EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
« Le parlementaire frappe depuis plusieurs décennies à la porte de votre prétoire ; il ne sait toujours pas si elle lui est ouverte ou fermée. »
C'est dans ces termes que Rémi Keller, rapporteur public, s'est exprimé dans ses conclusions sur l'affaire récente - et abondamment commentée - dite « Fédération nationale de la libre pensée » 1 ( * ) .
Le rapporteur public ajoutait : «Pour notre part, nous croyons que la considération que l'on doit à la fonction parlementaire doit vous conduire à renoncer aux subterfuges et à dire clairement ce qu'il en est. ». Il invitait ainsi le Conseil d'Etat à trancher la question suivante : un député ou un sénateur peut-il se prévaloir de sa seule qualité de parlementaire pour contester devant la haute juridiction un acte réglementaire qu'il considère comme portant atteinte aux prérogatives du Parlement ?
Cependant, le Conseil d'Etat a, une nouvelle fois, refusé de répondre à cette question, la requête des parlementaires ayant été rejetée au fond « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur sa recevabilité ».
En conséquence, le parlementaire ne sait toujours pas aujourd'hui s'il dispose es qualité d'un droit de recours lorsqu'est en jeu la défense des prérogatives du Parlement .
C'est pour répondre à cette incertitude jurisprudentielle que M. Yvon Collin et plusieurs de ses collègues ont déposé la proposition de loi n° 203 (2010-2011), tendant à reconnaître une présomption d'intérêt à agir des parlementaires en matière de recours pour excès de pouvoir.
Ce texte propose de modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires pour y introduire un article 4 ter ainsi rédigé :
« Les membres de l'Assemblée nationale et du Sénat sont réputés justifier d'une qualité leur donnant intérêt à agir par la voie du recours pour excès de pouvoir contre une mesure réglementaire édictant une disposition relevant du domaine de la loi, une mesure réglementaire contraire à une disposition législative, ou contre le refus du Premier ministre de prendre dans un délai raisonnable les mesures réglementaires d'application d'une disposition législative. »
Le texte proposé vise donc à doter les membres du Parlement d'une présomption d'intérêt à agir dans la voie du recours contentieux, dès lors qu'est en jeu la défense des prérogatives du Parlement . Sont ainsi distinguées trois hypothèses de recevabilité du recours :
- celle où le pouvoir réglementaire empièterait sur une matière constitutionnellement réservée au pouvoir législatif ;
- celle où une mesure réglementaire méconnaîtrait la loi ;
- celle, enfin, où le pouvoir réglementaire, par son inaction à prendre les mesures réglementaires nécessaires dans un délai raisonnable, rendrait de fait une loi inapplicable.
Le texte entend ainsi trancher une question importante à laquelle s'est toujours soustrait le Conseil d'Etat.
Sous des dehors techniques, cette proposition soulève des questions essentielles , tant en ce qui concerne les moyens d'action des députés et sénateurs pour la défense des prérogatives du Parlement que sur le rôle et la place de la haute juridiction : la proposition de loi s'inscrit-elle dans le droit-fil de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 dont l'ambition affichée était de rééquilibrer les institutions en faveur du Parlement, notamment en renforçant ses pouvoirs de contrôle de l'action du Gouvernement ? Le parlementaire a-t-il vocation à agir sur le terrain judiciaire pour défendre les droits du Parlement ?
Par ailleurs, le dispositif proposé est-il conforme à l'office du juge administratif ? Pourrait-il conduire le prétoire du Conseil d'Etat à se transformer en un lieu d'affrontements politiques entre des parlementaires et le Gouvernement ?
Enfin, le dispositif est-il constitutionnel, au regard en particulier du titre V de la Constitution relatif aux « rapports entre le Parlement et le Gouvernement » et de la séparation des pouvoirs ? Autrement dit, le législateur ordinaire peut-il doter les parlementaires d'un nouveau moyen de contrôle du Gouvernement ?
I. LA PROPOSITION DE LOI : TRANCHER UNE QUESTION À LAQUELLE LE CONSEIL D'ETAT S'EST TOUJOURS DÉROBÉ
1. La double stratégie du contournement et de l'évitement, ou comment éluder une question importante
La proposition de loi soumise à notre examen vise à doter les membres du Parlement d'une présomption d'intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir, dès lors qu'est en jeu la défense des prérogatives du Parlement
Étonnamment, le Conseil d'Etat ne s'est jamais prononcé sur l 'intérêt pour agir d'un parlementaire invoquant une atteinte aux prérogatives du Parlement.
Rappelons que l'intérêt à agir est un intérêt invoqué par le requérant pour présenter un recours administratif contentieux. Il conditionne la recevabilité de ce recours et doit être légitime, pertinent, directement et certainement lésé par la décision attaquée.
Comme l'a rappelé le rapporteur public, Rémi Keller, dans ses conclusions sur l'affaire récente dite « Fédération nationale de la libre pensée » 2 ( * ) , les rares décisions refusant expressément un intérêt pour agir à un parlementaire portent sur des affaires où l'acte contesté était à l'évidence trop éloigné de l'intérêt invoqué , comme la nomination du président du Conseil de la concurrence 3 ( * ) , ou encore une délégation de signature d'un ministre 4 ( * ) .
Pour le reste, en dépit des exhortations qui lui ont été faites par plusieurs commissaires du gouvernement 5 ( * ) , le Conseil d'Etat a toujours éludé la question en adoptant deux attitudes qu'une partie de la doctrine qualifie d'attitudes de « contournement » et d' « évitement ». 6 ( * )
L'attitude du « contournement » consiste pour le juge administratif à contourner le problème en reconnaissant aux parlementaires requérants une autre qualité, fût-elle fort répandue.
Les exemples sont légion .
Ainsi, à un député qui demandait l'annulation des décrets organisant le référendum du 28 octobre 1962, la haute assemblée a admis un intérêt pour agir en sa qualité d'électeur 7 ( * ) .
De même, lorsque notre collègue sénateur M. Jean-Pierre Fourcade a contesté un décret relatif au fonds de compensation pour la TVA, le Conseil d'Etat a retenu sa qualité de président du comité des finances locales 8 ( * ) .
En outre, en 2002, le Conseil d'Etat a reconnu au député Didier Migaud la qualité de « consommateur de produits pétroliers » afin de lui permettre de contester le refus du ministre du Budget de mettre en oeuvre le mécanisme dit de la « TIPP flottante » 9 ( * ) .
Par ailleurs, notre collègue député François Bayrou a été reconnu en 2006 comme « actionnaire d'une société d'autoroute » dans une affaire portant sur la privatisation d'une société autoroutière 10 ( * ) .
Enfin, très récemment, dans un arrêt du 11 février 2010, le Conseil d'État s'est explicitement penché sur la question de la recevabilité du recours présenté par divers parlementaires, dont notre collègue sénatrice Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, arguant de leur seule qualité de parlementaire, contre une lettre du ministre de la Culture et de la Communication adressée au président-directeur général de France Télévisions qui a eu pour effet la suppression anticipée de la publicité en soirée sur les chaînes télévisées du groupe, alors que la loi prévoyant cette suppression était encore en discussion au Parlement ; mais c'est en relevant leur qualité d' usagers du service public de la télévision que le Conseil d'État reconnaît l'intérêt à agir des requérants 11 ( * ) . Autrement dit, le juge administratif préfère masquer le parlementaire derrière l'administré, en l'espèce l'usager du service public, pour ne pas traiter la question de la recevabilité de la requête.
Quant à l'attitude de l' « évitement », elle consiste à statuer directement sur le fond après avoir précisé qu'il n'est pas nécessaire de se prononcer sur la recevabilité de la requête. Cette technique contentieuse peut paraître étonnante puisqu'elle conduit à l'inversion de l'ordre normal d'examen des questions. Elle est toutefois assez fréquente car elle évite de laisser accroire au requérant dont la requête serait jugée irrecevable, sur la forme, qu'il aurait pu obtenir, sur le fond, l'annulation recherchée si sa requête avait été jugée recevable.
Certains commentateurs ont déduit de cette double stratégie de contournement/évitement que le Conseil d'Etat refusait de reconnaître par principe l'intérêt pour agir des parlementaires.
C'est également ce que laisse entendre l'exposé des motifs de la présente proposition de loi :
« Il apparaît néanmoins clairement ressortir de la jurisprudence du Conseil d'Etat que des membres de l'Assemblée nationale ou du Sénat ne peuvent exciper de cette seule qualité pour avoir intérêt à agir ».
En réalité, comme l'a confirmé, lors de son audition, M. Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, la haute juridiction n'a jamais tranché la question .
2. L'affaire dite « Fédération nationale de la libre pensée », une occasion manquée pour clarifier la situation
Récemment, l'affaire précitée dite « Fédération nationale de la libre pensée » a offert l'occasion au Conseil d'Etat de trancher la question de l'intérêt pour agir d'un parlementaire invoquant une atteinte aux prérogatives du Parlement.
Dans cette espèce, le Conseil d'État était en effet saisi par 57 sénateurs et 14 députés se prévalant de leur seule qualité de parlementaires. Ils mettaient en avant la méconnaissance, par le décret du 16 avril 2009 publiant un accord entre la France et le Saint-Siège, du droit des parlementaires d'exercer leur compétence dans la mesure où la ratification de l'accord aurait dû être autorisée par une loi.
Dans ses conclusions, le rapporteur public Rémi Keller consacre de longs développements à la question de la recevabilité des requêtes des parlementaires.
Par une formule imagée, il rappelle le refus constant du Conseil d'Etat de se prononcer sur cette question sensible :
« Le parlementaire frappe depuis plusieurs décennies à la porte de votre prétoire ; il ne sait toujours pas si elle lui est ouverte ou fermée. »
Il ajoute solennellement :
«Pour notre part, nous croyons que la considération que l'on doit à la fonction parlementaire doit vous conduire à renoncer aux subterfuges et à dire clairement ce qu'il en est. ».
Il invite ainsi le Conseil d'Etat à trancher enfin la question de savoir si les députés et sénateurs peuvent se prévaloir de la seule qualité de parlementaire pour contester devant la haute juridiction un acte réglementaire qu'ils considèrent comme portant atteinte aux prérogatives du Parlement.
Le Conseil d'Etat n'a pas suivi le rapporteur public sur cette voie. Il s'est contenté d'une formule des plus expéditives : «sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des requêtes des parlementaires » 12 ( * ) , adoptant ainsi l'attitude de l' « évitement » décrite plus haut.
Comme l'a déploré une partie de la doctrine, ce refus d'examiner la recevabilité de la requête est très difficile à interpréter .
Extraits de la note précitée de M. Thierry Rambaud et Mme Agnès Roblot-Troizier 13 ( * )
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« Ce refus d'examiner la recevabilité de la requête maintient l'ambiguïté. « Il peut signifier l'absence d'intérêt à agir des parlementaires en cette qualité. À l'appui d'une telle interprétation, on relèvera que, en l'espèce, deux particuliers, qui, selon le rapporteur public, ne justifiaient « d'aucun intérêt leur donnant qualité pour agir », avaient déposé des requêtes pourtant examinées au fond comme celles des parlementaires. (...) « Le silence de l'arrêt Fédération nationale de la libre pensée sur la question de la recevabilité peut tout aussi bien signifier que le Conseil d'État admet les requêtes présentées par des parlementaires, comme il admet celle des autres requérants se prévalant de leur qualité d'universitaire, d'associations agissant au nom de la défense de la laïcité et de syndicats intervenant dans le domaine de l'enseignement supérieur. (...) « Pouvant être interprété dans un sens comme dans un autre, l'arrêt laisse planer le doute, alors que le rapporteur public incitait le Conseil d'État à prendre une position explicite. » |
3. La proposition de loi : une réponse à ces incertitudes jurisprudentielles
Le texte qui nous est soumis entend apporter une réponse aux incertitudes jurisprudentielles mentionnées plus haut et trancher ainsi une question importante à laquelle, on l'a dit, le Conseil d'Etat s'est toujours soustrait.
Il est composé d'un article unique qui modifie l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires afin d'y introduire un article 4 ter ainsi rédigé :
« Les membres de l'Assemblée nationale et du Sénat sont réputés justifier d'une qualité leur donnant intérêt à agir par la voie du recours pour excès de pouvoir contre une mesure réglementaire édictant une disposition relevant du domaine de la loi, une mesure réglementaire contraire à une disposition législative, ou contre le refus du Premier ministre de prendre dans un délai raisonnable les mesures réglementaires d'application d'une disposition législative. »
En conséquence, la solution proposée par le texte pour sortir des ambigüités relevées par votre rapporteur consiste à doter les membres du Parlement d'une présomption d'intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir, dès lors qu'est en jeu la défense des prérogatives du Parlement . Sont ainsi distinguées trois hypothèses de recevabilité du recours :
- celle où le pouvoir réglementaire empièterait sur une matière constitutionnellement réservée au pouvoir législatif, violant ainsi une prérogative du Parlement ;
- celle où une mesure réglementaire méconnaît la loi ;
- celle, enfin, où le pouvoir réglementaire, par son inaction à prendre les mesures réglementaires nécessaires dans un délai raisonnable, rend de fait une loi inapplicable.
* 1 Arrêt du Conseil d'Etat, 9 juillet 2010, n° 327663.
* 2 CE, 9 juill. 2010, n° 327663. Les conclusions du rapporteur public ont été publiées (RFDA, 2010, p. 980 et suivantes).
* 3 CE 20 nov. 1981, Schwartz et autres, Lebon p. 437.
* 4 CE 27 févr. 1987, Noir, Lebon p. 84.
* 5 M.-A. Latournerie (Schwartz et autres, précité) ; M. Roux (Labbé et autres, précité) ; M. de Saint Pulgent (CE, ass., 9 nov. 1988, Fourcade et autres, Lebon p. 398).
* 6 Voir la note de Thierry Rambaud, Professeur de droit public à l'Université de Strasbourg et d'Agnès Roblot-Troizier, Professeur de droit public à l'Université d'Evry-Val d'Essonne (RFDA, p. 995 et suivantes).
* 7 CE, ass., 19 oct. 1962, Brocas, Lebon p. 553.
* 8 CE, ass., 9 nov. 1988, Fourcade et a., Lebon p. 398 .
* 9 CE 14 mars 2003, M. Migaud, req. n° 251935, D. 2003. 947, et les obs. ; RFDA 2003. 520, note Y. Gaudemet ; ibid. 2004. 971, concl. J.-H. Stahl.
* 10 CE 27 sept. 2006, Bayrou et autres , req. n° 290716, Lebon 404 ; AJDA 2006. 2056, chron. C. Landais et F. Lenica ; RFDA 2006. 1147, concl. E. Glaser.
* 11 CE 11 févr. 2010, Madame Borvo, n° 324233, RFDA 2010. 629, chron. A. Roblot-Troizier, T. Rambaud.
* 12 Arrêt du Conseil d'Etat, 9 juill. 2010, n° 327663.
* 13 RFDA, 2010, p. 996.