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Proposition de loi visant à actualiser l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs

12 janvier 2011 : Polynésie française ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION MERCREDI 12 JANVIER 2011

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs prolongeait la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française : je vous renvoie à l'excellent rapport d'information de MM. Cointat et Frimat, « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité ».

Le régime communal fête en Polynésie son quarantième anniversaire. Jusqu'en 1971, le territoire ne comptait que quatre communes, Papeete, Uturora, Faa'a et Pirae, instituées en 1890, 1931 et 1965. La loi du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française en a ajouté 44 autres. Les 48 communes actuelles ont été gérées sous le régime de la tutelle de l'Etat jusqu'à l'ordonnance du 5 octobre 2007, qui leur a étendu les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales. Les communes polynésiennes n'avaient pas bénéficié des lois de décentralisation successives, et leur régime juridique et financier divergeait de plus en plus du droit commun. Il a fallu attendre 2007 pour que la décentralisation, initiée un quart de siècle plus tôt, bénéficie aux communes polynésiennes sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution.

L'ordonnance du 5 octobre 2007 a actualisé le droit applicable notamment en matière de démocratie locale, de gestion des services publics locaux et de règles budgétaires et comptables. Le régime juridique local sera parachevé avec la substitution à la tutelle du contrôle a posteriori de leurs actes administratifs et budgétaires, au plus tard le 1er janvier 2012. Depuis les dernières élections municipales de 2008, les communes peuvent anticiper la mise en place du nouveau mode de validité de leurs actes ; le contrôle a posteriori s'applique depuis le 1er janvier 2009 dans les communes des Marquises, et 37 des 48 communes ont à ce jour saisi cette faculté.

Les compétences communales relèvent de deux catégories : la première concerne les matières pour lesquelles les communes sont seules compétentes dans le cadre des règles édictées par l'Etat et par la Polynésie française ; de la seconde relèvent les compétences partagées avec la collectivité d'outre-mer.

Cependant, comme le soulignaient nos collègues Christian Cointat et Bernard Frimat, les communes polynésiennes sont handicapées par la grande faiblesse de leurs ressources propres, contraire au principe de libre administration. Les redevances de service public représentent tout au plus 10 % de leurs ressources. La dépendance financière est plus forte pour les petites communes, qui dépendent parfois à 99 % des transferts, mais les grandes communes en souffrent également : elle est de 60 % à Papeete.

N'oublions pas que les 48 communes sont réparties sur 118 îles constituant 4 200 km2 de terres émergées, dispersées sur 4 millions de km2 dans le Pacifique-Sud. Trois communes seulement comptent plus de 20 000 habitants.

Le développement de la coopération est freiné par la répartition des compétences entre la collectivité d'outre mer et les communes, et par la quasi-absence de fiscalité communale.

Il est donc nécessaire de mettre en place rapidement la fonction publique communale, afin de permettre aux communes de disposer de compétences stables et aux agents de bénéficier d'un statut qui leur offre des parcours professionnels valorisants.

A ce jour, les agents des 48 communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics administratifs, au nombre de 4 547, sont recrutés sur des contrats de droit privé et soumis à des règles très hétérogènes : application du code du travail polynésien, adhésion à la convention collective des agents non fonctionnaires communaux, statuts communaux. Dès 1994, le législateur avait adopté le principe d'un statut des agents locaux « adapté à la situation particulière des communes du territoire, et notamment à leurs capacités budgétaires », mais celui-ci n'a jamais vu le jour.

L'ordonnance du 4 janvier 2005 porte « statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs ». Elle doit être complétée et précisée par des décrets et des arrêtés du haut-commissaire de la République pour qu'enfin les collectivités puissent créer les emplois qui leur sont nécessaires. Les arrêtés du haut-commissaire porteront sur la composition et le fonctionnement des organismes paritaires, le fonctionnement du centre de gestion et de formation, le temps de travail des agents, les statuts particuliers des cadres d'emplois de la fonction publique communale, les emplois réservés et la rémunération des agents. L'ordonnance, complétée par la loi du 21 février 2007, définit les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires et le cadre général de l'organisation de la fonction publique communale en s'inspirant du statut de la fonction publique territoriale. Elle règle la situation des personnels en place en prévoyant les conditions de leur intégration.

Les cinq premiers chapitres concernent respectivement la position statutaire des fonctionnaires, leurs droits et obligations, les organismes particuliers de la fonction publique communale - Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française, etc. -, l'accès aux emplois, les carrières ; le sixième comprend diverses dispositions transitoires et finales.

L'ordonnance règle la situation des agents actuellement en poste, qui pourront intégrer la fonction publique communale en deux étapes, par la transformation de leur contrat de droit privé en un contrat à durée indéterminée de droit public, puis par l'intégration dans les cadres d'emplois après inscription sur une liste d'aptitude établie par l'autorité de nomination. Mais faute de textes réglementaires d'application, les cadres d'emplois n'ont toujours pas été mis en place.

Le statut communal est obsolète, car depuis la publication de l'ordonnance, le droit général de la fonction publique a évolué. La loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et celle du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale ont favorisé la formation professionnelle et l'expérience professionnelle des agents ; la loi du 3 août 2009 a facilité la mobilité des fonctionnaires à l'intérieur et entre chacune des trois fonctions publiques ; enfin la loi du 5 juillet 2010 s'est attachée à moderniser le dialogue social.

Notre collègue Richard Tuheiava a souhaité étendre l'essentiel de ces évolutions aux futurs agents communaux de Polynésie française.

La proposition de loi poursuit deux objectifs : tenir compte des difficultés apparues lors de la concertation préalable entre le haut-commissaire, les représentants des communes et les organisations syndicales locales, et rapprocher le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française du droit en vigueur dans les autres fonctions publiques.

Elle prévoit d'abord d'assouplir le recrutement de non-titulaires dans les communes situées sur des îles isolées, qui ne bénéficient pas du développement du tourisme et où les communes sont les principaux employeurs, palliant l'absence d'entreprises locales. L'article 3 encadre le droit de grève en instituant un service minimum limité aux services dont l'interruption pourrait «porter une atteinte grave à l'intérêt public ». L'article 9 harmonise le régime des congés accordés aux fonctionnaires avec celui en vigueur localement.

La proposition de loi modifie le régime des carrières sur plusieurs points. L'article 8 pérennise l'entretien professionnel annuel. En supprimant la promotion au choix par inscription sur une liste d'aptitude après avis de la commission administrative paritaire, l'article 7 restreint les voies de la promotion interne au concours et à l'examen professionnel. L'article 9 introduit le congé pour validation des acquis de l'expérience. L'article 10 supprime le principe de parité avec les indemnités allouées aux fonctionnaires de la collectivité d'outre-mer pour la détermination par l'organe délibérant de la commune, du groupement ou de l'établissement public, du régime indemnitaire de ses agents. L'article 11 harmonise l'âge légal de départ à la retraite entre les fonctionnaires et les contractuels. L'article 2 ouvre l'accès à la fonction publique communale aux agents titulaires de l'Etat, de la territoriale et de l'hospitalière par la voie du détachement ou de la mise à disposition.

Le texte modifie également les dispositions régissant le centre de gestion et de formation de la fonction publique communale de la Polynésie française, établissement public local à caractère administratif créé par l'ordonnance du 4 janvier 2005, qui remplit tout à la fois le rôle d'un centre départemental de gestion et celui d'une délégation du centre national de la fonction publique territoriale. L'article 4 facilite la perception des cotisations dues au centre. L'article 5, compte tenu de la suppression du régime de tutelle des collectivités polynésiennes, étend aux actes du centre le contrôle de légalité a posteriori. L'article 6 assoit la compétence du centre en matière de concours, et l'article 14 l'autorise à établir les listes d'aptitude pour l'intégration dans les cadres d'emplois des agents actuellement en poste.

La proposition de loi vise à adapter la procédure d'intégration dans les cadres d'emplois des agents actuellement en poste au retard apporté à la mise en place de la fonction publique communale. En premier lieu, l'article 13 propose d'ouvrir les futurs cadres d'emplois aux agents en fonction, non pas à la date de publication de l'ordonnance, mais au 1er janvier 2011. L'article 15 réduit le délai d'ouverture des emplois par les collectivités et établissements de six à trois ans à compter de la publication des statuts particuliers et stabilise la rémunération des agents n'optant pas pour le statut de fonctionnaire. L'article 16 précise les conditions financières de l'intégration.

Enfin, l'article 12 institue un statut pour les collaborateurs du cabinet du maire.

J'adhère à la logique de la proposition de loi : actualiser le statut de la fonction publique communale tout en prévoyant des adaptations pour tenir compte des spécificités locales. Il me semble nécessaire de poursuivre ce toilettage. Tout en encadrant les pouvoirs du haut-commissaire pour fixer les matières et programmes des concours de recrutement, je souhaite rapprocher ce régime du droit commun de la fonction publique, en prévoyant plutôt la consultation du Conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française avant que le haut-commissaire ne rende sa décision.

Il me paraît également souhaitable de rétablir la promotion au choix comme voie de promotion interne, tout en la soumettant à une condition de valeur et d'expérience professionnelles et à l'avis de la commission administrative paritaire. Je vous proposerai aussi d'autoriser le recrutement direct sur des emplois fonctionnels limitativement déterminés, conformément à la loi du 26 janvier 1984.

En ce qui concerne les contractuels, tout en conservant l'assouplissement prévu par la proposition de loi, je souhaite aligner leur régime sur le droit commun en permettant le recrutement d'un non titulaire pour remplacer un fonctionnaire autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel ou effectuant un service civil, et en conditionnant le recrutement sur des emplois permanents d'encadrement aux besoins des services ou à la nature des fonctions.

Afin de limiter les disparités dans le déroulement de la carrière, je proposerai d'expérimenter la procédure d'évaluation des fonctionnaires, qui prendrait la forme d'un entretien annuel d'évaluation, conformément aux trois lois statutaires de 1984 et 1986. La possibilité de révoquer un détachement devrait être accordée non seulement à l'administration d'accueil, mais aussi à l'administration d'origine et au fonctionnaire concerné.

En ce qui concerne la parité des régimes indemnitaires, l'article 10, qui permet à une collectivité de fixer sans limite le régime indemnitaire de ses agents, me paraît inapproprié ; je préférerais maintenir le principe de parité en faisant référence aux indemnités allouées aux agents de l'Etat plutôt qu'à ceux de la collectivité d'outre-mer.

Les limites apportées au droit de grève doivent être fixées par le législateur. Le service minimum ne concernerait que les fonctionnaires dont le concours est indispensable à la satisfaction des besoins essentiels de la population.

Pour tenir compte du retard apporté à la mise en place de la fonction publique communale, il convient de réexaminer la date de « glaciation» du périmètre des personnels susceptibles d'accéder aux cadres d'emplois. Depuis la publication de l'ordonnance de 2005, les collectivités ont recruté plus de 1 320 agents qu'il serait injuste de priver de ce droit. C'est pourquoi je vous propose de ne geler ces effectifs qu'à la date de publication du décret d'application de l'ordonnance.

Je partage le souci de l'auteur de la proposition de loi d'harmoniser l'établissement des listes d'aptitude des agents ayant vocation à intégrer un des nouveaux cadres d'emplois. Cependant, je vous propose de maintenir la compétence de l'autorité de nomination telle que fixée par l'ordonnance, en 1'encadrant par la consultation d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation et composée paritairement de représentants des collectivités et des personnels.

Tout en maintenant le système prévu par l'article 16 de la proposition de loi, je souhaite simplifier le régime financier de l'intégration en prévoyant une seule indemnité différentielle qui compenserait tout à la fois la disparité des rémunérations et la différence résultant des compléments.

Je vous propose donc d'adopter cette proposition de loi sous réserve du vote de mes amendements. Je remercie M. Tuheiava et les élus polynésiens qui se sont livrés à un travail d'analyse très technique, dans le double objectif d'aligner le régime de la fonction publique communale de Polynésie française sur le droit commun et de prendre en compte les spécificités locales. Je salue leur éthique et leur rigueur.

Sans doute faudrait-il mettre en place des échanges entre les fonctionnaires territoriaux de la métropole et ceux de Polynésie, pour des projets ciblés concernant par exemple la fourniture en eau, l'assainissement ou le développement durable.

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi. - Je remercie à mon tour M. le rapporteur pour ce travail considérable, réalisé dans l'urgence. L'ordonnance du 4 janvier 2005 n'a été ratifiée qu'en février 2007, et ses décrets d'application n'ont toujours pas été publiés : il faut rattraper ce retard. Lors d'un déplacement en Polynésie, Mme Penchard a pu constater que ce texte rencontrait un large consensus parmi les élus. L'extension partielle du code général des collectivités territoriales à la Polynésie, en mars 2008, a compliqué les choses. Le manque criant de moyens financiers des communes les empêche d'exercer leurs compétences nouvelles dans les domaines du traitement des déchets, de la distribution d'eau potable, de l'assainissement des eaux usées, et il est contraire au principe de libre administration.

Ainsi des besoins nouveaux sont-ils apparus depuis 2005 : les maires en ont dressé le constat lors du Congrès des communes de Polynésie française en octobre 2010. Ils ont mandaté un syndicat pour rédiger un avant-projet qui a donné lieu à cette proposition de loi, déposée conjointement par M. Bruno Sandras à l'Assemblée nationale et par moi-même au Sénat.

Les modifications proposées par M. le rapporteur me paraissent justifiées, et je l'en remercie. Sans doute faudra-t-il procéder à de nouveaux ajustements d'ici l'examen en séance le 27 janvier, pour permettre des échanges entre fonctionnaires territoriaux de métropole et de Polynésie, et pour tenir compte de l'avis de l'Assemblée de Polynésie française, qui doit être rendu demain. On m'a alerté sur le sort réservé par l'article 15 aux agents en fonction qui ne choisiraient pas d'être intégrés à la fonction publique communale, et dont les conditions statutaires pourraient être bloquées.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il ne me paraît pas inopportun d'encourager les agents à adopter le statut de la fonction publique. J'attire d'ailleurs votre attention sur la nécessité de ne pas déposer trop d'amendements, afin que le texte puisse être adopté sans délai dans le cadre d'une « niche ».

M. Bernard Frimat. - Il est toujours difficile de légiférer sur l'outremer. Le groupe socialiste a voulu tirer parti de la portion de l'ordre du jour qui lui est réservée pour faire examiner cette proposition de loi qui résulte de l'initiative conjointe des élus polynésiens. Je remercie M. Tuheiava et M. le rapporteur pour leur travail très technique, et j'espère que l'Assemblée nationale inscrira rapidement ce texte à son ordre du jour. Il faut donner un cadre législatif à la fonction publique des communes polynésiennes, qui tienne compte des spécificités d'un territoire vaste comme l'Europe. Certaines communes sont dans l'incapacité d'assumer leurs nouvelles compétences, et la dernière loi est un échec. Je me réjouis qu'un consensus se dégage parmi nous. Les décrets d'application de l'ordonnance de 2005 n'ont toujours pas été publiés ; parmi les textes en attente de décrets, le plus ancien est d'ailleurs une loi sur l'outremer de 1983... Souhaitons que l'agenda législatif foisonnant du Gouvernement nous permette de régler ce problème dans des délais raisonnables.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'Assemblée de la Polynésie française rendra son avis avant l'examen du texte en séance publique. Je salue la rigueur des élus polynésiens, qui dans leur grande majorité acceptent le nouveau cadre proposé. Je me demande toutefois si la modification du statut des agents qui n'auraient pas intégré la fonction publique communale serait vraiment conforme à l'esprit de la proposition de loi. Les élus communaux sont-ils toujours en phase avec ceux de l'Assemblée de la Polynésie ? Les communes ne doivent pas être soumises à la tutelle de la collectivité de Polynésie, et doivent disposer des moyens humains et matériels dont elles ont besoin.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA COMMISSION

Article 1er

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 2 aligne les recours aux non-titulaires sur le statut de la fonction publique territoriale.

L'amendement n°COM-2 est adopté.

Article 3

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 3 précise les conditions de mise en place d'un service minimum en cas de grève.

L'amendement n°COM-3 est adopté.

Article 4

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 4 harmonise la rédaction de l'ordonnance avec celle de la loi du 26 janvier 1984 concernant les ressources des centres de gestion de la fonction publique territoriale.

L'amendement n°COM-4 est adopté.

L'amendement n°COM-5, corrigeant des erreurs de référence, est adopté.

Article 6

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - La proposition de loi encadre la compétence du haut commissaire pour fixer les programmes des concours de recrutement ; l'amendement n°6 substitue au pouvoir de proposition du centre de gestion et de formation l'avis du conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française.

L'amendement n°COM-6 est adopté.

Article 7

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 7 rétablit la promotion au choix comme l'une des voies de promotion interne en l'alignant sur le dispositif en cours dans la fonction publique territoriale. L'inscription sur la liste d'aptitude serait conditionnée à l'appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience.

L'amendement n°COM-7 est adopté.

Article 8

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 8 introduit l'entretien annuel d'évaluation à titre expérimental.

L'amendement n°COM-8 est adopté.

Article additionnel

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 16 aligne le régime de la fin du détachement sur le statut de la fonction publique territoriale.

L'amendement n°COM-16 est adopté et devient un article additionnel.

Article 10

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 9 maintient le principe de parité encadrant le régime indemnitaire des fonctionnaires en faisant référence aux agents de l'État.

L'amendement n°COM-9 est adopté.

L'amendement rédactionnel n°COM-10 est adopté.

Article additionnel

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 17 permet aux communes et groupements de communes et au centre de gestion et de formation de créer des emplois fonctionnels, selon le régime prévu par la loi de 1984.

L'amendement n°COM-17 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement rédactionnel n°COM-11 est adopté.

Article 13

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 12 détermine quels agents auront vocation à intégrer la fonction publique communale.

L'amendement n°COM-12 est adopté

Article 14

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 13 prévoit la consultation d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation pour harmoniser l'établissement des listes d'aptitude.

L'amendement n°COM-13 est adopté.

L'amendement rédactionnel n°COM-14 est adopté.

Article 16

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 15 simplifie les conditions financières de l'intégration des agents actuellement en poste.

L'amendement n°COM-15 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous voterons ce texte, en saluant le travail du rapporteur et de M. Tuheiava.

Nous attendons toujours les décrets d'application de la loi 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion... Je forme le voeu que cette proposition de loi soit adoptée, promulguée, et que les décrets soient publiés plus rapidement !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y a eu beaucoup de lois relatives aux compétences des régions depuis 1984 !

La proposition de loi est adoptée, à l'unanimité, dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er

Recrutement de non titulaires

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. VIAL, rapporteur

2

Harmonisation des cas de recours aux contractuels avec le régime du statut de la fonction publique territoriale

Adopté

Article 3

Régime du droit de grève

M. VIAL, rapporteur

3

Précision, par la loi, des conditions de mise en place d'un service minimum

Adopté

Article 4

Cotisation obligatoire au budget du centre de gestion et de formation

M. VIAL, rapporteur

4

Harmonisation rédactionnelle

Adopté

Article 5

Régime des actes du centre de gestion et de formation

M. VIAL, rapporteur

5

Correction d'erreurs de référence

Adopté

Article 6

Fixation des matières et programmes des concours

M. VIAL, rapporteur

6

Substitution de l'avis du conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française au pouvoir de proposition du centre de gestion et de formation

Adopté

Article 7

Promotion interne

M. VIAL, rapporteur

7

Rétablissement, en l'encadrant, de la promotion au choix

Adopté

Article 8

Entretien professionnel

M. VIAL, rapporteur

8

Expérimentation en substituant l'entretien professionnel à la notation

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 9

M. VIAL, rapporteur

16

Fin du détachement

Adopté

Article 10

Régime indemnitaire

M. VIAL, rapporteur

9

Maintien du principe de parité avec une substitution de référence

Adopté

Article 11

Limite d'âge

M. VIAL, rapporteur

10

Présentation rédactionnelle

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 11

M. VIAL, rapporteur

17

Création d'emplois fonctionnels

Adopté

Article 12

Collaborateurs de cabinets

M. VIAL, rapporteur

11

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 13

Intégration des agents en poste

M. VIAL, rapporteur

12

Report de la date de prise en compte
des personnels

Adopté

Article 14

Intégration

M. VIAL, rapporteur

13

Consultation d'une commission spéciale pour l'établissement des listes d'aptitude

Adopté

Article 16

Conditions d'intégration

M. VIAL, rapporteur

14

Rédactionnel

Adopté

M. VIAL, rapporteur

15

Simplification du dispositif financier

Adopté