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Proposition de loi organique tendant à l'approbation d'accords entre l'État et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française

2 février 2011 : Accords entre l'État et des collectivités territoriales d'Outre-Mer ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 2 février 2011 sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Éric Doligé, rapporteur, et à l'élaboration du texte proposé par la commission pour la proposition de loi organique n° 196 rectifié (2010-2011) tendant à l'approbation d'accords entre l'Etat et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française.

Examen du rapport

M. Éric Doligé, rapporteur. - C'est un exercice particulier pour moi, en tant que rapporteur spécial des crédits de la mission « Outre-mer », de rapporter la proposition de loi organique, déposée par nos collègues Louis-Constant Fleming et Michel Magras, tendant à l'approbation de quatre accords entre l'Etat et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française. Les accords visés sont des conventions fiscales, proches de celles qui lient la France et des pays tiers et sont habituellement rapportées par notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

En outre, c'est un texte de nature organique que nous examinons aujourd'hui, qui aurait pu à ce titre être renvoyé devant notre commission des lois. Cependant, les conventions fiscales qu'il nous est proposé d'approuver ne sont pas des conventions internationales, mais des conventions de droit interne, passées entre l'Etat et des collectivités territoriales d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, qui font partie intégrante de la France. Et puisqu'elles concernent exclusivement la fiscalité, il a paru plus logique de renvoyer le texte proposant leur approbation devant notre commission.

Ces quatre conventions se laissent ranger sous deux catégories. L'article 1er propose l'approbation d'une convention fiscale « classique » avec Saint-Martin, visant à éviter la double imposition des contribuables ; les articles 2, 3 et 4 proposent d'approuver de simples accords d'assistance administrative et d'échanges de renseignements avec Saint-Martin, la Polynésie française et Saint-Barthélemy.

Pourquoi conclure des conventions fiscales avec des collectivités territoriales d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution ? Parce que les compétences de ces collectivités, régies par des lois organiques, englobent une large compétence fiscale qui s'exerce sur leur territoire. Leur situation par rapport au reste de la France est donc proche de celle des pays tiers par rapport à notre pays. Sans convention fiscale, les résidents de chaque territoire risquent d'être soumis à une double imposition sur certains de leurs revenus ou sur leur patrimoine.

Pourquoi une loi de nature organique ? Parce que le Conseil constitutionnel, dans une décision de 2010, a jugé que les conventions fiscales étaient de nature à remettre en cause les modalités d'exercice par les collectivités d'outre-mer concernées de leurs compétences fiscales. Or les compétences de ces collectivités sont définies par une loi organique ; il est donc logique d'approuver par une loi de même rang les conventions prévoyant les modalités d'exercice de ces compétences. En outre, les dispositions organiques figurant au code général des collectivités territoriales concernant Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui faisaient antérieurement à 2007 partie intégrante de la Guadeloupe, ont explicitement prévu la signature de conventions fiscales avec ces deux territoires.

Venons-en à l'objet principal de cette proposition de loi organique : la convention fiscale visant à éviter les doubles impositions, signée entre l'Etat et Saint-Martin. Des conventions de même type ont déjà été adoptées avec les autres collectivités d'outre- disposant d'une compétence fiscale : la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon, etc. Si nous sommes aujourd'hui appelés à approuver une convention avec Saint-Martin et non avec sa voisine Saint-Barthélemy, c'est que cette dernière collectivité, qui dispose également d'une large compétence fiscale, n'a pas mis en place de fiscalité directe sur son territoire. Il en résulte que les doubles impositions sont impossibles entre l'Etat et Saint-Barthélemy. Saint-Martin est dans une situation économique, sociale et financière bien moins favorable ; l'île a donc prévu un régime fiscal proche en de nombreux points de celui appliqué par l'Etat, d'où les risques de double imposition.

La convention fiscale avec Saint-Martin s'inspire largement du modèle prévu par l'OCDE, assorti des adaptations habituellement ajoutées par la France lorsqu'elle négocie des accords fiscaux avec des pays tiers. Je vous renvoie pour une analyse de ce modèle aux excellents rapports de notre collègue Adrien Gouteyron. Le choix de négocier à partir du document-type établi par l'OCDE permet de couvrir l'ensemble des champs fiscaux et d'aboutir à une convention qui pourra servir de modèle aux futures conventions passées entre l'Etat et des collectivités territoriales d'outre-mer. Il a toutefois fallu tenir compte du fait qu'il ne s'agit pas d'une convention internationale. Ainsi, l'article 23 de la convention prévoit qu'une loi organique sera nécessaire pour la dénoncer, tout comme une loi organique est nécessaire pour la conclure.

Par ailleurs, la compétence fiscale de Saint-Martin n'est pas aussi étendue que celle d'un Etat tiers indépendant : c'est pourquoi l'article 2 de la convention ne vise pas les prélèvements obligatoires opérés au profit de la sécurité sociale.

En outre, depuis 2007, une règle de résidence fiscale particulière s'applique dans l'île : il faut cinq ans de résidence sur le territoire saint-martinois pour qu'un contribuable français puisse être considéré comme un résident fiscal local et non plus comme un résident fiscal de l'Etat. Cette règle, destinée à prévenir les abus qu'aurait pu engendrer la création d'un régime fiscal spécifique, a nécessité plusieurs adaptations du modèle de convention.

Enfin, alors que les conventions prévoient habituellement que les fonctionnaires de l'Etat en poste à l'étranger voient leur traitement imposé par la France et non par l'Etat dans lequel ils résident, il est apparu que l'application de la même règle à Saint-Martin aurait des conséquences bien différentes, car on y compte environ 2 000 fonctionnaires de l'Etat pour une population active d'environ 15 000 personnes. Il était difficile de priver la collectivité saint-martinoise de la possibilité d'imposer ces fonctionnaires, et c'est pourquoi la convention prévoit de leur appliquer le même régime qu'aux salariés du secteur privé : lorsqu'ils sont résidents fiscaux à Saint-Martin, ils ne sont imposables que par cette collectivité. Selon la direction de la législation fiscale, cette mesure fera perdre entre 1 et 2 millions d'euros par an à l'Etat, mais elle me semble justifiée par la situation financière de Saint-Martin. Comme le relève un récent rapport de l'IGF, cette collectivité souffre d'un déficit de trésorerie de 25 millions d'euros, notamment parce qu'elle a perdu le bénéfice de l'octroi de mer depuis qu'elle ne fait plus partie de la Guadeloupe. Il faut lui donner les marges de manoeuvre fiscales nécessaires pour assainir sa situation, faute de quoi l'Etat serait appelé en dernier ressort à remédier à ses difficultés.

M. Jean Arthuis, président. - Le produit fiscal ainsi perçu devrait être déduit des aides versées par l'Etat, ne croyez-vous pas ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - En l'occurrence, la ressource supplémentaire servira à couvrir une partie du déficit annuel de la collectivité, qui s'élève à 12,5 millions d'euros par an.

Je serai beaucoup plus bref sur les trois accords d'assistance administrative visés par les articles 2 à 4 de la proposition de loi organique, qui reprennent le modèle de l'OCDE, enrichi pour faciliter les échanges de renseignements entre l'Etat et ces collectivités. Cela permettra notamment à la France de répondre aux demandes de renseignements fiscaux provenant de pays tiers et concernant ces territoires. Ces accords prévoient en outre la possibilité pour les agents des services fiscaux d'aller contrôler sur place les investissements qui ont bénéficié des divers dispositifs de défiscalisation applicables outre-mer ainsi que les individus qui vivent à Saint-Martin ou à Saint-Barthélemy mais qui continuent à avoir la qualité de résidents fiscaux de l'Etat.

La loi pour le développement économique des outre-mer du 27 mai 2009 a grandement facilité la conclusion de ces accords fiscaux : son article 15 prévoyait que les dispositifs de défiscalisation spécifiques à l'outre-mer ne seraient applicables aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2010 dans ces collectivités que si elles étaient en mesure d'échanger avec l'Etat les informations utiles à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales ; il a beaucoup pesé dans la décision de la Polynésie française de signer un accord d'échange d'informations, la convention fiscale de 1957 se révélant sur ce point insuffisante.

Ces accords sont satisfaisants sous le rapport des finances publiques, et garantissent les compétences fiscales des collectivités concernées. Ils ont fait l'objet de longues négociations et il me semble inopportun de revenir sur l'équilibre trouvé. C'est pourquoi je vous propose d'adopter la présente proposition de loi organique sans modification, si ce n'est la correction d'une faute d'accord à l'article premier.

M. Jean Arthuis, président. - Certaines collectivités d'outre-mer sont des laboratoires d'innovation fiscale... Puisqu'elles sont fiscalement autonomes, pourquoi ne perçoivent-elles pas les recettes nécessaires pour que leur budget soit équilibré ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - Il faut distinguer entre Saint-Barthélemy, territoire opulent où il n'existe aucune fiscalité directe, et Saint-Martin, où la population est bien plus nombreuse et qui connaît d'importantes difficultés financières. Le comité de suivi de la mission commune d'information sur les départements d'outre-mer (DOM), présidée par Serge Larcher, se penchera cette année sur la question foncière dans les DOM. Ce sera peut-être l'occasion d'évaluer l'efficacité du recouvrement des impositions au niveau local.

M. Jean Arthuis, président. - Est-il légitime de maintenir les dispositifs de défiscalisation à Saint-Barthélemy, île prospère ? Quel gâchis d'argent public ! Certains observateurs locaux disent que les parkings y sont trop petits, tant sont nombreuses les voitures défiscalisées !

M. Éric Doligé, rapporteur. - Notez que les élus de cette collectivité ne demandent jamais rien.

M. Adrien Gouteyron. - La convention avec Saint-Martin, comme l'a dit le rapporteur, a été calquée sur le modèle de l'OCDE. Mais quel est donc le rapport hiérarchique entre l'administration fiscale nationale et celle de ce territoire ? Fallait-il une convention pour que la première pût obtenir de la seconde les renseignements désirés ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - Les services fiscaux locaux n'étaient pas obligés jusqu'ici de fournir des informations sur les impôts recouvrés localement. Le rapport de l'inspection générale des finances est sévère sur la gestion locale : les impôts perçus ne compensent pas la perte de l'octroi de mer, sans qu'aucun effort de maîtrise des dépenses ait été entrepris. Mais même dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, les services fiscaux, pourtant dépendants de Bercy, sont parfois défaillants.

M. Jean Arthuis, président. - La France fiscale est diverse...

Mme Nicole Bricq. - Il faut remercier le Conseil constitutionnel d'avoir imposé une loi organique : c'est l'occasion de constater qu'il existe en France même des territoires non coopératifs. A chacun son Delaware : nous serons plus modestes désormais avec nos partenaires d'Amérique du Nord... Il est curieux que Saint-Martin compte 2 000 fonctionnaires pour 15 000 actifs : c'est à croire que la RGPP ne s'y applique pas !

Les règles de l'OCDE sont assez lâches mais ont le mérite d'exister. Les nouvelles conventions faciliteront l'assistance administrative et le contrôle : est-ce à dire qu'aucun contrôle n'existait auparavant ? Les dispositions de la loi de finances rectificative de décembre 2009 s'appliqueront-elles si l'on constate un défaut de coopération ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - Nous sortons d'une période de flottement. Les dispositions organiques prévoyaient une convention pour assurer le contrôle et le suivi des affaires fiscales : c'est chose faite.

Mme Nicole Bricq. - N'y avait-il jusqu'à présent aucun échange d'informations entre l'Etat et un territoire de la République ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - Il fallait une loi organique pour permettre l'échange d'informations, car ces collectivités sont libres en matière fiscale. Mais les problèmes de coopération ne se posent que depuis 2007, année de la transformation de ces îles en collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

M. Jean Arthuis, président. - Ainsi, la France ne sera plus suspecte d'entretenir en son sein des paradis fiscaux subventionnés par le budget de l'Etat.

M. Yann Gaillard. - Les rapports sont-ils bons entre les parties française et néerlandaise de l'île ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - Aucun problème ne m'a été signalé ; les deux parties de l'île sont liées par un accord de libre-échange.

M. Jean-Pierre Fourcade. - J'étais au mois d'octobre en Guadeloupe pour suivre l'application de la réforme hospitalière. J'ai pu constater que le CHU de Pointe-à-Pitre fait face à de graves difficultés, notamment parce que des habitants de Saint-Martin viennent s'y faire soigner et repartent sans payer... Cela ne peut pas durer ! Les habitants de Saint-Barthélemy, de leur côté, préfèrent se faire soigner aux Etats-Unis ou à Paris...

A cela s'ajoutent les majorations de rémunérations des fonctionnaires hospitaliers et des salariés des cliniques privées, de l'ordre de 40 %, qui creusent un peu plus le déficit de l'assurance-maladie des départements d'outre-mer. J'invite le rapporteur à interroger la ministre à ce sujet lors du débat en séance. Le plan de retour à l'équilibre financier des élus guyanais a échoué, et le préfet est très préoccupé.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Les mêmes problèmes se posent à Mayotte et à La Réunion. J'ai déjà mis l'accent sur le problème des majorations de traitement, sur lequel il faudra revenir.

M. Jean Arthuis, président. - Un des collaborateurs du conseil général de Mayenne est antillais. Lors des congés, lorsqu'il rentre chez lui, il faut lui verser un supplément de rémunération et prendre en charge son billet d'avion : est-ce admissible ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - Les élus ultramarins sont conscients du problème mais rechignent à franchir le cap.

Examen des articles

L'article 1er est adopté après prise en compte d'une rectification d'erreur matérielle proposée par le rapporteur.

Les articles 2, 3 et 4 sont adoptés sans modification.

L'ensemble de la proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission, les commissaires de l'opposition s'abstenant.