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Proposition de résolution , présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne

16 février 2011 : Agriculture des départements d'outre-mer ( rapport )

Rapport n° 310 (2010-2011) de M. Daniel MARSIN, fait au nom de la commission de l'économie, déposé le 16 février 2011

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N° 310

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 février 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1), comportant le texte de la commission, sur la proposition de résolution européenne présentée par MM. Serge LARCHER et Éric DOLIGÉ en application de l'article 73 quinquies du Règlement, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne,

Par M. Daniel MARSIN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean-Marie Bockel, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

226 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 18 janvier 2011, nos collègues Serge Larcher et Éric Doligé ont déposé, conformément à l'article 88-4 de la Constitution, une proposition de résolution européenne tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne.

La commission des affaires européennes a examiné cette proposition le 2 février dernier. Elle a adopté plusieurs amendements, à l'initiative de son rapporteur. Elle a ensuite adopté la proposition de résolution à l'unanimité.

Au vu de l'enjeu majeur pour l'économie de nos outre-mer du sujet traité par cette proposition, votre commission de l'économie a pris, dès le 19 janvier 2011, la décision de se saisir de ce texte.

La situation de nos départements d'outre-mer (DOM) en matière agricole est, comme pour bien d'autres domaines, spécifique : l'agriculture, dominée par quelques productions traditionnelles orientées vers l'exportation, y a un poids et un rôle essentiels. Cette spécificité a d'ailleurs été reconnue par l'Union européenne (UE), qui, en s'appuyant sur les dispositions des traités permettant des dérogations au droit communautaire pour les régions ultrapériphériques (RUP), a mis en place un dispositif spécifique de soutien.

Au cours des derniers mois, l'UE a conclu plusieurs accords commerciaux relatifs à des productions agricoles des DOM, avec des pays qui sont leurs concurrents directs. Leur impact sur l'économie des DOM est donc potentiellement très négatif.

C'est dans ce contexte que nos collègues Serge Larcher et Éric Doligé ont déposé leur proposition de résolution européenne.

Après une description approfondie du contexte de la proposition de résolution, votre rapporteur examinera précisément le contenu de ce texte.

Il propose à votre commission de l'adopter, sous réserve de plusieurs modifications.

I. LA SITUATION DE L'AGRICULTURE ULTRAMARINE

A. L'AGRICULTURE, ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE STRUCTURANTE DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

Comme le relevait l'exposé des motifs du projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, « l'agriculture est une composante majeure dans la structuration socio-économique outre-mer ».

Même si l'agriculture ultramarine traverse une crise profonde depuis deux décennies, marquée notamment par une régression de la surface agricole utilisée (SAU)1(*) et par une chute de la population active agricole permanente2(*), le poids du secteur agricole dans le produit intérieur brut (PIB) et en termes d'emplois est en effet supérieur dans les départements d'outre-mer (DOM)3(*) à son poids dans les départements hexagonaux.

CONTRIBUTION DES SECTEURS AGRICOLE ET AGROALIMENTAIRE
À LA VALEUR AJOUTÉE DANS LES DOM
(2004 - % du total)

 

Agriculture, sylviculture et pêche

Industries agroalimentaires

Total

Guadeloupe

3,1

1,6

4,7

Guyane

4,2

1,7

5,9

Martinique

2,7

2,0

4,7

La Réunion

1,7

2,2

3,9

Source : ODEADOM, « 25 ans au service de l'agriculture outre-mer », 2009, p. 60-61.

Le secteur agricole représente ainsi dans les DOM entre 1,7 et plus de 4 % du PIB contre 2,2 % en France hexagonale et entre 2 et 7,2 % de l'emploi contre 3,3 % en France hexagonale4(*).

Il est donc clair que « le poids des secteurs agricole et agro-alimentaire est incontournable dans les DOM »5(*). Pour autant, l'agriculture est, comme le souligne le Mémorandum conjoint des régions ultrapériphériques (RUP) d'octobre 2009, « un secteur d'une importance qui dépasse de beaucoup sa contribution au titre du PIB »6(*).

Les produits agricoles constituent ainsi une part essentielle des exportations pour trois des quatre DOM.

PART DES PRODUITS AGRICOLES ET AGROALIMENTAIRES
DANS LES EXPORTATIONS DES DOM
(2008)

 

Guadeloupe

Guyane

Martinique

La Réunion

Part dans les exportations en valeur

53 %

16,7 %

26,1 %

65 %

Source : Rapport n° 436 (2009-2010), Ibid., p. 207.

Votre rapporteur relève enfin que le rôle majeur de l'agriculture dans l'économie ultramarine a été reconnu par le législateur lui-même.

La loi pour le développement économique des outre-mer7(*) a ainsi consacré le secteur de l'agro-nutrition comme un des quatre secteurs prioritaires bénéficiant du taux bonifié d'exonération dans le cadre des zones franches d'activité, avec les secteurs de l'environnement, des énergies renouvelables et du tourisme.

L'agriculture constitue donc un des secteurs clés pour le « développement endogène » prôné aujourd'hui pour les outre-mer.

B. LA PRÉDOMINANCE DES FILIÈRES TRADITIONNELLES D'EXPORTATION (BANANE, FILIÈRE CANNE-SUCRE-RHUM)

Comme l'a indiqué M. Paul Luu, directeur de l'ODEADOM, lors de son audition par votre rapporteur, la situation de chaque DOM est spécifique et aucune production n'est majoritaire sur l'ensemble des DOM.

Pour autant deux filières y sont historiquement - et y restent aujourd'hui - prédominantes :

- la banane ;

- la filière canne-sucre-rhum.

Ainsi, la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer avait souligné que ces productions représentaient une part essentielle de la valeur de la production agricole des DOM : 34 % pour La Réunion, 36 % en Guadeloupe et 51 % en Martinique8(*).

La filière banane joue un rôle clé dans les DOM, notamment en Guadeloupe et en Martinique. Comme l'indique l'ODEADOM : « la banane (...) représente en Guadeloupe et en Martinique une part importante de la production agricole locale et des flux commerciaux vers la partie continentale de l'Union européenne, ainsi que 10 000 emplois directs et indirects »9(*).

En Martinique, la banane représente ainsi environ 30 % de la surface agricole utilisée (SAU), 40 % de la valeur de la production agricole totale, 20 % des exportations et près de 7 000 emplois directs et indirects10(*). Votre rapporteur souligne également que l'Union des groupements des producteurs de banane de Guadeloupe et de Martinique (UGPBAN) est présentée comme constituant le premier employeur privé des Antilles11(*).

? « La filière canne-sucre-rhum revêt un rôle toujours important au sein de l'économie agricole des départements d'outre-mer, tant en termes de poids intrinsèque, que de complémentarité entre les différentes productions »12(*), ainsi que le souligne l'ODEADOM.

Le poids de cette filière est illustré par la proportion de SAU qui est consacrée à la canne : « sur l'ensemble des départements d'outre-mer, la superficie consacrée à la canne à sucre représente environ 30 % de la surface agricole utilisée totale et des dizaines de milliers d'emplois directs et indirects »13(*). Le déclin de la filière reste très relatif : la canne représente encore aujourd'hui près de 50 % de la SAU à La Réunion, 30 % en Guadeloupe et 13 % à la Martinique.

Au-delà de son poids en termes de superficie et d'emplois, la filière constitue également un « atout majeur quand à la durabilité de la production agricole »14(*). Elle contribue à la protection des sols contre l'érosion, à la préservation de l'environnement par un usage restreint des intrants et, enfin, à l'approvisionnement en énergie renouvelable (notamment par le biais de la bagasse) et au développement des bioénergies.

C. LA DIVERSIFICATION DES PRODUCTIONS AGRICOLES, UN VÉRITABLE ENJEU POUR LES DOM

La prédominance de ces cultures traditionnelles fragilise aujourd'hui le secteur agricole ultramarin.

Lorsqu'une de ces filières traverse des difficultés conjoncturelles, l'ensemble du secteur agricole, voire l'ensemble de l'économie du territoire concerné, est touché. Les DOM étant particulièrement exposés à certains aléas climatiques, ces situations sont relativement fréquentes. Votre rapporteur garde ainsi en mémoire l'impact du cyclone Dean qui a touché les Antilles en 2007.

Afin de répondre à ces difficultés mais également avec l'objectif d'atteindre à terme l'autosuffisance alimentaire, les DOM ont engagé un effort de diversification de leurs productions agricoles. Les résultats en restent cependant pour l'heure limités et différenciés d'un DOM à l'autre.

L'ODEADOM estime ainsi que « des productions de niche offrent un potentiel commercial à développer pour l'export ou la transformation (...) [comme] l'ananas Victoria de La Réunion et le melon des Antilles »15(*). Les productions fruitières et maraîchères se sont ainsi développées dans les Antilles, où elles disposent d'un fort potentiel de développement : le melon constitue, par exemple, le troisième produit d'exportation en Guadeloupe.

La principale réussite en matière de diversification concerne les filières animales réunionnaises. La mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer avait souligné que ces filières constituaient « l'exemple d'une structuration réussie »16(*). L'évolution exponentielle de la production laitière dans ce département l'illustre : cette production est en effet passée de 38 100 hectolitres en 1984 à 252 250 hectolitres en 2006. Elle permet aujourd'hui de couvrir significativement les besoins locaux. Le développement de ces filières est néanmoins resté très limité aux Antilles.

La diversification des productions agricoles reste donc un enjeu majeur pour les DOM.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Paul Luu, directeur de l'ODEADOM a ainsi cité la production de volaille en Guadeloupe. La production locale n'y représente que 10 % de la consommation de volaille fraîche. Le potentiel de développement de cette production est donc très important : en conséquence, la décision a été prise par l'Office de financer un abattoir.

Le Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) du 6 novembre 2009 comportait d'ailleurs une mesure spécifique en la matière, à savoir « permettre la diversification et le développement de filières agricoles puissantes »17(*). Suite au CIOM, 40 millions d'euros ont été mobilisés, dans le cadre de la loi de finances pour 201018(*), au bénéfice des filières de diversification végétales et animales.

Votre rapporteur partage le point de vue exprimé par le Président de la République lors de son déplacement aux Antilles au début du mois de janvier 2011 : la diversification est un enjeu essentiel pour l'avenir de l'agriculture ultramarine. Pour autant, l'effort de diversification n'a pas pour corollaire la remise en cause des productions traditionnelles.

D. UNE RECHERCHE-DÉVELOPPEMENT OFFRANT DE RÉELLES PERSPECTIVES AU SECTEUR AGRICOLE

Plusieurs centres de recherche agronomique sont particulièrement actifs outre-mer.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Gérard Matheron, président-directeur général du Centre de coopération internationale en recherche agronomique (CIRAD) a ainsi souligné qu'un quart des 1 800 agents de son établissement étaient présents dans les DOM. La mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer avait, quant à elle, souligné l'action outre-mer de l'Institut national de recherche agronomique (INRA)

Le meilleur exemple de l'engagement des établissements de recherche agronomique aux côtés du secteur agricole est le plan « banane durable ». Lancé en 2008 suite au scandale du chlordécone par les professionnels de la filière et par le ministre de l'agriculture de l'époque, M. Michel Barnier, ce plan englobe la recherche, la mise en place de techniques respectueuses de l'environnement, la formation du personnel et la pérennisation de la filière. Il a conduit à la création de l'Institut technique de la banane (ITBAN)19(*) dont la mission est de « promouvoir et de coordonner les recherches et les expérimentations pour développer, améliorer et valoriser la banane de Guadeloupe et de Martinique »20(*).

Ce plan a permis une diminution très sensible de l'utilisation de pesticides : la banane antillaise est devenue la plus « propre » au monde. L'utilisation des produits phytosanitaires a diminué aux Antilles de près de 70 % en une décennie. Les producteurs y font entre deux et dix traitements par an, contre près de soixante en Colombie.

Lors de son audition, M. Gérard Matheron a indiqué que ce plan avait permis l'émergence de nombreuses innovations en matière d'amélioration végétale ou de lutte contre le charançon du bananier. Une des priorités est aujourd'hui de sélectionner une variété résistante aux maladies telles que les cercosporioses.

Votre rapporteur se réjouit des perspectives offertes par la recherche agronomique à l'agriculture ultramarine. L'importance de l'innovation a été mise en avant par le CIOM qui a appelé à « accentuer les transferts de technologie et l'innovation dans les outre-mer »21(*).

Suite au CIOM, un rapport d'expertise avait été commandé au Conseil général de l'alimentation de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) sur la question de la mise en place d'instituts techniques multi-filières en outre-mer. Le rapport a été rendu public en novembre dernier22(*). Il recommande notamment que les instituts de recherche présents outre-mer réinvestissent leur mission de contribution au développement agricole et que des priorités de recherche-développement soient définies en matière de diversification agricole.

II. LE POSEI, UN DISPOSITIF EFFICACE DE SOUTIEN À L'AGRICULTURE ULTRAMARINE

A. UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE AUX RÉGIONS ULTRAPÉRIPHÉRIQUES

1. Le POSEI23(*) s'inscrit dans l'esprit de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

La spécificité des régions ultrapériphériques (RUP), dont les départements d'outre-mer français, est reconnue depuis 1999 par les traités européens. Cette reconnaissance s'est concrétisée par le paragraphe 2 de l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), devenu l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

L'ARTICLE 349 DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE (TFUE)

« Compte tenu de la situation économique et sociale structurelle de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique, de la Réunion, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application des traités à ces régions, y compris les politiques communes. Lorsque les mesures spécifiques en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.

Les mesures visées au premier alinéa portent notamment sur les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, les conditions d'approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides de l'État, et les conditions d'accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de l'Union.

Le Conseil arrête les mesures visées au premier alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique de l'Union, y compris le marché intérieur et les politiques communes ».

L'article 349 justifie que des mesures spécifiques soient prises, notamment en matière de politique agricole, en faveur des neuf RUP24(*), ceci afin de tenir compte de leurs handicaps (éloignement, insularité, faible superficie, relief, climat, dépendance vis-à-vis d'un petit nombre de produits).

Un régime spécifique a ainsi été mis en place au profit des RUP en matière agricole : le Programme d'option spécifique à l'éloignement et à l'insularité (POSEI). Le règlement de 200625(*) qui organise ce dispositif s'appuie d'ailleurs explicitement sur l'article 299, paragraphe 2 du TCE.

2. Le régime POSEI a été réformé à plusieurs reprises depuis sa création

Comme l'indique le mémorandum conjoint des RUP de 2009, le POSEI a constitué « la première manifestation d'un traitement global et spécifique »26(*) des RUP.

Dès le début des années 1990, des mesures spécifiques aux RUP ont été introduites en matière agricole :

- en 1991 pour les DOM avec le POSEIDOM ;

- en 1992 pour les Canaries (POSEICAN) et pour Madère et les Açores (POSEIMA).

Le régime POSEI comporte deux volets :

- des régimes spécifiques d'approvisionnement (RSA) : il s'agit d'alléger les coûts relatifs à l'approvisionnement en produits utilisés dans la consommation courante ou pour la fabrication de certaines denrées alimentaires de base. Concrètement, le RSA correspond à des exemptions de droits d'importation (pour les pays tiers) ou à des aides (pour les produits provenant du reste de l'Union européenne) ;

- des mesures d'aide à la production locale : il s'agit d'aides à la production, à la transformation et/ou à la commercialisation de productions locales, ceci afin de maintenir ou d'assurer le développement de certains produits.

Le régime du POSEI a été modifié à plusieurs reprises :

- en 2001, une nouvelle méthode de calcul a été introduite pour l'aide RSA, fondée sur les surcoûts liés à l'éloignement, à l'insularité et à la faible superficie des RUP. Certaines mesures d'aide à la production locale ont été modifiées et de nouvelles ont été introduites ;

- en 2006, une nouvelle réforme a eu lieu, dans la droite ligne de la réforme de la politique agricole commune (PAC) opérée en 2003 et de la stratégie élaborée par la Commission européenne pour les RUP en 2004. Le règlement de 2006 n'a pas modifié les principaux objectifs et instruments du POSEI. Il comporte cependant une grande innovation : une approche programmatique a été adoptée et la responsabilité de conception, de modification, de gestion et de suivi des programmes a été transférée aux États membres. Cette innovation avait pour objectif de rendre le régime plus flexible ;

- le POSEI a enfin été modifié en 2006 afin de tenir compte des réformes opérées dans les secteurs de la banane et du sucre27(*).

Suite à la réforme de 2006, la France a donc élaboré un POSEI spécifique dont l'objectif est de promouvoir une agriculture durable dans les DOM. Comme l'indique le rapport d'exécution publié par les ministères de l'agriculture et de l'outre-mer, « les mesures proposées doivent permettre d'assurer d'une part le maintien des productions traditionnelles (banane et canne à sucre) qui jouent un rôle central dans l'emploi et la structuration du milieu rural insulaire et, d'autre part, le développement des productions de diversification dans les filières animales et végétales afin de couvrir les besoins de la consommation locale et de percer des niches à l'export pour les produits tropicaux »28(*).

Quatre priorités de développement ont été définies par la France :

- l'amélioration de la compétitivité de l'agriculture et des industries agro-alimentaires ultramarines ;

- la consolidation d'une « agriculture de proximité » ;

- l'élaboration de nouvelles perspectives de diversification, de valeur ajoutée et d'exportation pour l'ensemble des filières ;

- la poursuite d'un aménagement équilibré et durable du territoire rural en s'appuyant sur la multifonctionnalité de l'agriculture des DOM.

Les DOM ont ainsi bénéficié à hauteur de 273 millions d'euros du régime POSEI en 2009 (sur 628,6 millions d'euros pour l'ensemble des RUP). En 2010, ils devraient bénéficier de 278,4 millions d'euros (sur 653 millions d'euros).

SYNTHÈSE DES AIDES POSEI POUR L'ENSEMBLE DES DOM PAR MESURE EN 2009

 

Fiche financière (en €)

Mesure Régime Spécifique d'Approvisionnement

RSA

20 160 000

Mesures en faveur des productions agricoles locales

Mesure primes animales

13 530 000

Mesure structuration de l'élevage

20 141 000

Mesure importation d'animaux vivants

720 000

Mesure diversification des productions végétales

13 200 000

Mesure canne-sucre-rhum

74 850 000

Mesure en faveur de la filière banane

129 100 000

Réseaux de référence

859 000

Assistance technique

440 000

Total mesures en faveur des productions agricoles locales

252 840 000

POSEI France

Total du programme

273 000 000

Source : ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère de l'outre-mer, Ibid., p.21.

EXÉCUTION FINANCIÈRE DES AIDES POSEI FRANCE EN 2009 PAR DOM

 

Exécution financière des aides POSEI France en 2009 (en €)29(*)

Guadeloupe

58 801 013

Martinique

114 624 817

Guyane

1 823 73230(*)

La Réunion

81 170 275

Source : ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère de l'outre-mer, Ibid., p.22.

B. UN DISPOSITIF DONT LE BILAN EST SALUÉ PAR TOUS

L'ensemble des interlocuteurs de votre rapporteur ont salué le bilan du régime POSEI. Lors de son audition par votre rapporteur, M. Paul Luu, directeur de l'ODEADOM, a ainsi estimé que le POSEI est « un instrument qu'il faut absolument préserver ».

La France juge pour sa part que « le programme POSEI France est fondamental pour le soutien aux économies agricoles des DOM »31(*). Ce programme a permis, entre autres :

- de diversifier les productions végétales ;

- de rétablir la filière banane après le cyclone Dean et de soutenir la mise en place du plan « banane durable » ;

- d'améliorer la situation des différentes filières.

La Commission européenne dresse elle-même un bilan très positif du régime POSEI :

- la mesure « régime spécifique d'approvisionnement » a ainsi permis selon elle de préserver des structures de productions locales. La Commission juge que « le RSA crée des emplois locaux supplémentaires dans l'agriculture et dans l'industrie agroalimentaire »32(*) ;

- les mesures de soutien à la production locale sont également évaluées positivement. D'après la Commission, le POSEI « limite la régression des activités agricoles »33(*). Le bilan de ces mesures est particulièrement satisfaisant pour les productions d'exportation comme la banane et le sucre.

La Commission conclut donc que le POSEI constitue « un outil très efficace pour soutenir une production locale de qualité »34(*).

La Commission dresse également un bilan très positif de la réforme menée en 2006 qui a permis une plus grande flexibilité et donc une meilleure adaptation des programmes aux besoins locaux.

D'après la Commission, « tant les États membres que les opérateurs ont accueilli favorablement l'accroissement des responsabilités et des compétences requises des autorités régionales et nationales en matière de définition des programmes ainsi que la participation des parties prenantes à la conception des mesures »35(*). Cette plus grande flexibilité a d'ailleurs conduit à une utilisation croissante des fonds POSEI sur la période 2006-2008.

Votre rapporteur partage le jugement du Gouvernement français et de la Commission. Le POSEI est un instrument essentiel pour l'agriculture ultramarine qui ne doit sous aucun prétexte être remis en cause.

Votre rapporteur souligne cependant que les autorités régionales pourraient utilement s'impliquer davantage en termes de définition des objectifs et des orientations du POSEI France. Il leur revient ainsi de concevoir, selon les spécificités de chaque DOM, un équilibre dynamique entre productions traditionnelles et productions de la diversification, à l'instar de ce qui a été initié à La Réunion pour les filières animales.

III. L'IMPACT POTENTIEL DES ACCORDS COMMERCIAUX CONCLUS PAR L'UNION EUROPÉENNE SUR L'AGRICULTURE DOMIENNE

A. L'ACCORD DE GENÈVE : LA FIN DE LA « GUERRE DE LA BANANE » ?

Le 15 décembre 2009, l'Union européenne a conclu à Genève avec certains pays sud-américains36(*) un accord portant sur le commerce des bananes.

Cet accord est censé mettre un terme à la « guerre de la banane » qui a opposé pendant plusieurs années l'UE et les pays producteurs d'Amérique latine. Le Parlement européen a ratifié cet accord le 3 février 201137(*).

LA « GUERRE DE LA BANANE »

En 1993, L'Union européenne a mis en place un régime préférentiel pour les pays d'Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) permettant à ces derniers d'exporter leurs bananes sans droit de douane vers l'UE.

Les pays producteurs latino-américains ont engagé une procédure de règlement des différends dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) à l'encontre de l'UE, estimant qu'il s'agissait d'une différence de traitement des bananes introduites sur le marché de l'Union. Ils ont bénéficié du soutien des États-Unis, concernés dans la mesure où les bananes latino-américaines sont commercialisées par les multinationales américaines.

Le régime communautaire a été jugé incompatible à plusieurs reprises avec les obligations de l'UE vis-à-vis de l'OMC.

La « guerre de la banane » a souvent été présentée comme l'élément clé du blocage des négociations engagées dans le cadre du « cycle de Doha ».

Le Parlement européen a jugé que « les accords sur le commerce des bananes mettent fin au différend le plus long qui ait opposé l'Union européenne aux pays fournisseurs de bananes d'Amérique latine (...) ; [ils] mettent également un terme à un second litige, découlant du premier, particulièrement acrimonieux, entre les États-Unis et l'Union européenne, et permettent d'écarter d'éventuelles sanctions préjudiciables de la part des États-Unis. » Il s'est donc félicité que « l'un des différends les plus complexes d'un point de vue technique, des plus sensibles d'un point de vue politique et des plus importants d'un point de vue commercial jamais portés devant l'OMC ait trouvé une issue ». 38(*)

Votre rapporteur souligne cependant que l'accord de Genève ne met pas un point final au conflit commercial : la demande formulée par le Brésil, dans le cadre des négociations engagées par l'UE avec le Mercosur, d'un contingent à droits nuls de 200 000 tonnes de banane en est la meilleure preuve.

Sur le fond, ces accords prévoient une réduction progressive des droits de douane européens à l'égard des bananes latino-américaines, en échange de l'abandon par les pays latino-américains de l'ensemble des poursuites engagées auprès de l'OMC.

Les droits de douane européens sur la banane devraient ainsi passer de 176 euros par tonne avant 2009 à 114 euros par tonne d'ici le 1er janvier 2017 (soit une baisse de plus de 35 % en six ans).

CONTENU DE L'ACCORD DE GENÈVE
DROITS D'IMPORTATION SUR LES BANANES LATINO-AMÉRICAINES

 

15 décembre 2009

1er janvier 2011

1er janvier 2012

1er janvier 2013

1er janvier 2014

1er janvier 2015

1er janvier 2016

1er janvier 2017

Droits d'importation sur les bananes latino-américaines

(en euros/tonne)

148

143

136

132

127

122

117

114

B. LES ACCORDS CONCLUS AVEC LE PÉROU ET LA COLOMBIE ET AVEC L'AMÉRIQUE CENTRALE VONT PLUS LOIN ENCORE

Lors du sommet de Madrid de mai 2010 réunissant l'Union européenne et l'Amérique latine et les Caraïbes, deux accords commerciaux ont été officialisés :

- un accord multipartite avec la Colombie et le Pérou, conclu le 1er mars 2010, a été officialisé ;

- le pilier commercial de l'accord d'association avec l'Amérique centrale a également été conclu.

Votre rapporteur souligne qu'il lui a été impossible d'obtenir, plus de huit mois après leur officialisation, une version « consolidée » de ces deux accords.

Comme l'indique le rapport de la Commission des affaires européennes, « les textes sont toujours en cours de vérification juridique. Ils doivent ensuite être paraphés et traduits dans les langues officielles avant que la Commission ne les propose à la signature au Conseil »39(*). Le texte de ces accords n'a par ailleurs pas encore été transmis au Parlement au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Votre rapporteur n'a réussi à obtenir que certaines versions provisoires et non traduites. Selon les informations obtenues lors de son déplacement à Bruxelles, la direction générale « Commerce » de la Commission européenne refuserait de transmettre ces accords aux États membres tant qu'ils ne sont pas définitivement paraphés.

Cette situation stupéfiante est particulièrement regrettable. Il est en effet anormal de devoir se fier à des articles de presse ou aux informations de spécialistes pour disposer d'informations relatives au contenu exact de ces accords.

Pour autant, comme l'a indiqué la ministre de l'outre-mer, Mme Marie-Luce Penchard, en réponse à une question de votre rapporteur le 6 mai 2010 lors de la séance des questions d'actualité au Gouvernement, il est clair que l'accord avec les pays andins « va bien au-delà de l'accord multilatéral conclu au mois de décembre 2009 ».

De nombreux secteurs économiques sont impactés par cet accord : l'Union européenne a en effet obtenu la fin des barrières commerciales pour ses industries, notamment l'industrie automobile, mais aussi pour les vins et spiritueux ainsi que pour les produits laitiers. En contrepartie, les deux pays andins ont obtenu une ouverture du marché européen en matière agricole et notamment pour leurs exportations de bananes, de sucre et de rhum :

- en matière de banane, les tarifs douaniers européens devraient être réduits à 75 euros par tonne d'ici 2020, avec une augmentation annuelle des exportations de 3 % sans limitation de temps ;

- en matière de sucre, des contingents d'exportation à droits nuls sont mis en place40(*), augmentés annuellement de 3 % sans limitation de temps ;

- en matière de rhum : pour le rhum en bouteille, le marché est libéralisé totalement sur trois ans, tandis que des contingents à droit nul sont institués pour le rhum en vrac41(*).

D'après les informations obtenues lors de ses auditions par votre rapporteur, les mêmes concessions auraient été accordées par l'Union européenne aux pays d'Amérique centrale.

C. L'AGRICULTURE ULTRAMARINE EST MENACÉE PAR L'ENSEMBLE DE CES ACCORDS

L'accord de Genève et les accords conclus avec les pays andins et l'Amérique centrale représentent un danger pour l'agriculture de nos DOM.

Ces accords ont en effet été conclus avec des pays dont les coûts de production sont très inférieurs à ceux des DOM. Ils risquent d'aboutir à un afflux massif des produits agricoles de ces pays, correspondant aux productions exportatrices traditionnelles des DOM, sur le marché européen, c'est-à-dire à la fois sur le marché des DOM et sur le marché continental, principal débouché pour les produits agricoles ultramarins.

L'impact potentiellement dévastateur de ces accords a d'ailleurs été souligné par beaucoup :

- l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE a adopté une déclaration le 1er avril 2010 affirmant que l'accord de Genève « portera atteinte à la compétitivité des producteurs (...) de l'Union européenne » et que « les régions européennes productrices de bananes, dont certaines sont parmi les plus pauvres de l'Union européenne et sont déjà confrontées à un taux de chômage élevé, devront en outre faire face à d'énormes conséquences socio-économiques » ;

- la Commission européenne a elle-même reconnu que ces accords peuvent « avoir un effet sur la capacité concurrentielle des producteurs des régions ultrapériphériques sur le marché de l'UE »42(*) ;

- la plate-forme commune de la Conférence des députés des RUP du 6 juillet 2010 indique que « les accords sur la banane provoquent une érosion importante des préférences communautaires pour les productions des RUP » ;

- lors des questions cribles thématiques organisées au Sénat le 18 janvier dernier sur le thème « Outre-mer et Europe », votre rapporteur a évoqué « un véritable coup de grâce pour l'agriculture ultramarine » tandis que notre collègue Serge Larcher a estimé que l'accord signé avec les pays andins aurait « un impact potentiellement dévastateur pour les économies des départements d'outre-mer » ;

- enfin, le Parlement européen a estimé quant à lui que l'accord de Genève « met (...) en danger les petits et moyens producteurs des ACP, de l'Union et de ses régions périphériques » qui « pourraient être significativement affectés »43(*).

Les premiers impacts de ces accords semblent se faire déjà sentir. Ainsi d'après certaines sources, les recettes commerciales de la banane antillaise auraient connu en octobre 2010 un recul de 25 à 30 % par rapport à la même période de l'année 2009.

Si le secteur de la banane est l'objet de la plupart des inquiétudes, votre rapporteur souligne que des risques importants pèsent également sur les secteurs du sucre et du rhum.

IV. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

Le 18 janvier 2011, nos collègues Serge Larcher et Éric Doligé44(*) ont déposé la présente proposition de résolution européenne qui tend à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne.

A. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION S'APPUIE SUR UNE PROPOSITION DE REFONTE DU RÈGLEMENT POSEI

La présente proposition de résolution européenne s'appuie sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union du 24 septembre 2010 et présentée pour la première fois au Conseil agriculture le 27 septembre 2010.

Cette proposition de règlement vise à refondre le régime POSEI, organisé jusqu'alors par le règlement de 2006. Elle ne remet pas en cause le POSEI : elle indique ainsi que « l'Union devrait continuer à soutenir [les] productions [agricoles des RUP], élément fondamental de l'équilibre environnemental, social et économique des régions ultrapériphériques »45(*). Les modifications sont les suivantes :

- une actualisation du règlement de 2006 afin de prendre en compte l'entrée en vigueur du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ;

- une refonte du régime POSEI, par un « souci de clarté ». La proposition de règlement indique ainsi clairement les objectifs du régime ;

- le texte procède à quelques modifications mineures de fond, en permettant le libre échange de produits transformés faisant l'objet d'un régime spécifique d'approvisionnement (RSA) entre les DOM ou en élevant les plafonds maximums annuels des RSA pour la France et le Portugal.

Votre rapporteur relève deux éléments importants dans cette proposition de règlement :

- contrairement au règlement de 2006, le texte s'appuie uniquement sur les articles 42 et 43 du TFUE - articles qui portent sur la politique agricole commune - et non pas sur l'article 349 du même traité ;

- le texte ne remet pas en cause le niveau de l'enveloppe financière du POSEI : la proposition de règlement indique explicitement que « la mise en oeuvre du présent règlement ne doit pas porter atteinte au niveau du soutien spécifique dont ont bénéficié jusqu'ici les régions ultrapériphériques »46(*). Son article 29 prévoit ainsi des aides à hauteur de 278,41 millions d'euros pour les DOM.

B. LE TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

La proposition de résolution européenne souligne tout d'abord que :

les accords commerciaux conclus par l'Union européenne, d'une part, avec le Pérou et la Colombie et, d'autre part, avec l'Amérique centrale constituent un risque pour l'agriculture des RUP ;

- il est dans l'intérêt de l'UE de soutenir le développement endogène des RUP ;

- la question de la prise en compte de l'impact de ces accords commerciaux est d'autant plus d'actualité que d'autres accords de ce type sont envisagés, notamment avec le Mercosur.

La proposition formule ensuite plusieurs conclusions :

- il est nécessaire d'analyser et de compenser les effets des accords commerciaux évoqués précédemment sur les productions agricoles des RUP ;

- les mesures de compensation trouvent leur justification dans l'article 349 du TFUE ;

la proposition de règlement opérant la refonte du régime POSEI est le véhicule adapté pour déterminer les modalités des mesures de compensation ;

le Gouvernement français doit négocier avec les instances européennes afin d'obtenir des compensations destinées à préserver l'agriculture ultramarine des effets négatifs des accords commerciaux évoqués précédemment ;

- à l'avenir, la Commission européenne devrait évaluer, de façon systématique, les effets sur les RUP des accords commerciaux, notamment par des études d'impact préalables.

C. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES

Lors de sa réunion du 2 février 2011, la commission des affaires européennes a adopté six amendements à la proposition de résolution :

- deux amendements ont complété les visas par l'accord de Genève sur les bananes et le règlement de 2006 qui a étendu le règlement POSEI au secteur de la banane ;

- afin de souligner qu'elle n'était pas opposée par principe aux accords commerciaux, elle a précisé que le risque de ces accords pour l'agriculture RUP n'était réel que « si des garde-fous suffisants ne sont pas mis en place » ;

- jugeant qu'il ne revenait pas à l'UE de soutenir le développement endogène des RUP, elle a préféré indiquer qu'il était de l'intérêt de l'UE de ne pas nuire à ce dernier ;

- adoptant une démarche plus volontariste que les auteurs de la proposition de résolution, la commission a appelé le Gouvernement non pas à négocier en vue d'obtenir des compensations mais à intervenir afin que la Commission européenne s'assure de la mise en place de compensations efficaces ;

- enfin, au-delà de l'évaluation systématique de l'impact des accords commerciaux signés par l'UE, la commission a souhaité que, plus généralement, la Commission européenne prenne davantage en compte la spécificité des RUP dans sa politique commerciale.

La commission des affaires européennes a alors adopté à l'unanimité la proposition de résolution ainsi modifiée.

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE CONSTITUE UNE INITIATIVE BIENVENUE

1. Votre commission soutient les objectifs de cette proposition de résolution

Votre commission partage totalement les objectifs de la présente proposition de résolution européenne.

Votre rapporteur souligne que l'ensemble des interlocuteurs rencontrés lors de ses auditions ont souligné l'opportunité de la démarche entreprise par nos collègues Serge Larcher et Éric Doligé.

Ce texte s'inscrit dans la continuité des travaux de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer. La mission d'information appelait en effet à « renforcer la prise en compte des spécificités des régions ultrapériphériques par l'Union européenne, en valorisant les atouts que représentent ces régions pour l'Europe »47(*).

Plus généralement, votre commission estime que ce texte apporte un soutien important aux initiatives prises par le Gouvernement français, face à une Commission européenne souvent trop peu sensible aux enjeux et aux spécificités des RUP48(*).

Votre rapporteur salue l'engagement résolu du Gouvernement - et de l'ensemble des acteurs ultramarins - sur cette question. Il a pu mesurer la réalité de cette mobilisation au cours de ses auditions.

Le 12 mai 2010, le Président de la République a ainsi alerté par courrier le Président de la Commission européenne de l'impact potentiel des accords commerciaux sur l'économie des RUP, lui demandant de sauvegarder l'économie et l'emploi de ces régions. Le ministère de l'agriculture est en contact permanent avec notre représentation permanente auprès de l'UE. Votre rapporteur se réjouit également de la pleine collaboration des ministères de l'agriculture et de l'outre-mer.

Il tient enfin à souligner la mobilisation de l'ensemble des élus ultramarins, tant les parlementaires nationaux et européens que les présidents des conseils régionaux.

Cette mobilisation a porté ses fruits s'agissant de la base juridique de la proposition de règlement.

Votre rapporteur souligne qu'il ne s'agit pas d'une question anodine : le fait que le POSEI se fonde sur l'article 349 du TFUE, qui permet des dérogations aux règles communautaires pour les RUP, autorise notamment les exonérations de droits de douane prévues par le régime spécifique d'approvisionnement. Il est donc indispensable que l'article 349 figure parmi les bases juridiques du règlement POSEI.

Les interlocuteurs de votre rapporteur rencontrés tant à Paris qu'à Bruxelles ont souligné que la Commission était aujourd'hui prête à ajouter l'article 349 parmi les bases juridiques de la proposition de règlement, ce dont votre rapporteur se réjouit.

En outre, si votre rapporteur reconnaît volontiers l'engagement résolu du Gouvernement à obtenir compensation pour les RUP des effets des accords avec les pays andins et l'Amérique centrale, il relève que l'engagement de négociations commerciales entre l'UE et le Mercosur n'emporte pas le même type de réaction de sa part.

L'excellent discours tenu par le ministre de l'agriculture lors du débat organisé, à l'initiative de la commission des affaires européennes et de notre commission, sur l'avenir de la Politique agricole commune le 11 janvier dernier au Sénat est en effet limpide : « Il ne sert à rien de se battre pour la PAC si on ne se bat pas non plus dans le cadre des négociations commerciales et du G20. Il faut aborder les négociations commerciales internationales, notamment avec le Mercosur et dans le cadre de l'OMC, sans aucune naïveté et sans aucun complexe. C'est sans complexe que nous devons défendre notre agriculture, refuser les accords qui se feraient au détriment de l'agriculture et ne pas accepter que l'agriculture soit une nouvelle fois la monnaie d'échange dans un marché de dupes entre les pays sud-américains et l'Union européenne ».

Votre rapporteur aurait aimé que le Gouvernement tienne un discours aussi ferme avant la conclusion des accords commerciaux avec les pays andins et avec l'Amérique centrale.

Lors de ses auditions, plusieurs de ses interlocuteurs ont ainsi souligné qu'au vu de l'impact potentiellement dévastateur d'un accord avec le Mercosur sur les éleveurs européens, la signature d'un tel accord paraissant très improbable. Cela semble donc confirmer que les intérêts de l'outre-mer ne pèsent pas autant que ceux des départements métropolitains et que les intérêts de l'agriculture ultramarine ont été sacrifiés par la Commission, mais aussi par le Gouvernement français, au profit de ceux de l'industrie.

2. La proposition de résolution européenne comporte deux éléments essentiels
a) La nécessaire compensation des effets des accords commerciaux

La proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes affirme la nécessité de compenser les effets des accords commerciaux sur l'agriculture des régions ultrapériphériques. La proposition de règlement refondant le POSEI constituerait le vecteur idéal pour fixer les modalités de cette compensation.

Votre commission partage tout à fait ce point de vue, qui correspond d'ailleurs à l'état d'esprit de l'ensemble des interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur.

Le Parlement européen lui-même a appelé à la mise en place de compensations en faveur des producteurs des RUP suite à l'accord de Genève. Soulignant que « les droits figurant dans les accords de l'OMC sur le commerce des bananes n'ont pas encore été pris en compte dans le budget du POSEI », le Parlement a « [engagé] les autorités compétentes de l'Union européenne à modifier les modalités de l'aide prévue dans le budget POSEI à l'intention des producteurs de l'Union et à adopter d'autres mesures afin de veiller à ce que, vu l'évolution du commerce mondial des bananes dans le sens d'une libéralisation, les producteurs de l'Union européenne soient en mesure de rester sur le marché et de poursuivre leurs activités traditionnelles »49(*).

Ces compensations seraient d'autant plus justifiées que l'Union européenne a dégagé, suite à l'accord de Genève, près de 200 millions d'euros sur la période 2010-2013 - enveloppe désignée comme les « mesures d'accompagnement dans le secteur de la banane » - au bénéfice des pays ACP afin de « les accompagner dans le processus d'ajustement nécessaire »50(*).

La proposition de résolution européenne est, sur cette question, également conforme à la position du Gouvernement. A deux reprises51(*), la ministre de l'outre-mer a en effet affirmé devant notre Haute assemblée que le Gouvernement avait demandé à la Commission européenne que des compensations soient accordées aux RUP.

La refonte du règlement POSEI constitue donc l'occasion idéale afin de prévoir une enveloppe financière supplémentaire pour venir en aide aux producteurs des RUP. D'après les informations communiquées par différents interlocuteurs à votre rapporteur, le principe d'une compensation pour les producteurs des RUP semblerait aujourd'hui acté par la Commission européenne, seuls les modalités et montants étant en cours de négociation.

Comme l'indique notre collègue Christian Cointat dans son rapport rendu au nom de la commission des affaires européennes, la Commission européenne proposerait, suite aux accords conclus avec les pays andins, une compensation de 10 millions d'euros par an pour les trois États membres concernés. La France estime quant à elle le besoin de compensation de pertes de revenu et de restructuration à 40 millions d'euros par an pour ses seules RUP, dont 30 millions pour la filière banane.

Votre commission soutient donc le Gouvernement dans ses démarches. La Commission européenne doit assurer une véritable compensation des effets de ces accords sur l'économie des DOM.

b) L'évaluation systématique de l'impact de ces accords sur les régions ultrapériphériques (RUP)

Le second élément essentiel de la proposition de résolution européenne vise à ce que la Commission prenne en compte les spécificités des RUP dans le cadre de sa politique commerciale, ceci via notamment l'évaluation systématique des effets sur les RUP des accords commerciaux qu'elle négocie.

Cette demande a été saluée par l'ensemble des interlocuteurs de votre rapporteur.

Elle correspond d'ailleurs à une demande récurrente des régions ultrapériphériques, de la France, de l'Espagne et du Portugal. Le mémorandum conjoint des RUP de 2009 évoque ainsi l'institution d'une « étude d'impact actualisée sur les effets sur l'économie des RUP de la libéralisation commerciale »52(*). Le mémorandum de l'Espagne, de la France, du Portugal et des RUP de 2010 va plus loin en estimant indispensable « d'évaluer systématiquement les effets attendus des politiques de l'Union dans les RUP »53(*).

Le 14 juin 2010, le Conseil de l'Union européenne a lui-même invité la Commission « à continuer à élaborer (...) des mesures spécifiques pour les régions ultrapériphériques, à renforcer le partenariat et à évaluer systématiquement les effets des politiques de l'Union européenne sur les régions ultrapériphériques, notamment lors de la réalisation d'analyses d'impact »54(*).

Le Gouvernement français partage donc l'objectif des auteurs de la présente proposition de résolution européenne. Lors des questions cribles thématiques du 18 janvier dernier, Mme Marie-Luce Penchard, ministre de l'outre-mer a ainsi affirmé : « Nous avons d'ores et déjà posé le principe d'une étude d'impact systématique, en amont de tous les accords commerciaux ».

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

1. La nécessaire cohérence des politiques communautaires

Votre rapporteur souligne que la conclusion d'accords commerciaux pouvant nuire à l'agriculture domienne illustre l'incohérence des politiques communautaires à l'égard des RUP. Au terme de ses auditions, il estime en effet que la politique commerciale de l'Union est déconnectée des autres politiques de l'Union.

D'une part, les accords commerciaux concernés semblent en contradiction avec la stratégie de l'UE à destination des RUP.

Comme votre rapporteur l'a indiqué précédemment, les spécificités des RUP ont été reconnues en 1999 par l'article 299 alinéa 2 du traité instituant la Communauté européenne.

Par la suite, la Commission européenne a défini en 2004, dans sa communication intitulée « un partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques », une stratégie à l'égard des RUP, reposant sur trois axes : l'accessibilité, la compétitivité et l'insertion régionale.

En 2008, la Commission a adopté une nouvelle approche à l'égard des RUP dans sa communication du 17 octobre 2008 intitulée « Les régions ultrapériphériques : un atout pour l'Europe ». La stratégie de l'UE repose désormais sur la valorisation des atouts de l'ultrapériphérie : la situation géographique des RUP qui en fait les avant-postes de l'UE dans le monde, leur biodiversité remarquable ou encore leurs produits agricoles de haute qualité. La Commission estime même nécessaire « lors de l'adoption de nouvelles législations communautaires, [de] renforcer l'analyse de leurs conséquences sur les RUP afin d'en assurer la cohérence ».

Au vu de cette stratégie, destinée à soutenir le développement des RUP, il paraît donc particulièrement incohérent que la politique commerciale de l'Union ne prenne aucunement en compte les spécificités de ces territoires et les prescriptions de la Commission en la matière.

D'autre part, la politique commerciale entre en contradiction avec d'autres politiques sectorielles, comme la politique agricole commune ou la politique de cohésion :

- s'agissant de la PAC, il est en effet clair que les accords commerciaux conclus par l'UE sont incohérents avec le dispositif POSEI mis en place au profit de l'agriculture des RUP.

Votre rapporteur rappelle par ailleurs que le « verdissement » de la PAC est aujourd'hui à l'ordre du jour. Or, comme l'a souligné le ministre de l'agriculture lors du débat du 11 janvier 2011, « il ne sert à rien de nous battre pour préserver un modèle agricole européen si, dans le même temps, nous ouvrons tout grand nos frontières à d'autres pays qui ne respectent pas les mêmes règles sanitaires ou environnementales que nous » ;

- s'agissant de la politique ce cohésion, votre rapporteur relève que les DOM figurent aujourd'hui en objectif 1 « convergence » : la politique de cohésion vise donc à promouvoir le développement de ces régions en retard de développement. Les DOM bénéficient ainsi de plus de 3 milliards d'euros de fonds communautaires au titre de la politique de cohésion sur la période 2007-2013 (ce qui représente près du quart de l'enveloppe totale destinée à la France).

Votre rapporteur partage donc le point de vue exprimé par les députés européens représentant les RUP : les accords commerciaux signés par l'UE sont « susceptibles de remettre en cause les dispositifs et les objectifs que l'Europe s'est assignée pour les RUP »55(*).

En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a précisé dans la proposition de résolution européenne que le Sénat demande à la Commission européenne de veiller à une meilleure articulation entre sa politique commerciale et ses autres politiques sectorielles. Le Sénat se rapproche ainsi de la position exprimée par nos collègues députés : une résolution de l'Assemblée nationale, relative aux accords de partenariat économique entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, devenue définitive le 28 avril 2010, indique ainsi que l'Assemblée nationale « invite l'Union européenne à réaliser une meilleure articulation entre sa politique commerciale et sa politique de développement »56(*).

2. Des clauses de sauvegarde opérationnelles doivent être prévues par les accords négociés par la Commission européenne

La proposition de résolution européenne évoque la mise en place de mesures de compensation au bénéfice des agriculteurs ultramarins.

Votre rapporteur estime qu'il ne s'agit que d'un aspect de l'enjeu pour les RUP. Il convient également que des dispositifs de préservation de l'agriculture des RUP soient mis en place dans les accords négociés par la Commission européenne.

La position du Gouvernement, que soutient votre commission, est d'ailleurs conforme à cet objectif. Lors des questions cribles thématiques « Outre-mer et Europe » du 18 janvier dernier, la ministre de l'outre-mer a ainsi souligné que, dans le cadre des accords de partenariat économique avec les pays ACP, le Gouvernement a obtenu « le principe d'une clause de sauvegarde régionalisée permettant de restaurer les droits de douane antérieurs lorsque la preuve est apportée que le marché local d'une RUP a été perturbé ». Cette clause de sauvegarde permet de demander à la Commission, en cas de perturbation du marché local d'une ou plusieurs RUP, de rétablir les droits de douane sur certains produits pour une durée déterminée, afin de laisser le temps au territoire concerné de restructurer son marché.

D'après les informations obtenues lors de ses auditions par votre rapporteur, notamment auprès du ministère de l'agriculture, une clause de sauvegarde figurerait dans les accords commerciaux conclus par l'UE avec les pays andins et l'Amérique centrale.

Votre rapporteur souhaite cependant aller plus loin : si l'existence d'une clause de sauvegarde constitue un élément important, elle n'est pas suffisante. Les clauses de sauvegarde doivent être opérationnelles.

L'ensemble des interlocuteurs de votre rapporteur a en effet souligné que ces clauses sont particulièrement difficiles à mettre en oeuvre, notamment en raison de la complexité à mesurer un préjudice subi. Les députés européens représentant les RUP ont eux même jugé que « les garanties à même de protéger les économies locales obtenues par la Commission au moyen de mécanismes de sauvegarde ne sont pas assez réactives ni réellement dissuasives et les seuils de déclenchement transforment la clause de sauvegarde en un instrument hypothétique »57(*). S'agissant des clauses de sauvegarde mises en place pour les pays ACP, nos collègues députés Hervé Gaymard et Jean-Claude Fruteau soulignent quant à eux que « ces clauses se révèlent peu adaptées et difficiles à mettre en oeuvre. Elles sont limitées dans le temps et il est exigé de prouver un préjudice grave ou une perturbation de marché »58(*).

La délégation pour l'Union européenne du Sénat avait elle-même conclu aux limites des instruments de défense commerciale de l'UE et notamment à l'inapplicabilité des clauses de sauvegarde59(*).

Lors des questions cribles thématiques « outre-mer et Europe » du 18 janvier 2011, la ministre de l'outre-mer l'a reconnu, à propos de la clause de sauvegarde figurant dans les accords de partenariat économique (APE) : « nous ne savons pas, aujourd'hui, déclencher ce mécanisme ».

La clause de sauvegarde figurant dans les accords de partenariat économique (APE) est en effet révélatrice de la complexité à déclencher ce type de mécanismes.

LE MÉCANISME DE SAUVEGARDE PRÉVU DANS LE CADRE DES APE

Ce mécanisme est décrit par le règlement (CE) n° 1528/2007 du Conseil du 20 décembre 2007 appliquant aux produits originaires de certains États appartenant au groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) les régimes prévues dans les accords établissant ou conduisant à établir des accords de partenariats économiques.

En s'appuyant sur l'article 299, paragraphe 2 du TCE, ce règlement indique qu'il est nécessaire « de prendre tout particulièrement en considération la sensibilité des produits agricoles (...) ainsi que la vulnérabilité et les intérêts spécifiques des régions ultrapériphériques de la Communauté lors de l'établissement des règles de sauvegarde bilatérales de façon efficace ».

Les différents éléments de ce mécanisme sont les suivants :

- une mesure de sauvegarde peut être imposée si certains produits sont importés dans la Communauté en quantité tellement accrue qu'ils causent ou menacent de causer « un préjudice grave à l'économie communautaire » ou des perturbations dans un secteur de l'économie. Le 2 de l'article 12 du règlement prévoit une mesure de sauvegarde spécifique pour les RUP ;

- en cas de situation pouvant justifier à leurs yeux la mise en oeuvre du mécanisme de sauvegarde, un État membre en informe la Commission qui communique cette information à l'ensemble des États membres dans un délai de trois jours ;

- une procédure de consultation est ouverte dans les huit jours par la Commission. Au terme de la consultation, si des éléments suffisants justifient l'ouverture d'une procédure, la Commission publie un avis au Journal officiel de l'Union européenne ;

- la Commission commence alors une enquête, conclue entre 6 et 9 mois suivant son ouverture ;

- des mesures de sauvegarde provisoires peuvent être appliquées sous certaines conditions. Elles ne peuvent être appliquées plus de 180 jours (200 jours pour les RUP) ;

- au terme de son enquête, la Commission demande l'ouverture de consultations avec l'État concerné en vue de parvenir à une solution mutuellement acceptable ;

- au terme d'un délai de trente jours, la Commission peut prendre la décision d'instituer des mesures de sauvegarde (suspension de la réduction du taux de droit à l'importation, augmentation du droit de douane ou contingent tarifaire) ;

- la mesure de sauvegarde ne peut être mise en place pour une durée supérieure à quatre ans (mesure de sauvegarde provisoire comprise), cette durée étant portée à huit ans pour les RUP.

En conséquence, votre commission a introduit dans la proposition de résolution, à l'initiative de votre rapporteur, une invitation au Gouvernement à intervenir pour que des clauses de sauvegarde réellement et rapidement opérationnelles soient prévues dans les accords commerciaux.

3. L'évaluation de l'impact des accords commerciaux sur les RUP ne doit pas seulement s'effectuer a priori

Votre commission a jugé très utile la mise en place d'études préalables à la conclusion d'accords commerciaux par l'UE, relatives à leur l'impact sur l'économie des RUP.

Pour autant, pourquoi se limiter à une évaluation préalable ?

L'accord de Genève et les accords commerciaux évoqués précédemment comportent des dispositions évolutives. L'accord avec les pays Andins prévoit, par exemple, une évolution des contingents à droits nuls pour le sucre et le rhum ainsi qu'en matière d'élevage.

Il serait donc utile que l'étude d'impact soit actualisée périodiquement : l'impact des accords commerciaux pourrait ainsi être mesuré avant la conclusion des accords et actualisée à certaines étapes de leur mise en oeuvre. Votre commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur en ce sens.

Au cours de sa réunion du mercredi 16 février 2011, sous la présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a examiné le rapport de M. Daniel Marsin, sur la proposition de résolution européenne n° 226 (2010-2011), adoptée avec modifications par la commission des affaires européennes, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne.

Elle a adopté, à l'unanimité, une nouvelle rédaction de la proposition de résolution européenne, dont le texte figure ci-après.

ANNEXE I - PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vus les articles 42, 43 et 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu le mémorandum de l'Espagne, de la France, du Portugal et des régions ultrapériphériques signé le 7 mai 2010 à Las Palmas de Gran Canaria,

Vu les conclusions du Conseil Affaires générales du 14 juin 2010,

Vu l'accord multilatéral signé à Genève le 15 décembre 2009 relatif au commerce des bananes,

Vu la conclusion des négociations relatives à la signature d'un accord d'association entre l'Union européenne et l'Amérique centrale,

Vu la conclusion des négociations relatives à la signature d'un accord commercial multipartite entre l'Union européenne, la Colombie et le Pérou,

Vu les conclusions du conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009,

Vu le rapport du Sénat n° 519 (2008-2009) fait au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer,

Vu le règlement (CE) n° 2013/2006 du Conseil du 19 décembre 2006 modifiant les règlements (CEE) n° 404/93, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 247/2006 en ce qui concerne le secteur de la banane,

Vu la proposition de règlement du Parlement et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union (E 5655),

Considérant que les accords de libre-échange conclus en mars 2010 par l'Union européenne avec la Colombie et le Pérou, d'une part, et avec les pays d'Amérique centrale, d'autre part, font courir un risque important à l'agriculture des régions ultrapériphériques françaises si des garde-fous suffisants ne sont pas mis en place,

Considérant qu'il est dans l'intérêt de l'Union européenne de ne pas mettre en péril le développement endogène des régions ultrapériphériques,

Considérant que la Commission envisage la conclusion d'autres accords commerciaux, notamment avec le Mercosur,

Estime urgent d'analyser et de compenser les effets des accords commerciaux déjà signés sur les productions agricoles des régions ultrapériphériques,

Souligne que de telles mesures de compensation trouvent leur fondement juridique dans l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Juge que la proposition de règlement portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union constitue une opportunité à saisir pour arrêter les modalités de cette compensation,

Demande au Gouvernement d'intervenir afin que la Commission européenne veille à assurer toute forme de compensation efficace pour préserver l'agriculture ultramarine des effets négatifs des accords commerciaux signés avec la Colombie et le Pérou et avec l'Amérique centrale,

Invite la Commission européenne à mieux articuler sa politique commerciale avec les autres politiques sectorielles de l'Union, et donc à prendre en compte dans les négociations commerciales les objectifs spécifiques fixés par l'Union pour les régions ultrapériphériques,

Souhaite, dans ce cadre, que la Commission européenne évalue systématiquement les effets sur ces régions des accords commerciaux qu'elle négocie, en en étudiant l'impact préalablement à leur conclusion puis au cours de leur mise en oeuvre, et qu'elle veille à l'inclusion dans ces accords de mécanismes de sauvegarde opérationnels en faveur de ces régions.

ANNEXE II - EXAMEN DES AMENDEMENTS ET DU TEXTE DE LA COMMISSION

(Mercredi 16 février 2011)

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission procède à l'examen du rapport de M. Daniel Marsin sur la proposition de résolution européenne n° 226 (2010-2011), présentée par MM. Serge Larcher et Éric Doligé, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, adoptée avec modifications par la Commission des affaires européennes, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne.

M. Daniel Marsin, rapporteur. - En application de l'article 88-4 de la Constitution, nos collègues Serge Larcher et Éric Doligé, respectivement président et rapporteur de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, ont déposé le 18 janvier dernier une proposition de résolution tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne (UE).

La commission des affaires européennes a examiné ce texte le 2 février dernier. A l'initiative de son rapporteur, notre collègue Christian Cointat, elle a adopté cette proposition de résolution à l'unanimité, complétée par six amendements, qui n'en modifient pas l'esprit.

Signe de l'enjeu essentiel de cette question, la Conférence des présidents a décidé que le Sénat débattra en séance de cette proposition de résolution, vraisemblablement au mois de mai prochain.

J'ai interpellé le Gouvernement sur cette question à deux reprises au cours des derniers mois : lors des questions d'actualité du Gouvernement du 6 mai 2010 et lors des questions cribles thématiques « Outre-mer et Europe » du 18 janvier dernier.

Lors de l'excellent débat organisé le 11 janvier dernier à l'initiative de la commission des affaires européennes et de notre commission sur l'avenir de la politique agricole commune (PAC), M. Bruno Le Maire, ministre de l'agriculture, a affirmé : « Il ne sert à rien de se battre pour la PAC si on ne se bat pas non plus dans le cadre des négociations commerciales et du G20. Il faut aborder les négociations commerciales internationales, notamment avec le Mercosur et dans le cadre de l'OMC, sans aucune naïveté et sans aucun complexe. C'est sans complexe que nous devons défendre notre agriculture, refuser les accords qui se feraient au détriment de l'agriculture et ne pas accepter que l'agriculture soit une nouvelle fois la monnaie d'échange dans un marché de dupes entre les pays sud-américains et l'UE. »

Le risque que ferait peser un accord commercial avec le Mercosur sur l'agriculture européenne, notamment sur nos éleveurs est grand. Or, des accords emportant des conséquences similaires pour les DOM ont été conclus par l'UE au cours des derniers mois, justifiant cette proposition de résolution.

La situation de l'agriculture ultramarine est bien différente de celle métropolitaine. Son poids économique est essentiel dans les DOM : entre 1,7 et plus de 4 % du PIB (contre 2,2 % pour la France hexagonale) et entre 2 et 7,2 % de l'emploi (contre 2,3 % en France hexagonale). Les produits agricoles et agroalimentaires représentent 53 % des exportations de la Guadeloupe et 65 % de celles de La Réunion. La loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) a d'ailleurs fait de l'agriculture un des secteurs clés du « développement endogène » de ces territoires.

L'agriculture ultramarine reste dominée par deux filières traditionnelles d'exportation : la banane et la filière canne-sucre-rhum, qui structurent l'économie des DOM. La filière banane représente ainsi près de 10 000 emplois dans les Antilles, ce qui en fait le premier employeur privé. La filière canne-sucre-rhum représente près de 30 % de la surface agricole utilisée (SAU).

L'UE a pris en compte les spécificités de l'agriculture ultramarine. Les traités permettent, au vu de leurs handicaps, de prendre des mesures spécifiques aux régions ultrapériphériques (à savoir les DOM français, les Açores, les Canaries et Madère). L'UE a donc mis en place au début des années 1990 un dispositif spécifique de soutien : le Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI). Celui-ci comporte deux volets : un régime spécifique d'approvisionnement, visant à alléger les coûts relatifs à l'approvisionnement, et des mesures d'aide à la production locale.

Le régime POSEI a été modifié à plusieurs reprises. Son bilan positif est reconnu par tous, y compris par la Commission européenne. L'agriculture des DOM bénéficie ainsi de près de 275 millions d'euros d'aides par an.

Le POSEI n'est aujourd'hui pas en danger : la proposition de règlement sur laquelle s'appuie la proposition de résolution ne comporte que des ajustements formels et des modifications de fond mineures.

En revanche, plusieurs accords signés par l'UE mettent en danger l'agriculture ultramarine. D'une part, en décembre 2009, l'UE a conclu à Genève avec certains pays sud-américains, un accord sur le commerce des bananes. Cet accord, approuvé le 3 février dernier par le Parlement européen, est censé mettre fin à la « guerre de la banane » qui dure depuis le début des années 1990. Il prévoit ainsi, en contrepartie de l'arrêt des procédures lancées contre l'UE par les pays producteurs de banane latino-américains devant l'Organisation mondiale du commerce (OMC), une baisse importante des droits de douane européens : de 176 euros en 2009 à 114 euros en 2017, soit une diminution de 35 % en six ans.

D'autre part, en mai 2010, lors du sommet de Madrid, l'UE a conclu deux nouveaux accords : d'une part avec la Colombie et le Pérou et, d'autre part, avec l'Amérique latine. Dix mois après leur adoption, il m'a été impossible d'obtenir le texte consolidé et traduit en français. J'ai interrogé le ministère de l'agriculture, le ministère de l'outre-mer, la représentation permanente de la France auprès de l'UE et le secrétariat général aux affaires européennes (SGAE). Cette situation est proprement stupéfiante ! Je n'ai réussi à obtenir que des versions provisoires et non traduites. Lorsque je me suis rendu à Bruxelles, j'ai même cru comprendre que la direction générale « Commerce » de la Commission refusait de transmettre le texte de ces accords aux États membres avant qu'ils ne soient définitivement paraphés. Nous pourrions interpeller le commissaire au Commerce sur cette question, en vue d'obtenir le texte des accords avant le débat en séance.

Quoi qu'il en soit, certains éléments de ces accords sont connus : ils prévoient une réduction des barrières commerciales concernant les produits industriels européens. En échange, ils vont plus loin que l'accord de Genève, en prévoyant une nouvelle baisse des tarifs douaniers en matière de banane, qui devraient atteindre 75 euros d'ici 2020, mais aussi en mettant en place des contingents d'exportation à droits nuls pour le sucre et le rhum.

Les intérêts des RUP semblent ne pas avoir pesé bien lourd face à ceux de l'industrie continentale. Ces accords font peser un risque d'afflux massif de productions agricoles de ces pays aux coûts de production très bas, à savoir les mêmes productions que celles de nos DOM, sur le territoire européen, c'est-à-dire sur le territoire des DOM et sur le territoire continental, qui constitue le principal débouché pour les productions ultramarines.

Face à cette situation, la proposition de résolution demande au Gouvernement français d'intervenir auprès de la Commission européenne afin que des compensations soient mises en place au profit des RUP et invite la Commission à prendre en compte les spécificités de ceux-ci dans la conduite de sa politique commerciale, notamment par l'analyse préalable systématique de l'impact sur ces régions des accords commerciaux qu'elle négocie.

Ce texte constitue un soutien aux initiatives prises par notre Gouvernement, dont je tiens à saluer l'entière mobilisation sur ce sujet, auprès de la Commission européenne.

Des négociations ont en effet lieu actuellement sur le montant des compensations : si la Commission semble en avoir accepté le principe, ses premières propositions sont purement inacceptables. Il est indispensable que la Commission européenne assure une véritable compensation des effets de ces accords.

J'invite donc la commission à adopter cette proposition de résolution, assortie de deux amendements. Le premier vise à demander une meilleure cohérence entre la politique commerciale et les autres politiques sectorielles de l'Union. Les accords commerciaux viennent en effet affaiblir des régions alors même que l'objectif de la politique de cohésion est de favoriser leur rattrapage économique et que la PAC y intervient également, via le POSEI, ce qui est loin d'être cohérent.

Par ailleurs, une meilleure articulation avec la dimension environnementale de la PAC est nécessaire. Suite au scandale du chlordécone, un plan « banane durable » a été lancé en 2008 aux Antilles. Il a conduit à une réduction de près de 70 % de l'utilisation de produits phytosanitaires. Or, ces accords commerciaux vont faciliter l'entrée sur le territoire européen de produits en provenance de pays ayant des exigences environnementales bien inférieures : dans les Antilles, entre deux et dix traitements sont effectués par an contre 60 en Colombie ! Là encore la politique européenne devrait être plus cohérente.

Le second amendement demande à côté de l'action curative - les compensations -une action préventive : des mécanismes de sauvegarde doivent permettre, en cas de perturbation sur un marché, de restaurer des droits de douane et suspendre les accords commerciaux. Ce type de clause est prévu dans nombre d'accords commerciaux et il semblerait que les accords conclus avec les pays andins et l'Amérique centrale en comprennent. Elles sont cependant particulièrement complexes à mettre en oeuvre : les conditions sont très restrictives, la procédure particulièrement longue et, bien souvent, elles ne pourraient entrer en application qu'une fois les difficultés devenues insurmontables.

Je vous propose donc d'inviter la Commission à veiller à ce que des mécanismes de sauvegarde opérationnels soient inclus, en faveur des RUP, dans les accords commerciaux qu'elle négocie.

Ce second amendement vise aussi à ce que la Commission européenne évalue l'impact des accords commerciaux sur les RUP non seulement avant leur conclusion mais également pendant leur mise en oeuvre, ces accords prévoyant en effet bien souvent une évolution dans le temps du niveau des droits de douane.

J'espère que notre commission pourra s'exprimer unanimement sur ce texte.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Afin de disposer des textes des accords internationaux passés par l'UE en langue française, je vais solliciter par courrier le commissaire européen compétent. Ces questions ne sauraient échapper totalement aux élus.

Par ailleurs, je souligne que si les filières agricoles ne peuvent se structurer uniquement par des compensations, ces dernières sont nécessaires dans un premier temps.

Mme Odette Herviaux. - Je remercie le rapporteur pour son exposé et souligne que derrière les spécificités ultramarines, on retrouve des problématiques qui touchent l'agriculture européenne dans son ensemble.

Concernant l'indisponibilité des documents en français, je rappelle que lors de l'élaboration du règlement sur l'Organisation commune de marché (OCM) unique, nous n'avions pu obtenir une version française du projet de texte qu'à Bruxelles, des mains du directeur de cabinet de la commissaire européenne à l'agriculture, Mme Fischer Boel.

J'approuve le principe de compensations des conséquences des accords commerciaux pour les RUP, mais je relève l'absurdité de la situation : on compense d'un côté des décisions prises par ailleurs, qui mettent en difficulté le secteur agricole. La politique européenne est, sur ce point, incohérente. D'ailleurs, les accords bilatéraux sont critiquables car ils sont systématiquement conclus au détriment de l'agriculture.

Je m'interroge sur le commerce inter-caraïbe de produits agricoles : les produits des pays de la région sont présents sur les marchés de Guadeloupe et Martinique mais l'inverse n'est pas vrai. Quelles en sont les raisons ?

Enfin, gardons à l'esprit que les aides sont versées à des agriculteurs organisés. Or l'agriculture dans DOM est parfois peu organisée et empêche de bénéficier de ces aides.

M. Jean-Paul Emorine, président. - S'agissant des négociations commerciales entre l'UE et le Mercosur, je souligne que les enjeux sont considérables : la surface agricole utilisée au Brésil est plus de deux fois supérieure à celle de la France.

M. Denis Detcheverry. - La politique européenne est incohérente : pour mettre fin à la « guerre de la banane » à l'OMC, on facilite l'importation de bananes d'Amérique latine qui ne respectent pas les mêmes règles sanitaires que celles imposées en Europe. La production de bananes dans les DOM est forcément moins compétitive, et nous laissons notre population courir des dangers supplémentaires.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Dans le débat que nous avons eu avec les Allemands sur la PAC, la question des exigences en matière de normes sanitaires a été abordée. Il ne s'agit pas seulement des bananes. Le même problème se pose sur la viande : nous importons de la viande sud-américaine produite dans des zones où sévissent encore des épizooties qui nous auraient amenés en Europe à prendre des mesures d'interdiction de commercialisation.

M. Gérard Le Cam. - Je partage largement les propos d'Odette Herviaux. Mon groupe souhaite que l'agriculture soit sortie du champ des négociations de l'OMC. Soulignons que l'agriculture est délocalisable : les importations massives de poulet brésilien ont ainsi totalement déstabilisé la filière en Bretagne. Nous devons faire face à un double enjeu : environnemental et d'alimentation.

Notre collègue Gélita Hoarau m'a fait part de son souhait que la refonte du POSEI, ne conduise pas à une remise en question de son niveau actuel, dans le périmètre de ses missions, et que ce dernier soit renforcé par des crédits compensant les effets négatifs pour l'agriculture ultramarine des accords internationaux.

Mon groupe est globalement favorable à la proposition de résolution européenne.

M. Robert Navarro. - Je félicite le rapporteur pour son travail et regrette que les parlementaires, y compris les parlementaires européens - mandat que j'ai exercé - soient trop fréquemment écartés de ce type de discussions. L'agriculture a toujours été sacrifiée sur l'autel du commerce international. Il faut donc réagir. La question agricole est stratégique car demain, nous risquons d'importer davantage de produits alimentaires bénéficiant de moindres garanties sanitaires. Un changement d'approche doit avoir lieu rapidement. Malheureusement, la prochaine réforme de la PAC ne va pas dans le sens du renforcement des moyens de la politique agricole, laissant craindre des baisses de crédits de l'ordre de 30 à 40 %. En outre, l'Europe ignore trop souvent les RUP.

M. Georges Patient. - Je salue l'initiative de Serge Larcher et Éric Doligé, ainsi que la qualité du rapport de Daniel Marsin. Les aides entre les RUP sont très inégalement réparties : pour la France 46 % des aides vont à la Réunion, 37 % à la Martinique, 17 % à la Guadeloupe et seulement 2 % à la Guyane. Il ne faudrait pas oublier ce territoire.

Je souhaiterais également attirer votre attention sur le riz de Guyane, qui représente environ 5 000 hectares. Cette production est en train de disparaître car elle est soumise aux normes européennes. Or la Guyane n'est pas la Camargue ! Dans le même temps, le riz du Suriname ou de Guyana est importé et consommé, alors que sa production ne respecte pas les mêmes normes sanitaires.

M. Daniel Marsin, rapporteur. - Beaucoup d'interventions se recoupent. Tout d'abord, notons que la direction générale « Commerce » travaille au sein de la commission Européenne de manière isolée, déconnectée par rapport aux autres directions. Elle procède elle-même aux arbitrages entre intérêts offensifs et intérêts défensifs, sachant que les intérêts défensifs sacrifiés dans la négociation feront l'objet de compensations. Il serait souhaitable que cette direction, avant d'entamer des négociations, reçoive des instructions claires des États membres. La France, de ce point de vue, doit être vigilante.

Je crains que nous soyons entrés dans un cycle infernal de diminution des droits de douane sur la banane, jusqu'à leur disparition. Les accords de Genève n'ont donc pas mis fin à la « guerre de la banane ». La réduction des droits pour les pays d'Amérique centrale, le Pérou et la Colombie conduit le Brésil à réclamer à son tour le bénéfice d'un contingent à droits nuls.

Les négociations commerciales bilatérales menées sont problématiques pour les DOM mais aussi pour les autres pays des Caraïbes, qui bénéficient actuellement d'un régime de faveur. Au demeurant, une stratégie d'insertion régionale au niveau de l'ensemble des Caraïbes devrait être envisagée.

Les clauses de sauvegarde sont nécessaires dans les accords commerciaux mais difficiles à mettre en oeuvre, avec des délais de réaction longs, de plus de six mois, contre un mois aux États-Unis.

La Guyane est certes le parent pauvre du programme POSEI. Cette situation est liée à la faible structuration de l'agriculture guyanaise et elle devra être améliorée.

L'enjeu environnemental est tel que les DOM se sont engagés dans un plan « banane durable » visant à réduire l'usage de pesticides. Cependant, cette stratégie suppose que le consommateur soit informé et réoriente ses achats vers ce type de banane. Dans le cadre de la PAC, il faudra compenser le respect par les agriculteurs de normes plus sévères et, le cas échéant, ces compensations pourront prendre la forme de droits de douane.

Le retrait de l'agriculture du champ des négociations de l'OMC serait idéal, mais paraît difficile à obtenir.

En ce qui concerne la refonte du POSEI, elle ne conduit pas à une remise en cause du niveau des crédits, fixé à 280 millions d'euros. La réforme consiste simplement à l'actualiser pour l'adapter au traité de Lisbonne. Au-delà du POSEI, des compensations des accords internationaux pour l'agriculture ultramarine devront être négociées. Les autorités françaises sont vigilantes sur cette question et les différents ministères concernés travaillent de concert. La proposition de résolution européenne permet de renforcer la position française.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Il est vraisemblablement impossible de sortir l'agriculture du champ des négociations commerciales internationales, mais les produits agricoles ne doivent pas être la variable d'ajustement de ces discussions. Mieux, leurs spécificités doivent être reconnues. Le ministre Bruno Le Maire défend, au demeurant, cette position.

Les appellations régionales, indications géographiques protégées (IGP) ou appellations d'origine protégée (AOP), constituent une voie à suivre pour valoriser les produits de terroir et garantir la qualité du produit au consommateur européen.

M. Charles Revet. - Il faut certes valoriser la qualité à travers les appellations. Je souligne également que l'agriculture française, même si elle représente 2 ou 3 % de la production agricole mondiale, est essentielle à l'alimentation du monde. Or on ne peut nourrir durablement la planète avec des à-coups permanents sur les prix et les volumes de production. Il faut donc peser au sein de l'OMC pour faire reconnaître les spécificités de l'agriculture.

M. Jean-Paul Emorine, président. - La superficie agricole mondiale cultivée ne couvre que 12 % des terres émergées, soit 1,5 milliards d'hectares. Avec 30 millions d'hectares de surface agricole utilisée (SAU), la France ne représente que 2 % de la SAU mondiale et l'Europe dans son ensemble 10 %. A titre de comparaison, le Brésil dispose de plus de 200 millions d'hectares de surface agricole et pourrait, sans déforestation, mettre en culture près de 100 millions d'hectares supplémentaires. Notre choix doit être celui d'une agriculture de qualité, qui permet de distinguer nos propres productions.

M. Daniel Marsin, rapporteur. - Je propose à la commission d'adopter deux amendements à la proposition de résolution européenne.

L'amendement n° 1 vise à appeler la Commission européenne à assurer une réelle cohérence entre politique commerciale et politiques sectorielles.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement n° 2 a pour double objectif de demander à la Commission d'étudier l'impact sur les RUP des accords commerciaux qu'elle négocie, non seulement avant leur conclusion mais aussi pendant leur mise en oeuvre et de veiller à l'inclusion dans ces accords de mécanismes de sauvegarde opérationnels en faveur des RUP.

L'amendement n° 2 est adopté.

La proposition de résolution européenne, ainsi modifiée, est adoptée à l'unanimité.

M. Jean-Paul Emorine, président. - La commission demandera que la proposition de résolution européenne soit débattue en séance publique au mois de mai.

ANNEXE III - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

Mercredi 26 janvier 2011

EURODOM : MM. Gérard Bally, délégué général, Emmanuel Detter, chargé de mission dossiers agricoles, et Mme Muriel de l'Ecotais, maître de conférence à l'université d'Amiens ;

Office de développement de l'économie agricole de l'outre-mer (ODEADOM) : M. Paul Luu, directeur, et Mme Anne-Marie Serizier, directrice adjointe ;

Jeudi 27 janvier 2011

Cabinet de M. Bruno Le Maire, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire : MM. Mikaël Quimbert, conseiller technique, et M. Frédéric Lambert, sous-directeur de la Gouvernance ;

Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) : M. Gérard Matheron, président-directeur général.

Mercredi 9 février 2011

Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) : MM. Joseph Giroud, secrétaire général, Guillaume Baugin, conseiller parlementaire, et Mme Amélie Chauvelle, chargée des relations avec le Parlement européen.

Vendredi 11 février 2011

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, en charge de l'outre-mer.

ANNEXE IV - PROGRAMME DU DÉPLACEMENT À BRUXELLES DU RAPPORTEUR

(Jeudi 10 février 2011)

- Entretien avec Mme Ana Paula Laissy, chef d'unité « Coordination des questions liées aux régions ultrapériphériques » à la DG REGIO de la Commission européenne ;

- Déjeuner de travail avec M. Jean-Noël Ladois, conseiller outre-mer à la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne ;

- Entretien avec M. Richard Etievant, chef d'unité à la DG Agriculture et développement rural de la Commission européenne.

ANNEXE V - LISTE DES PERSONNALITÉS AYANT FOURNI UNE CONTRIBUTION ÉCRITE AU RAPPORTEUR

- M. Marcel OSENAT, président du Groupe de l'Outre-mer, Conseil économique, social et environnemental ;

- M. Didier ROBERT, président du conseil régional de La Réunion ;

- M. Jean-Paul VIRAPOULLÉ, sénateur de La Réunion.


* 1 D'après les données communiquées par l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM), la SAU a chuté, entre 1989 et 2007, de 25 % en Guadeloupe, de 12 % à La Réunion et de 32 % en Martinique.

* 2 D'après les données communiquées par l'ODEADOM, la population active agricole permanente a chuté, entre 1980 et 2007, de 60 % en Guadeloupe, de 61 % à La Réunion et de 76 % en Martinique.

* 3 Mayotte deviendra un DOM en mars 2011. L'agriculture mahoraise est caractérisée par la prédominance des cultures vivrières (80 % des surfaces cultivées). Par ailleurs, Mayotte ne constitue pas encore une région ultrapériphérique de l'Union européenne (UE). En conséquence, le présent rapport ne traitera pas des problématiques propres à Mayotte.

* 4 Cf. Rapport n° 436 (2009-2010) au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, MM. Gérard César et Charles Revet, p. 207.

* 5 Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère chargé de l'outre-mer, « POSEI France - Rapport annuel d'exécution. Année de réalisation 2009 », juillet 2010, p. 136.

* 6 Mémorandum conjoint des régions ultrapériphériques, « Les RUP à l'horizon 2020 », Las Palmas de Gran Canaria, 14 octobre 2009, p. 26.

* 7 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 8 « Les DOM : défi pour la République, chance pour la France », Rapport d'information n° 519 (2008-2009) au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, Eric Doligé, p. 150.

* 9 ODEADOM, Ibid., p. 35.

* 10 ODEADOM, Ibid., p. 37.

* 11 ODEADOM, Rapport d'activité 2009, p. 42.

* 12 ODEADOM, « 25 ans au service de l'agriculture d'outre-mer », Ibid., p. 27.

* 13 ODEADOM, Ibid., p. 27.

* 14 Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère de l'outre-mer, Ibid., p. 117.

* 15 ODEADOM, « 25 ans au service de l'agriculture d'outre-mer », Ibid., p. 98.

* 16 « Les DOM : défi pour la République, chance pour la France », Ibid., p. 157.

* 17 Mesure n° 13.

* 18 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 19 En 2009, l'ITBAN s'est rapproché du réseau des instituts des filières animales et végétales pour identifier les synergies inter-filières possibles. Il est ainsi devenu l'Institut technique tropical (IT2) en avril 2010.

* 20 Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère de l'outre-mer, Ibid., p. 127.

* 21 Mesure n° 16.

* 22 Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, « Développer les productions agricoles de diversification dans les DOM-Mayotte : avec quel recherche-formation-développement ? », MM. Alain Cointat et Jean Reparet, 29 novembre 2010.

* 23 POSEI = Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité.

* 24 A compter du 1er janvier 2012, Saint-Barthélemy changera de statut et deviendra pays et territoire d'outre-mer (PTOM).

* 25 Règlement (CE) n° 247/2006 du Conseil du 30 janvier 2006 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union.

* 26 Mémorandum conjoint des régions ultrapériphériques, « Les RUP à l'horizon 2020 », Ibid., p. 5.

* 27 Le règlement (CE) n° 2013/2006 du Conseil du 19 décembre 2006 modifiant les règlements (CEE) n° 404/93, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 247/2006 en ce qui concerne le secteur de la banane inclut ainsi la filière banane dans le POSEI.

* 28 Cf. Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère de l'outre-mer, Ibid., p. 4.

* 29 Les données figurant dans ce tableau diffèrent de celles figurant dans le tableau précédant, car il s'agit ici de l'exécution financière des aides POSEI et non pas des fiches financières. Par ailleurs, ne sont pas intégrées dans ces données les mesures « primes animales », « réseaux de référence » et « assistance technique ».

* 30 Le faible niveau des aides pour la Guyane s'explique par la faible structuration des filières agricoles dans ce département.

* 31 Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et ministère de l'outre-mer, Ibid., p. 136.

* 32 Commission européenne, Premier rapport sur les incidences de la réforme du régime POSEI de 2006, 24 septembre 2010, p. 8.

* 33 Commission européenne, Ibid., p. 8.

* 34 Commission européenne, Ibid., p. 9.

* 35 Commission européenne, Ibid., p. 6.

* 36 Il s'agit des pays suivants : Brésil, Colombie, Costa Rica, Équateur, Guatemala, Honduras, Mexique, Nicaragua, Panama, Pérou et Venezuela.

* 37 En application du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ce type d'accords doit désormais recevoir l'assentiment du Parlement européen.

* 38 Résolution du Parlement européen du 3 février 2011 relative à la conclusion de l'accord de Genève sur le commerce des bananes entre l'Union européenne et le Brésil, la Colombie, le Costa Rica, l'Équateur, le Guatemala, le Honduras, le Mexique, le Nicaragua, le Panama, le Pérou et le Venezuela et l'accord sur le commerce des bananes entre l'Union européenne et les États-Unis.

* 39 Rapport n° 284 (2010-2011) au nom de la commission des affaires européennes sur la proposition de résolution tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne, M. Christian Cointat, p. 5.

* 40 A hauteur de 62 000 tonnes pour la Colombie et de 22 000 tonnes pour le Pérou.

* 41 A hauteur de 1 500 hectolitres et 1 000 hectolitres d'équivalent alcool pur, avec une croissance annuelle de 100 hectolitres.

* 42 Commission européenne, Premier rapport sur les incidences de la réforme du régime POSEI de 2006, p. 11.

* 43 Résolution du Parlement européen du 3 février 2011, Ibid.

* 44 Les auteurs de la proposition de résolution ont été respectivement président et rapporteur de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer à laquelle votre rapporteur a activement participé et dont la qualité des travaux a été unanimement saluée.

* 45 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union, p. 8.

* 46 Ibid., p. 11.

* 47 Proposition n° 62 in : « Les DOM : défi pour la République, chance pour la France », Ibid., p. 248.

* 48 Lors de son audition par votre rapporteur, M. Paul Luu, directeur de l'ODEADOM, a ainsi estimé que le « Forum de l'ultrapériphérie européenne », organisé les 27 et 28 mai 2010 à Bruxelles, avait permis d'appréhender les lacunes de la Commission européenne sur les questions ultramarines.

* 49 Résolution du Parlement européen du 3 février 2011 relative à la conclusion de l'accord de Genève sur le commerce des bananes entre l'Union européenne et le Brésil, la Colombie, le Costa Rica, l'Équateur, le Guatemala, le Honduras, le Mexique, le Nicaragua, le Panama, le Pérou et le Venezuela et l'accord sur le commerce des bananes entre l'Union européenne et les États-Unis.

* 50 Commission européenne, Premier rapport sur les incidences de la réforme du régime POSEI de 2006, p. 11.

* 51 Lors des questions d'actualité au Gouvernement du 6 mai 2010 et lors des questions cribles thématiques « Outre-mer et Europe » du 18 janvier 2011.

* 52 Mémorandum conjoint des RUP, Ibid., p. 27.

* 53 Mémorandum de l'Espagne, de la France, du Portugal et des régions ultrapériphériques, « Une vision rénovée de la stratégie européenne à l'égard de l'ultrapériphérie », Las Palmas de Grand Canaria, 7 mai 2010, p. 10.

* 54 Conclusions du Conseil Affaires générales du 14 juin 2010.

* 55 Plate-forme commune de la Conférence des députés des RUP, 6 juillet 2010, p. 2.

* 56 Proposition de résolution n° 2136 (XIIIème législature) de MM. Hervé Gaymard et Jean-Claude Fruteau sur les accords de partenariat économique entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, devenue résolution de l'Assemblée nationale le 28 avril 2010.

* 57 Plate-forme commune de la Conférence des députés des RUP, 6 juillet 2010, p. 3.

* 58 « Reconstruire une relation de confiance entre l'Union européenne et les pays ACP », Rapport d'information n° 2133 (XIIIème législature) sur les accords de partenariat économique entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, MM. Hervé Gaymard et Jean-Claude Fruteau, p. 109.

* 59 Cf. « Les instruments de défense commerciale de l'Europe », Rapport d'information n° 272 (2006-2007) au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, MM. Jean Bizet, Robert Bret, Hubert Haenal et Roland Ries.