarifs du « malus »

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Tarif de la taxe en euros

Année de facturation

2008

2009

2010

2011

2012

Jusqu'à 150

0

0

0

0

0

De 151 à 155

200

200

De 156 à 160

200

750

750

De 161 à 165

200

200

750

De 166 à 190

750

750

De 191 à 195

1 600

1 600

De 196 à 200

1 600

De 201 à 240

1 600

1 600

De 241 à 245

2 600

2 600

De 246 à 250

2 600

Plus de 250

2 600

2 600

Source : article 1011 bis du code général des impôts

B. UN IMPACT ÉLEVÉ SUR LA STRUCTURE DES VENTES

La structure des ventes de véhicules a été considérablement modifiée par le bonus-malus, cet effet étant renforcé par les rapides évolutions technologiques (réduction de la cylindrée et augmentation du rendement des moteurs, « stop and start »...), les campagnes commerciales, l'introduction de la prime à la casse et les abondements pratiqués par les constructeurs sur certains modèles de leur gamme.

Ainsi que l'illustre le tableau infra, les consommateurs se sont ainsi largement orientés vers des véhicules bénéficiaires du bonus jusqu'en 2009, au détriment de ceux soumis au malus comme de ceux situés en « zone neutre ». L'abaissement de 5 g CO2/km des seuils en 2010 a mécaniquement conduit à réduire la part des véhicules éligibles au bonus dans les ventes totales, qui est passée de 56,7 % au second semestre de 2009 (soit une fraction quasiment double de celle constatée en 2007) à 49,2 % au premier semestre de 2010, au profit notamment de la zone neutre, qui représentait 41 % des ventes au second semestre de 2010, contre 35,7 % au semestre précédent. La part des véhicules soumis au malus, qui était tombée à 7,6 % au second semestre de 2009, est quant à elle remontée à 9,8 % au premier semestre de 2010.

Parts de marché du bonus/malus par tranche d'émission

Barème
2008-2009 d'émission de CO2
(en gr. / km)

2007

S1 2008

S2 2008

S1 2009

S2 2009

Barème 2010 d'émission de CO2
(en gr. / km)

S1 2010

Moins de 100

0 %

0,1 %

0,1 %

0,3 %

0,6 %

Moins de 95

0,2 %

De 101 à 120

20 %

32,6 %

38,4 %

46,4 %

48 %

De 96 à 115

35,4 %

De 121 à 130

10,4 %

10,1 %

8,7 %

7,5 %

8,2 %

De 116 à 125

13,6 %

De 131 à 160

45,3 %

43,3 %

38,8 %

35,5 %

35,7 %

De 126 à 155

41 %

De 161 à 165

3,2 %

1,7 %

2,4 %

1,4 %

0,8 %

De 156 à 160

2,5 %

De 166 à 200

14,8 %

9,3 %

8,6 %

6,7 %

5,2 %

De 161 à 195

5,4 %

De 201 à 250

4,6 %

2,3 %

2,3 %

1,7 %

1,3 %

De 196 à 245

1,6 %

Plus de 250

1,6 %

0,8 %

0,7 %

0,4 %

0,3 %

Plus de 245

0,3 %

Sous-total bonus

30,4 %

42,7 %

47,2 %

54,3 %

56,7 %

 

49,2 %

Zone neutre

45,3 %

43,3 %

38,8 %

35,5 %

35,7 %

41 %

Sous-total malus

24,2 %

14 %

14 %

10,2 %

7,6 %

9,8 %

Source : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

Les émissions moyennes des immatriculations de véhicules neufs ont fortement diminué puisqu'elles sont passées de 149 g CO2/km en 2007 à 140 g CO2/km en 2008, 133 g CO2/km fin 2009 et 131,2 g CO2/km au premier semestre de 2010, ce qui est déjà très proche de l'objectif fixé pour 2020.

L'ensemble des mesures a également permis de soutenir le marché automobile français, puisque le nombre de ventes de véhicules particuliers, malgré la crise, est demeuré stable en 2008 et a progressé de 10,7 % en 2009 pour atteindre le niveau record de 2 268 730 unités.

C. UN DÉFICIT IMPORTANT QUI A PERDURÉ EN 2010

Ainsi que votre commission l'a déjà souligné dans son avis du 15 septembre 2010 sur le projet de décret d'avance notifié le 14 septembre 2010, la prévision initiale d'équilibre budgétaire s'est révélée illusoire et le déficit du compte est devenu chronique. Après 214 millions d'euros en 2008, il a atteint 525 millions d'euros en 2009, pour une prévision de 161 millions d'euros. Les recettes du malus ont ainsi été inférieures à celles constatées en 2008, et le coût du bonus supérieur de plus de moitié aux prévisions pour atteindre 725 millions d'euros. Le dépassement des CP évaluatifs a rendu nécessaire l'ouverture de 250 millions d'euros par un décret d'avance du 9 novembre 2009.

Les prévisions pour 2010 ne se sont pas révélées plus fiables puisque les crédits ouverts (340 millions d'euros) ont été intégralement consommés dès septembre, rendant nécessaire l'ouverture de 370 millions d'euros supplémentaires, en AE et CP, par décret d'avance en septembre 2010142(*). Le déficit de 2010 sera donc probablement quatre fois supérieur aux prévisions avec près de 500 millions d'euros, et le déficit cumulé de 2008 à 2010 devrait dépasser 1,23 milliard d'euros.

Equilibre du compte de 2008 à 2010

(en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

 

LFI

LR

LFI

LR

LFI

Recettes

483,0

225,4

317,0

199,5

213,4

Dépenses

483,0

439,4

478,0

724,6

339,6

Solde

0

- 214,0

- 161,0

- 525,0

- 126,2

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2009

Les explications avancées par le Gouvernement, liées notamment à des effets d'anticipation des acheteurs et aux mesures de soutien au secteur automobile, ne suffisent pas à justifier l'ampleur de l'écart entre prévision et exécution probable. Il était en effet possible, dès fin 2009, d'anticiper les effets du décret du 18 décembre 2009, qui traduisait une décision déjà prise, comme d'une plus grande sévérité du « bonus-malus ».

Les prévisions de l'équilibre du compte « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » pour 2011 semblent plus réalistes, avec un déficit prévisionnel de 150 millions d'euros, compte tenu des modifications introduites par la loi de finances pour 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 1011 bis du code général des impôts afin de renforcer l'impact écologique et budgétaire du malus automobile tout en améliorant sa progressivité. Il prévoit ainsi, à partir du 1er janvier 2012 :

- un abaissement de 10 g CO2/km du seuil d'application du malus de 200 euros, qui touchera donc les modèles émettant entre 141 et 150 g CO2/km ;

- un abaissement de 10 g CO2/km du seuil d'application du malus de 2 600 euros, qui touchera donc les modèles émettant plus de 231 g CO2/km au lieu de 241 g CO2/km ;

- la création de deux nouvelles tranches de malus intermédiaires : 500 euros pour les modèles émettant entre 151 et 155 g CO2/km et 1 100 euros pour les modèles émettant entre 181 et 190 g CO2/km.

Le I du présent article prévoit donc que le nouveau barème figurant dans le tableau annexé au a) du III de l'article 1011 bis est le suivant :

Nouveaux tarifs du « malus » applicables

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Tarif de la taxe en euros

Année d'acquisition

2008
et 2009

2010

2011

Barème actuel 2012

Nouveau barème 2012

Jusqu'à 140

0

0

0

0

0

De 141 à 145

200

De 146 à 150

De 151 à 155

200

200

500

De 156 à 160

200

750

750

750

De 161 à 165

200

750

De 166 à 180

750

De 181 à 185

1 100

De 186 à 190

De 191 à 195

1 600

1 600

1 600

De 196 à 200

1 600

De 201 à 230

1 600

De 231 à 235

2 600

De 236 à 240

De 241 à 245

2 600

2 600

De 246 à 250

2 600

Supérieur à 250

2 600

Source : article 1011 bis du code général des impôts

Le II adapte ce barème à la puissance fiscale en chevaux-vapeur (CV). La taxe est ainsi de 750 euros pour une puissance fiscale de 8 ou 9 CV, de 1 100 euros pour une puissance de 10 ou 11 CV, de 1 600 euros pour une puissance de 12 à 16 CV et de 2 600 euros à partir de 17 CV.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à cette révision du barème du malus, qui doit contribuer à rétablir l'équilibre budgétaire du dispositif, avec une économie estimée à 70 millions d'euros par an à partir de 2012, tout en garantissant l'incitation à la baisse des émissions de dioxyde de carbone. Cette révision est également équilibrée considérant :

- son application en 2012, qui assure une certaine prévisibilité et permet d'accompagner les évolutions techniques des gammes de véhicules et de stimuler l'innovation. On peut ainsi rappeler que la technologie « stop and start » et la motorisation diesel à injection directe, qui ont un impact positif sur la consommation de carburant, se diffusent rapidement dans tous les segments (en particulier les véhicules à vocation urbaine), et que les constructeurs accentuent leurs efforts de recherche et de promotion commerciale en matière de propulsion hybride ou électrique ;

- la première tranche d'application du malus, qui commencera à 141 g CO2, les émissions moyennes de CO2 des véhicules neufs étant de l'ordre de 131 g fin 2010 ;

- la création de deux nouvelles tranches intermédiaires, qui atténue les effets de seuil.

Des restrictions sur le bonus pourraient également être introduites par voie réglementaire (modification du décret n° 2007-1873 précité) :

- le bonus de 2 000 euros pour les véhicules peu polluants à gaz de pétrole liquéfié (GPL) serait supprimé en 2011 et non plus en 2013. Le bonus sur les véhicules hybrides GPL/essence serait quant à lui maintenu mais le barème serait abaissé de 135 à 110 g CO2/km ;

- les bonus de 500 et 1 000 euros seraient ramenés à 400 et 800 euros en 2011 et le bonus de 100 euros, pour la tranche de 110 à 120 g CO2/km, serait supprimé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19
(Art. 266 nonies du code des douanes)

Aménagement du régime de la taxe générale sur les activités polluantes portant sur l'acide chlorhydrique et sur les émissions d'oxydes de soufre et d'azote

Commentaire : le présent article propose d'augmenter progressivement le tarif de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) relative aux émissions d'oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, à l'exception du protoxyde d'azote (qui fait l'objet d'une tarification spécifique).

I. LE RÉGIME ACTUEL DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES DUE À RAISON DE L'ÉMISSION DE SUBSTANCES POLLUANTES DANS L'ATMOSPHÈRE

Afin d'inciter les entreprises à réduire leurs émissions de particules dans l'atmosphère, les articles 266 sexies et suivants du code des douanes prévoient une TGAP pour « émissions polluantes », dont le régime a été modifié par l'article 29 de la loi de finances pour 2009.

Les redevables de cette TGAP sont les exploitants d'une installation soumise à autorisation dont :

- la puissance thermique maximale lorsqu'il s'agit d'installations de combustion,

- la capacité lorsqu'il s'agit d'installations d'incinération d'ordures ménagères,

- ou le poids des substances polluantes émises dans l'atmosphère en une année lorsque l'installation n'entre pas dans les catégories précédentes, dépassent certains seuils fixés par décret en Conseil d'Etat.

Les seuils d'assujettissement à la taxe générale sur les activités polluantes pour « émissions polluantes »

- 20 MW pour la puissance thermique maximale des installations de combustion ;

- 3 tonnes par heure pour la capacité des installations d'incinération d'ordures ménagères ;

- 150 tonnes d'oxyde de soufre et autres composés soufrés exprimés en équivalent dioxyde de soufre, 150 tonnes de protoxyde d'azote, 150 tonnes d'autres composés oxygénés de l'azote exprimés en équivalent dioxyde d'azote, 150 tonnes d'acide chlorhydrique ou 150 tonnes d'hydrocarbures non méthaniques, de solvants ou d'autres composés organiques volatils pour les installations n'entrant pas dans les catégories précédentes.

Source : Décret n° 99-508 du 17 juin 1999 pris pour l'application des articles 266 sexies à 266 duodecies du code des douanes instituant une taxe générale sur les activités polluantes

Les émissions concernées sont les émissions d'oxydes de soufre et autres composés soufrés, d'oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, d'acide chlorhydrique, d'hydrocarbures non méthaniques, de solvants et autres composés organiques volatils ainsi que, depuis la loi de finances pour 2009, les émissions de poussières totales en suspension, susceptibles en raison de leur taille de pénétrer profondément dans le système respiratoire.

L'assiette de la TGAP « pour émissions polluantes » correspond au poids de ces substances émises dans l'atmosphère par les installations concernées. L'article 266 nonies du code des douanes en fixe les tarifs en fonction des substances rejetées :

Les différents tarifs de la TGAP pour « émissions polluantes »

Désignation des matières ou opérations imposables

Unité de perception

Quotité (en euros)

Oxydes de soufre et autres composés soufrés

tonne

43,24 (44,49 en 2009)

Acide chlorhydrique

tonne

43,24 (44,49 en 2009)

Protoxyde d'azote

tonne

64,86 (66,74 en 2009)

Oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, à l'exception du protoxyde d'azote

tonne

51,89 (53,39 en 2009)

Hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatils

tonne

43,24 (44,49 en 2009)

Poussières totales en suspension

tonne

64,86 en 2009 et 85 à compter de 2010

Source : article 266 nonies du code des douanes

Il est à noter que les redevables, membres des organismes de surveillance de la qualité de l'air, peuvent déduire de la TGAP, due au titre de leurs installations situées dans une zone surveillée, les contributions ou dons de toute nature qu'ils ont versés à ces organismes, dans la limite de 171 000 euros ou à concurrence de 25 % des cotisations de taxe dues.

Au total, la TGAP sur les émissions polluantes est payée par 644 redevables pour un produit total de 22 millions en 2009, auquel il convient de déduire 10 millions d'euros versés aux organismes de surveillance de la qualité de l'air. Le produit net s'élève ainsi à 12 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN RELÈVEMENT PROGRESSIF DES TARIFS DE LA TGAP SUR LES ÉMISSIONS D'OXYDES D'AZOTE ET AUTRES COMPOSÉS OXYGÉNÉS DE L'AZOTE

A. UN « SIGNAL PRIX » TROP FAIBLE AU REGARD DES ENJEUX DE SANTÉ PUBLIQUE ET DES EXIGENCES COMMUNAUTAIRES

Les émissions d'oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote (NOx) dans l'atmosphère ont un impact lourd en termes de santé publique et de dommages environnementaux. Le dioxyde d'azote constitue en effet le polluant le plus nocif pour la santé en favorisant et en aggravant les crises asthmes et certaines infections pulmonaires. Elles concourent, par ailleurs, aux phénomènes de pluies acides, ainsi qu'à l'eutrophisation des sols.

Le plan « Particules » du Grenelle de l'environnement avait souligné le taux très faible de TGAP sur les émissions d'oxydes d'azote pour attendre de celui-ci un impact significatif sur les émissions de polluants atmosphériques. Le plan rappelait ainsi que certains pays appliquaient des tarifs 4 à 10 fois plus élevés qu'en France.

Tarifs appliqués sur les émissions d'oxydes d'azote

(en euros par tonne de NO2)

Danemark

674

France

54

Hongrie

444

Italie

209

Norvège

2 017

République tchèque

31

Suède

5 000

Source : ministère chargé de l'écologie

De fait, la France a dépassé en 2010 le plafond d'émission national de N0x prévu par la directive 2001/81/CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2001 fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques. C'est pourquoi, la Commission européenne a procédé, au mois de juin dernier, à une demande d'information sur les actions supplémentaires que la France comptait mettre en oeuvre pour respecter ces plafonds.

La France doit faire face, dans ce domaine,  à un autre contentieux communautaire : le dépassement du taux de particules autorisé dans l'air - dont font partie les NOx - dans 16 des 88 zones de surveillance de la France a donné lieu à un avis motivé de la Commission européenne en date du 28 octobre 2010.

B. UN TRIPLEMENT DU TAUX DE TGAP APPLICABLE AUX ÉMISSIONS D'OXYDES D'AZOTE À L'HORIZON 2012

Le présent article propose ainsi :

- d'une part, de porter le tarif de la TGAP sur les émissions d'oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, à l'exception du protoxyde d'azote, de 51,89 euros par tonne (53,39 euros en 2009) à 107,2 euros par tonne en 2011 et à 160,8 euros par tonne en 2012, soit un triplement en deux ans (I) ;

- d'autre part, d'exclure ce volet de TGAP, en 2011 et 2012, de l'indexation annuelle des taux de la TGAP, compte tenu de l'augmentation importante de son tarif sur cette même période.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte de la volonté du Gouvernement de renforcer le « signal-prix » sur les émissions polluantes les plus toxiques pour la santé humaine, volonté qui s'inscrit dans le prolongement des orientations définies par le Grenelle de l'environnement.

Cette mesure devrait permettre en outre :

- une ressource supplémentaire de 13 millions d'euros en 2011 et de 26,2 millions d'euros en 2012 (sur la base toutefois d'émissions constantes de NOx) ;

- un allègement des dépenses médicales ;

- une réponse aux précontentieux communautaires auxquels s'expose la France.

Il est à noter que, même après un triplement, le tarif appliqué aux émissions de NOx restera très inférieur aux tarifs en vigueur dans d'autres Etats européens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20
(Art. 270, 275, 276, 278, 279, 282, 283 ter, 283 quater, 285 septies
du code des douanes ; art. 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 [de finances pour 2009] ; art. 2125-1 du code général
de la propriété des personnes publiques)

Modification des dispositions relatives à l'éco-taxe poids lourds

Commentaire : le présent article modifie les dispositifs national et expérimental de « taxe poids lourds » pour remédier à certaines difficultés et contribuer à optimiser la collecte et le contrôle, renforcer la sécurité juridique du dispositif et mieux garantir les droits des redevables, définir des missions complémentaires susceptibles d'être déléguées au futur prestataire, et préciser les obligations de ce dernier pour sécuriser ses missions.

I. LES MODALITÉS ET DIFFICULTÉS DE MISE EN PLACE DE L'ÉCO-TAXE POIDS LOURDS

A. LES OBJECTIFS ET L'AFFECTATION DE LA TAXE

L'article 153 de la loi de finances pour 2009143(*) a introduit une taxe sur les véhicules de transport de marchandises, dite « taxe poids lourds » (TPL) ou « éco-redevance poids lourds », qui doit entrer en vigueur sur le territoire national au plus tard le 31 décembre 2011 et faire l'objet d'une expérimentation de deux ans en Alsace au plus tard le 31 décembre 2010. Dans les faits, l'expérimentation n'a pas encore débuté et il est acquis, ainsi que plusieurs déclarations de membres du Gouvernement l'ont confirmé, que la taxe sera généralisée sur tout le territoire au plus tôt en juin 2012.

Cette innovation fiscale s'inscrit dans le cadre communautaire fixé par la directive « Eurovignette » du 17 juin 1999144(*), modifiée par la directive 2006/38/CE du 17 mai 2006, qui a mis en place des règles de prélèvement par les Etats membres des péages et des droits d'usage sur les routes du réseau transeuropéen. Une nouvelle modification (proposition de directive du 8 juillet 2008) est en cours de discussion afin de permettre d'internaliser, par une modulation des taux, les coûts liés à la pollution atmosphérique et sonore et aux encombrements causés par les poids lourds.

La directive « Interopérabilité » du 29 avril 2004145(*) fixe quant à elle les conditions nécessaires pour atteindre l'interopérabilité des systèmes de péage électronique (à l'exclusion des systèmes à l'échelon local) dans l'Union européenne, sur tous les types de redevances et de réseaux routiers.

Le dispositif national de TPL est codifié aux articles 269 à 283 quinquies du code des douanes (au sein du chapitre II du titre X, intitulé « Taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises »), et l'expérimentation en Alsace à l'article 285 septies du même code.

Cette taxe a pour objectifs :

- d'externaliser et réduire les impacts environnementaux du transport routier de marchandises, et de favoriser le report modal sur le fret ferroviaire ;

- de mieux faire payer les coûts d'investissement et d'exploitation du réseau routier par les poids-lourds, quelle que soit leur nationalité ;

- de rationaliser à terme le transport routier sur les moyennes et courtes distances ;

- et de dégager une ressource pérenne pour l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), en lui affectant la fraction de la taxe relevant du réseau routier national.

Sur un produit global estimé à 580 millions d'euros en 2012 et 1,3 milliard d'euros en année pleine, l'AFITF pourrait cependant bénéficier d'un montant inférieur à celui de la subvention de 974 millions d'euros actuellement versée par l'Etat. Un montant de 880 millions d'euros est ainsi évoqué, le solde étant constitué du produit restitué aux collectivités territoriales pour leur réseau routier et des frais de gestion (dont la rémunération du prestataire titulaire du partenariat public-privé, cf. infra), d'assiette et de recouvrement.

L'article 32 de la dernière loi de finances rectificative pour 2009146(*) a apporté plusieurs aménagements aux deux dispositifs afin d'en améliorer la cohérence, de sécuriser les modalités de liquidation et de paiement de la taxe (en particulier par l'instauration d'une avance), d'élargir la notion de « périphéricité » qui détermine la réduction des taux applicables, et de mieux garantir l'efficacité du contrôle et du recouvrement de la taxe. Il a également prévu une entrée en vigueur différenciée selon que les dispositions concernent l'expérimentation de la taxe dans la région Alsace ou sa généralisation.

B. LA MISE EN oeUVRE DANS LE CADRE D'UN PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ

De manière novatrice, le III de l'article 153 de la loi de finances pour 2009, précité, a autorisé l'Etat à confier à un ou plusieurs prestataires extérieurs l'essentiel des missions afférentes à la taxe (exceptée la sanction des infractions) dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP), soit :

- le financement, la conception, la réalisation, l'exploitation, l'entretien et la maintenance du dispositif technique nécessaire à la mise en oeuvre de la taxe, y compris le dispositif de traitement automatisé et la mise à disposition des équipements électroniques embarqués ;

- la collecte de l'ensemble des informations nécessaires à l'établissement de la taxe, et la liquidation de son montant ;

- la communication aux redevables et aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage du montant de taxe due ;

- le recouvrement des sommes facturées aux redevables ou aux sociétés concernées, et la notification de l'avis de rappel le cas échéant ;

- le financement, la conception, la réalisation, l'exploitation, l'entretien et la maintenance des appareils de contrôle automatique permettant de détecter les véhicules en infraction, et la constatation des manquements au regard de la taxe détectés par ces appareils.

Ce choix a été dicté par la complexité technique du dispositif et les délais de mise en place du télépéage. Le PPP sera consenti pour une durée maximale de quatorze ans et assorti d'une rémunération liée à la performance du système de collecte. L'Etat pourra cependant contrôler le ou les prestataires extérieurs par des investigations dans les locaux du prestataire, destinées à s'assurer notamment de la fiabilité du dispositif. Il est prévu que les personnels concourant à certaines des missions du prestataire soient agréés par le préfet du département du siège social du prestataire et tenus au secret professionnel.

Le prestataire est seul responsable de la collecte de la taxe vis-à-vis de l'administration des douanes, et fournit une garantie financière assurant dans tous les cas le versement au comptable des douanes désigné des sommes facturées. Les recettes collectées pour le compte de l'Etat font l'objet d'une comptabilité distincte. Le cas échéant, le prestataire transmet aux agents des douanes les éléments permettant de mettre en oeuvre les procédures de recouvrement forcé. Enfin, la Cour des comptes peut vérifier les opérations afférentes aux recettes collectées par le prestataire.

L'avis d'appel d'offres public à la concurrence a été lancé par le ministère en charge des transports le 31 mars 2009. Cinq dossiers ont été jugés recevables pour engager la procédure de « dialogue compétitif » avec le ministère, et quatre propositions ont été déposées le 7 janvier 2010, le groupement conduit par Vinci s'étant finalement retiré. La date limite de réception des offres finales était fixée au 29 septembre 2010 et le choix du candidat doit aboutir d'ici la fin de l'année 2010, pour une signature du contrat définitif au printemps 2011.

Quatre consortiums sont ainsi en lice, dont deux conduits par des entreprises françaises, dont les propositions reposent toutes sur une technologie satellitaire :

- le groupement Alvia, dirigé par le concessionnaire d'autoroutes Sanef et qui comprend la Caisse des dépôts et consignations, Egis Projects, Atos Worldline et Siemens Project Ventures ;

- les sociétés France Télécom, CS Systèmes d'information, ETDE (filiale de Bouygues Construction), Kapsch TrafficCom (société autrichienne), Vialtis, et les fonds d'infrastructures South Europe Infrastructure Equity Finance (Seief) et DIF Infrastructures ;

- un groupement constitué autour de la société néerlandaise Billoo Development ;

- et le groupement constitué par le concessionnaire italien d'autoroutes Autostrade per l'Italia (à hauteur de 70 %), avec la SNCF (qui l'a rejoint en septembre 2010), Thalès, Steria et SFR.

C. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE

Les caractéristiques de la TPL sont exposées dans le commentaire de l'article 32 de la dernière loi de finances rectificative pour 2009, précité, auquel il convient de se référer. On peut néanmoins relever les principales dispositions suivantes :

1) L'assiette est constituée des véhicules de transport de marchandises d'un poids supérieur ou égal à 3,5 tonnes (douze tonnes s'agissant de l'expérimentation en Alsace), qui utilisent des itinéraires routiers métropolitains alternatifs à des autoroutes à péage, relevant du domaine public routier national non concédé147(*) ou appartenant aux collectivités territoriales148(*), dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat149(*). La longueur totale du réseau soumis à la TPL pourrait ainsi être comprise entre 12 000 et 15 000 km, dont environ 10 500 km relevant du réseau national.

2) Le fait générateur est le franchissement d'un point de tarification150(*), et l'assiette de la taxe est constituée par la longueur des sections de tarification empruntées par le véhicule. Le taux kilométrique de la taxe est compris entre 0,025 euro et 0,2 euro par essieu et par kilomètre. Il est modulé en fonction de la catégorie du véhicule (correspondant à son nombre d'essieux et à son poids total autorisé en charge), de la classe d'émission de CO2 et du niveau de congestion de la section de tarification. Les taux sont réduits de 25 % pour les régions comportant au moins un département métropolitain classé dans le décile le plus défavorisé selon le critère communautaire de « périphéricité151(*) ».

3) La taxe est due solidairement par le propriétaire, le conducteur ou tout utilisateur du véhicule, et en cas de crédit-bail ou de location, solidairement par le locataire ou le sous-locataire, le conducteur ou tout utilisateur.

4) Les véhicules assujettis doivent disposer d'un équipement électronique embarqué permettant l'enregistrement automatique, à chaque franchissement d'un point de tarification, des éléments nécessaires à la liquidation de la taxe. Les modalités de liquidation et de paiement sont distinctes selon que le redevable a ou non passé un contrat avec une société habilitée lui fournissant le service de télépéage152(*). En l'absence de contrat, le redevable doit constituer une avance sur taxe avant d'emprunter le réseau taxable.

La fiabilité de ces équipements et du télépéage associés sont déterminantes pour le succès et la sécurité juridique de la TPL.

5) La taxe est recouvrée par l'administration des douanes et droits indirects, avec une majoration de 10 % en cas de retard de paiement. En cas de manquement, le redevable encourt une taxation égale au produit du taux kilométrique par une distance forfaitaire153(*) (500 km), doublée en cas de récidive, et une amende maximale de 750 euros.

6) Les infractions peuvent être recherchées et constatées par les agents des douanes, de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou du contrôle des transports. Ils peuvent le cas échéant percevoir sur place l'amende de 750 euros.

D. LES DIFFICULTÉS CONSTATÉES

Ainsi que le relève le rapport d'évaluation préalable joint au présent projet de loi de finances rectificative, les travaux menés dans le cadre du dialogue compétitif ont mis en évidence de nombreuses difficultés concernant l'efficacité de la collecte et du contrôle de la taxe, la garantie des droits des redevables (donc la sécurité juridique du dispositif en cas de recours) et la clarification des tâches incombant à l'Etat et au titulaire du PPP.

1. Des incertitudes sur l'efficacité de la collecte, la sécurité du recouvrement et la préservation des droits des redevables

Les difficultés identifiées sont les suivantes :

- une ambiguïté naît du recours à deux notions distinctes, dans l'article 270 du code des douanes, pour déterminer les réseaux taxables local et national : le « territoire douanier » et le « territoire métropolitain » ;

la majoration de retard en cas de non-paiement est difficilement applicable, le sursis de paiement étant dans les faits applicable aux seuls redevables abonnés à un service de télépéage154(*), ce qui crée une distorsion de traitement pour les redevables non abonnés ;

- les différents critères de détermination des catégories de véhicules taxables ne sont pas exhaustifs ;

- la responsabilité du redevable au regard des données qu'il intègre dans l'équipement électronique embarqué et de l'état de fonctionnement de celui-ci n'est pas précisée, ce qui accroît les risques de contestation en cas de notification de manquements ;

- l'utilisation de la notion de véhicules « immatriculés en France » crée une incohérence avec la notion de « France métropolitaine » utilisée pour la détermination du réseau taxable ;

- la possibilité d'utiliser un équipement embarqué paramétré pour un véhicule dans d'autres véhicules peut entraîner de nombreux recours et risques de fraude ;

- les informations collectées automatiquement par l'équipement embarqué pour permettre la liquidation de la taxe ne sont pas exhaustives ;

- l'homologation du seul équipement embarqué est insuffisante pour garantir la fiabilité de l'ensemble du dispositif de collecte. De même, la garantie de la chaîne de contrôle peut être contestée en raison de l'homologation des seuls appareils de contrôle automatique et de l'absence d'homologation des chaînes de contrôle manuel155(*) ;

- la relation, en termes de droits et obligations, entre les redevables et les sociétés habilitées fournissant un service de télépéage est insuffisamment définie ;

- le dispositif ne prévoit pas la possibilité de liquider la taxe par anticipation pour garantir le recouvrement, en particulier en cas de cessation d'activité ou de défaillance d'une société de télépéage ;

- le délai d'acquittement de la taxe en cas de paiement mensuel par le redevable non abonné est incohérent avec le délai d'imputation prévu pour le non abonné dans les autres cas ;

- l'établissement d'une taxe forfaitaire en cas de connaissance par l'Etat des éléments de liquidation est contestable, et ne permet pas toujours de déterminer la personne publique affectataire.

2. Des précisions à apporter sur les missions et obligations du prestataire du PPP

S'agissant des relations entre l'Etat et son cocontractant, les lacunes et zones d'ombre sont également nombreuses :

- il est en premier lieu nécessaire de permettre au prestataire de déclarer, en cas de procédure collective à l'encontre d'une société de télépéage, la créance pour le compte de l'Etat et sous son contrôle ;

- l'analyse des demandes en restitution, en cas de contestation de la taxe facturée, et le remboursement effectif d'une taxe par le prestataire ne sont pas prévus, alors que celui-ci dispose de toutes les informations nécessaires ;

- rien ne permet de notifier à la société prestataire de télépéage les manquements du transporteur mandant lors de l'usage du réseau taxable et dont elle ne peut, juridiquement, être tenue pour responsable ;

- il est nécessaire de mettre en cohérence les missions déléguées au prestataire (au regard de la taxation, du recouvrement de la taxe et de la perception de frais de dossier) avec la modification proposée pour la taxation « au réel » en cas de manquement, la proposition de suppression de la notification de l'avis de rappel et de la majoration de 10 % associée ;

- le dispositif actuel ne permet pas de déléguer les missions de traitement de la demande du redevable en rectification ou en annulation de la créance notifiée suite à un manquement, d'archivage des données relatives à la collecte et au contrôle de la taxe, ni d'information nominative au redevable sur la taxe due et les manquements constatés ;

- les conditions d'exercice de certaines missions (impliquant la manipulation de données personnelles et confidentielles concernant les redevables) qui peuvent être déléguées au prestataire devraient être précisées, en particulier s'agissant de l'agrément et de l'obligation de secret professionnel des personnels concernés ;

- l'attribution de l'agrément du personnel du prestataire au préfet du département de son siège social n'est pas conforme aux libertés communautaires, en ce qu'elle implique l'établissement du siège social en France, et suppose une procédure longue et complexe ;

- l'état liquidatif transmis le 25e jour du mois suivant la liquidation, en même temps que le versement, ne reprend pas les données de liquidation ;

- aucun dispositif ne protège le prestataire de la défaillance d'une société de télépéage au regard de son obligation de versement des sommes facturées, mais qu'il n'a pas nécessairement recouvrées ;

- le dispositif actuel ne définit pas suffisamment les comptes destinés à gérer les opérations relatives à la TPL ; il ne protège pas le compte prévu et ne permet pas la gestion des sommes relatives à la taxe mais qui ne correspondent pas stricto sensu à des recettes collectées (avance sur taxe, caution sur les équipements électroniques embarqués...) ;

- enfin la notion de « recettes collectées par l'Etat » présente des défauts : elle ne permet pas de cerner tous les fonds devant faire l'objet d'une comptabilité distincte, ni toutes les opérations pour lesquelles le prestataire n'est pas soumis aux règles de la comptabilité publique.

3. Le risque d'augmentation du coût du projet

Le rapport d'évaluation préalable relève également qu'aucun dispositif n'empêche actuellement les collectivités territoriales de requérir des redevances domaniales pour les équipements de contrôle installés sur leur territoire. Ces redevances occasionneraient des coûts supplémentaires pour le projet (redevance et frais de portage y afférents) et rendraient plus difficile une déduction équitable des coûts de collecte au produit de taxe à reverser aux collectivités, dans la mesure où les montants de ces redevances seraient différents. Cette situation impliquerait aussi de créer une procédure à la fois complexe et inutile.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie certains articles du code des douanes, relatifs au futur dispositif national comme à l'expérimentation en Alsace, pour résoudre les difficultés exposées supra et contribuer ainsi à :

optimiser la collecte et le contrôle de la TPL ;

renforcer la sécurité juridique du dispositif et mieux garantir les droits des redevables pour réduire le risque de contentieux ;

définir des missions complémentaires susceptibles d'être déléguées au prestataire dans le cadre du PPP, afin d'optimiser le dispositif et d'éviter un transfert de charge sur l'administration des douanes et des droits indirects, alors que le prestataire est le plus à même de réaliser ces opérations ;

sécuriser les missions confiées au prestataire en précisant cert