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Proposition de loi tendant à proroger le mandat des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

12 janvier 2011 : Assemblée des Français de l'étranger ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION MERCREDI 12 JANVIER 2011

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La commission examine ensuite le rapport de M. Jean-Jacques Hyest et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 146 (2009-2010), présentée par M. Robert del Picchia, tendant à proroger le mandat des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les Français établis à l'étranger sont de plus en plus nombreux : ils sont aujourd'hui 2,3 millions, installés tantôt pour de courtes durées, tantôt de manière permanente.

M. Richard Yung. - Un million d'entre eux sont inscrits sur les listes consulaires.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Dans ce contexte, l'Assemblée des Français de l'étranger joue un rôle très important. Ses compétences se sont élargies : elle élit les sénateurs des Français de l'étranger, rend un avis sur les textes concernant nos compatriotes établis hors de France, représente ces derniers dans diverses institutions et organismes publics, comme le Conseil économique, social et environnemental ou la Caisse des Français de l'étranger. Ses membres sont élus au suffrage universel direct depuis 1982. Anciennement nommée « Conseil supérieur des Français de l'étranger », elle a été rebaptisée en 2004. Le nombre de personnalités qualifiées en son sein a diminué : les membres élus sont désormais 155 sur 179, à l'issue de la révision de la carte électorale qui a augmenté le nombre de circonscriptions. L'Assemblée est renouvelée par moitié tous les trois ans ; dans les circonscriptions désignant trois conseillers ou plus, ceux-ci sont élus au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel ; ailleurs le scrutin majoritaire prévaut.

Rares sont les pays où est organisée la représentation des nationaux vivant à l'étranger : c'est le cas de terres à forte tradition d'émigration, comme le Portugal, l'Italie ou l'Espagne. La France fait d'ailleurs figure de modèle en la matière.

Le taux de participation aux élections reste très faible, de l'ordre de 20 %. Pourtant les modalités de vote sont beaucoup plus souples qu'en métropole ou dans les collectivités d'outre-mer, puisque le vote par correspondance électronique est autorisé. Cela tient au défaut de notoriété de l'Assemblée et à l'interdiction de la propagande électorale.

M. Christian Cointat, arguant du fait que le taux de participation s'est élevé à 28 % en 1994, lorsque le scrutin eut lieu le même jour que les élections européennes, a déposé une proposition de loi tendant à rendre l'élection à l'AFE concomitante avec le premier tour des élections législatives. Mais cela conduirait à organiser cinq tours de scrutins en deux mois en 2012, et les services consulaires nous ont alertés sur les difficultés qui en résulteraient. En outre, on pourrait craindre que des candidats à la députation et à l'élection à l'AFE ne tirent parti du droit de propagande électorale pour les élections législatives. La proposition de loi de simplification du droit tend à résoudre ce problème en autorisant la propagande électorale pour l'élection à l'AFE. Reste que le régime électoral n'est pas le même qu'aux législatives : le nombre de procurations autorisé diffère, ainsi que les modalités de vote. La nécessité de doubler le nombre de bureaux de vote créerait des problèmes d'organisation insurmontables et entraînerait des risques d'annulation.

Voilà pourquoi je me suis rangé à la proposition de loi de M. Robert del Picchia tendant à prolonger d'un an le mandat des conseillers ; les élections sénatoriales auraient ainsi lieu deux ans après les élections à l'AFE. Je crois d'ailleurs nécessaire de dissocier les enjeux nationaux et « locaux » : c'est le seul moyen de faire connaître l'AFE et ses compétences. Cet impératif a également été récemment rappelé par le Conseil constitutionnel.

Cette proposition de loi a rencontré un très large accord au sein de l'AFE, et je propose de l'adopter en l'état.

M. Richard Yung. - Notre réseau consulaire, dont les moyens diminuent, peine à organiser convenablement les élections. Le droit électoral est complexe, et les risques d'erreur nombreux. Dans l'état actuel des choses, trois élections et cinq tours de scrutin devraient se tenir en mai et juin 2012 : les deux tours de la présidentielle, les deux tours des législatives et l'élection de la moitié des conseillers de l'AFE.

Trois solutions sont envisageables : celle que propose M. Cointat -ne pas reporter la date des élections à l'AFE mais la rendre concomitante avec les élections législatives- ; reporter le scrutin de deux ans en le couplant avec l'élection des conseillers territoriaux de mars 2014, ce qui semblerait logique puisque l'AFE peut être assimilée à un conseil « local » des Français de l'étranger, mais risquerait de poser un problème constitutionnel, et paraît prématuré alors que l'évolution de l'AFE et le sort des futurs conseillers territoriaux sont encore incertains ; ou encore reporter d'un an les élections, comme le propose M. del Picchia. Cette dernière solution me semble la plus raisonnable.

M. Christophe-André Frassa. - Sur le fond, j'ai longtemps défendu l'idée de M. Cointat de coupler les élections à l'AFE aux élections législatives, afin de renforcer le taux de participation, comme en 1994 lorsque les élections européennes étaient organisées le même jour. L'AFE a adopté à l'unanimité le principe d'un report d'un an, et je me range à son avis. Mais je reste inquiet de la faible participation, d'autant plus que les consulats manquent de moyens humains et financiers pour informer nos compatriotes de la tenue des élections.

Sur la forme, il me paraît assez malvenu que le Parlement prenne l'initiative d'un report dû à l'incapacité de l'administration à organiser convenablement cinq tour de scrutin en 2012 ; pourquoi ne pas laisser le Gouvernement prendre ses responsabilités ?

Le couplage avec l'élection des conseillers territoriaux mérite réflexion. Reporter cette fois l'élection jusqu'en 2014 pourrait se heurter à un obstacle constitutionnel, mais il faudra peut-être revenir sur cette question lorsque les conseillers territoriaux seront élus pour la deuxième fois.

M. Bernard Frimat. - S'ils le sont jamais !

M. Christophe-André Frassa. - A mon âge, je garde espoir... Il faudrait aussi réfléchir à l'opportunité de renouveler l'AFE en une seule fois, ce qui limiterait les frais logistiques et de propagande.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le rapport cite la jurisprudence sur le report d'élections. Le Conseil constitutionnel comme le Conseil d'Etat se montrent très réservés sur la concomitance d'élections différentes, estimant nécessaire que les électeurs puissent clairement identifier l'enjeu de chaque scrutin. Encore une fois, nous avons résolu certains problèmes à l'occasion de la proposition de loi de simplification du droit en autorisant la propagande électorale pour l'élection des conseillers de l'AFE, ce qui pourrait être de nature à faire augmenter la participation électorale.

La proposition de loi est adoptée à l'unanimité, sans modification.