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Projet de loi de finances rectificative pour 2010 : Rapport

13 décembre 2010 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2010) - Rapport ( rapport - première lecture )

D. - Encourager les comportements favorables à l'environnement


ARTICLE 18
(Art. 1011 bis du code général des impôts)

Abaissement des seuils du « malus » automobile

Commentaire : afin d'améliorer l'équilibre budgétaire du dispositif du « bonus-malus » automobile, le présent article abaisse certains seuils d'application du malus de 10 g d'émissions de CO2/km et renforce sa progressivité par la création de deux nouvelles tranches intermédiaires de 500 et 1 100 euros.

I. LE « BONUS-MALUS » AUTOMOBILE : UN SUCCÈS ÉCOLOGIQUE AU PRIX FORT

A. UN DISPOSITIF RÉVISÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2010

Le principe d'un « bonus-malus » automobile ou « écopastille verte », acté par le « Grenelle de l'environnement » et introduit par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007137(*), s'est concrétisé par l'octroi, depuis le 1er janvier 2008, d'une prime, ou « bonus », pour toute acquisition138(*) d'une voiture neuve faiblement émettrice de CO2.

Cette prime est complétée par un « superbonus » de 300 euros lorsque l'acquisition s'accompagne de la destruction simultanée d'un véhicule de plus de quinze ans. Ce superbonus est temporairement suspendu en 2009 et 2010 dans le cadre du plan de relance de l'économie, au profit de la « prime à la casse »139(*), dont le montant a été révisé à la baisse et qui doit prendre fin le 31 décembre 2010140(*).

Un bonus majoré, d'un montant de 5 000 euros, est également accordé pour les achats de véhicules émettant moins de 60 g de CO2/km, soit en pratique les véhicules électriques. Un malus annualisé supplémentaire, prévu à l'article 1011 ter du code général des impôts et d'un montant de 160 euros, vise a contrario les véhicules fortement émetteurs de dioxyde de carbone141(*).

L'impact budgétaire du dispositif est restitué dans le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », créé par l'article 63 précité et dont le rapporteur est notre collègue Fabienne Keller.

Le barème du bonus est d'ordre réglementaire et est fixé par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 - modifié depuis à plusieurs reprises  - instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres via un fonds. Le barème du malus, en tant que taxe, relève en revanche de l'article 1011 bis du code général des impôts, qui prévoit une « taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules prévus à l'article 1599 quindecies » du même code.

Compte tenu du déficit persistant du dispositif (cf. infra), l'article 93 de la loi de finances pour 2010 a anticipé d'un an, du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2011, l'abaissement de 5 grammes de CO2/km des seuils d'application du bonus comme du malus. Le montant du bonus a également été révisé à la baisse par le décret n° 2010-447 du 3 mai 2010 et est ainsi passé de 700 à 500 euros pour les véhicules dont les émissions de CO2 sont comprises entre 101 et 115 grammes, et de 200 à 100 euros pour les véhicules dont les émissions sont comprises entre 116 et 125 grammes.

Les barèmes actuellement applicables sont dès lors les suivants :

Tarifs du « bonus »

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Montant de l'aide en euros

Véhicules acquis ou pris en location fonctionnant exclusivement ou non au GPL ou au GNV ou combinant énergie électrique et motorisation essence ou gazole

2008

2009

2010

2011

2012

Taux = 130

2 000

2 000

2 000

2 000

2 000

130 < taux = 135

0

135 < taux =140

0

0

 

Autres véhicules (y compris ceux de la première catégorie lorsque leur taux d'émission de CO2 est inférieur ou égal à 60 grammes)

Jusqu'à 60

5 000

5 000

5 000

5 000

5 000

De 61 à 90

1 000

1 000

1 000

1 000

1 000

De 91 à 95

500

500

De 96 à 100

500

De 101 à 105

700

700

De 106 à 110

De 111 à 115

100

100

De 116 à 120

100

De 121 à 125

200

200

0

0

De 126 à 130

0

Source : décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié

Tarifs du « malus »

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Tarif de la taxe en euros

Année de facturation

2008

2009

2010

2011

2012

Jusqu'à 150

0

0

0

0

0

De 151 à 155

200

200

De 156 à 160

200

750

750

De 161 à 165

200

200

750

De 166 à 190

750

750

De 191 à 195

1 600

1 600

De 196 à 200

1 600

De 201 à 240

1 600

1 600

De 241 à 245

2 600

2 600

De 246 à 250

2 600

Plus de 250

2 600

2 600

Source : article 1011 bis du code général des impôts

B. UN IMPACT ÉLEVÉ SUR LA STRUCTURE DES VENTES

La structure des ventes de véhicules a été considérablement modifiée par le bonus-malus, cet effet étant renforcé par les rapides évolutions technologiques (réduction de la cylindrée et augmentation du rendement des moteurs, « stop and start »...), les campagnes commerciales, l'introduction de la prime à la casse et les abondements pratiqués par les constructeurs sur certains modèles de leur gamme.

Ainsi que l'illustre le tableau infra, les consommateurs se sont ainsi largement orientés vers des véhicules bénéficiaires du bonus jusqu'en 2009, au détriment de ceux soumis au malus comme de ceux situés en « zone neutre ». L'abaissement de 5 g CO2/km des seuils en 2010 a mécaniquement conduit à réduire la part des véhicules éligibles au bonus dans les ventes totales, qui est passée de 56,7 % au second semestre de 2009 (soit une fraction quasiment double de celle constatée en 2007) à 49,2 % au premier semestre de 2010, au profit notamment de la zone neutre, qui représentait 41 % des ventes au second semestre de 2010, contre 35,7 % au semestre précédent. La part des véhicules soumis au malus, qui était tombée à 7,6 % au second semestre de 2009, est quant à elle remontée à 9,8 % au premier semestre de 2010.

Parts de marché du bonus/malus par tranche d'émission

Barème
2008-2009 d'émission de CO2
(en gr. / km)

2007

S1 2008

S2 2008

S1 2009

S2 2009

Barème 2010 d'émission de CO2
(en gr. / km)

S1 2010

Moins de 100

0 %

0,1 %

0,1 %

0,3 %

0,6 %

Moins de 95

0,2 %

De 101 à 120

20 %

32,6 %

38,4 %

46,4 %

48 %

De 96 à 115

35,4 %

De 121 à 130

10,4 %

10,1 %

8,7 %

7,5 %

8,2 %

De 116 à 125

13,6 %

De 131 à 160

45,3 %

43,3 %

38,8 %

35,5 %

35,7 %

De 126 à 155

41 %

De 161 à 165

3,2 %

1,7 %

2,4 %

1,4 %

0,8 %

De 156 à 160

2,5 %

De 166 à 200

14,8 %

9,3 %

8,6 %

6,7 %

5,2 %

De 161 à 195

5,4 %

De 201 à 250

4,6 %

2,3 %

2,3 %

1,7 %

1,3 %

De 196 à 245

1,6 %

Plus de 250

1,6 %

0,8 %

0,7 %

0,4 %

0,3 %

Plus de 245

0,3 %

Sous-total bonus

30,4 %

42,7 %

47,2 %

54,3 %

56,7 %

 

49,2 %

Zone neutre

45,3 %

43,3 %

38,8 %

35,5 %

35,7 %

41 %

Sous-total malus

24,2 %

14 %

14 %

10,2 %

7,6 %

9,8 %

Source : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

Les émissions moyennes des immatriculations de véhicules neufs ont fortement diminué puisqu'elles sont passées de 149 g CO2/km en 2007 à 140 g CO2/km en 2008, 133 g CO2/km fin 2009 et 131,2 g CO2/km au premier semestre de 2010, ce qui est déjà très proche de l'objectif fixé pour 2020.

L'ensemble des mesures a également permis de soutenir le marché automobile français, puisque le nombre de ventes de véhicules particuliers, malgré la crise, est demeuré stable en 2008 et a progressé de 10,7 % en 2009 pour atteindre le niveau record de 2 268 730 unités.

C. UN DÉFICIT IMPORTANT QUI A PERDURÉ EN 2010

Ainsi que votre commission l'a déjà souligné dans son avis du 15 septembre 2010 sur le projet de décret d'avance notifié le 14 septembre 2010, la prévision initiale d'équilibre budgétaire s'est révélée illusoire et le déficit du compte est devenu chronique. Après 214 millions d'euros en 2008, il a atteint 525 millions d'euros en 2009, pour une prévision de 161 millions d'euros. Les recettes du malus ont ainsi été inférieures à celles constatées en 2008, et le coût du bonus supérieur de plus de moitié aux prévisions pour atteindre 725 millions d'euros. Le dépassement des CP évaluatifs a rendu nécessaire l'ouverture de 250 millions d'euros par un décret d'avance du 9 novembre 2009.

Les prévisions pour 2010 ne se sont pas révélées plus fiables puisque les crédits ouverts (340 millions d'euros) ont été intégralement consommés dès septembre, rendant nécessaire l'ouverture de 370 millions d'euros supplémentaires, en AE et CP, par décret d'avance en septembre 2010142(*). Le déficit de 2010 sera donc probablement quatre fois supérieur aux prévisions avec près de 500 millions d'euros, et le déficit cumulé de 2008 à 2010 devrait dépasser 1,23 milliard d'euros.

Equilibre du compte de 2008 à 2010

(en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

 

LFI

LR

LFI

LR

LFI

Recettes

483,0

225,4

317,0

199,5

213,4

Dépenses

483,0

439,4

478,0

724,6

339,6

Solde

0

- 214,0

- 161,0

- 525,0

- 126,2

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2009

Les explications avancées par le Gouvernement, liées notamment à des effets d'anticipation des acheteurs et aux mesures de soutien au secteur automobile, ne suffisent pas à justifier l'ampleur de l'écart entre prévision et exécution probable. Il était en effet possible, dès fin 2009, d'anticiper les effets du décret du 18 décembre 2009, qui traduisait une décision déjà prise, comme d'une plus grande sévérité du « bonus-malus ».

Les prévisions de l'équilibre du compte « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » pour 2011 semblent plus réalistes, avec un déficit prévisionnel de 150 millions d'euros, compte tenu des modifications introduites par la loi de finances pour 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 1011 bis du code général des impôts afin de renforcer l'impact écologique et budgétaire du malus automobile tout en améliorant sa progressivité. Il prévoit ainsi, à partir du 1er janvier 2012 :

- un abaissement de 10 g CO2/km du seuil d'application du malus de 200 euros, qui touchera donc les modèles émettant entre 141 et 150 g CO2/km ;

- un abaissement de 10 g CO2/km du seuil d'application du malus de 2 600 euros, qui touchera donc les modèles émettant plus de 231 g CO2/km au lieu de 241 g CO2/km ;

- la création de deux nouvelles tranches de malus intermédiaires : 500 euros pour les modèles émettant entre 151 et 155 g CO2/km et 1 100 euros pour les modèles émettant entre 181 et 190 g CO2/km.

Le I du présent article prévoit donc que le nouveau barème figurant dans le tableau annexé au a) du III de l'article 1011 bis est le suivant :

Nouveaux tarifs du « malus » applicables

Taux d'émission de CO2 (en grammes par kilomètre)

Tarif de la taxe en euros

Année d'acquisition

2008
et 2009

2010

2011

Barème actuel 2012

Nouveau barème 2012

Jusqu'à 140

0

0

0

0

0

De 141 à 145

200

De 146 à 150

De 151 à 155

200

200

500

De 156 à 160

200

750

750

750

De 161 à 165

200

750

De 166 à 180

750

De 181 à 185

1 100

De 186 à 190

De 191 à 195

1 600

1 600

1 600

De 196 à 200

1 600

De 201 à 230

1 600

De 231 à 235

2 600

De 236 à 240

De 241 à 245

2 600

2 600

De 246 à 250

2 600

Supérieur à 250

2 600

Source : article 1011 bis du code général des impôts

Le II adapte ce barème à la puissance fiscale en chevaux-vapeur (CV). La taxe est ainsi de 750 euros pour une puissance fiscale de 8 ou 9 CV, de 1 100 euros pour une puissance de 10 ou 11 CV, de 1 600 euros pour une puissance de 12 à 16 CV et de 2 600 euros à partir de 17 CV.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à cette révision du barème du malus, qui doit contribuer à rétablir l'équilibre budgétaire du dispositif, avec une économie estimée à 70 millions d'euros par an à partir de 2012, tout en garantissant l'incitation à la baisse des émissions de dioxyde de carbone. Cette révision est également équilibrée considérant :

- son application en 2012, qui assure une certaine prévisibilité et permet d'accompagner les évolutions techniques des gammes de véhicules et de stimuler l'innovation. On peut ainsi rappeler que la technologie « stop and start » et la motorisation diesel à injection directe, qui ont un impact positif sur la consommation de carburant, se diffusent rapidement dans tous les segments (en particulier les véhicules à vocation urbaine), et que les constructeurs accentuent leurs efforts de recherche et de promotion commerciale en matière de propulsion hybride ou électrique ;

- la première tranche d'application du malus, qui commencera à 141 g CO2, les émissions moyennes de CO2 des véhicules neufs étant de l'ordre de 131 g fin 2010 ;

- la création de deux nouvelles tranches intermédiaires, qui atténue les effets de seuil.

Des restrictions sur le bonus pourraient également être introduites par voie réglementaire (modification du décret n° 2007-1873 précité) :

- le bonus de 2 000 euros pour les véhicules peu polluants à gaz de pétrole liquéfié (GPL) serait supprimé en 2011 et non plus en 2013. Le bonus sur les véhicules hybrides GPL/essence serait quant à lui maintenu mais le barème serait abaissé de 135 à 110 g CO2/km ;

- les bonus de 500 et 1 000 euros seraient ramenés à 400 et 800 euros en 2011 et le bonus de 100 euros, pour la tranche de 110 à 120 g CO2/km, serait supprimé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19
(Art. 266 nonies du code des douanes)

Aménagement du régime de la taxe générale sur les activités polluantes portant sur l'acide chlorhydrique et sur les émissions d'oxydes de soufre et d'azote

Commentaire : le présent article propose d'augmenter progressivement le tarif de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) relative aux émissions d'oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, à l'exception du protoxyde d'azote (qui fait l'objet d'une tarification spécifique).

I. LE RÉGIME ACTUEL DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES DUE À RAISON DE L'ÉMISSION DE SUBSTANCES POLLUANTES DANS L'ATMOSPHÈRE

Afin d'inciter les entreprises à réduire leurs émissions de particules dans l'atmosphère, les articles 266 sexies et suivants du code des douanes prévoient une TGAP pour « émissions polluantes », dont le régime a été modifié par l'article 29 de la loi de finances pour 2009.

Les redevables de cette TGAP sont les exploitants d'une installation soumise à autorisation dont :

- la puissance thermique maximale lorsqu'il s'agit d'installations de combustion,

- la capacité lorsqu'il s'agit d'installations d'incinération d'ordures ménagères,

- ou le poids des substances polluantes émises dans l'atmosphère en une année lorsque l'installation n'entre pas dans les catégories précédentes, dépassent certains seuils fixés par décret en Conseil d'Etat.

Les seuils d'assujettissement à la taxe générale sur les activités polluantes pour « émissions polluantes »

- 20 MW pour la puissance thermique maximale des installations de combustion ;

- 3 tonnes par heure pour la capacité des installations d'incinération d'ordures ménagères ;

- 150 tonnes d'oxyde de soufre et autres composés soufrés exprimés en équivalent dioxyde de soufre, 150 tonnes de protoxyde d'azote, 150 tonnes d'autres composés oxygénés de l'azote exprimés en équivalent dioxyde d'azote, 150 tonnes d'acide chlorhydrique ou 150 tonnes d'hydrocarbures non méthaniques, de solvants ou d'autres composés organiques volatils pour les installations n'entrant pas dans les catégories précédentes.

Source : Décret n° 99-508 du 17 juin 1999 pris pour l'application des articles 266 sexies à 266 duodecies du code des douanes instituant une taxe générale sur les activités polluantes

Les émissions concernées sont les émissions d'oxydes de soufre et autres composés soufrés, d'oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, d'acide chlorhydrique, d'hydrocarbures non méthaniques, de solvants et autres composés organiques volatils ainsi que, depuis la loi de finances pour 2009, les émissions de poussières totales en suspension, susceptibles en raison de leur taille de pénétrer profondément dans le système respiratoire.

L'assiette de la TGAP « pour émissions polluantes » correspond au poids de ces substances émises dans l'atmosphère par les installations concernées. L'article 266 nonies du code des douanes en fixe les tarifs en fonction des substances rejetées :

Les différents tarifs de la TGAP pour « émissions polluantes »

Désignation des matières ou opérations imposables

Unité de perception

Quotité (en euros)

Oxydes de soufre et autres composés soufrés

tonne

43,24 (44,49 en 2009)

Acide chlorhydrique

tonne

43,24 (44,49 en 2009)

Protoxyde d'azote

tonne

64,86 (66,74 en 2009)

Oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, à l'exception du protoxyde d'azote

tonne

51,89 (53,39 en 2009)

Hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatils

tonne

43,24 (44,49 en 2009)

Poussières totales en suspension

tonne

64,86 en 2009 et 85 à compter de 2010

Source : article 266 nonies du code des douanes

Il est à noter que les redevables, membres des organismes de surveillance de la qualité de l'air, peuvent déduire de la TGAP, due au titre de leurs installations situées dans une zone surveillée, les contributions ou dons de toute nature qu'ils ont versés à ces organismes, dans la limite de 171 000 euros ou à concurrence de 25 % des cotisations de taxe dues.

Au total, la TGAP sur les émissions polluantes est payée par 644 redevables pour un produit total de 22 millions en 2009, auquel il convient de déduire 10 millions d'euros versés aux organismes de surveillance de la qualité de l'air. Le produit net s'élève ainsi à 12 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN RELÈVEMENT PROGRESSIF DES TARIFS DE LA TGAP SUR LES ÉMISSIONS D'OXYDES D'AZOTE ET AUTRES COMPOSÉS OXYGÉNÉS DE L'AZOTE

A. UN « SIGNAL PRIX » TROP FAIBLE AU REGARD DES ENJEUX DE SANTÉ PUBLIQUE ET DES EXIGENCES COMMUNAUTAIRES

Les émissions d'oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote (NOx) dans l'atmosphère ont un impact lourd en termes de santé publique et de dommages environnementaux. Le dioxyde d'azote constitue en effet le polluant le plus nocif pour la santé en favorisant et en aggravant les crises asthmes et certaines infections pulmonaires. Elles concourent, par ailleurs, aux phénomènes de pluies acides, ainsi qu'à l'eutrophisation des sols.

Le plan « Particules » du Grenelle de l'environnement avait souligné le taux très faible de TGAP sur les émissions d'oxydes d'azote pour attendre de celui-ci un impact significatif sur les émissions de polluants atmosphériques. Le plan rappelait ainsi que certains pays appliquaient des tarifs 4 à 10 fois plus élevés qu'en France.

Tarifs appliqués sur les émissions d'oxydes d'azote

(en euros par tonne de NO2)

Danemark

674

France

54

Hongrie

444

Italie

209

Norvège

2 017

République tchèque

31

Suède

5 000

Source : ministère chargé de l'écologie

De fait, la France a dépassé en 2010 le plafond d'émission national de N0x prévu par la directive 2001/81/CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2001 fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques. C'est pourquoi, la Commission européenne a procédé, au mois de juin dernier, à une demande d'information sur les actions supplémentaires que la France comptait mettre en oeuvre pour respecter ces plafonds.

La France doit faire face, dans ce domaine,  à un autre contentieux communautaire : le dépassement du taux de particules autorisé dans l'air - dont font partie les NOx - dans 16 des 88 zones de surveillance de la France a donné lieu à un avis motivé de la Commission européenne en date du 28 octobre 2010.

B. UN TRIPLEMENT DU TAUX DE TGAP APPLICABLE AUX ÉMISSIONS D'OXYDES D'AZOTE À L'HORIZON 2012

Le présent article propose ainsi :

- d'une part, de porter le tarif de la TGAP sur les émissions d'oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, à l'exception du protoxyde d'azote, de 51,89 euros par tonne (53,39 euros en 2009) à 107,2 euros par tonne en 2011 et à 160,8 euros par tonne en 2012, soit un triplement en deux ans (I) ;

- d'autre part, d'exclure ce volet de TGAP, en 2011 et 2012, de l'indexation annuelle des taux de la TGAP, compte tenu de l'augmentation importante de son tarif sur cette même période.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte de la volonté du Gouvernement de renforcer le « signal-prix » sur les émissions polluantes les plus toxiques pour la santé humaine, volonté qui s'inscrit dans le prolongement des orientations définies par le Grenelle de l'environnement.

Cette mesure devrait permettre en outre :

- une ressource supplémentaire de 13 millions d'euros en 2011 et de 26,2 millions d'euros en 2012 (sur la base toutefois d'émissions constantes de NOx) ;

- un allègement des dépenses médicales ;

- une réponse aux précontentieux communautaires auxquels s'expose la France.

Il est à noter que, même après un triplement, le tarif appliqué aux émissions de NOx restera très inférieur aux tarifs en vigueur dans d'autres Etats européens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20
(Art. 270, 275, 276, 278, 279, 282, 283 ter, 283 quater, 285 septies
du code des douanes ; art. 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 [de finances pour 2009] ; art. 2125-1 du code général
de la propriété des personnes publiques)

Modification des dispositions relatives à l'éco-taxe poids lourds

Commentaire : le présent article modifie les dispositifs national et expérimental de « taxe poids lourds » pour remédier à certaines difficultés et contribuer à optimiser la collecte et le contrôle, renforcer la sécurité juridique du dispositif et mieux garantir les droits des redevables, définir des missions complémentaires susceptibles d'être déléguées au futur prestataire, et préciser les obligations de ce dernier pour sécuriser ses missions.

I. LES MODALITÉS ET DIFFICULTÉS DE MISE EN PLACE DE L'ÉCO-TAXE POIDS LOURDS

A. LES OBJECTIFS ET L'AFFECTATION DE LA TAXE

L'article 153 de la loi de finances pour 2009143(*) a introduit une taxe sur les véhicules de transport de marchandises, dite « taxe poids lourds » (TPL) ou « éco-redevance poids lourds », qui doit entrer en vigueur sur le territoire national au plus tard le 31 décembre 2011 et faire l'objet d'une expérimentation de deux ans en Alsace au plus tard le 31 décembre 2010. Dans les faits, l'expérimentation n'a pas encore débuté et il est acquis, ainsi que plusieurs déclarations de membres du Gouvernement l'ont confirmé, que la taxe sera généralisée sur tout le territoire au plus tôt en juin 2012.

Cette innovation fiscale s'inscrit dans le cadre communautaire fixé par la directive « Eurovignette » du 17 juin 1999144(*), modifiée par la directive 2006/38/CE du 17 mai 2006, qui a mis en place des règles de prélèvement par les Etats membres des péages et des droits d'usage sur les routes du réseau transeuropéen. Une nouvelle modification (proposition de directive du 8 juillet 2008) est en cours de discussion afin de permettre d'internaliser, par une modulation des taux, les coûts liés à la pollution atmosphérique et sonore et aux encombrements causés par les poids lourds.

La directive « Interopérabilité » du 29 avril 2004145(*) fixe quant à elle les conditions nécessaires pour atteindre l'interopérabilité des systèmes de péage électronique (à l'exclusion des systèmes à l'échelon local) dans l'Union européenne, sur tous les types de redevances et de réseaux routiers.

Le dispositif national de TPL est codifié aux articles 269 à 283 quinquies du code des douanes (au sein du chapitre II du titre X, intitulé « Taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises »), et l'expérimentation en Alsace à l'article 285 septies du même code.

Cette taxe a pour objectifs :

- d'externaliser et réduire les impacts environnementaux du transport routier de marchandises, et de favoriser le report modal sur le fret ferroviaire ;

- de mieux faire payer les coûts d'investissement et d'exploitation du réseau routier par les poids-lourds, quelle que soit leur nationalité ;

- de rationaliser à terme le transport routier sur les moyennes et courtes distances ;

- et de dégager une ressource pérenne pour l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), en lui affectant la fraction de la taxe relevant du réseau routier national.

Sur un produit global estimé à 580 millions d'euros en 2012 et 1,3 milliard d'euros en année pleine, l'AFITF pourrait cependant bénéficier d'un montant inférieur à celui de la subvention de 974 millions d'euros actuellement versée par l'Etat. Un montant de 880 millions d'euros est ainsi évoqué, le solde étant constitué du produit restitué aux collectivités territoriales pour leur réseau routier et des frais de gestion (dont la rémunération du prestataire titulaire du partenariat public-privé, cf. infra), d'assiette et de recouvrement.

L'article 32 de la dernière loi de finances rectificative pour 2009146(*) a apporté plusieurs aménagements aux deux dispositifs afin d'en améliorer la cohérence, de sécuriser les modalités de liquidation et de paiement de la taxe (en particulier par l'instauration d'une avance), d'élargir la notion de « périphéricité » qui détermine la réduction des taux applicables, et de mieux garantir l'efficacité du contrôle et du recouvrement de la taxe. Il a également prévu une entrée en vigueur différenciée selon que les dispositions concernent l'expérimentation de la taxe dans la région Alsace ou sa généralisation.

B. LA MISE EN oeUVRE DANS LE CADRE D'UN PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ

De manière novatrice, le III de l'article 153 de la loi de finances pour 2009, précité, a autorisé l'Etat à confier à un ou plusieurs prestataires extérieurs l'essentiel des missions afférentes à la taxe (exceptée la sanction des infractions) dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP), soit :

- le financement, la conception, la réalisation, l'exploitation, l'entretien et la maintenance du dispositif technique nécessaire à la mise en oeuvre de la taxe, y compris le dispositif de traitement automatisé et la mise à disposition des équipements électroniques embarqués ;

- la collecte de l'ensemble des informations nécessaires à l'établissement de la taxe, et la liquidation de son montant ;

- la communication aux redevables et aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage du montant de taxe due ;

- le recouvrement des sommes facturées aux redevables ou aux sociétés concernées, et la notification de l'avis de rappel le cas échéant ;

- le financement, la conception, la réalisation, l'exploitation, l'entretien et la maintenance des appareils de contrôle automatique permettant de détecter les véhicules en infraction, et la constatation des manquements au regard de la taxe détectés par ces appareils.

Ce choix a été dicté par la complexité technique du dispositif et les délais de mise en place du télépéage. Le PPP sera consenti pour une durée maximale de quatorze ans et assorti d'une rémunération liée à la performance du système de collecte. L'Etat pourra cependant contrôler le ou les prestataires extérieurs par des investigations dans les locaux du prestataire, destinées à s'assurer notamment de la fiabilité du dispositif. Il est prévu que les personnels concourant à certaines des missions du prestataire soient agréés par le préfet du département du siège social du prestataire et tenus au secret professionnel.

Le prestataire est seul responsable de la collecte de la taxe vis-à-vis de l'administration des douanes, et fournit une garantie financière assurant dans tous les cas le versement au comptable des douanes désigné des sommes facturées. Les recettes collectées pour le compte de l'Etat font l'objet d'une comptabilité distincte. Le cas échéant, le prestataire transmet aux agents des douanes les éléments permettant de mettre en oeuvre les procédures de recouvrement forcé. Enfin, la Cour des comptes peut vérifier les opérations afférentes aux recettes collectées par le prestataire.

L'avis d'appel d'offres public à la concurrence a été lancé par le ministère en charge des transports le 31 mars 2009. Cinq dossiers ont été jugés recevables pour engager la procédure de « dialogue compétitif » avec le ministère, et quatre propositions ont été déposées le 7 janvier 2010, le groupement conduit par Vinci s'étant finalement retiré. La date limite de réception des offres finales était fixée au 29 septembre 2010 et le choix du candidat doit aboutir d'ici la fin de l'année 2010, pour une signature du contrat définitif au printemps 2011.

Quatre consortiums sont ainsi en lice, dont deux conduits par des entreprises françaises, dont les propositions reposent toutes sur une technologie satellitaire :

- le groupement Alvia, dirigé par le concessionnaire d'autoroutes Sanef et qui comprend la Caisse des dépôts et consignations, Egis Projects, Atos Worldline et Siemens Project Ventures ;

- les sociétés France Télécom, CS Systèmes d'information, ETDE (filiale de Bouygues Construction), Kapsch TrafficCom (société autrichienne), Vialtis, et les fonds d'infrastructures South Europe Infrastructure Equity Finance (Seief) et DIF Infrastructures ;

- un groupement constitué autour de la société néerlandaise Billoo Development ;

- et le groupement constitué par le concessionnaire italien d'autoroutes Autostrade per l'Italia (à hauteur de 70 %), avec la SNCF (qui l'a rejoint en septembre 2010), Thalès, Steria et SFR.

C. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE

Les caractéristiques de la TPL sont exposées dans le commentaire de l'article 32 de la dernière loi de finances rectificative pour 2009, précité, auquel il convient de se référer. On peut néanmoins relever les principales dispositions suivantes :

1) L'assiette est constituée des véhicules de transport de marchandises d'un poids supérieur ou égal à 3,5 tonnes (douze tonnes s'agissant de l'expérimentation en Alsace), qui utilisent des itinéraires routiers métropolitains alternatifs à des autoroutes à péage, relevant du domaine public routier national non concédé147(*) ou appartenant aux collectivités territoriales148(*), dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat149(*). La longueur totale du réseau soumis à la TPL pourrait ainsi être comprise entre 12 000 et 15 000 km, dont environ 10 500 km relevant du réseau national.

2) Le fait générateur est le franchissement d'un point de tarification150(*), et l'assiette de la taxe est constituée par la longueur des sections de tarification empruntées par le véhicule. Le taux kilométrique de la taxe est compris entre 0,025 euro et 0,2 euro par essieu et par kilomètre. Il est modulé en fonction de la catégorie du véhicule (correspondant à son nombre d'essieux et à son poids total autorisé en charge), de la classe d'émission de CO2 et du niveau de congestion de la section de tarification. Les taux sont réduits de 25 % pour les régions comportant au moins un département métropolitain classé dans le décile le plus défavorisé selon le critère communautaire de « périphéricité151(*) ».

3) La taxe est due solidairement par le propriétaire, le conducteur ou tout utilisateur du véhicule, et en cas de crédit-bail ou de location, solidairement par le locataire ou le sous-locataire, le conducteur ou tout utilisateur.

4) Les véhicules assujettis doivent disposer d'un équipement électronique embarqué permettant l'enregistrement automatique, à chaque franchissement d'un point de tarification, des éléments nécessaires à la liquidation de la taxe. Les modalités de liquidation et de paiement sont distinctes selon que le redevable a ou non passé un contrat avec une société habilitée lui fournissant le service de télépéage152(*). En l'absence de contrat, le redevable doit constituer une avance sur taxe avant d'emprunter le réseau taxable.

La fiabilité de ces équipements et du télépéage associés sont déterminantes pour le succès et la sécurité juridique de la TPL.

5) La taxe est recouvrée par l'administration des douanes et droits indirects, avec une majoration de 10 % en cas de retard de paiement. En cas de manquement, le redevable encourt une taxation égale au produit du taux kilométrique par une distance forfaitaire153(*) (500 km), doublée en cas de récidive, et une amende maximale de 750 euros.

6) Les infractions peuvent être recherchées et constatées par les agents des douanes, de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou du contrôle des transports. Ils peuvent le cas échéant percevoir sur place l'amende de 750 euros.

D. LES DIFFICULTÉS CONSTATÉES

Ainsi que le relève le rapport d'évaluation préalable joint au présent projet de loi de finances rectificative, les travaux menés dans le cadre du dialogue compétitif ont mis en évidence de nombreuses difficultés concernant l'efficacité de la collecte et du contrôle de la taxe, la garantie des droits des redevables (donc la sécurité juridique du dispositif en cas de recours) et la clarification des tâches incombant à l'Etat et au titulaire du PPP.

1. Des incertitudes sur l'efficacité de la collecte, la sécurité du recouvrement et la préservation des droits des redevables

Les difficultés identifiées sont les suivantes :

- une ambiguïté naît du recours à deux notions distinctes, dans l'article 270 du code des douanes, pour déterminer les réseaux taxables local et national : le « territoire douanier » et le « territoire métropolitain » ;

la majoration de retard en cas de non-paiement est difficilement applicable, le sursis de paiement étant dans les faits applicable aux seuls redevables abonnés à un service de télépéage154(*), ce qui crée une distorsion de traitement pour les redevables non abonnés ;

- les différents critères de détermination des catégories de véhicules taxables ne sont pas exhaustifs ;

- la responsabilité du redevable au regard des données qu'il intègre dans l'équipement électronique embarqué et de l'état de fonctionnement de celui-ci n'est pas précisée, ce qui accroît les risques de contestation en cas de notification de manquements ;

- l'utilisation de la notion de véhicules « immatriculés en France » crée une incohérence avec la notion de « France métropolitaine » utilisée pour la détermination du réseau taxable ;

- la possibilité d'utiliser un équipement embarqué paramétré pour un véhicule dans d'autres véhicules peut entraîner de nombreux recours et risques de fraude ;

- les informations collectées automatiquement par l'équipement embarqué pour permettre la liquidation de la taxe ne sont pas exhaustives ;

- l'homologation du seul équipement embarqué est insuffisante pour garantir la fiabilité de l'ensemble du dispositif de collecte. De même, la garantie de la chaîne de contrôle peut être contestée en raison de l'homologation des seuls appareils de contrôle automatique et de l'absence d'homologation des chaînes de contrôle manuel155(*) ;

- la relation, en termes de droits et obligations, entre les redevables et les sociétés habilitées fournissant un service de télépéage est insuffisamment définie ;

- le dispositif ne prévoit pas la possibilité de liquider la taxe par anticipation pour garantir le recouvrement, en particulier en cas de cessation d'activité ou de défaillance d'une société de télépéage ;

- le délai d'acquittement de la taxe en cas de paiement mensuel par le redevable non abonné est incohérent avec le délai d'imputation prévu pour le non abonné dans les autres cas ;

- l'établissement d'une taxe forfaitaire en cas de connaissance par l'Etat des éléments de liquidation est contestable, et ne permet pas toujours de déterminer la personne publique affectataire.

2. Des précisions à apporter sur les missions et obligations du prestataire du PPP

S'agissant des relations entre l'Etat et son cocontractant, les lacunes et zones d'ombre sont également nombreuses :

- il est en premier lieu nécessaire de permettre au prestataire de déclarer, en cas de procédure collective à l'encontre d'une société de télépéage, la créance pour le compte de l'Etat et sous son contrôle ;

- l'analyse des demandes en restitution, en cas de contestation de la taxe facturée, et le remboursement effectif d'une taxe par le prestataire ne sont pas prévus, alors que celui-ci dispose de toutes les informations nécessaires ;

- rien ne permet de notifier à la société prestataire de télépéage les manquements du transporteur mandant lors de l'usage du réseau taxable et dont elle ne peut, juridiquement, être tenue pour responsable ;

- il est nécessaire de mettre en cohérence les missions déléguées au prestataire (au regard de la taxation, du recouvrement de la taxe et de la perception de frais de dossier) avec la modification proposée pour la taxation « au réel » en cas de manquement, la proposition de suppression de la notification de l'avis de rappel et de la majoration de 10 % associée ;

- le dispositif actuel ne permet pas de déléguer les missions de traitement de la demande du redevable en rectification ou en annulation de la créance notifiée suite à un manquement, d'archivage des données relatives à la collecte et au contrôle de la taxe, ni d'information nominative au redevable sur la taxe due et les manquements constatés ;

- les conditions d'exercice de certaines missions (impliquant la manipulation de données personnelles et confidentielles concernant les redevables) qui peuvent être déléguées au prestataire devraient être précisées, en particulier s'agissant de l'agrément et de l'obligation de secret professionnel des personnels concernés ;

- l'attribution de l'agrément du personnel du prestataire au préfet du département de son siège social n'est pas conforme aux libertés communautaires, en ce qu'elle implique l'établissement du siège social en France, et suppose une procédure longue et complexe ;

- l'état liquidatif transmis le 25e jour du mois suivant la liquidation, en même temps que le versement, ne reprend pas les données de liquidation ;

- aucun dispositif ne protège le prestataire de la défaillance d'une société de télépéage au regard de son obligation de versement des sommes facturées, mais qu'il n'a pas nécessairement recouvrées ;

- le dispositif actuel ne définit pas suffisamment les comptes destinés à gérer les opérations relatives à la TPL ; il ne protège pas le compte prévu et ne permet pas la gestion des sommes relatives à la taxe mais qui ne correspondent pas stricto sensu à des recettes collectées (avance sur taxe, caution sur les équipements électroniques embarqués...) ;

- enfin la notion de « recettes collectées par l'Etat » présente des défauts : elle ne permet pas de cerner tous les fonds devant faire l'objet d'une comptabilité distincte, ni toutes les opérations pour lesquelles le prestataire n'est pas soumis aux règles de la comptabilité publique.

3. Le risque d'augmentation du coût du projet

Le rapport d'évaluation préalable relève également qu'aucun dispositif n'empêche actuellement les collectivités territoriales de requérir des redevances domaniales pour les équipements de contrôle installés sur leur territoire. Ces redevances occasionneraient des coûts supplémentaires pour le projet (redevance et frais de portage y afférents) et rendraient plus difficile une déduction équitable des coûts de collecte au produit de taxe à reverser aux collectivités, dans la mesure où les montants de ces redevances seraient différents. Cette situation impliquerait aussi de créer une procédure à la fois complexe et inutile.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie certains articles du code des douanes, relatifs au futur dispositif national comme à l'expérimentation en Alsace, pour résoudre les difficultés exposées supra et contribuer ainsi à :

optimiser la collecte et le contrôle de la TPL ;

renforcer la sécurité juridique du dispositif et mieux garantir les droits des redevables pour réduire le risque de contentieux ;

définir des missions complémentaires susceptibles d'être déléguées au prestataire dans le cadre du PPP, afin d'optimiser le dispositif et d'éviter un transfert de charge sur l'administration des douanes et des droits indirects, alors que le prestataire est le plus à même de réaliser ces opérations ;

sécuriser les missions confiées au prestataire en précisant certaines de ses obligations.

A. LE RENFORCEMENT DE L'EFFICACITÉ DE LA COLLECTE, DU CONTRÔLE ET DES DROITS DES REDEVABLES

Le A et le 1° du J du I du présent article (alinéas 2 et 29) remplacent, au 2° du I de l'article 270 et au premier alinéa du 2 du I de l'article 285 septies (concernant le dispositif expérimental) du code des douanes, la notion de « territoire douanier » par celle de « territoire métropolitain », afin de déterminer un champ unique d'application de la taxe et conforme aux attentes.

Le E du I (alinéa 18) supprime, dans l'article 278, la lettre de rappel et la majoration de 10 % correspondante adressée aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage. Ainsi qu'il a été mentionné plus haut, cette suppression est motivée par le fait que la majoration ne peut pas être appliquée aux redevables non abonnés ou uniquement de manière résiduelle aux sociétés de télépéage, pour un coût d'intervention certainement supérieur à cette majoration, compte tenu du risque de non-paiement malgré une procédure contraignante. Pour un traitement équitable des redevables, le sursis de paiement en cas de contestation de la taxe est également supprimé. Par cohérence, cette mention est supprimée aux articles 272 et 285 septies (alinéas 3 et 30).

Le 2° du F (alinéa 21) et le 6° du J du I (alinéas 40 et 42) procèdent aux mêmes suppressions dans les articles 279 et 285 septies, dans la mesure où la taxe peut être prélevée automatiquement, dès sa liquidation (cf. infra), sur l'avance constituée par les non abonnés au moment de la remise d'un équipement embarqué.

Les modalités de détermination des catégories de véhicules soumis à la taxe sont précisées et ouvertes à d'autres catégories par le a) du C du I (alinéas 4 à 7), qui introduit le nouveau critère du poids total roulant autorisé.

Le 1° du D du I (alinéas 8 et 9) fait référence, dans le 1 de l'article 276, à la France métropolitaine, ce qui permet de préciser l'obligation de disposer d'un équipement embarqué qui s'impose aux véhicules immatriculés en France, d'en exclure les départements d'outre-mer et de préciser la zone taxable pour les véhicules immatriculés hors de France.

Pour éviter tout risque de contentieux avec les redevables et du prestataire quant à ses obligations, le a) du 2° du D du I (alinéas 10 et 11) précise, dans le 2 de l'article 276, l'ensemble des éléments nécessaires à la liquidation : les informations collectées automatiquement par l'équipement embarqué (soit les passages aux points de tarification, qui déterminent le fait générateur), les informations déclarées lors de l'enregistrement du véhicule (notamment la classe d'émission EURO) et les données paramétrées dans l'équipement (nombre d'essieux, poids total autorisé en charge, ...). Par coordination, la même modification est introduite dans le dispositif expérimental (alinéa 33).

Afin de garantir les données relatives à la collecte, qui doivent faire foi jusqu'à preuve du contraire, le b) du 2° du D du I (alinéa 12) étend, dans le 2 de l'article 276, l'homologation à l'ensemble de la chaîne de collecte. Celle-ci comprend, outre l'équipement embarqué, les différents processus informatiques de recueil des informations, de liquidation et de recouvrement de la taxe. La même modification est introduite dans le dispositif expérimental par le b) du 4° du J du I (alinéa 34).

Le 3° du D du I (alinéas 14 et 15) et le c) du 4° du J du I (alinéas 35 et 36, pour le dispositif expérimental) précisent la compétence attribuée par le redevable abonné à la société habilitée qui lui fournit un service de télépéage. Afin d'éviter toute contestation des deux intervenants sur leur responsabilité respective, la signature du contrat d'abonnement vaut mandat donné par le redevable à cette société pour déclarer ses véhicules assujettis et acquitter la taxe pour son compte.

Le nouvel alinéa introduit dans le 3 de l'article 276 (alinéas 16 et 17) et dans le 3 du V de l'article 285 septies (alinéas 37 et 38) prévoit, à titre dérogatoire, la possibilité de liquider la taxe et de communiquer de manière anticipée les sommes dues. L'Etat pourra ainsi, en cas de défaillance d'un prestataire de télépéage, assurer le recouvrement des sommes sans risque de perte et limiter les recours à des procédures contraignantes. Les cas et les conditions d'application seront fixés par décret en Conseil d'Etat.

La modification introduite par le 1° du F du I (alinéa 20) au premier alinéa de l'article 279 du code des douanes permet d'harmoniser les délais d'acquittement de la taxe pour les redevables non abonnés. L'acquittement de la taxe, effectué par imputation sur l'avance du montant de la taxe due, peut ainsi avoir lieu dès la liquidation de la taxe, quel que soit le moment où elle a lieu. L'alinéa 41 procède de même pour le dispositif expérimental.

La notion de « taxation au réel » est introduite dans les articles 282 (alinéas 22 à 25) et 285 septies (alinéas 43 à 46) afin de prendre en compte la situation des redevables en manquement pour lesquels l'Etat dispose, dès la constatation dudit manquement, de tous les éléments permettant une liquidation au réel. Cette modification aura pour effet de diminuer significativement les contestations sur le montant de la taxe en cas de manquement.

Le H du I (alinéa 26) et le d) du 7° du J (alinéa 47) modifient les articles 283 ter et 285 septies pour étendre l'homologation à l'ensemble de la chaîne de contrôle manuel, à l'instar du dispositif retenu pour la chaîne de collecte. Comme pour les contrôles effectués par des appareils automatiques, les données recueillies pourront donc faire foi jusqu'à preuve du contraire, ce qui évitera à l'administration de devoir apporter la preuve de l'exactitude de ces informations lors de chaque contentieux.

Enfin le I (alinéa 27) et le 8° du J du I (alinéas 48 et 49) affectent à l'AFITF le produit de la taxe forfaitaire, due lorsque les trajets parcourus à l'occasion d'un manquement ne sont pas connus, dans la mesure où il est impossible de déterminer la personne publique réellement bénéficiaire du produit.

B. L'OPTIMISATION DU RECOUVREMENT ET LA MISE EN COHÉRENCE DES MISSIONS DU PRESTATAIRE

Le A du II modifie certaines dispositions du A du III de l'article 153 de la loi de finances pour 2009, précité, pour tenir compte de certaines modifications procédurales introduites par le I et étendre les missions confiées au prestataire, dans un souci de plus grande efficacité et dans la limite des pouvoirs de la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

Le 1° (alinéas 52 et 53) met en cohérence les missions du prestataire avec la suppression de l'avis de rappel et de la majoration de 10 % introduite dans les articles 278, 279 et 285 septies du code des douanes (cfsupra). La faculté de déléguer la notification de l'avis de rappel aux redevables et aux sociétés de télépéage est ainsi supprimée, ainsi que, par coordination, deux références à cette notification pour la perception de frais de dossier (alinéas 56 et 57).

La délégation de la notification est remplacée par la possibilité de déléguer l'instruction des demandes en restitution portant sur la taxe facturée comme le remboursement au redevable. Cette faculté de délégation doit permettre un pré-traitement optimal par l'entité qui a procédé à la liquidation de la taxe.

Une décision préalable de l'administration des douanes et droits indirects est toutefois prévue. Elle disposera d'un délai de quatre mois, à compter de la date de réception de la réclamation par le prestataire, pour statuer sur la demande en restitution. Les premier et troisième alinéas du 1 de l'article 352 du code des douanes, portant respectivement sur le délai accordé aux redevables pour déposer un recours et sur l'action contre l'administration menée à la suite de cette réclamation, s'appliqueront pleinement.

Dans la mesure où le nouveau mandat donné à la société de télépéage ne lui confie que la déclaration du véhicule et l'acquittement de la taxe due pour le compte du redevable, le 2° (alinéas 54 et 55) supprime la possibilité de déléguer au prestataire la notification de la taxation forfaitaire à la société de télépéage, prévue au 8° du A du III de l'article 153.

Les missions de constatation des manquements, détectés par les appareils embarqués, et de notification au redevable de la taxation encourue sont naturellement maintenues. L'alinéa 55 procède à une mise en cohérence de cette mission en introduisant la possibilité d'une taxation « au réel » (cfsupra), qui est dès lors également notifiée.

Le 4° (alinéas 58 à 61) complète les missions susceptibles d'être exercées par le prestataire en introduisant des facultés de délégation :

- du traitement de la demande du redevable en rectification ou en annulation de la créance notifiée à la suite d'un manquement. Cette mesure permet un traitement optimal par l'entité qui a procédé à la constatation et à la notification de la créance correspondante. En revanche, le recouvrement forcé et l'application de l'amende demeurent de la compétence exclusive de l'administration des douanes ;

- de l'archivage des données relatives à la collecte et au contrôle, toutes ces données étant collectées ou fournies par le prestataire. Cet archivage demeure cependant sous le contrôle de l'administration des douanes, seule habilitée à accéder aux données ;

- de l'information nominative à destination des redevables, pour les mêmes raisons de disponibilité de ces informations chez le prestataire.

C. LA SÉCURISATION DES MISSIONS DU PRESTATAIRE

Le B du II du présent article modifie également le B du III de l'article 153, précité, afin de renforcer la sécurité juridique et financière du délégataire des missions afférentes à la TPL.

Le 1° (alinéas 63 et 64) élargit l'agrément et l'obligation de secret professionnel (définie par les articles 226-13 et 226-14 du code pénal) à tous les employés susceptibles de traiter des données personnelles et confidentielles. Ces obligations couvrent ainsi des missions déléguées telles que la communication du montant de la taxe due au redevable (ou à la société de télépéage), le recouvrement des sommes facturées, l'instruction des demandes en restitution, la constatation des manquements ou la notification de la taxation forfaitaire ou au réel. En outre, l'agrément préfectoral est supprimé au profit d'un agrément délivré par la DGDDI, plus pertinent et rapide dans le cadre de la TPL puisque cette administration est responsable de la collecte et du contrôle de la taxe ainsi que du commissionnement du prestataire.

Le a) du 2° (alinéas 65 et 66) supprime l'obligation de transmission des données ayant permis la liquidation de la taxe facturée, versée le vingt-cinquième jour du mois suivant la liquidation, pour mettre le dispositif en conformité avec la loi. Les modalités de transmission des données nécessaires au contrôle des opérations seront précisées par décret. De même, il précise que les sommes versées le vingt-cinquième jour d'un mois donné par le prestataire suite à un manquement ne peuvent correspondre qu'à celles recouvrées le mois précédent, et non pas à celles liquidées comme le prévoit actuellement le premier alinéa du 3 du B du III de l'article 153, précité.

Le b) du 2° (alinéas 67 et 68) introduit la possibilité de libérer le prestataire de l'obligation de verser les sommes facturées, sur décision de l'administration des douanes, lorsque ces sommes deviennent irrécupérables auprès des sociétés fournissant un service de télépéage. Les cas et modalités de cette libération du paiement seront strictement encadrés par un décret en Conseil d'Etat, et prévoiront notamment que le prestataire puisse prouver qu'il a accompli toutes les diligences prescrites. Par ailleurs, la décision de la DGDDI constituant un acte administratif unilatéral, le décret devrait préciser les droits de recours du prestataire.

Le 3° (alinéas 69 à 73) prévoit plusieurs dispositions destinées à sécuriser les sommes perçues par le prestataire pour le compte de l'Etat et à encadrer les flux financiers correspondant à ses missions :

- les mouvements financiers liés à la collecte de la taxe, et non plus les seules « recettes collectées pour le compte de l'Etat », font l'objet d'une comptabilité distincte retraçant l'ensemble des opérations afférentes aux missions confiées au prestataire. L'ensemble des sommes manipulées par le prestataire pour le compte de l'Etat sera ainsi cantonné, ce qui permettra de fiabiliser les opérations réalisées par le prestataire et de faciliter leur contrôle ;

- dans un souci de cohérence et de clarification, la non-soumission des opérations réalisées par le prestataire aux règles de la comptabilité publique, déjà prévue par le droit actuel, ne fait plus référence aux « recettes collectées » dans le cadre de ses missions ;

- le prestataire est soumis à une nouvelle obligation d'ouverture de deux comptes, qui se substituent à l'actuel compte unique : le premier compte est ouvert auprès de la Banque de France, spécifiquement dédié au produit de la taxe et ne peut être débité qu'au titre du versement de ce produit au comptable des douanes ; le second est ouvert auprès d'un établissement de crédit et reçoit les autres mouvements financiers liés à la collecte de la taxe, notamment la gestion de l'avance sur taxe des redevables non abonnés et la caution prise sur les équipements électroniques embarqués. Les modalités de fonctionnement de ces comptes seront fixées par décret ;

- afin de garantir à l'Etat le versement des sommes figurant au crédit de ces deux comptes, celles-ci sont rendues insaisissables, sauf au profit du comptable des douanes, et ne peuvent faire l'objet d'aucun placement financier de la part du prestataire.

Le 4° (alinéas 74 et 75) complète le 7 du B du III de l'article 153 par un alinéa permettant de faciliter et garantir le recouvrement des sommes facturées en autorisant le prestataire à déclarer une créance au nom et pour le compte de l'Etat, en cas de procédure collective à l'encontre d'une société habilitée de télépéage.

Enfin la liquidation de la taxe et le constat des irrégularités de paiement nécessitent l'installation d'un certain nombre d'équipements physiques en bord de voie, dont le statut au regard des procédures de gestion du domaine public routier n'est pas précisé dans le code général de la propriété des personnes publiques. L'article L. 2125-1 de ce code prévoit ainsi que toute occupation ou utilisation du domaine public donne lieu au paiement d'une redevance domaniale, sauf lorsqu'elle concerne l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière.

De façon logique et afin d'éviter toute ambiguïté, le III du présent article (alinéa 76) complète le premier alinéa de cet article L. 2125-1 pour étendre la dispense de redevance aux équipements « nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l'usage du domaine public routier », ce qui permet de couvrir la TPL, mais également toute future taxe qui pourrait être mise en place.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve ces aménagements, que l'Assemblée nationale a adoptés sans modification et qui permettent de renforcer la sécurité juridique et fiscale de la taxe poids lourds et de préciser le périmètre des missions et obligations du futur titulaire du PPP.

Ces mesures sont d'autant plus bienvenues que cette future taxe constitue à la fois une innovation dans le paysage fiscal, un impératif budgétaire pour l'AFITF et la politique des transports, et un véritable défi administratif et technique. Tout dysfonctionnement ou vide juridique majeur nuirait donc à la crédibilité de la TPL et aux finances publiques, et pourrait être source de contentieux fondés autant que dilatoires.

La mise en place de la TPL est une nécessité économique et géographique, dans la continuité du renouveau de la fiscalité écologique - qui répond à un postulat plus global d'internalisation des externalités négatives -, et des dispositifs analogues déjà mis en place dans cinq pays d'Europe centrale, soit l'Allemagne, l'Autriche, la République tchèque, la Slovaquie et la Suisse. Considérant néanmoins les problèmes déjà rencontrés en Allemagne et en République tchèque lors de la mise en place de cette taxe, on ne peut masquer la difficulté de la tâche.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 bis (nouveau)
(Art. 265 et art. 265 bis A du code des douanes)

Dispositif de défiscalisation en faveur des biocarburants

Commentaire : le présent article propose de maintenir en 2012 et en 2013 le niveau actuel de défiscalisation dont bénéficient les biocarburants.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF FRANÇAIS DE SOUTIEN AUX BIOCARBURANTS

Le dispositif français de soutien aux biocarburants156(*) repose sur un double mécanisme de réduction de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur une quantité agréée de biocarburants, ainsi que sur une fraction de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) acquittée en cas de non-respect d'objectifs d'incorporation fixés par la loi.

1. Une défiscalisation au titre de la TIPP

Conçue pour compenser les surcoûts de production des biocarburants comparativement aux carburants fossiles, la réduction de TIPP frappant les biocarburants a été progressivement amoindrie, à mesure que la compétitivité des filières de production s'améliorait et que les cours des matières premières érodaient l'avantage comparatif des carburants fossiles. L'article 16 de la directive 2003/96 du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité dispose en effet que « la réduction de taxation appliquée par les Etats membres est modulée en fonction des cours des matières premières, afin que lesdites réductions ne conduisent pas à une surcompensation des coûts additionnels liés à la production ».

La dernière baisse de défiscalisation est intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 2009 (cf. infra).

2. Une TGAP en cas de non-respect des objectifs d'incorporation

La relance de la politique de soutien aux biocarburants amorcée en 2005 a conduit à l'augmentation sensible des quantités agréées157(*), qui sont passées de 831 000 tonnes en 2005 à plus de 4 millions de tonnes en 2009 (cf. graphique).

Cette relance s'est également traduite par la définition d'objectifs d'incorporation ambitieux (5,75 % en 2008, 7 % en 2010 et 10 % en 2015) et de l'instauration d'une fraction de TGAP sur les carburants acquittée en cas de non-respect de ces objectifs par les distributeurs.

B. LA DÉFISCALISATION ACTUELLEMENT EN VIGUEUR

2. Une réduction progressive des montants de défiscalisation

Ainsi qu'il a été mentionné plus haut, la dernière réduction en date des montants de défiscalisation applicables aux biocarburants a été opérée par l'article 16 de la loi de finances pour 2009. La nouvelle rédaction de l'article 265 bis A du code des douanes présente désormais les montants de défiscalisation sous forme de tableau et fixe leur évolution pour la période 2009-2011

Désignation
des produits

Réduction (en euros par hectolitre)

2009

2010

2011

1. - Esters méthyliques d'huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique

15,00

11,00

8,00

2. - Esters méthyliques d'huile animale incorporés au gazole ou au fioul domestique

15,00

11,00

8,00

3. - Contenu en alcool des dérivés de l'alcool éthylique incorporés aux supercarburants dont la composante alcool est d'origine agricole

21,00

18,00

14,00

4. - Alcool éthylique d'origine agricole incorporé aux supercarburants ou au superéthanol E85 repris à l'indice d'identification 55

21,00

18,00

14,00

5. - Biogazole de synthèse

15,00

11,00

8,00

6. - Esters éthyliques d'huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique

21,00

18,00

14,00

La baisse de défiscalisation proposée est plus « brutale » pour les biocarburants incorporés au gazole que pour l'éthanol, cette dernière filière étant considérée comme moins mature et plus exposée à la concurrence internationale.

2. Une clause de révision en fonction du contexte économique

Par ailleurs, au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, par un sous-amendement de nos collègues Christian Jacob, Jean-Pierre Soisson et Antoine Herth, il a été inscrit à l'article 265 bis A du code des douanes que les taux de défiscalisation bénéficiant aux biocarburants pourraient « être revus à la hausse en fonction du contexte économique ».

Ce sous-amendement constituait, selon ses auteurs, la transcription d'un engagement pris en séance par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Au cours de l'examen de cette disposition, M. Eric Woerth avait alors en effet déclaré que les députés pouvaient considérer les niveaux de défiscalisation résultant de l'amendement « comme autant de minima ; ils pourront évoluer en fonction de ce qui nous a amenés à revoir notre position, en particulier le prix du baril ».

3. Un coût de la dépense fiscale en baisse

Selon l'annexe « Evaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2011, 52 entreprises bénéficient de ce dispositif pour un coût décroissant compte de la « sortie en sifflet » du mécanisme : 546 millions d'euros en 2009, 360 millions d'euros en 2010 et 196 millions d'euros en 2011.

Il est à rappeler qu'avant la réforme de 2009, les montants de défiscalisation représentaient un coût beaucoup plus significatif pour les finances publiques, estimé à 939 millions d'euros en 2008.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Contre l'avis du Gouvernement et de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative nos collègues députés Charles de Courson et Stéphane Demilly, un amendement portant article additionnel tendant à prolonger en 2012 et 2013 le niveau actuel de défiscalisation dont bénéficient les biocarburants (2°).

Le présent article additionnel prévoit, en outre, par coordination, le maintien du tarif actuel de TIPP applicable au Superéthanol E85 (1°), soit 17,29 euros.

L'ajustement de la réduction de TIPP applicable à l'E85

L'engagement a été pris, en 2006, de maintenir une fiscalité nette nulle sur l'éthanol incorporé dans le Superéthanol E85. La directive 2003/96/CE fixe un seuil minimal de taxation des carburants de 35,90 euros par hectolitre. L'E85, en tant que biocarburant, peut toutefois bénéficier d'un taux inférieur. L'exonération totale de la fraction d'éthanol (85 %) conduirait donc à fixer un taux de TIPP sur l'E85 de : 0,15 × 35,90 = 5,38 euros par hectolitre.

La défiscalisation résultant de l'article 265 bis A du code des douanes s'établissant, en 2011, à 14 euros, la défiscalisation s'élèverait, pour l'E85 à : 0,85 × 14,00 = 11,9 euros par hectolitre. Le tarif apparent de TIPP frappant le Superéthanol E85, figurant au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes, doit donc tenir compte de cette défiscalisation déjà pratiquée sur la part éthanol, soit 11,9 euros. Ce tarif sera par conséquent de : 11,9 + 5,38 = 17,29 euros par hectolitre.

Compte tenu du maintien du niveau actuel de défiscalisation des biocarburants sur 2012 et 2013, le 1° du présent article propose de modifier la rédaction du tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes pour y maintenir le montant de 17,29 euros à compter de 2011.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Une disposition identique a été adoptée par le Sénat, avec l'avis favorable de votre commission des finances, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011.

La suppression du dispositif de défiscalisation des biocarburants risquerait en effet de fragiliser les filières françaises de biocarburants et d'évincer la production nationale, en incitant les distributeurs à remplir leurs objectifs d'incorporation au moyen de biocarburants importés. Une telle orientation conduirait en définitive l'Etat à renoncer aux retours sur l'investissement public qu'il a consenti, à travers l'avantage fiscal, pour favoriser l'émergence de filières industrielles de biocarburants158(*).

Par ailleurs, il convient de rappeler que le coût de cette dépense fiscale a considérablement diminué, depuis 2008, comme cela a été précisé plus haut : le montant de cette dépense fiscale a été divisé par 4,7 entre 2008 et 2011.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.


* 137 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.

* 138 Ou prise en location dans le cadre d'un contrat de location avec option d'achat ou d'un contrat souscrit pour une durée d'au moins deux ans.

* 139 Soit le versement d'une prime de 1 000 euros pour la destruction d'un véhicule de plus de dix ans, lors de l'acquisition d'un véhicule neuf dont les émissions sont inférieures ou égales à 160 grammes de CO2 par kilomètre. Cette prime a été progressivement réduite à 700 euros au 1er janvier 2010 puis 500 euros au 1er juillet 2010.

* 140 La prime de 500 euros sera accordée pour les véhicules commandés entre le 1er juillet et le 31 décembre 2010 et facturés avant le 31 mars 2011.

* 141 Soit plus de 245 g CO2/km en 2010 et 2011, et plus de 240 g CO2/km à compter de 2012.

* 142 Décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010.

* 143 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 144 Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 1999, relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures.

* 145 Directive 2004/52/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, concernant l'interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté.

* 146 Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009.

* 147 A l'exception des sections de routes et autoroutes soumises à péages et des itinéraires n'appartenant pas au réseau transeuropéen et sur lesquels le niveau de trafic des véhicules assujettis, antérieur à l'entrée en vigueur de la taxe, est « particulièrement bas ».

* 148 Lorsqu'elles supportent ou sont susceptibles de supporter un report significatif de trafic en provenance des voies taxées.

* 149 Les 190 km de voies du dispositif expérimental (dont 135 km du réseau national) ont ainsi été arrêtés par le décret n° 2009-1589 du 18 décembre 2009. Le décret n° 2009-1588 du 15 décembre 2009 a quant à lui fixé la liste des itinéraires exonérés pour faible trafic.

* 150 Le réseau concerné est découpé en sections de tarification d'une longueur maximum de 15 km. A chaque section est associé un point de tarification, définis les uns comme les autres par arrêté conjoint des ministres chargé des transports et du budget.

* 151 Appréciée au regard de l'éloignement des départements des grandes unités urbaines européennes de plus d'un million d'habitants.

* 152 Une incitation à la contractualisation est prévue puisque les redevables ayant conclu un tel contrat de télépéage bénéficieront d'un abattement sur la taxe due pour tenir compte des économies de gestion réalisées.

* 153 Le redevable a cependant la possibilité d'apporter la preuve de la distance réellement parcourue sur le réseau taxable ; la taxation forfaitaire est alors abandonnée pour une taxation réelle.

* 154 Dans la mesure où les redevables non abonnés doivent déposer une avance avant l'utilisation du réseau taxable et donc avant communication de la taxe due.

* 155 Ce qui implique pour l'administration de devoir apporter la preuve de l'exactitude des informations lors de chaque contentieux.

* 156 Les deux filières françaises bénéficiant de ce dispositif de soutien sont les filières de production d'éthanol, extrait de blé, de betterave ou de maïs et incorporé directement ou sous forme d'éthyl-tertio-butyl-ether (ETBE), et d'esters méthyliques d'huiles végétales (EMHV), obtenus à l'issue d'une réaction entre une huile de colza ou de tournesol et du méthanol, et incorporés au gazole ou au fioul domestique.

* 157 La défiscalisation n'est applicable qu'à une quantité agréée de biocarburants. L'agrément permet aux pouvoirs publics de maîtriser le volume de production et le montant de la dépense fiscale consentie.

* 158 On rappellera, à cet égard, que l'Allemagne a, sur trois ans et à compter de 2006, décidé de supprimer totalement les avantages fiscaux consentis aux biocarburants au profit d'une unique TGAP « sanction ». Il en est d'ores et déjà résulté à la faillite du groupe Campa Nekermann et à un afflux d'importation de 900.000 tonnes de biodiesel en 2007.