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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France

16 février 2011 : Français établis hors de France ( rapport - première lecture )
Article 1er bis (nouveau) (art. L. 52-4 du code électoral) - Clarification des modalités de déclaration du mandataire financier

Inséré par votre commission des lois à l'initiative de son rapporteur, cet article vise à clarifier la procédure de désignation du mandataire financier et à lever les ambiguïtés créées par la rédaction actuelle du code électoral.

Comme le rappelait récemment le groupe de travail créé par votre commission pour étudier la législation applicable aux campagnes électorales, les règles relatives au mandataire financier sont, en l'état actuel du code électoral, rédigées en des termes flous et constituent de ce fait une source de confusion pour les candidats.

En effet, le code opère une distinction apparente entre :

- la désignation d'un mandataire financier, prévue à l'article L. 52-4 : le code précise que celle-ci doit intervenir« au plus tard à la date à laquelle [la] candidature est enregistrée », sans prescrire les formes dans lesquelles cette procédure doit être mise en oeuvre ;

- la déclaration du mandataire, qui résulte de l'article L. 52-6 : celui-ci indique que le mandataire doit être déclaré par écrit par le candidat dans la préfecture de son domicile, sans fixer aucun délai de réalisation pour cette déclaration.

Force est de constater que ces dispositions manquent de clarté et d'intelligibilité, ce qui ne va pas sans poser de lourds problèmes pour les candidats : ainsi, bien que le juge électoral soit intervenu pour préciser ces règles en indiquant que seule la déclaration en préfecture a pour effet de donner la qualité de mandataire à la personne ou à l'association choisie par le candidat95(*), cette indication n'est pas reprise par le code. Dans ce contexte, le groupe de travail de votre commission des lois soulignait qu'« il n'est [...] pas rare que des candidats soient induits en erreur par cette rédaction floue et qu'ils pensent être libres de choisir entre la procédure de `désignation' et la procédure de `déclaration' », alors même que seule la seconde a une valeur juridique.

Dès lors, votre commission a estimé nécessaire d'unifier la rédaction du code électoral pour n'y retenir que le terme de « déclaration » : elle a donc modifié l'article L. 52-4 du code électoral afin que celui-ci fasse référence non plus à une « désignation » du mandataire, mais à la « déclaration » de ce dernier, et afin qu'il soit précisé que cette déclaration doit avoir lieu dans les formes prescrites par l'article L. 52-6 (c'est-à-dire auprès de la préfecture)96(*).

L'article L. 52-4 indiquerait donc, à l'avenir, que la déclaration du mandataire auprès de la préfecture intervient au plus tard au moment de l'enregistrement de la candidature : cette rédaction est pleinement cohérente avec les dispositions de l'article 2 du présent texte (voir infra), qui tend à conditionner la recevabilité des candidats à la déclaration du mandataire financier auprès de la préfecture.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.

Article 2
(art. L. 154, L. 210-1, L. 265, L. 347 et L. 370 du code électoral,
et art. 10 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à l'élection des représentants au Parlement européen)

Désignation du mandataire financier

Cet article vise à faire la désignation d'un mandataire financier, une condition de recevabilité des candidatures pour toutes les catégories d'élections, à l'exception des élections présidentielles.

Comme votre rapporteur l'a déjà évoqué, l'imprécision et l'ambiguïté du code électoral quant aux modalités d'entrée en fonctions du mandataire financier provoquent de nombreux problèmes pour les candidats. L'obligation de déclaration d'un mandataire financier est ainsi à l'origine d'un nombre important de rejets de comptes de campagne : 42 % des rejets prononcés par la CNCCFP pour les élections cantonales de 2008, et 84 % des rejets pour les élections européennes de 2009 étaient fondés sur ce motif97(*).

Pour résoudre ce problème, le Conseil constitutionnel98(*) et le groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud -mais aussi le groupe de travail sur la législation applicable aux campagnes électorales de votre commission des lois- avaient préconisé de rendre l'obligation de désigner un mandataire financier pleinement opposable aux candidats, en faisant de cette désignation une condition de recevabilité des candidatures : en d'autres termes, il s'agit de prévoir dans le code électoral qu'aucune candidature ne peut être enregistrée par les services préfectoraux si elle n'est pas accompagnée d'un document attestant qu'un mandataire a été choisi.

Le présent article reprend cette proposition et décline ses conditions d'application :

- aux élections législatives (modification de l'article L. 154 du code) ;

- aux élections cantonales (modification de l'article

- aux élections municipales (modification de l'article L. 265) ;

- aux élections régionales (modification de l'article L. 347) et des conseillers à l'Assemblée de Corse (modification de l'article L. 370) ;

- aux élections européennes (modification de l'article 10 de la loi du 7 juillet 1977).

Plus précisément, le dispositif retenu mettrait en place une obligation, pour les candidats, de communiquer aux préfectures les pièces prouvant qu'ils ont bel et bien procédé à la désignation d'un mandataire financier. Pour les élections comprenant plusieurs tours de scrutin, ces pièces ne seraient exigées que lors de la déclaration de candidature au premier tour.

Sur le fond, votre commission a marqué son accord avec le dispositif retenu, qui permettra d'assurer l'effectivité des règles fixées par le législateur et évitera que des candidats ne soient amenés à contrevenir à la loi à cause de l'obscurité des textes en vigueur. Cependant, par cohérence avec le nouvel article 2 A, elle a adopté un amendement de son rapporteur afin de supprimer la notion de « désignation » du mandataire financier et d'y substituer celle de « déclaration » : les candidats aspirants seraient donc tenus, pour obtenir l'enregistrement de leur candidature, de prouver qu'ils ont déjà procédé à la déclaration de leur mandataire financier en préfecture ou d'y procéder immédiatement en communiquant aux services préfectoraux les pièces prévues par l'article L. 52-6 et valant déclaration du mandataire.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.


* 95 CE, 29 juillet 2002, « Tallot » (req. n° 232402). On notera aussi que, selon la jurisprudence du Conseil d'État, les candidats qui ont désigné un mandataire de manière informelle sont réputés n'en avoir aucun et peuvent être sanctionnés sur ce fondement (CE, 1er avril 2005, « CNCCFP c/ Duquenne », req. n° 273319).

* 96 Cet article additionnel reprend donc la recommandation n° 15 du groupe de travail de la commission des lois sur la législation applicable aux campagnes électorales.

* 97 Chiffres issus des rapports d'activité de la CNCCFP pour les années 2008 et 2009.

* 98 Observations sur les élections législatives de 2007.