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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France

16 février 2011 : Français établis hors de France ( rapport - première lecture )

Rapport n° 311 (2010-2011) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 février 2011

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N° 311

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 février 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à l'élection des députés,

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France,

- et la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique

Par M. Patrice GÉLARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo ohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne, vice-présidents ; MM.  Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Hubert Falco, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1887, 1894, 2562, 3025, 3026, 3027, T.A. 589, T.A. 590 et T.A. 591

Sénat :

207, 209, 210, 312, 313 et 314 (2010-2011)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 16 février 2011, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné en première lecture le rapport de M. Patrice Gélard et établi son texte pour le projet de loi organique relatif à l'élection des députés, le projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2009-936 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France et la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

Dans ce cadre, votre commission a abaissé à vingt-quatre ans l'âge d'éligibilité aux élections sénatoriales, actuellement fixé à trente ans : cet âge, qui correspond à l'âge minimal auquel un citoyen peut avoir accompli un mandat local, confortera la dynamique de rajeunissement de la Haute Assemblée sans pour autant remettre en cause son identité (article 1er du projet de loi organique).

Par ailleurs, votre commission a considéré que les délais d'option en cas d'incompatibilité entre mandats électifs et le délai de viduité applicable aux parlementaires nommés au gouvernement (qui sont de trente jours ou un mois) étaient excessivement longs : pour mieux répondre aux attentes des citoyens et garantir le bon fonctionnement des assemblées locales et du Parlement, elle a donc abaissé ces délais à quinze jours (article 3 du projet de loi organique et article 1er AB de la proposition de loi).

En outre, la commission a souhaité réformer en profondeur le système des sanctions applicables en droit électoral (article 2 du projet de loi organique et article 3 quater de la proposition de loi) en :

- permettant à la Commission nationale des comptes de campagne de prononcer des sanctions financières ;

- créant une sanction d'inéligibilité en cas de fraude électorale ;

- instaurant une présomption de « bonne foi » en faveur des candidats ;

- augmentant la durée et la portée de la sanction d'inéligibilité, qui couvrirait une durée maximale de trois ans, porterait sur toutes les élections et pourrait ainsi être modulée.

Enfin, votre commission a adopté deux mesures de renforcement de la transparence financière de la vie politique.

D'une part, elle a instauré une amende de 15 000 euros pour sanctionner les parlementaires, les élus locaux ou les dirigeants d'organismes publics qui auraient négligé de déposer une déclaration de situation patrimoniale à la fin de leur mandat ou de leurs fonctions.

D'autre part, estimant que le financement des campagnes sénatoriales ne permettait pas d'assurer l'égalité entre les candidats, elle les a soumis à la réglementation sur les comptes de campagne.

Votre commission a adopté le projet de loi organique, le projet de loi et la proposition de loi ainsi rédigés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner trois textes électoraux adoptés par l'Assemblée nationale le 11 janvier dernier : le projet de loi organique relatif à l'élection des députés, le projet de loi ratifiant l'ordonnance relative à l'élection des députés des Français de l'étranger, et la proposition de loi de MM. Jean-Luc Warsmann et Charles de la Verpillière portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

Bien qu'ils soient partiellement imbriqués (le projet de loi organique relatif à l'élection des députés contient les dispositions à valeur organique relatives aux députés des Français de l'étranger, dont les particularités de l'élection sont régies par l'ordonnance dont le projet de loi porte la ratification, tandis que la proposition de loi n'est, quant à elle, pas sans incidences sur les élections législatives, qui sont notamment régies par les dispositions générales du titre Ier du livre Ier du code), les trois textes soumis au Sénat n'ont, entre eux, qu'un lien ténu. Amas de réformes disparates, ils n'ont en effet gagné une cohérence réelle qu'au prix du lourd travail d'harmonisation mené par l'Assemblée nationale. Outre l'urgence attachée à l'adoption du projet de loi organique et du projet de loi de ratification -qui doivent tous deux être adoptés suffisamment rapidement pour être pleinement applicables et bien connus des candidats lors des élections législatives de juin 2012-, on peut ainsi s'interroger sur la logique qui a présidé à la jonction de ces trois textes en un « paquet » alors même que, au vu de leurs enjeux, chacun d'entre eux aurait mérité un examen spécifique.

Ce problème est d'autant plus saillant qu'une recodification du code électoral « à droit mouvant » est en cours et doit prochainement être soumise au Parlement : cette refonte d'ensemble aurait certainement été un support adapté aux « simplifications » du code électoral que la proposition de loi entend opérer et aurait permis de moderniser les aspects les plus discutés et les plus désuets de notre droit (comme, par exemple, les inéligibilités applicables aux parlementaires, qui sont pourtant actualisées et réformées par le projet de loi organique).

Malgré leurs défauts, ces textes doivent toutefois être examinés avec une attention toute particulière par le Sénat pour trois raisons principales.

En premier lieu, le régime électoral des sénateurs est, dans de très nombreux domaines (inéligibilités, incompatibilités, contentieux, règles de contrôle de l'évolution des patrimoines, etc.) identique à celui des députés et défini par renvoi à ce dernier. Le projet de loi organique relatif à l'élection des députés concerne ainsi non seulement les membres de l'Assemblée nationale, mais aussi les sénateurs : votre rapporteur considère, en conséquence, que ce texte entre dans la catégorie des « lois organiques relatives au Sénat », qui ne peuvent être adoptées sans vote conforme des deux Assemblées.

En outre, la proposition de loi comporte une disposition habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnance pour effectuer la recodification du code électoral. L'utilisation de ce procédé, particulièrement rare en matière électorale, doit être strictement encadrée par le Parlement, qui ne saurait se dessaisir de sa compétence dans un domaine sensible et qui a un impact fort sur les libertés publiques.

Enfin, la nécessité d'une réforme du droit électoral est, aujourd'hui, indéniable. Par-delà leurs imperfections, les trois textes soumis au Sénat doivent donc être l'occasion de répondre -au moins partiellement- aux lacunes du code qui est devenu, au fil du temps, désuet et illisible. A cet égard, votre rapporteur souligne que votre commission des lois est particulièrement à même d'apporter des réponses pragmatiques et consensuelles à ce constat : forte des propositions du groupe de travail pluraliste qu'elle avait constitué à la fin de l'année 2009 et qui a rendu son rapport en décembre dernier, elle peut en effet se prévaloir d'avoir forgé des positions transpartisanes et d'avoir, sur de nombreux sujets, formulé des propositions approuvées sur tous les bancs de notre Assemblée. Il lui appartiendra donc de s'appuyer sur ce travail afin de nourrir ses réflexions et de promouvoir une vision cohérente et novatrice du droit électoral.

I. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DU DROIT ÉLECTORAL

La modernisation du droit électoral est aujourd'hui une impérieuse nécessité, justifiée tant par les défauts du code électoral -sur la forme et sur le fond- que par les bouleversements institutionnels provoqués par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui, en dotant nos compatriotes établis à l'étranger d'une représentation spécifique à l'Assemblée nationale, impose au Parlement de préciser le régime électoral de ces nouveaux députés.

A. UN DROIT OBSOLESCENT DONT LA REFONTE A ÉTÉ ENGAGÉE PAR LE GOUVERNEMENT

1. Le code électoral : un texte marqué par des incohérences et d'importantes lacunes
a) Un code lacunaire et obsolète

Le code électoral est, en premier lieu, marqué par de nombreuses lacunes de forme : codifié par décret en 19561(*), il n'a fait l'objet d'aucune révision d'ensemble depuis lors et a dû absorber de nombreuses modifications sans que sa structure soit modifiée en conséquence, ce qui a fortement nui à sa lisibilité. En conséquence, il est devenu, au fil du temps, une « sédimentation de législations » dénuée de cohérence globale2(*).

Parallèlement -et paradoxalement-, le code demeure incomplet et ignore encore plusieurs pans du droit électoral. Ainsi, n'y sont pas codifiées, les dispositions relatives :

- aux élections présidentielles (loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) ;

- aux élections des représentants de la France au Parlement européen (loi n° 77-729 du 7 juillet 1977) ;

- à l'élection des représentants des Français établis hors de France (loi n° 82-471 du 7 juin 1982 pour les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, et loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 pour les sénateurs représentant les Français établis hors de France) ;

- aux référendums (régis par la Constitution et par des décrets ad hoc régissant l'organisation de chaque référendum) et aux consultations locales (qui relèvent du code général des collectivités territoriales) ;

- à la transparence financière de la vie politique, qui est dispersée dans trois textes différents (dans le code électoral pour les parlementaires, dans la loi du 11 mars 1988 pour les élus locaux et les dirigeants d'organismes publics et dans la loi organique précitée de 1962 sur l'élection du Président de la République).

Cette situation est d'autant plus gênante que les textes non-codifiés renvoient fréquemment aux articles du code électoral pour en faire application au domaine particulier qu'ils concernent, ce qui vient aggraver le manque de lisibilité et de clarté du droit.

En outre, certaines dispositions n'ont subi aucune modification depuis 1956, si bien que leur rédaction a pu devenir obsolète : tel est notamment le cas en ce qui concerne les inéligibilités et les incompatibilités, le code citant fréquemment des fonctions qui n'existent plus (comme, pour les inéligibilités parlementaires, les « inspecteurs généraux de l'économie », les « inspecteurs des lois sociales en agriculture » ou les « chefs de division » de préfecture). Le groupe de travail constitué par votre commission des lois pour étudier la législation applicable aux campagnes électorales, composé de cinq co-rapporteurs (Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat et Anne-Marie Escoffier, et MM. Alain Aziani, Yves Détraigne et Jean-Pierre Vial) appartenant à chacun des groupes politiques du Sénat, avait d'ailleurs mis l'accent sur les problèmes posés, en pratique, par la désuétude de la législation : ainsi, dans leur rapport « Campagnes électorales : moderniser, simplifier, sanctionner », nos collègues observaient que les inéligibilités pouvaient « faire l'objet d'interprétations divergentes et de lectures différentes d'une préfecture à l'autre, qui jugera inéligible ou non la même fonction », et que cette situation avait obligé le juge électoral à réinterpréter, de manière souvent prétorienne, les règles posées par le code.

b) Le manque de cohérence des règles posées par le code électoral

Par ailleurs, le droit électoral est aujourd'hui marqué par le caractère disparate des règles applicables à chaque catégorie d'élections : chaque scrutin est ainsi soumis à des règles propres, sans qu'il soit possible de dégager un facteur objectif ou rationnel pour expliquer cette variabilité.

Ce manque de cohérence existe dans tous les secteurs du droit électoral ; à titre d'illustration, votre rapporteur souligne que :

- les règles relatives aux déclarations de candidature (date, personnes autorisées à procéder au dépôt de la candidature, contenu de la déclaration, etc.) sont spécifiques à chaque type d'élection : il n'existe presque aucune disposition qui soit commune à deux types d'élections, et on observe même que les normes relatives à un même sujet sont fixées tantôt au niveau réglementaire, et tantôt au niveau législatif3(*). Les modalités de contestation du refus d'enregistrement d'une candidature sont, elles aussi, hétérogènes : bien que, pour les élections locales, la contestation soit effectuée par le candidat devant le tribunal administratif, un régime totalement différent est prévu pour les parlementaires et les députés européens, pour lesquels la saisine du juge administratif est automatique et est effectuée par le préfet ;

- les délais de recours contentieux contre l'élection sont, eux aussi, variables : ils peuvent ainsi être de cinq jours (pour les élections municipales et cantonales) ou de dix jours (élections régionales, européennes, législatives et sénatoriales). Encore une fois, et comme le constatait le groupe de travail de votre commission des lois, des régimes différenciés ont été fixés en fonction des catégories d'élections « sans que cette distinction semble fondée sur des éléments objectifs ».

Ces variations inexpliquées de la législation n'existent pas que dans des domaines « techniques » : elles ont également cours dans des domaines qui ont de fortes conséquences sur la vie démocratique, et notamment en matière de sanctions.

En effet, la sanction d'inéligibilité peut être prononcée par le juge électoral dans deux cas : d'une part, en cas de non-dépôt de la déclaration de patrimoine prévue pour les parlementaires et pour certains élus locaux par la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique (v. infra) ; d'autre part, en cas de manquement à la législation sur le financement des campagnes électorales. Force est de constater que, dans ce dernier cas, les candidats ne sont pas égaux face au juge électoral : en effet, si les candidats aux élections locales peuvent bénéficier de l'excuse de la « bonne foi », introduite en 1996, et peuvent ainsi être relevés de cette sanction, tel n'est pas le cas des candidats aux élections législatives, pour lesquels la sanction d'inéligibilité est automatiquement prononcée dès lors que le juge constate l'existence d'une contravention aux règles sur les comptes de campagne.

c) Un droit peu intelligible et source de confusion pour les candidats

De plus, le droit électoral est peu intelligible pour les candidats : tel est notamment le cas en matière de financement des campagnes électorales, comme la CNCCFP (Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques) l'a, à de très nombreuses reprises, souligné.

Le droit applicable en matière de financement des campagnes électorales

Selon l'article L. 52-4 du code électoral, la période couverte par le compte de campagne est « l'année précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne ».

Dès lors qu'il est tenu à l'obligation d'établir un compte de campagne (c'est-à-dire pour toutes les élections se déroulant dans une circonscription de plus de 9 000 habitants, hors élections sénatoriales), le candidat doit désigner un mandataire financier ; cette obligation est valable même si le candidat ne procède à aucune dépense ni recette. Le mandataire est chargé de recueillir les fonds en vue du financement de la campagne et de régler les dépenses engagées en vue de l'élection -à l'exception des dépenses prises en charge directement par un parti ou groupement politique- et ne peut être ni un candidat en cas de scrutin de liste, ni l'expert-comptable qui sera chargé de la mise en forme du compte. En outre, le mandataire doit disposer d'un compte bancaire unique, retraçant tous les mouvements ayant affecté le compte de campagne depuis le début de cette dernière.

Les dons qui alimentent le compte de campagne ne peuvent être versés par des personnes morales autres que des partis ou groupements politiques, et les dons de personnes physiques sont plafonnés à hauteur de 4 600 euros (article L. 52-8).

La notion de dépense électorale n'est pas définie par le code électoral ; toutefois, le code institue un plafond de dépenses électorales (article L. 52-11), proportionnel au nombre d'habitants de la circonscription.

Le compte de campagne doit être déposé auprès de la CNCCFP « avant 18 heures le neuvième vendredi suivant le tour de scrutin où l'élection a été acquise » (article L. 52-12) et présenté par un membre de l'ordre des experts-comptables, sauf dans le cas où il ne fait apparaître ni dépense ni recette (article L. 52-12).

Le contrôle du compte de campagne est effectué par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, instituée par l'article L. 52-14 ; celle-ci doit se prononcer dans les six mois du dépôt du compte de campagne (article L. 52-15). Cette Commission peut approuver ou rejeter le compte de campagne, mais également le réformer pour y intégrer ou en extraire certaines dépenses.

Les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés ont droit à un remboursement forfaitaire de leurs dépenses dans la double limite de 50 % du plafond de dépenses et de l'apport personnel des candidats. Le montant du droit à remboursement est fixé par la CNCCFP ; dès lors que cette dernière rejette un compte, le candidat perd tout droit à remboursement.

Les décisions de la Commission peuvent faire l'objet d'un recours soit devant le Conseil constitutionnel (élections présidentielles et parlementaires), soit devant le juge administratif. Pour toutes les élections à l'exception des élections présidentielles, la Commission est tenue de saisir le juge électoral aux fins de prononcer une sanction d'inéligibilité dès lors qu'elle constate un dépassement du plafond de dépenses, une absence de dépôt du compte dans le délai imparti, ou lorsqu'elle rejette le compte.

La Commission a ainsi relevé que les dispositions relatives à l'entrée en fonctions du mandataire financier étaient obscures, la rédaction du code ayant créé en la matière une confusion entre la déclaration du mandataire en préfecture (qui est, selon la jurisprudence, la seule action ayant une valeur juridique et permettant de considérer que le candidat est bel et bien pourvu d'un mandataire) et la simple « désignation » de ce dernier. Elle a, de même, constaté que les candidats étaient souvent induits en erreur par la définition minimaliste que le code donne des missions des experts-comptables, chargés d'assurer la « présentation » du compte de campagne : ce terme flou a conduit à ce que « la portée et les limites de l'intervention de l'expert-comptable ne [soient] pas toujours interprétées de façon homogène »4(*), ce qui n'est pas sans conséquences sur les candidats, sur lesquels repose la responsabilité de la bonne présentation de leur compte de campagne5(*).

d) Un droit peu adapté à la pratique

Enfin, le droit électoral est peu adapté à la pratique et ne tient pas suffisamment compte des besoins des candidats.

En premier lieu, l'exigence d'un compte bancaire unique sur lequel l'ensemble des opérations effectuées par le mandataire serait retracé se heurte, en pratique, au manque de diligence des établissements bancaires qui refusent fréquemment d'ouvrir un compte aux mandataires. Ce problème a été relevé tant par le Conseil constitutionnel que par la CNCCFP : celle-ci soulignait ainsi, dès 2007, que « les candidats confrontés au problème de paiements directs ont très souvent invoqué des défaillances ou des dysfonctionnements bancaires pour expliquer cette pratique [...] certains ont dû supporter des refus d'ouverture de compte bancaire, des délais de délivrance de leurs chéquiers incompatibles avec les contraintes de la campagne, ou encore des déblocages tardifs de leurs prêts, les conduisant ainsi à payer eux-mêmes les dépenses et à dépasser les plafonds tolérés pour les menues dépenses »6(*). Dès lors, en l'absence d'un « droit au compte bancaire », les mandataires sont dans l'incapacité de respecter les prescriptions du code électoral.

En outre, comme l'avait observé le groupe de travail de votre commission des lois, le rôle des experts-comptables dans la présentation des comptes de campagne est, pour le moins, discutable. Nos collègues estimaient ainsi que l'intervention de ces experts était parfois inutile, dans la mesure où « les comptes de la plupart des `petits' candidats ne présentent aucun mouvement financier, si bien que la `mise en état d'examen' se limite, pour l'expert-comptable, à l'apposition de son visa sur le compte ». Ce constat est d'autant plus problématique que la présentation du compte de campagne est parfois excessivement coûteuse7(*).

Dans un autre domaine, le droit de la propagande semble marqué par une obsolescence particulière, et n'est adapté ni aux nouvelles méthodes de communication politique, ni aux mutations qu'ont connues les campagnes électorales au cours de la période récente : l'interdiction de la distribution des tracts pendant la campagne officielle8(*) ou la non-prise en compte, par le code, des technologies de l'information et de la communication (TIC), en sont des exemples flagrants.

Globalement, on ne peut que constater que le droit électoral s'est progressivement éloigné des candidats et des contraintes qu'ils rencontrent, en pratique, dans la conduite de leur campagne : nombreux sont donc ceux qui contreviennent à la loi, en toute connaissance de cause, soit parce celle-ci ne peut pas matériellement être respectée, soit parce qu'elle ne correspond pas aux réalités auxquelles ils sont confrontés sur le terrain.

2. Un processus de recodification engagé en 2008

Pour répondre à ces lacunes, le gouvernement a engagé, en mars 2008, une refonte complète du code électoral sous l'égide de la Commission supérieure de codification (CSC). Cette réécriture vise, notamment, à redonner sa cohérence au code et à en gommer les aspects les plus désuets : cette réforme suppose, dès lors, d'apporter des modifications de fond au code et de procéder à « droit mouvant » -contrairement à l'usage habituellement retenu en matière de codification, qui veut que ces processus n'aient lieu qu'à droit constant.

La recodification ainsi entamée repose sur plusieurs principes, qui ont été rappelés par les rapports successifs de la Commission supérieure de codification : dès 2007, celle-ci soulignait ainsi qu'« en termes de bonne administration, s'il appartient au codificateur de procéder à de menues adaptations, les réformes substantielles ne sauraient échapper au processus normal d'élaboration des textes ». Précisant la portée de cette affirmation, la Commission relevait, en 2008, que « la partie législative du code électoral est ainsi destinée à être adoptée par voie parlementaire et non par ordonnance ».

Cette indication est d'autant plus importante que, comme le rappelait notre collègue Anne-Marie Escoffier lors d'une communication devant la commission des lois en octobre 20099(*), le gouvernement a fait examiner par la CSC plusieurs modifications substantielles du droit électoral. Les innovations suivantes étaient notamment envisagées :

- la possibilité de constater l'inéligibilité « à tout moment » -ce qui pourrait entraîner la déchéance de l'élu en cause tout au long de son mandat-, même pour les causes d'inéligibilité survenues avant l'élection ;

- le renforcement des pouvoirs de la CNCCFP, qui pourrait prononcer des sanctions financières (se traduisant par une diminution du montant du remboursement forfaitaire) pour toutes les élections ;

- la codification des opérations référendaires en partie législative du code ; celle-ci n'aurait toutefois que peu de conséquences sur l'emprise du pouvoir exécutif en la matière : le gouvernement proposait en effet que le pouvoir réglementaire puisse prendre des décrets d'application dérogeant à la loi.

Il conviendra donc, pour le Parlement, de s'assurer que de telles modifications -si elles figurent bien dans le projet de loi de codification que le gouvernement soumettra aux Assemblées- fassent l'objet d'un examen complet et approfondi, et qu'elles lui soient présentées non pas dans une ordonnance, mais dans un projet de loi.

B. UN DROIT AFFECTÉ PAR DE NOMBREUSES LACUNES DE FOND

Le droit électoral est, en outre, affecté par des lacunes de fond qui touchent principalement son volet « répressif ». Deux critiques principales lui sont ainsi adressées :

- d'une part, les sanctions prévues en cas de manquement aux règles sur le financement des campagnes électorales (et plus particulièrement la sanction d'inéligibilité) ne peuvent pas être modulées par le juge en fonction de la gravité des fautes commises : le droit actuel conduit donc à punir durement des candidats qui n'ont commis que des infractions mineures et non-intentionnelles à la législation ;

- d'autre part, les règles visant à assurer la transparence financière de la vie politique (et qui résultent des lois du 11 mars 1988) sont insuffisamment effectives et ne permettent pas un contrôle réel de la probité des élus.

Entre excès de rigueur et déficit d'efficacité, ces deux domaines doivent donc être modernisés et perfectionnés.

1. Des sanctions peu proportionnées à la gravité des fautes commises

Tout d'abord, la sanction d'inéligibilité semble excessivement sévère, notamment pour les candidats aux élections législatives.

A titre liminaire, rappelons que, dans le contentieux des comptes de campagne, cette sanction a trois caractéristiques principales :

- elle ne peut être prononcée qu'en cas de rejet du compte et par le juge de l'élection ;

- elle est d'une durée fixe (un an) ;

- elle ne touche que la catégorie d'élections dans le cadre de laquelle elle a été prononcée.

· Les candidats aux élections législatives : une sanction d'inéligibilité automatique

Pour les élections locales, l'excuse de la « bonne foi » (prévue par l'article L. 118-3 du code électoral) permet au juge électoral de relever les candidats de la sanction d'inéligibilité à laquelle les expose, en principe, le rejet de leur compte de campagne. Adoptée dans l'urgence, la loi du 10 avril 199610(*) est cependant de nature ordinaire et n'a pas transposé cette règle aux élections des députés (ce qui aurait imposé l'adoption d'un texte organique) : l'article L.O. 128 du code dispose ainsi qu'« est inéligible pendant un an celui qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits [...] et celui dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit ». Or, le Conseil constitutionnel interprète strictement les dispositions relatives à sa compétence comme juge électoral : il n'a pu, dès lors, que s'estimer lié par l'emploi de l'indicatif et considérer qu'il ne pouvait que « constater » l'inéligibilité des candidats dont le compte était entaché d'une irrégularité. Comme le rappelait le groupe de travail de votre commission des lois, cette lecture littérale (au demeurant justifiée) de sa compétence a poussé le Conseil à déclarer 495 candidats inéligibles lors des élections législatives de 2007, soit environ la moitié des dossiers dont il a été saisi.

Le Conseil constitutionnel a dénoncé cette situation dans ses observations sur les élections législatives de 2002 : il constatait ainsi que « outre le dépassement du plafond des dépenses électorales, situation qui n'est pas apparue lors des élections législatives de 2002, seul le vice tenant à un don de personne morale autre qu'un parti politique constitue, sur le fond, un motif de rejet directement commandé par l'esprit de la législation sur le financement des campagnes électorales. Encore peut-il s'agir, et c'est le cas le plus fréquent, d'un concours en nature dont le candidat n'a pas eu une conscience précise ou dont il n'a pas mesuré la portée. [...] Le Conseil constitutionnel doit donc constater que l'inéligibilité peut revêtir un caractère disproportionné, surtout lorsqu'elle touche des candidats élus dont la bonne foi ne paraît pas en cause ».

Le Conseil soulignait, en outre, que l'inéligibilité a des conséquences particulièrement graves pour les candidats élus, qui sont déchus de leur mandat et qui ne peuvent se présenter à l'élection partielle organisée à la suite de cette déchéance. Cette hypothèse n'est d'ailleurs pas un cas d'école : après les élections législatives de juin 2007, deux candidats élus ont ainsi été déclarés inéligibles au motif qu'ils avaient réglé directement -c'est-à-dire sans passer par leur mandataire financier- une partie de leurs dépenses, alors même que les manquements en cause étaient peu importants11(*) et ne mettaient pas en cause la bonne foi des intéressés (qui, selon le Conseil, était « patente »).

· La « bonne foi » pour les candidats aux élections locales : une jurisprudence critiquée

Par ailleurs, même pour les candidats aux élections locales (qui, quant à eux, peuvent bénéficier de la circonstance de la « bonne foi » et échapper à l'inéligibilité), certains juristes considèrent que la sanction d'inéligibilité revêt un caractère disproportionné en raison de la sévérité de la jurisprudence du juge administratif.

Ainsi, le groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud12(*) -que le président de l'Assemblée nationale, M. Bernard Accoyer, avait mis en place pour dégager des pistes de réforme de la législation relative au financement des campagnes législatives- a vivement critiqué l'approche de la « bonne foi » retenue par le Conseil d'Etat, qui ne retient cette excuse que dans des cas limités :

- lorsque les règles applicables sont ambiguës ou floues (ce qui peut expliquer que le candidat ne les ait pas comprises) ;

- lorsque l'administration a fourni des informations erronées au candidat sur les règles en vigueur ;

- lorsque le manquement a été commis par un tiers et à l'insu du candidat.

Dès lors, les manquements mineurs et non-intentionnels à la loi peuvent donner lieu à l'application d'une sanction d'inéligibilité : selon le rapport Mazeaud, cette situation n'est pas compatible avec les « exigences constitutionnelles relatives à la nécessité et à la proportionnalité des sanctions » et méconnaît « le principe de non-automaticité dans un domaine qui intéresse les libertés publiques ».

Bien que les conclusions du rapport Mazeaud soient discutables (on ne saurait considérer que la jurisprudence administrative est contraire au principe de non-automaticité des peines, justement à cause de l'existence de la « bonne foi » qui permet au juge de ne pas prononcer cette sanction), force est de constater que la sanction d'inéligibilité pose de réels problèmes. En effet, comme le soulignait le groupe de travail de votre commission des lois, la jurisprudence du Conseil d'Etat n'est pas conforme à l'intention du législateur de 1996. Ainsi, dans son rapport sur la loi précitée du 10 avril 1996, notre ancien collègue Christian Bonnet rappelait que l'institution de la « bonne foi » visait à répondre au formalisme excessif de la législation, qui pouvait venir mettre en danger, pour des raisons « de pure forme », le mandat de ceux qui avaient été régulièrement choisis par les électeurs. Il relevait en outre que la création de la « bonne foi » « [revenait] en quelque sorte à rétablir une présomption de bonne foi là où l'ambiguïté ou le silence des textes a pu dans certains cas faire peser sur les candidats une présomption inverse » : dans l'esprit du législateur, la « bonne foi » devait donc être la règle, et l'inéligibilité l'exception.

Dans ce cadre, il convient de rappeler qu'une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause la conformité de l'article L. 118-3 à notre norme fondamentale a récemment été transmise par le Conseil d'Etat au Conseil constitutionnel : dans sa décision du 28 janvier dernier13(*), le juge du Palais-Royal estimait ainsi que « depuis 1990, certaines modifications des règles applicables au financement des campagnes électorales [avaient] conduit à une augmentation significative des cas de manquements susceptibles de justifier le rejet du compte d'un candidat et d'entraîner le prononcé de son inéligibilité, ainsi qu'à une aggravation des conséquences, autres que l'inéligibilité, entraînées par la méconnaissance de la législation sur les comptes de campagne » et que « ces évolutions [pouvaient] être regardées comme traduisant [...] un changement dans les circonstances de droit » de nature à justifier un renvoi au Conseil constitutionnel.

Votre rapporteur considère en effet que la législation actuelle soulève plusieurs questions d'ordre constitutionnel : non seulement elle est à l'origine d'une échelle des peines illogique, dans laquelle des manquements non-délibérés sont sanctionnés plus sévèrement que des infractions graves et intentionnelles (la fraude électorale, par exemple, n'est pas susceptible de conduire le juge électoral à prononcer une sanction d'inéligibilité mais le conduira seulement à annuler les résultats du scrutin si l'écart de voix entre les deux candidats arrivés en tête est restreint), mais surtout elle est d'une durée fixe d'un an, et ne peut donc pas être modulée par le juge en fonction de la gravité des fautes commises -ce qui peut être considéré comme contraire aux principes de proportionnalité et d'individualisation des peines.

· L'insuffisance des pouvoirs du juge des comptes

La question de la sanction d'inéligibilité est étroitement connectée à celle des pouvoirs du juge des comptes, puisque seul le rejet du compte de campagne par la CNCCFP peut conduire le juge électoral (juge administratif ou Conseil constitutionnel) à prononcer l'inéligibilité du candidat en cause.

En effet, en l'état du droit, la Commission nationale des comptes de campagne ne peut prononcer des sanctions financières que dans le cadre des élections présidentielles -pour lesquelles la sanction d'inéligibilité n'est, en tout état de cause, pas encourue- : en d'autres termes, elle ne peut que valider (le cas échéant après réformation) ou rejeter les comptes dont elle est saisie. Si les réformations s'apparentent à un début de sanction financière14(*), il n'en reste pas moins que les décisions de la Commission ne peuvent avoir que deux effets : soit elles garantissent au candidat qu'il pourra bénéficier de l'intégralité du remboursement forfaitaire auquel il a droit en vertu de l'article L. 52-11-1 du code, soit elles l'en privent totalement.

On notera, en outre, que la CNCCFP est tenue de prononcer le rejet du compte dès lors que celui-ci est entaché d'un manquement à une formalité substantielle15(*), même quand les montants en cause sont faibles ou que la bonne foi du candidat ne fait aucun doute : elle a ainsi déploré, dans ses rapports publics successifs, d'être « parfois conduite à décider un rejet alors que [...] l'infraction commise ne mérite pas une sanction aussi radicale que le rejet du compte »16(*).

2. Le manque d'effectivité des règles relatives à la transparence financière de la vie politique

La législation sur la transparence financière de la vie politique est, elle aussi, critiquée : la doctrine, ainsi que la Commission pour la transparence financière de la vie politique, garante du respect des lois de 1988, pointent en effet le manque d'effectivité des obligations qu'elle édicte.

On rappellera que les lois du 11 mars 1988 imposent aux députés et aux sénateurs, à certains élus locaux et à certains dirigeants d'organismes publics de souscrire, au début et à la fin de leur mandat ou de leurs fonctions, une déclaration de situation patrimoniale. Toute modification substantielle de la situation patrimoniale en cours de mandat ou d'exercice des fonctions doit aussi être signalée par les personnes concernées, « chaque fois qu'elles le jugent utile ».

Le manquement à ces obligations est sanctionné, pour les élus, par une inéligibilité d'un an (qui se traduit par la déchéance de leur mandat) et, pour les dirigeants d'organismes publics, par la nullité de leur nomination.

La Commission pour la transparence financière de la vie politique est, sur la base des informations contenues dans les déclarations, chargée de contrôler l'évolution du patrimoine entre le début et la fin du mandat ou des fonctions : si elle constate une variation anormale et pour laquelle l'intéressé n'est pas en mesure de fournir des explications satisfaisantes, elle doit ainsi transmettre le dossier au parquet.

La législation sur la transparence financière de la vie politique

Aux termes de l'article 3 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, la Commission pour la transparence financière de la vie politique est composée de trois membres de droit (le vice-président du Conseil d'État, qui en est le président ; le premier président de la Cour de cassation ; le premier président de la Cour des comptes) et de six membres titulaires et six membres suppléants élus par le Conseil d'Etat, la Cour de cassation et la Cour des comptes.

En outre, sont soumis à l'obligation de déposer une déclaration de patrimoine :

- les députés (article L.O. 135-1 du code) et les sénateurs (article L.O. 296) ;

- les titulaires d'un mandat de représentant français au Parlement européen, d'une fonction de président de conseil régional, d'un département17(*), de Mayotte ou de Saint-Pierre-et-Miquelon, de président de l'Assemblée de Corse, de président du conseil exécutif de Corse, de président d'une assemblée territoriale d'outre-mer, de président de conseil général, de président élu d'un exécutif d'un territoire d'outre-mer, de maire d'une commune de plus de 30 000 habitants ou de président élu d'un groupement de communes doté d'une fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants. Le texte est aussi applicable aux « conseillers régionaux, aux conseillers exécutifs de Corse, aux conseillers généraux des départements, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon aux adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu'ils sont titulaires respectivement d'une délégation de signature du président du conseil régional, du président du conseil exécutif, du président du conseil général ou du maire ». Ceux-ci doivent établir une déclaration dans les deux mois suivant le début du mandat ou de la fonction, et dans les deux mois suivant sa cessation ;

- les présidents, directeurs généraux et directeurs généraux adjoints de certains organismes publics (entreprises nationales et établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial ; organismes publics d'habitations à loyer modéré gérant plus de 2 000 logements ; sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 750 000 euros).

La Commission pour la transparence financière de la vie politique a mis en lumière les lacunes de ces règles.

La Commission a d'abord souligné que le nombre de dirigeants d'organismes publics visés par la loi du 11 mars 1988 était trop important, ce qui dilue le contrôle qu'elle exerce en la matière et l'empêche de se concentrer sur les organismes présentant le plus d'enjeux financiers. Selon la CTFVP, « il s'avère en effet difficile, en raison de leur nombre et surtout de l'existence de multiples filiales, d'identifier l'ensemble des organismes dont les dirigeants sont assujettis à l'obligation de déclaration de patrimoine, puis d'obtenir que ces dirigeants y satisfassent » : depuis 1999, elle propose donc qu'un seuil, exprimé en montant de chiffre d'affaires (elle estime que ce seuil devrait être fixé à 15 millions d'euros), soit mis en place pour exclure certains dirigeants de filiales d'entreprises nationales et d'établissements publics à caractère industriel et commercial du champ de la loi de 1988.

En outre, dans son dernier rapport public18(*), la Commission observait que le respect des délais de dépôt des déclarations de patrimoine était en nette dégradation : en 2008, 33 % des élus municipaux et 28 % des conseillers généraux nouvellement élus ont ainsi déposé leur déclaration hors des délais légaux (contre 23 % lors des élections cantonales de 2004 et 15 % pour les élections municipales de 2001)19(*).

De même, les demandes d'éclaircissement (c'est-à-dire les demandes d'informations complémentaires que la Commission adresse aux déclarants lorsqu'elle ne dispose pas d'éléments suffisants pour expliquer les variations de patrimoine) sont en hausse constante : utilisées dans 9 % des dossiers au début des années 2000, elles ont concerné 14 % des dossiers entre 2004 et 2007, puis 16 % des dossiers en 2008-2009. Or, cette tendance -outre qu'elle révèle que, dans de nombreux cas, la Commission ne dispose pas d'éléments suffisants pour exercer pleinement les missions que le législateur lui a confiées- a des conséquences néfastes sur les relations que la Commission entretient avec les déclarants, puisque « les demandes de la Commission sont parfois perçues par les assujettis comme une mise en cause de leur probité »20(*).

Votre rapporteur rappelle, par ailleurs, que le système français de contrôle du patrimoine a été récemment critiqué par le Groupe d'Etats contre la corruption (GRECO), placé auprès du Conseil de l'Europe et qui, dans un rapport de 2009, notait que la CTFVP devait « se contenter exclusivement des informations fournies par les déclarants et ne [pouvait] pas exiger leur communication » et que « les déclarants [n'étaient] pas tenus de déclarer l'ensemble de leurs mandats et fonctions, ni leurs revenus (ce qui remet notamment en question l'appréciation de leur capacité réelle d'épargne par la Commission ». Le GRECO observait, en outre, que les sanctions applicables étaient peu efficaces, dans la mesure où « l'inéligibilité peut avoir peu d'effet dissuasif sur un élu sortant ne se présentant plus, qui préférera ne pas effectuer sa déclaration `post-mandat' »21(*).

Pour résoudre ces défaillances, la CTFVP a demandé la mise en place de plusieurs réformes :

- en premier lieu, elle souhaite que le champ des informations mises à sa disposition soit élargi pour inclure les revenus des assujettis22(*) : elle estime ainsi que la connaissance des flux (les revenus) lui permettrait d'expliquer plus facilement les variations du stock (le patrimoine) et garantirait un contrôle plus effectif du patrimoine des déclarants ;

- pour vérifier la véracité des éléments qui lui sont transmis, elle juge nécessaire de pouvoir « recouper les informations dont elle dispose » : ainsi, elle propose que le législateur lui permette d'obtenir communication, le cas échéant en les demandant à l'administration fiscale, des déclarations fiscales faites par les assujettis au titre de l'impôt sur la fortune et de l'impôt sur le revenu ;

- la Commission estime que, « dans les situations douteuses », elle devrait en outre être habilitée à effectuer des investigations sur le patrimoine des proches de l'assujetti : il s'agirait donc d'éviter qu'un déclarant ne puisse dissimuler une augmentation indue de son patrimoine en la transférant à l'un des membres de sa famille ;

- elle souhaite enfin qu'une incrimination pénale spécifique soit mise en place pour sanctionner les déclarations de patrimoine mensongères. En effet, les saisines du parquet effectuées par la Commission sont souvent classées sans suite en raison d'une lacune du droit pénal français : les fausses déclarations de patrimoine ne sont pas susceptibles d'être qualifiées de faux en écriture ou de fausse attestation, si bien que ce manquement n'est in fine passible d'aucune sanction23(*).

C. UN DROIT QUI DOIT TENIR COMPTE DE LA CRÉATION DE DÉPUTÉS DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Enfin, la refonte du droit électoral est également rendue nécessaire par la création d'une nouvelle catégorie d'élus : les députés représentant les Français de l'étranger, dont la révision du 23 juillet 2008 a prévu l'institution à l'article 24, dernier alinéa, de la Constitution.

Cette création était sollicitée par l'Assemblée des Français de l'étranger et correspondait à un engagement pris par M. Nicolas Sarkozy au cours de la campagne pour l'élection présidentielle de 2007.

Auparavant, les deux millions de Français établis hors de France étaient exclusivement représentés par douze sénateurs. Nos compatriotes expatriés pouvaient toutefois voter aux élections législatives, en personne et, surtout, par procuration, dans certaines communes françaises avec lesquelles ils entretiennent un lien particulier.

La révision de juillet 2008 a par ailleurs inscrit à l'article 24 de la Constitution un nombre maximal de députés, fixé à 577, obligeant à compenser toute création de sièges par la suppression d'autres sièges, dans le cadre du nouveau redécoupage des circonscriptions législatives.

Conformément à l'article 25, dernier alinéa, de la Constitution, issu de la même révision, les opérations de redécoupage ont été soumises à l'avis d'une commission indépendante, dont la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 et la loi n° 2009-39 du même jour ont précisé les règles de fonctionnement24(*).

Cette commission a donné un avis favorable au projet de délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés représentants les Français établis hors de France.

Aussi l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés a-t-elle créé des circonscriptions pour l'élection des députés représentant les Français établis hors de France, en appliquant la méthode des « tranches », retenue pour la répartition de tous les sièges, à l'exception de ceux des députés élus à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les îles Wallis et Futuna, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

En application de cette méthode, un siège a été attribué par tranche ou fraction de tranche de 125 000 habitants. Ce calcul a conduit à la création de onze circonscriptions destinées à assurer la représentation des Français établis hors de France.

L'ordonnance, à laquelle est annexé le tableau des circonscriptions prévu par l'article L. 125 du code électoral, a été ratifiée par la loi n° 2010-165 du 23 février 201025(*).

Le législateur a en outre prévu, dans la loi précitée du 13 janvier 2009, que ces nouveaux députés seraient élus selon le même mode de scrutin que leurs homologues élus sur le territoire national (à savoir un mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours).

Tableau des circonscriptions électorales
pour l'élection des députés représentant les Français
établis hors de France
(Tableau n° 1 ter annexé au code électoral)

CIRCONSCRIPTION

COMPOSITION

1re circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Canada : 1re circonscription : circonscriptions consulaires d'Ottawa, Toronto, Vancouver.

Canada : 2e circonscription : circonscriptions consulaires de Moncton et Halifax, Montréal, Québec.

États-Unis : 1re circonscription : circonscriptions consulaires d'Atlanta, Boston, Miami, New York, Washington.

États-Unis : 2e circonscription : circonscription consulaire de Chicago.

États-Unis : 3e circonscription : circonscriptions consulaires de Houston, La Nouvelle-Orléans ;

États-Unis : 4e circonscription : circonscriptions consulaires de Los Angeles, San Francisco.

2e circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Belize, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mexique, Nicaragua, Panama, Salvador ; Bolivie, Colombie, Équateur, Pérou, Venezuela ; Brésil, Guyana, Suriname ; Argentine, Chili, Paraguay, Uruguay ; Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Cuba, République dominicaine, Dominique, Grenade, Haïti, Jamaïque, Saint-Christophe-et-Niévès, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Trinité-et-Tobago.

3e circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Irlande ;

Royaume-Uni ;

Danemark, Estonie, Finlande, Islande, Lettonie ;

Lituanie, Norvège, Suède.

4e circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Belgique ;

Pays-Bas ;

Luxembourg.

5e circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Andorre ;

Espagne ;

Monaco ;

Portugal.

6e circonscription

Circonscription électorale (AFE) :

Liechtenstein, Suisse.

7e circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Allemagne : 1re circonscription : circonscriptions consulaires de Berlin, Bonn, Düsseldorf, Francfort, Hambourg.

Allemagne : 2e circonscription : circonscriptions consulaires de Munich, Sarrebruck, Stuttgart.

Albanie, Autriche, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Hongrie, ancienne République yougoslave de Macédoine, Pologne, Roumanie, Serbie-et-Monténégro, Slovénie, République tchèque, Slovaquie.

8e circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Italie, Malte, Saint-Marin, Saint-Siège ;

Chypre, Grèce, Turquie ;

Israël.

9e circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Algérie ;

Maroc ;

Libye, Tunisie ;

Burkina, Mali, Niger ;

Mauritanie ;

Cap-Vert, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Sénégal, Sierra Leone ;

Côte d'Ivoire, Liberia.

10e circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Afrique du Sud, Bostwana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Namibie, Swaziland, Zambie, Zimbabwe ;

Comores, Madagascar, Maurice, Seychelles ;

Égypte, Soudan ;

Djibouti, Érythrée, Éthiopie, Somalie ;

Burundi, Kenya, Ouganda, Rwanda, Tanzanie ;

Bénin, Ghana, Nigéria, Togo ;

Cameroun, République centrafricaine, Tchad ;

Gabon, Guinée équatoriale, Sao Tomé-et-Principe ;

Angola, Congo, République démocratique du Congo ;

Irak, Jordanie, Liban, Syrie ;

Arabie saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Koweït, Oman, Qatar, Yémen.

11e circonscription

Circonscriptions électorales (AFE) :

Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Moldavie, Ouzbékistan, Russie, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine ;

Circonscription consulaire de Pondichéry ;

Afghanistan, Bangladesh, Inde (sauf circonscription consulaire de Pondichéry), Iran, Maldives, Népal, Pakistan, Sri Lanka ;

Chine, Corée du Sud, Japon, Mongolie ;

Birmanie, Brunei, Cambodge, Indonésie, Laos, Malaisie, Palaos, Philippines, Singapour, Thaïlande, Timor oriental, Vietnam ;

Australie, Fidji, Kiribati, Marshall, Micronésie, Nauru, Nouvelle-Zélande, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Salomon, Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu.

II. LE « PAQUET » ÉLECTORAL : DES DISPOSITIONS ÉPARSES, ENTRE MODERNISATION ET « SIMPLIFICATION » DU DROIT ÉLECTORAL

Les textes soumis au Sénat sont porteurs de modifications variées, qui touchent presque tous les domaines du droit électoral (à l'exception des modes de scrutin) et qui visent à la fois à moderniser et à simplifier le code électoral et la loi de 1988.

A. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF À L'ÉLECTION DES DÉPUTÉS : UNE MODERNISATION A MINIMA

Fortement modifié par les députés pour garantir l'homogénéité entre les dispositions relatives aux parlementaires et celles qui concernent les élus locaux (et qui figurent dans la proposition de loi portant modification du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique), le projet de loi organique relatif à l'élection des députés porte principalement sur le régime d'inéligibilités des parlementaires, sur les modalités de résolution des incompatibilités auxquelles ils peuvent être confrontés, sur les obligations des parlementaires en matière de déclaration de patrimoine et sur le contentieux des élections à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Ces modifications entreraient en vigueur au moment des prochaines élections législatives, c'est-à-dire en juin 2012.

Votre rapporteur rappelle que, contrairement à ce que son intitulé laisse à penser, ce texte aurait de fortes conséquences sur les membres de la Haute Assemblée qui sont, dans les matières précitées, soumis à un régime identique à celui des députés.

Il souligne également que, dans l'attente des conclusions des groupes de travail des deux Assemblées sur les conflits d'intérêts, les incompatibilités des parlementaires (pourtant obsolètes et globalement peu satisfaisantes) ne seraient, sur le fond, pas modifiées par le présent texte.

1. La modernisation des dispositions relatives aux inéligibilités et aux incompatibilités parlementaires

Tout d'abord, le projet de loi organique relatif à l'élection des députés modernise, dans son article 1er, le régime d'inéligibilité des parlementaires. Outre plusieurs modifications strictement rédactionnelles, cet article viserait principalement à :

- abaisser l'âge d'éligibilité aux élections législatives à dix-huit ans. Cette modification serait sans conséquence sur l'âge d'éligibilité aux élections sénatoriales, régi par un article spécifique (article L.O. 296 du code électoral) et qui avait, en tout état de cause, déjà été abaissé à trente ans en 2003. A l'inverse, cette disposition serait directement applicable aux élections présidentielles et aux élections européennes, pour lesquelles l'âge d'éligibilité est le même que celui des élections des députés ;

- supprimer la règle selon laquelle les personnes condamnées par le juge pénal à une peine d'inéligibilité sont inéligibles pendant une période double de celle de leur condamnation : cette règle, spécifique aux élections parlementaires, n'a en effet plus aucune justification pratique et ne semble pas conforme à la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel26(*) ;

- étendre la durée couverte par les inéligibilités liées à l'exercice de certaines fonctions publiques. En l'état actuel du droit, les inéligibilités sont valables, en règle générale, pour six mois (c'est-à-dire que le candidat en cause doit avoir cessé d'exercer les fonctions en cause depuis au moins six mois à la date du premier tour du scrutin pour pouvoir valablement se présenter aux élections législatives), à l'exception de l'inéligibilité des préfets (trois ans) et des sous-préfets et secrétaires généraux de préfecture (un an). Les personnes titulaires de diverses fonctions d'autorité (magistrats, comptables publics, directeurs des services déconcentrés, officiers et sous-officiers dotés d'un commandement territorial, etc.) ne pourraient donc plus se présenter aux élections parlementaires dans une circonscription comprise dans le ressort dans lequel ils ont exercé lesdites fonctions s'ils ne les ont pas quittées depuis au moins un an27(*) ;

- inclure, dans la liste des fonctions soumises à une inéligibilité, les fonctions à responsabilité (directeurs généraux, directeurs, chefs de service, etc.) exercées dans les services des collectivités territoriales et de leurs groupements et dans les cabinets des exécutifs locaux. Cette inéligibilité serait limitée territorialement, couvrirait une durée d'un an et serait applicable à ceux qui ont exercé les fonctions visées dans les régions, les départements et les communes et établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants.

La procédure de refus d'enregistrement des candidatures (qui est la conséquence logique d'un constat d'inéligibilité par les services préfectoraux) serait, elle aussi, modernisée : en effet, dans un tel cas, la saisine du juge administratif est actuellement automatique et doit être effectuée par le préfet. Dans une optique d'alignement sur le droit commun, l'article 4 prévoit que, à l'avenir, les personnes dont la préfecture refuse d'enregistrer la candidature devront saisir elles-mêmes le juge administratif pour contester ce refus.

En outre, la procédure de résolution des incompatibilités serait, elle aussi, réformée. Les articles L.O. 151 et L.O. 151-1 du code prévoient actuellement que les parlementaires qui se trouvent, au moment de leur élection ou au cours de leur mandat, en situation d'incompatibilité « mandat-mandat » (c'est-à-dire qui cumulent leur mandat avec plus de deux mandats locaux visés par l'article L.O. 141) et qui n'ont pas renoncé à l'un de leurs mandats dans le délai de trente jours qui leur est imparti par le code sont déclarés démissionnaires d'office de leur mandat le plus récent par le Conseil constitutionnel. Afin d'harmoniser ces dispositions avec celles qui sont en vigueur pour les élus locaux28(*), l'article 3 du projet de loi organique prévoit que les parlementaires qui se trouveraient dans cette situation seront déclarés démissionnaires d'office de leur mandat le plus ancien. Pour éviter que cette modification ne fasse tomber le mandat parlementaire et pour préserver la spécificité de ce dernier par rapport aux autres mandats, l'Assemblée nationale a toutefois précisé que la démission d'office toucherait le mandat local le plus ancien.

Toujours en ce qui concerne les modalités de résolution des incompatibilités parlementaires, les députés ont également prévu que le député élu au Sénat ou au Parlement européen au cours de son mandat (le mandat de député est en effet incompatible avec ces deux mandats, aux termes des articles L.O. 137 et L.O. 137-1 du code) serait remplacé par son suppléant29(*) (article 4 bis du texte).

2. Un renforcement des pouvoirs du Conseil constitutionnel, juge des élections parlementaires

Par ailleurs, l'article 2 du projet de loi organique donne de nouveaux pouvoirs au Conseil constitutionnel en tant que juge des élections au Sénat et à l'Assemblée nationale.

En effet, le Conseil est aujourd'hui tenu de prononcer l'inéligibilité de candidats aux élections parlementaires qui ont commis un manquement à la législation sur le financement des campagnes électorales, même lorsque les infractions en cause sont mineures ou non-intentionnelles. Pour résoudre ce problème, le présent texte prévoit, comme c'est déjà le cas pour les élections locales, que le juge électoral pourra décider de ne pas déclarer inéligibles les candidats dont il reconnaît la « bonne foi ».

En outre, à l'initiative de l'Assemblée nationale, le même article :

- donne une définition précise de la « bonne foi » (qui n'est, en l'état du droit, pas définie par le code électoral) : conformément aux préconisations du rapport Mazeaud, elle serait « établie par l'absence délibérée de volonté de fraude, l'absence de manquement grave aux règles de financement des campagnes électorales ainsi que l'absence d'altération de la sincérité du scrutin » ;

- oblige le Conseil constitutionnel, lorsqu'il déclare inéligible un candidat dont le compte de campagne a été préalablement approuvé par la CNCCFP (ce qui implique que le compte est entaché d'irrégularités graves, et donc que la Commission n'aurait pas dû le valider), à ordonner au candidat de reverser à l'Etat un montant égal à celui du remboursement forfaitaire qu'il a indûment perçu.

3. Des mesures facilitant le travail de la Commission pour la transparence financière de la vie politique

Les articles 1er bis et 1er ter, adoptés par les députés après de longs débats tant en commission qu'en séance publique, viennent quant à eux donner de nouvelles prérogatives à la Commission pour la transparence financière de la vie politique et répondre à ses observations.

Ainsi, une infraction pénale spécifique serait créée afin de sanctionner les parlementaires ayant souscrit une déclaration de situation patrimoniale mensongère : ceux-ci pourraient être condamnés, par le juge pénal, à 30 000 euros d'amende et aux peines complémentaires d'interdiction des droits civiques et d'interdiction d'exercer une fonction publique.

En outre, la Commission pourrait désormais obtenir communication des déclarations d'impôt sur le revenu et d'impôt sur la fortune des députés et des sénateurs. Après les avoir demandés aux parlementaires eux-mêmes, elle pourrait, à défaut de réponse dans un délai de deux mois, se les faire communiquer par l'administration fiscale.

4. La détermination du régime d'inéligibilités des députés des Français de l'étranger et la définition de leur rôle dans les institutions représentant les expatriés

Enfin, les dispositions à valeur organique régissant le régime électoral des députés des Français de l'étranger figurent également dans le présent texte.

Tout d'abord, l'article 6 fixe les inéligibilités applicables à ces parlementaires : seraient ainsi touchés par une inéligibilité d'une durée d'un an, les candidats ayant exercé les principales fonctions à responsabilité à l'étranger (chef de mission diplomatique, chef de poste consulaire, consul honoraire, chef de mission militaire, etc.).

Pour préserver la cohérence de notre droit, la durée couverte par les inéligibilités applicables aux sénateurs des Français de l'étranger serait, elle aussi, portée à un an (article 8).

L'article 9 prévoit, quant à lui, que les électeurs résidant à l'étranger devront, comme pour les élections présidentielles, faire connaître leur choix de voter en France ou à l'étranger pour les élections des députés des Français de l'étranger.

B. LA RATIFICATION DE L'ORDONNANCE RELATIVE AUX DÉPUTÉS DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER : UNE ADAPTATION PRAGMATIQUE DES RÈGLES DE DROIT COMMUN

Ratifiée, sous réserve de quelques modifications, par un projet de loi ad hoc, l'ordonnance n° 2009-936 adapte le régime électoral des députés aux contraintes et aux spécificités d'une campagne menée à l'étranger.

Elle prévoit ainsi que les dispositions relatives à l'élection des députés sont applicables à l'élection des députés des Français de l'étranger, sous réserve des adaptations prévues par le nouveau livre III du code électoral.

Outre des dispositions visant simplement à transposer le régime de droit commun à l'étranger, ces adaptations seraient les suivantes :

- le dépôt de la candidature devrait avoir lieu au plus tard le troisième vendredi précédant le premier tour du scrutin (et non le quatrième) et serait effectué auprès de l'autorité ministérielle compétente (et non auprès de la préfecture) ;

- l'affichage aurait lieu à l'intérieur des locaux des ambassades et des postes consulaires ;

- des réunions électorales pourraient être organisées dans les locaux diplomatiques ;

- la déclaration du mandataire financier devrait avoir lieu auprès de la préfecture de police de Paris, et le compte de celui-ci devrait être ouvert en France. Les plafonds de dépenses seraient également adaptés, puisque les frais de transport en seraient exclus et feraient l'objet d'un remboursement ad hoc. En outre, les députés ont souhaité que le mandataire financier puisse déléguer ses pouvoirs à une personne dans chaque pays de la circonscription : ces mandataires secondaires pourraient donc régler les dépenses du candidat à la place de ce dernier ;

- le premier tour aurait lieu une semaine avant le premier tour sur le territoire national, afin qu'un délai de deux semaines puisse s'écouler entre les deux tours ;

- de nombreuses exceptions seraient prévues pour faciliter le vote des électeurs : le vote par correspondance (c'est-à-dire sous pli fermé ou par voie électronique) serait autorisé, et chaque électeur pourrait être porteur de trois procurations.

C. LA PROPOSITION DE LOI DE SIMPLIFICATION DU DROIT ÉLECTORAL : UN TEXTE « FOURRE-TOUT »

La version initiale de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique visait principalement à mettre en application les préconisations du rapport Mazeaud. Elle a cependant été largement enrichie au cours de son examen par l'Assemblée nationale (notamment par une habilitation permettant au gouvernement de légiférer par ordonnance pour refondre le code électoral), jusqu'à devenir un texte « fourre-tout » qui procède à des modifications généralement opportunes, mais dénuées de cohérence et de lien entre elles.

1. La mise en application des propositions du rapport Mazeaud

En premier lieu, la proposition de loi met en oeuvre certaines des recommandations qui avaient été formulées par le groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud et qui, toutes, concernent les comptes de campagne.

La plupart de ces préconisations sont essentiellement techniques et font l'objet d'un vaste consensus au sein de la doctrine30(*) et parmi les entités chargées du contrôle des comptes de campagne. Il s'agit :

- de la mise en place d'une dispense de dépôt du compte de campagne pour les candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés et n'ayant pas reçu de dons de personnes physiques et qui n'ont, par conséquent, aucune incidence sur les finances publiques (article 1er) : cette réforme, initialement proposée par le Conseil constitutionnel, est également soutenue par la CNCCFP ;

- du renforcement de l'obligation de désigner un mandataire financier, qui deviendrait une condition de recevabilité des candidatures (article 2) : en d'autres termes, une personne n'apportant pas la preuve qu'elle est bel et bien dotée d'un mandataire ne pourrait plus voir sa candidature enregistrée par la préfecture ;

- de la mise en place d'un véritable « droit au compte bancaire » pour les mandataires financiers, qui rencontrent aujourd'hui de grandes difficultés pour ouvrir un compte bancaire (article 3) : inspiré du dispositif de « droit au compte » pour les particuliers, celui-ci permettrait au mandataire, en cas de refus d'ouverture d'un compte, de s'adresser à la Banque de France pour obtenir de cette dernière qu'elle désigne un établissement bancaire chargé de lui fournir un compte bancaire et les moyens de paiement correspondants.

2. La réforme du contentieux des comptes de campagne

En outre, les articles 3 bis à 3 quater viennent modifier certaines règles relatives au contentieux des comptes de campagne.

Tout d'abord, l'article 3 bis dispense du ministère d'avocat, les recours dirigés contre les décisions de la CNCCFP approuvant un compte après réformation : il apparaît en effet que les candidats peuvent être découragés de faire valoir leurs droits par le coût du recours à un avocat, qui est fréquemment supérieur au montant de la part du remboursement forfaitaire dont ils contestent le non-versement.

De même qu'à l'article 2 du projet de loi organique, la proposition de loi prévoit également que :

- lorsqu'il prononce l'inéligibilité d'un candidat dont le compte a été approuvé par la CNCCFP, il ordonne à celui-ci de reverser le montant du remboursement forfaitaire à l'Etat (article 3 ter) ;

- la « bonne foi » sera, conformément aux recommandations du rapport Mazeaud, « établie par l'absence délibérée de volonté de fraude, l'absence de manquement grave aux règles de financement des campagnes électorales ainsi que l'absence d'altération de la sincérité du scrutin ».

3. La reprise partielle des recommandations de la Commission pour la transparence financière de la vie politique

La proposition de loi reprend, par ailleurs, certaines des propositions de la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

Ainsi, l'article 4 bis réduit le champ des dirigeants d'organismes publics soumis à l'obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale. Contrairement aux préconisations de la CTFVP, qui souhaitait que le seuil de prise en compte des filiales d'organismes publics soit de 15 millions d'euros de chiffre d'affaires, il fixe ce seuil à 5 millions d'euros.

De même qu'aux articles 1er bis et 1er ter du projet de loi organique, une infraction pénale punissant les élus locaux et les dirigeants d'organismes publics ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère serait créée (article 5) et la Commission se verrait reconnaître un droit de communication des déclarations d'impôt sur le revenu et d'impôt sur la fortune des assujettis (article 6).

4. La modernisation de dispositions éparses

Plusieurs articles de la proposition de loi visent à moderniser des dispositions diverses du code électoral, de manière ponctuelle. Ainsi :

- l'article 1er A uniformise la date de fin des campagnes électorales : alors que celles-ci finissaient, selon les élections, soit le vendredi à minuit soit le samedi à minuit, les campagnes prendraient toutes fin « la veille du scrutin à zéro heure » (c'est-à-dire le vendredi à minuit) ;

- les articles 1er B, 3 bis A et 6 ter prévoient l'actualisation annuelle, selon un taux égal au taux d'inflation et par décret, du plafond des dons aux candidats, des plafonds de dépenses électorales et des plafonds des dons aux partis et groupements politiques ;

- l'article 6 bis aligne les modalités d'attribution de l'aide publique aux partis présents dans les circonscriptions ultra-marines sur le régime applicable en métropole ;

- l'article 7 A modifie le plafond des indemnités que les membres du gouvernement sont susceptibles de percevoir au titre de leurs mandats locaux afin que ce plafond soit égal à celui des parlementaires : il serait donc égal à la moitié du montant de l'indemnité parlementaire.

5. L'engagement de la phase législative de la recodification du code électoral

Enfin, l'article 7 B du texte habilite le gouvernement à légiférer par ordonnance pour recodifier le code électoral. Ne seraient concernés, selon les déclarations de M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'Intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales, devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, que la refonte des articles de nature législative et « qui ne font que reprendre des dispositions existantes » : en d'autres termes, l'ordonnance se limiterait au droit constant.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Ayant adopté 68 amendements, votre commission a profondément modifié les textes qui lui ont été transmis par l'Assemblée nationale.

A titre liminaire, votre rapporteur souligne que, afin de mettre l'intitulé du projet de loi organique en conformité avec son contenu, votre commission a précisé qu'il était relatif à l'élection des députés et des sénateurs.

A. APPROUVER LE RÉGIME ÉLECTORAL DES DÉPUTÉS DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Conformément à une tradition républicaine constante, qui incite chaque Assemblée à s'abstenir de modifier les dispositions qui concernent spécifiquement et exclusivement l'autre chambre, votre commission n'a pas modifié les dispositions de l'ordonnance relative aux députés des Français de l'étranger, si ce n'est pour y effectuer des coordinations avec les amendements qu'elle a adoptés dans les deux autres textes qui lui sont soumis.

B. MODERNISER PLEINEMENT LE RÉGIME D'INÉLIGIBILITÉS ET D'INCOMPATIBILITÉS

Afin de parachever la modernisation du régime d'inéligibilités et d'incompatibilités des parlementaires, votre commission a modifié, à la marge, le projet de loi organique en vue :

- d'améliorer la rédaction des dispositions relatives aux inéligibilités parlementaires. Conformément aux préconisations de son groupe de travail, votre commission a tenté, autant que possible, d'adopter des formules larges et fonctionnelles pour décrire les postes soumis à une inéligibilité ;

- de fixer à trois ans la durée couverte par l'inéligibilité des chefs de poste consulaire et des chefs de mission diplomatique (c'est-à-dire des ambassadeurs et des consuls) : par parallélisme avec le régime d'inéligibilité des préfets -qui sont inéligibles pendant trois ans à compter de la cessation de leurs fonctions- et pour assurer la cohérence de notre droit, elle a en effet estimé nécessaire que les fonctionnaires consulaires les plus importants soient soumis à une inéligibilité plus longue ;

- de transposer aux sénateurs le nouveau régime de remplacement des députés élus au Sénat ou au Parlement européen : votre commission a ainsi prévu que les membres de la Haute Assemblée élus, en cours de mandat, à l'Assemblée nationale ou au Parlement européen, seraient remplacés par leur suppléant ou par leur suivant de liste.

En outre, votre commission a observé que les délais d'option en cas d'incompatibilité « mandat-mandat » et le délai de viduité applicable aux députés et aux sénateurs nommés au gouvernement étaient extrêmement longs (trente jours ou un mois, selon les cas). Elle a jugé que, en ce qui concerne les délais d'option, la durée de trente jours n'était pas conforme aux attentes des citoyens, qui sont en droit d'être rapidement fixés sur le choix de ceux qu'ils ont élus et sur le nom de ceux qui vont effectivement les représenter au Parlement ou dans les assemblées locales, et pouvait nuire au bon fonctionnement de ces institutions. De même, elle a craint que, en cas d'élections législatives « serrées » ou si de nombreux parlementaires étaient nommés ministres, la longueur du délai de viduité prévu en 2009 ne vienne paralyser l'action du gouvernement en le privant de majorité pendant trente jours.

Adoptant une série d'amendements de son rapporteur, elle a donc abaissé l'ensemble des délais d'option en cas d'incompatibilité « mandat-mandat » à quinze jours et elle a prévu que, lorsqu'un parlementaire entrerait au gouvernement, il serait remplacé au bout de quinze jours et pourrait retrouver son siège à l'expiration du même délai.

C. SIMPLIFIER ET CLARIFIER LE DROIT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES

S'inspirant des recommandations formulées par son groupe de travail, votre commission a, en outre, souhaité que le droit des campagnes électorales soit simplifié et clarifié.

Tout d'abord, en matière de propagande électorale, elle a inséré plusieurs articles additionnels tendant à :

- préciser que les nouvelles technologies de l'information et de la communication (blogs, réseaux sociaux, sites Internet, etc.) sont soumises au droit de la propagande électorale, et que les restrictions et prohibitions prévues par le code électoral s'appliquent pleinement à elles (article 1er AAA) ;

- rappeler que la pratique du « phoning » (c'est-à-dire l'appel en série des électeurs) est prohibée après la fin de la campagne officielle (article 1er A bis) ;

- consolider une jurisprudence désormais bien établie, selon laquelle la diffusion, par un candidat, d'éléments nouveaux de polémique électorale est interdite lorsqu'elle intervient à un moment si tardif que ses adversaires n'ont pas matériellement la possibilité d'y répondre avant le jour du scrutin (article 1er AA) ;

- autoriser les candidats à distribuer des tracts et à apposer des affiches sur les panneaux d'expression libre pendant la campagne officielle (article 1er A quater) ;

- harmoniser à six mois la durée couverte par les interdictions de propagande : seraient plus particulièrement concernés, l'affichage hors des emplacements prévus à cet effet, la mise en place d'un numéro téléphonique gratuit pour les électeurs et l'utilisation de procédés de publicité commerciale (article 1er A ter) ;

- supprimer les restrictions obsolètes à la propagande électorale lors des campagnes sénatoriales : plus précisément, il s'agirait d'abroger l'article L. 306 du code, selon lequel les réunions publiques en vue des élections sénatoriales ne peuvent avoir lieu que dans les six semaines qui précèdent le scrutin et que seuls les grands électeurs peuvent y assister (article 3 sexiès).

Toujours en reprenant les recommandations de son groupe de travail, votre commission a également modifié certaines dispositions sur les comptes de campagne afin de mieux les adapter aux besoins des candidats. Elle a ainsi clarifié les règles relatives à l'entrée en fonctions du mandataire financier (le code, dont la rédaction actuelle est pour le moins ambiguë et peu lisible pour les candidats, prévoira désormais que le mandataire n'est effectivement entré en fonctions qu'à compter de sa déclaration en préfecture).

Enfin, votre commission a renforcé le dispositif de « droit au compte bancaire » prévu par l'Assemblée nationale en prévoyant que l'établissement choisi par le mandataire ou désigné par la Banque de France devrait conserver le compte ouvert pendant toute la durée de la campagne électorale : une fermeture du compte en cours de campagne aurait en effet des conséquences dramatiques pour le candidat, puisqu'elle le forcerait à manquer à l'obligation de disposer d'un compte unique retraçant l'intégralité des dépenses.

D. REPENSER LES SANCTIONS APPLICABLES EN DROIT ÉLECTORAL

Votre commission a également réformé en profondeur le système des sanctions applicables en droit électoral pour le rendre à la fois plus juste et plus cohérent. Ici encore, elle s'est très largement appuyée sur le rapport de son groupe de travail, dont les propositions visaient principalement à permettre au juge des comptes et au juge électoral de mieux proportionner la lourdeur des sanctions à la gravité des fautes commises.

En premier lieu, votre commission a souhaité que des sanctions financières puissent être prononcées par la CNCCFP pour sanctionner des candidats ayant commis des fautes « vénielles », c'est-à-dire qui portent sur des montants limités et qui ne sont pas intentionnelles (et qui, en tant que telles, ne justifient pas le rejet pur et simple du compte). Cette réforme aurait mécaniquement pour effet de diminuer le nombre de comptes renvoyés au juge électoral, et donc de candidats déclarés inéligibles.

Par cohérence avec cette mesure, votre commission a renforcé le contrôle du juge électoral sur les décisions de la CNCCFP fixant le montant du remboursement forfaitaire. Elle a ainsi prévu que le juge administratif, pour les élections locales, et le Conseil constitutionnel, pour les élections parlementaires, fixeraient eux-mêmes le montant du droit à remboursement lorsqu'ils constatent que la Commission n'a pas statué à bon droit.

Par ailleurs, votre commission a marqué son fort désaccord avec la définition de la « bonne foi » retenue par les députés (notamment parce qu'elle prévoit que cette dernière est, entre autres, établie par « l'absence d'altération de la sincérité du scrutin », c'est-à-dire par un élément n'ayant aucun lien avec l'intention du candidat). Pour revenir à l'esprit initial du législateur et pour donner de la « bonne foi » une définition plus proche de l'acception usuelle de cette notion, votre commission a :

- modifié la définition de la « bonne foi ». Sanction perçue comme infâmante et à forte composante morale, l'inéligibilité ne doit pouvoir être prononcée qu'à l'encontre des candidats ayant eu l'intention de contrevenir à la loi et ayant délibérément commis des manquements au code électoral ;

- prévu que les fraudes électorales (qui sont des infractions graves et, par définition, intentionnelles à la législation) pourraient également être punies par une sanction d'inéligibilité : cette réforme, qui a recueilli l'approbation de toutes les personnes entendues par votre rapporteur, permettra de restaurer la cohérence de l'échelle des peines ;

- créé une présomption de « bonne foi » en faveur des candidats. En effet, alors que ceux-ci doivent aujourd'hui prouver leur « bonne foi », ils ne pourront à l'avenir être déclarés inéligibles que si leur « mauvaise foi » est établie.

En contrepartie de la mise en place d'un régime plus favorable aux candidats, votre commission a toutefois considéré que la portée et la durée de la sanction d'inéligibilité devaient être renforcées.

En effet, si elle n'est plus prononcée qu'à l'encontre des candidats ayant volontairement et gravement contrevenu aux règles sur le financement des campagnes électorales, la sanction d'inéligibilité devrait être plus lourde qu'elle ne l'est aujourd'hui et devrait, en outre, pouvoir être modulée par le juge pour tenir compte de la gravité du comportement frauduleux du candidat. Dans cette optique, votre commission a prévu que cette sanction pourrait atteindre une durée maximale de trois ans et qu'elle toucherait toutes les élections. Néanmoins, elle a fait en sorte que cette sanction (qui reste de nature administrative) n'ait pas des conséquences disproportionnées : ainsi, elle a précisé que l'inéligibilité prononcée par le juge électoral n'aurait pas d'impact sur les mandats acquis antérieurement à la décision.

Enfin, on notera que votre commission, bien qu'elle approuve cette innovation sur le fond, a supprimé l'article 3 bis de la proposition de loi, qui dispensait les recours contestant les décisions d'approbation après réformation de la CNCCFP du ministère d'avocat : cette réforme est en effet de nature réglementaire, et non législative.

E. ÉTENDRE LA LÉGISLATION SUR LES COMPTES DE CAMPAGNE AUX CAMPAGNES SÉNATORIALES

Votre commission a également souhaité renforcer la transparence du financement des campagnes sénatoriales en dotant, à compter de 2014, les candidats à ces élections d'un compte de campagne.

L'article 3 octiès de la proposition de loi prévoit ainsi l'application des dispositions de droit commun sur les comptes de campagne (v. supra) aux candidats aux élections sénatoriales et fixe des plafonds de dépenses adaptés aux spécificités de ces campagnes : de même que pour les élections législatives, ce plafond serait composé d'une part forfaitaire de 10 000 euros, complétée par une part variable dépendant du nombre d'habitants (0,05 euro pour les candidats au scrutin majoritaire, 0,02 euro pour les candidats au scrutin de liste et 0,007 euro pour les candidats aux élections des sénateurs représentant les Français établis hors de France).

Toutefois, l'article 40 de la Constitution interdit à votre commission de prévoir la mise en place d'un remboursement forfaitaire, par l'Etat, des dépenses exposées par les candidats aux élections sénatoriales. Elle en appelle donc au gouvernement pour introduire cet élément par amendement en séance publique.

F. RENFORCER EFFECTIVEMENT LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DE LA VIE POLITIQUE

Votre commission a entendu aller plus loin que l'Assemblée nationale dans le renforcement de la transparence financière de la vie politique.

En premier lieu, pour permettre à la Commission de recentrer son contrôle sur les entités économiques les plus importantes, elle a augmenté le seuil de prise en compte des filiales d'organismes publics et l'a porté à 10 millions d'euros.

De plus, votre commission a estimé que les sanctions prévues en cas de non-dépôt de la déclaration de situation patrimoniale devant être transmise à la Commission à la fin du mandat ou des fonctions étaient insuffisamment dissuasives. Elle a donc précisé que, dans un tel cas, une amende de 15 000 euros pourrait être prononcée par le juge pénal.

Toutefois, elle n'a pas jugé opportun de renforcer les sanctions instaurées par l'Assemblée nationale pour punir les assujettis ayant déposé une déclaration de situation patrimoniale mensongère auprès de la CTFVP. A cet égard, votre rapporteur rappelle que cette sanction serait prononcée sans préjudice des sanctions encourues en cas de manquement au devoir de probité (corruption, trafic d'influence, etc.) et qui comprennent, quant à elles, une peine d'emprisonnement allant de un à dix ans.

Enfin, votre commission s'est interrogée sur l'extension du champ des informations fournies à la Commission par les personnes assujetties à l'obligation de déposer une déclaration de patrimoine, et notamment sur la transmission automatique d'une déclaration de revenus retraçant l'ensemble des sommes perçues depuis le début des mandats ou des fonctions. Ayant noté que cette nouvelle obligation serait dérogatoire par rapport au droit commun en matière fiscale (qui n'impose aux contribuables de garder leurs déclarations de revenu et les justificatifs rattachés à ces déclarations que pendant trois ans, soit une durée inférieure à celle des mandats locaux et nationaux), elle a estimé qu'elle serait excessivement lourde pour les déclarants, qui auraient probablement du mal à la satisfaire et qui, en conséquence, s'exposeraient trop souvent à l'amende de 15 000 euros que votre commission a prévue pour sanctionner les personnes ayant négligé de déposer leur déclaration « de sortie » ou ayant déposé une déclaration incomplète : dès lors, elle a renoncé à ce projet.

G. PRÉSERVER LA COMPÉTENCE DU PARLEMENT EN MATIÈRE ÉLECTORALE

Votre commission a, en dernier lieu, voulu préserver la compétence du Parlement en matière électorale en encadrant étroitement l'habilitation qui figure à l'article 7 B de la proposition de loi. Elle a ainsi modifié sa rédaction afin de :

- garantir que le gouvernement procède bel et bien à droit constant et qu'il soit lié par le droit en vigueur ;

- faire en sorte que l'ordonnance ne puisse pas entrer en vigueur avant l'adoption définitive des deux autres textes qui doivent être soumis au Parlement (un projet de loi organique reprenant les dispositions de valeur organique du code électoral, soit environ deux cents articles du code, et un projet de loi ordinaire dans lequel figureront les dispositions qui ont connu des modifications de fond et qui n'ont pas pu être reprises dans l'ordonnance).

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique, le projet de loi et la proposition de loi ainsi rédigés.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF À L'ÉLECTION DES DÉPUTÉS

Article 1er (art. L.O. 127 à L.O. 130, L.O. 130-1 et L.O. 133 du code électoral) - Régime d'éligibilité et inéligibilités applicables aux parlementaires

Cet article modernise et actualise les dispositions du code électoral relatives aux conditions d'éligibilité et au régime d'inéligibilités applicables aux candidats aux élections législatives.

S'il vise principalement à mettre à jour et à clarifier la rédaction des dispositions actuellement en vigueur, le présent article est également porteur de modifications substantielles. Ainsi, il prévoit :

- d'abaisser l'âge d'éligibilité au mandat de député à dix-huit ans ;

- d'étendre le bénéfice de la « bonne foi » aux candidats aux élections législatives -ce qui permettrait au Conseil constitutionnel, juge électoral, de ne pas prononcer systématiquement une sanction d'inéligibilité à l'encontre des candidats ayant commis des infractions à la législation relative au financement des campagnes électorales ;

- d'allonger la période durant laquelle l'exercice antérieur de certaines fonctions est un facteur d'inéligibilité, en la faisant passer de six mois à un an ;

- de supprimer la règle selon laquelle une interdiction d'inscription sur les listes électorales entraîne automatiquement une inéligibilité pendant une période égale au double de celle pour laquelle l'interdiction d'inscription a été prononcée ;

- de durcir le régime des inéligibilités, en allongeant la durée couverte par ces dernières et en y incluant certaines fonctions exercées au sein des collectivités territoriales.

Votre rapporteur souligne que ces modifications ne concernent pas les seuls députés : la plupart d'entre elles seraient en effet applicables aux sénateurs, dans la mesure où leurs conditions d'éligibilité (à l'exception de celles qui concernent l'âge d'éligibilité) et leur régime d'inéligibilité sont identiques à ceux des députés en application de l'article L.O. 296 du code électoral.

· L'état du droit : des règles peu lisibles et partiellement obsolètes

Dans sa rédaction actuelle, le chapitre III du titre II du code électoral prévoit que les citoyens ayant satisfait à leurs obligations militaires, âgés de vingt-trois ans révolus et ayant la qualité d'électeur peuvent se présenter aux élections à l'Assemblée nationale.

Il fixe, en outre, deux types d'inéligibilités.

En premier lieu, certaines inéligibilités résultent d'une condamnation ou du non-respect de certaines obligations légales. Sont ainsi inéligibles :

- pendant un an, les députés qui n'ont pas déposé une déclaration de patrimoine dans les formes et le délai prescrits par l'article L.O. 135-1 du code électoral (article L.O. 128, premier alinéa) ;

- pendant un an, les candidats aux élections législatives qui n'ont pas déposé leur compte de campagne, dont le compte de campagne a été rejeté par le juge électoral ou qui ont dépassé le plafond de dépenses électorales fixé par le code (article L.O. 128, deuxième alinéa) ;

- les personnes dont la condamnation entraîne l'interdiction d'inscription sur une liste électorale : l'inéligibilité couvre alors une période double de celle de leur condamnation ;

- les personnes condamnées à une peine complémentaire les privant de leur éligibilité ;

- les personnes en tutelle ou en curatelle (c'est-à-dire « pourvues d'un conseil juridique », pour reprendre les termes employés par l'article L.O. 130 du code électoral).

D'autres inéligibilités résultent de l'exercice de fonctions comportant de hautes responsabilités (fonctions de direction et/ou d'autorité) et dont la détention par un candidat pourrait influer sur le choix des électeurs, altérant ainsi la sincérité du scrutin : il s'agit des inéligibilités « fonctionnelles ». Plus précisément, ces inéligibilités s'appliquent, en l'état du droit :

- au Médiateur de la République (article L.O. 130-1) ;

- aux préfets, dans toute circonscription comprise dans le ressort où ils ont exercé leurs fonctions, pendant trois ans à compter de la cessation de ces fonctions ;

- aux sous-préfets et secrétaires généraux de préfecture, dans les mêmes conditions territoriales et pendant un an à compter de la cessation de leurs fonctions ;

- aux magistrats, dans les circonscriptions dans le ressort desquelles ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

- aux personnes titulaires de diverses fonctions d'autorité, dans les circonscriptions dans le ressort desquelles elles exercent ou ont exercé leurs fonctions ; ici encore, un délai minimal de six mois est prévu entre la cessation des fonctions et le jour du scrutin. La liste précise de ces fonctions, nombreuses et variées, figure à l'article L.O. 133 du code électoral.


Article L.O. 133 du code électoral

Art. L.O. 133. - Ne peuvent être élus dans toute circonscription comprise dans le ressort dans lequel ils exercent ou dans lequel ils ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois :

1° les inspecteurs généraux de l'économie nationale, les ingénieurs généraux des ponts et chaussées, les ingénieurs généraux du génie rural, des eaux et des forêts, et de l'agriculture, les contrôleurs généraux des services vétérinaires, chargés de circonscription ;

2° les magistrats des cours d'appel ;

3° les membres des tribunaux administratifs ;

4° les magistrats des tribunaux ;

5° les officiers des armées de terre, de mer et de l'air exerçant un commandement territorial ;

6° les recteurs et inspecteurs d'académie ;

7° les inspecteurs régionaux et départementaux de la jeunesse et des sports, les inspecteurs de l'enseignement primaire, les inspecteurs de l'enseignement technique ;

8° les trésoriers-payeurs généraux, les receveurs particuliers des finances ;

9° les directeurs des impôts, les directeurs des douanes et les directeurs des enquêtes économiques ;

10° les ingénieurs en chef, ingénieurs en chef adjoints et ingénieurs des ponts et chaussées ;

11° les ingénieurs en chef, ingénieurs principaux et ingénieurs des eaux et forêts, chargés de circonscription; les ingénieurs en chef et ingénieurs des services agricoles chargés des fonctions de directeur des services agricoles ou d'inspecteur de la protection des végétaux; les ingénieurs en chef et ingénieurs du génie rural; les vétérinaires inspecteurs en chef, vétérinaires inspecteurs principaux et vétérinaires inspecteurs chargés des fonctions de directeur des services vétérinaires; les inspecteurs des lois sociales en agriculture ;

12° les directeurs régionaux de la sécurité sociale, les inspecteurs divisionnaires du travail, les directeurs départementaux et inspecteurs du travail et de la main-d'oeuvre ;

13° les directeurs des organismes régionaux et locaux de sécurité sociale relevant du contrôle de la cour des comptes et les directeurs des caisses régionales de crédit agricole ;

14° les directeurs départementaux de l'action sanitaire et sociale ;

15° les directeurs interdépartementaux des anciens combattants; les secrétaires généraux des offices départementaux des combattants ;

16° les directeurs départementaux de la construction et de l'urbanisme ;

17° les directeurs régionaux et départementaux des postes et télécommunications ;

18° les chefs de division de préfecture, les inspecteurs départementaux des services d'incendie ;

19° les directeurs départementaux de la police et commissaires de police.

Force est de constater que, au sein de cette liste, de nombreuses appellations sont obsolètes ou anachroniques : ainsi, certains postes cités ont disparu (les « inspecteurs généraux de l'économie » ou les « inspecteurs des lois sociales en agriculture », par exemple) ou ont changé de nom (les « chefs de division » sont ainsi devenus des directeurs de préfecture depuis plus de quarante ans). Le Conseil constitutionnel constatait à cet égard, dans ses observations sur les élections législatives de 200731(*), que « la liste des fonctions officielles entraînant l'inéligibilité, dressée par l'article L.O. 133 du code électoral, mériterait d'être revue, notamment pour prendre en compte les évolutions ayant affecté, depuis plusieurs décennies, l'organisation administrative, juridictionnelle et politique de la France au niveau local » : il estimait donc que le code devait « attacher moins d'importance aux titres qu'à la réalité des fonctions exercées, comme cela a déjà été réalisé pour certaines collectivités d'outre-mer, en apportant une attention particulière aux fonctions de cabinet ».

Par ailleurs, et comme le rappelait récemment un groupe de travail constitué par votre commission des lois32(*), cet état de fait a eu des conséquences néfastes pour les candidats, puisqu'il a poussé le juge électoral à mettre en oeuvre une interprétation constructive, pragmatique et fonctionnelle de ce régime d'inéligibilités : ainsi, pour éviter d'être lié par des appellations désuètes, « le juge [statue] en fonction des responsabilités effectivement exercées », si bien que la dénomination des fonctions est souvent trompeuse pour les candidats et que « la candidature de personnes qui, de bonne foi, se croyaient éligibles, peut être invalidée ».

· Le texte du projet de loi organique

Pour résoudre ces carences, mais aussi pour actualiser les dispositions relatives aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités et pour leur donner davantage de lisibilité, le projet de loi organique prévoit une réécriture globale des articles L.O. 127 à L.O. 133 du code électoral.

* La modification des conditions d'éligibilité

Le présent projet de loi organique prévoit une double modification des conditions d'éligibilité.

En premier lieu, le texte supprime les dispositions fixant un âge d'éligibilité spécifique pour les élections législatives, ce qui conduirait à l'application des dispositions de droit commun qui figurent en tête du code électoral (article L. 2)33(*) : l'âge d'éligibilité pour les élections législatives serait donc abaissé à dix-huit ans révolus et serait apprécié au jour du premier tour de scrutin. Selon le gouvernement, ce choix est dicté par la suppression du service militaire obligatoire : c'est en effet l'existence de la conscription qui avait, dès 1958, justifié la mise en place d'un âge d'éligibilité plus élevé que celui de la majorité civique.

Cette modification aurait des conséquences sur l'âge d'éligibilité aux élections présidentielles et aux élections européennes : les textes régissant ces scrutins34(*) renvoient en effet à l'article L.O. 127 du code électoral pour déterminer l'âge à partir duquel un citoyen peut s'y porter candidat. Dès lors, l'âge d'éligibilité serait également fixé à dix-huit ans pour ces deux élections.

Néanmoins, cette modification serait sans effet sur les sénateurs, dans la mesure où l'article L.O. 296 du code électoral prévoit expressément que « nul ne peut être élu au Sénat s'il n'est âgé de trente ans révolus »35(*).

D'autre part, le projet de loi organique supprimerait la règle figurant à l'actuel article L.O. 130, et qui prévoit que toute interdiction d'inscription sur une liste électorale se traduit par une inéligibilité automatique pendant un délai égal au double de celui pour lequel la sanction initiale a été prononcée. À l'avenir, l'inéligibilité ne couvrirait donc plus que la période pendant laquelle l'interdiction d'inscription sur les listes électorales est valable.

Le projet de loi organique prévoit toutefois de maintenir les autres conditions d'éligibilité, qui ne feraient l'objet d'aucune modification de fond. Ainsi :

- les candidats n'ayant pas déposé leur compte de campagne ou ayant été déclarés inéligibles par le Conseil constitutionnel, ainsi que les élus n'ayant pas déposé leur déclaration de patrimoine ne pourraient pas faire acte de candidature aux élections législatives (nouvel article L.O. 128) ;

- les majeurs en tutelle ou en curatelle seraient également inéligibles (nouvel article L.O. 129) ;

- le nouvel article L.O. 131 rappellerait que seules peuvent être élues, les personnes ayant satisfait aux obligations du service national36(*).

* Des règles d'inéligibilité plus contraignantes

En outre, le texte du gouvernement met en place des inéligibilités plus modernes, plus nombreuses et plus contraignantes pour les députés et les sénateurs37(*).

En premier lieu, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté seraient inéligibles sur l'ensemble du territoire, et pendant toute la durée de leurs fonctions : il s'agirait donc d'une extension de la législation actuelle (qui ne concerne que le Médiateur)38(*).

En second lieu, le présent article modifie substantiellement les inéligibilités fonctionnelles.

Tout d'abord, pour toutes les inéligibilités visées par le II du nouvel article L.O. 132, la durée couverte par les inéligibilités serait harmonisée à un an : les personnes qui exercent les fonctions citées devraient donc les avoir quittées au moins un an avant le jour du premier tour de scrutin pour pouvoir valablement se présenter aux élections législatives ou sénatoriales. Cette harmonisation correspondrait, dans la plupart des cas (notamment pour toutes les fonctions visées à l'actuel article L.O. 133 du code et soumises, par cet article, à un « délai de viduité » de six mois), à un allongement de la durée des inéligibilités, et donc à un durcissement du régime électoral des parlementaires.

Au vu de l'importance et de la spécificité de leurs fonctions, les préfets resteraient cependant soumis à un délai d'inéligibilité plus long : celui-ci serait maintenu à trois ans.

En outre, toutes les inéligibilités resteraient limitées d'un point de vue territorial : elles ne seraient opposables qu'aux personnes ayant exercé leurs fonctions dans un ressort comprenant la circonscription législative dans laquelle elles entendent se présenter.

Concernant la liste des fonctions touchées par une inéligibilité d'un an (paragraphe II du nouvel article L.O. 132), plusieurs remarques s'imposent.

Premièrement, les membres de l'administration préfectorale seraient soumis à un régime plus strict : ainsi, outre les sous-préfets et les secrétaires généraux de préfecture -déjà cités par l'article L.O. 133 du code électoral dans sa rédaction actuelle-, les directeurs de cabinet des préfets, les directeurs des services du cabinet des préfets, les secrétaires généraux pour les affaires régionales ou pour les affaires de Corse et leurs chargés de mission, les directeurs de préfecture, les chefs de bureau de préfecture et les secrétaires généraux de sous-préfecture seraient inéligibles dans les circonscriptions dans le ressort desquelles ils ont exercé leurs fonctions.

Seraient également frappés d'une inéligibilité, les « responsables de circonscription territoriale des établissements publics de l'État » : ce terme, qui vise en pratique les personnes exerçant une fonction de direction au niveau territorial dans l'ensemble des établissements publics de l'État (qu'ils soient industriels et commerciaux -EPIC-, administratifs -EPA- ou encore à caractère scientifique, culturel et professionnel -EPCSCP-), permettrait une extension sensible du champ des inéligibilités.

Parallèlement, l'énumération longue et peu lisible des catégories de directeurs régionaux et départementaux des services de l'État touchés par une inéligibilité39(*) serait remplacée par une expression générale, qui rendrait inéligibles tous les « directeurs, directeurs-adjoints et chefs de service des administrations civiles de l'État dans la région ou le département » ; il s'agirait donc d'une simplification importante.

Toutefois, certains fonctionnaires resteraient cités de manière expresse :

- les titulaires de certaines fonctions financières (trésoriers-payeurs généraux, administrateurs généraux des finances publiques40(*) et leurs fondés de pouvoir, comptables publics) ;

- les fonctionnaires relevant du ministère de l'Éducation nationale (recteurs et inspecteurs d'académie, directeurs des services départementaux de l'Éducation nationale, inspecteurs d'académie adjoints et inspecteurs de l'Éducation nationale chargés d'une circonscription du premier degré) ;

- les chefs de service départementaux de l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre ;

- les directeurs des organismes locaux de sécurité sociale relevant du contrôle de la Cour des comptes, ainsi que, pour tenir compte des apports de la loi portant réforme de l'hôpital du 21 juillet 200941(*), les directeurs, directeurs-adjoints et secrétaires généraux des agences régionales de santé (ARS), et les directeurs et directeurs généraux des établissements publics de santé.

Par ailleurs, le texte viendrait préciser que les magistrats de tous les ordres de juridiction (magistrats des cours d'appel et des tribunaux de grande instance ; présidents et magistrats des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs ; présidents et magistrats des chambres régionales ou territoriales des comptes) sont inéligibles dans les circonscriptions où ils ont exercé leurs fonctions, et soumettrait deux nouvelles catégories de magistrats à une inéligibilité : les juges de proximité et les présidents des tribunaux de commerce.

De même, le projet de loi organique viendrait compléter le régime d'inéligibilité des militaires en prévoyant que non seulement les officiers exerçant un commandement territorial, mais aussi leurs adjoints et les sous-officiers dotés d'un commandement territorial sont soumis à une inéligibilité dans les circonscriptions que leurs fonctions concernent ou ont concerné. Un régime similaire serait mis en place pour les membres de la gendarmerie et les fonctionnaires des corps actifs de police.

Enfin, une innovation fondamentale est prévue avec la mise en place d'une inéligibilité à l'encontre des personnes exerçant des responsabilités importantes au sein des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), à savoir :

- les personnes exerçant des fonctions de direction (directeurs généraux, directeurs généraux adjoints, directeurs, directeurs-adjoints et chefs de service) dans les services des conseils régionaux, de l'Assemblée de Corse, des conseils généraux, des conseils municipaux des communes de plus de 20 000 habitants et des EPCI de plus de 20 000 habitants ;

- les directeurs généraux, directeurs généraux adjoints et directeurs des établissements publics placés sous la tutelle de ces collectivités ou de ces EPCI ;

- les membres du cabinet des exécutifs de ces collectivités ou de ces EPCI.

Ce choix est conforme aux observations du Conseil constitutionnel sur les dernières élections législatives, à l'occasion desquelles il recommandait au législateur d'intégrer, au sein de la liste des fonctions donnant lieu à une inéligibilité, « les fonctions de responsabilité des collectivités territoriales, telles que le directeur général des services de la collectivité et les directeurs généraux adjoints, les directeurs, les chefs de service de la collectivité ou de l'un de ses établissements publics ».

· Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté des modifications essentiellement techniques au texte du gouvernement.

Ainsi, outre plusieurs modifications rédactionnelles et de précision :

- elle a remplacé, au sein de l'article L.O. 130-1, les mentions relatives au Médiateur de la République et au Défenseur des enfants par une référence unique au Défenseur des droits et à ses adjoints -cette inéligibilité n'ayant vocation à entrer en vigueur qu'au moment où la loi organique relative au Défenseur des droits sera, elle aussi, définitivement adoptée et applicable. La fusion du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au sein du Défenseur des droits étant différée jusqu'au terme du mandat de l'actuel Contrôleur, les députés ont toutefois maintenu la référence à cette fonction dans le nouvel article L.O. 130-1 (article 11 du présent texte) ;

- elle a supprimé les dispositions relatives à l'inéligibilité des personnes titulaires de certaines fonctions (les directeurs départementaux de l'Éducation nationale et les chefs des services départementaux de l'Office des anciens combattants, par exemple), en considérant que ces dernières étaient soumises à l'inéligibilité générale qui s'applique aux personnes exerçant des fonctions de direction dans les « administrations civiles de l'État dans les régions et les départements », et donc que les dispositions en cause étaient redondantes ;

- à l'inverse, elle a souhaité que l'inéligibilité des inspecteurs du travail soit expressément mentionnée : aux termes du rapport de M. Charles de la Verpillière, ce maintien est justifié par « l'importance de leur rôle et de leur place dans le champ des relations entre employeurs et salariés » ;

- elle a rendu inéligibles, pendant un an à compter de la cessation de leurs fonctions et dans les circonscriptions dans le ressort desquelles ils ont été en poste, les directeurs de succursale de la Banque de France42(*) ;

- elle a également rendu inéligibles les présidents des conseils de prud'hommes.

· La position de votre commission des lois

Sur le fond, votre commission a marqué son accord avec le dispositif prévu par le présent article.

Tout d'abord, votre rapporteur souligne que l'harmonisation à un an de la durée d'inéligibilité aux élections parlementaires -pour les inéligibilités du nouvel article L.O. 132, c'est-à-dire pour celles qui résultent de l'exercice de fonctions de direction dans les services déconcentrées de l'État et dans les collectivités territoriales- est conforme aux préconisations du groupe de travail que la commission des lois avait mis en place, à la fin de l'année 2009, afin d'évaluer la législation applicable aux campagnes électorales : ce groupe de travail avait en effet « [estimé] nécessaire d'uniformiser, autant que possible, la durée couverte par les inéligibilités » et avait jugé que « la durée d'inéligibilité devait, dans tous les cas, être fixée à un an ». Il avait également souhaité qu'un régime spécifique soit maintenu pour les préfets, en soulignant que, « l'importance des fonctions qu'ils exercent » impliquait de prévoir une durée d'inéligibilité plus longue : les rapporteurs de ce groupe de travail avaient donc proposé que la durée d'inéligibilité pour les préfets de région et de département reste fixée à trois ans.

Ces orientations sont pleinement satisfaites par le présent texte, qui non seulement préserve la particularité du régime d'éligibilité des préfets, mais surtout qui fixe à un an la durée couverte par toutes les inéligibilités « territoriales » (c'est-à-dire celles qui dépendent du ressort dans lequel les fonctions en cause ont été exercées, par opposition aux inéligibilités générales qui s'appliquent sur l'ensemble du territoire).

De la même manière, le groupe de travail précité avait prôné une meilleure prise en compte des fonctions exercées au sein des cabinets des exécutifs locaux et des services des collectivités territoriales : ici encore, ses recommandations trouvent donc satisfaction.

En outre, votre commission a estimé que l'abaissement de l'âge d'éligibilité pour les députés (qui conduit, de facto, à l'alignement de l'âge d'éligibilité à dix-huit ans pour toutes les élections, à l'exception des élections sénatoriales) ne pouvait pas être sans conséquences sur le Sénat. Bien qu'elle elle ait souhaité que l'identité particulière de la Haute Assemblée soit préservée et qu'elle ait, par conséquent, refusé de fixer l'âge d'éligibilité des sénateurs à dix-huit ans, elle a toutefois souhaité abaisser cet âge : pour que celui-ci soit en cohérence avec la mission de représentation des collectivités territoriales que la Constitution confie à notre Assemblée, votre commission a retenu l'âge de vingt-quatre ans, qui correspond à l'âge minimal auquel un citoyen peut avoir accompli un mandat local.

Votre commission a, en outre, adopté plusieurs amendements de son rapporteur visant à améliorer la rédaction du dispositif adopté par l'Assemblée nationale : elle a notamment considéré que la référence expresse aux trésoriers-payeurs généraux était excessivement restrictive et peu opportune (d'autant que cette catégorie de fonctionnaires a vocation à disparaître au 31 décembre 2012), et qu'il convenait d'adopter une formule plus générale rendant inéligibles les « directeurs régionaux, départementaux ou locaux des finances publiques ».

Elle a, en outre, adopté un amendement de coordination avec le dispositif qu'elle a inséré à l'article 2 du présent texte (voir infra) : en effet, l'extension du champ couvert par la sanction d'inéligibilité (qui couvrirait, à l'avenir, tous les types d'élections, et qui pourrait être prononcée en cas de fraude électorale) impose de modifier le nouvel article L.O. 128.

Elle a ensuite adopté l'article 1er ainsi rédigé.

Article 1er bis (art. L.O. 135-1 du code électoral) - Sanctions applicables aux parlementaires ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère

Inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, cet article crée une incrimination permettant de sanctionner les députés ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique et qui ont, ce faisant, gravement contrevenu aux obligations que leur impose la loi du 11 mars 198843(*).

Compétences de la Commission
pour la transparence financière de la vie politique

Composée de trois membres de droit (le vice-président du Conseil d'État, qui en assure la présidence ; le premier président de la Cour de cassation ; le premier président de la Cour des comptes) et de six membres titulaires nommés parmi leurs membres par le Conseil d'État, la Cour de cassation et la Cour des comptes, la Commission pour la transparence financière de la vie politique dispose de nombreuses compétences :

1) La Commission est compétente pour recevoir, dans les deux mois qui suivent leur entrée en fonction, une déclaration certifiée sur l'honneur exacte et sincère des députés (article L.O. 135-1 du code électoral) et des sénateurs (article L.O. 296 du code électoral) de leur situation patrimoniale concernant notamment la totalité de leurs biens propres ainsi que, éventuellement, ceux de la communauté ou les biens réputés indivis en application de l'article 1538 du code civil.

2) La Commission est compétente pour recevoir les déclarations de situation patrimoniale des personnes mentionnées aux articles 1er et 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. Il s'agit :

- des membres du gouvernement ;

- des députés européens ;

- des présidents de conseil régional et de conseil général ;

- des présidents des assemblées exécutives des collectivités d'outre-mer ;

- des maires des communes de plus de 30 000 habitants ;

- des présidents de groupement de communes à fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants ;

- des conseillers généraux, des conseillers régionaux et des adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsque ceux-ci ont reçu une délégation de signature.

Ces déclarations doivent être effectuées dans les deux mois qui suivent l'entrée en fonction et deux mois avant la fin normale des fonctions (ou deux mois après la démission, révocation ou dissolution de l'assemblée présidée).

3) La Commission reçoit également les déclarations de patrimoine des présidents, directeurs généraux et directeurs généraux-adjoints des entreprises nationales et des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial, ainsi que des présidents, directeurs généraux et directeurs généraux-adjoints d'organismes publics d'habitations à loyer modéré gérant plus de 2 000 logements et de sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 750 000 €. Cette déclaration doit être déposée à la commission dans le mois qui suit le début ou la fin des fonctions.

4) La Commission reçoit communication, durant la période d'exercice du mandat ou des fonctions des personnes précitées, des modifications substantielles de leur patrimoine.

5) La Commission informe les autorités compétentes du non respect de l'obligation de déclaration du patrimoine après que les déclarants ont été appelés à fournir des explications.

6) La Commission apprécie la variation des situations patrimoniales et établit, chaque fois qu'elle le juge utile et au moins tous les trois ans, un rapport publié au Journal officiel de la République française, qui ne comporte pas d'indication nominative.

7) Lorsqu'elle relève des évolutions de patrimoines pour lesquelles elle ne dispose pas d'explication et après que l'intéressé a été mis en mesure de faire ses observations, la Commission transmet le dossier au parquet.

8) La Commission peut saisir le bureau des assemblées parlementaires en cas de non-respect de l'obligation de déclaration par un député ou un sénateur (articles L.O. 136-1 et L.O. 296 du code électoral). Le bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat peut alors saisir le Conseil constitutionnel pour que celui-ci constate l'inéligibilité.

Votre rapporteur souligne que les dispositions qui figurent dans cet article concernent non seulement les députés, mais aussi les sénateurs, puisque les membres de notre Assemblée sont soumis aux mêmes obligations que leurs homologues de l'Assemblée nationale en matière de déclaration de patrimoine (article L.O. 296 du code électoral)44(*).

· Le dispositif inséré par l'Assemblée nationale

L'institution de sanctions pénales à l'encontre des élus ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère est une demande ancienne de la Commission pour la transparence financière de la vie politique : dans son dernier rapport public45(*), celle-ci rappelait que, en l'état actuel du droit, seuls sont sanctionnés le défaut de transmission de la déclaration (qui est, selon l'article L.O. 128 du code électoral, punie par une inéligibilité d'un an) et les évolutions inexpliquées de patrimoine (qui entraînent la transmission du dossier de l'intéressé au parquet, selon l'article 3 de la loi précitée de 1988). Dès lors, la souscription d'une déclaration de situation patrimoniale mensongère ne peut être sanctionnée ni en tant que telle, puisqu'elle n'est pas visée par ces textes, ni sur un fondement pénal, dans la mesure où « l'altération de la vérité, quelle qu'en soit l'importance, commise à l'occasion d'une déclaration de patrimoine déposée auprès de la Commission, n'est pas susceptible de constituer le support matériel d'un faux tel qu'il est défini à l'article 441-1 du code pénal ».

La Commission préconise dès lors, depuis 2002, que « le dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale mensongère, ainsi que le fait de lui communiquer sciemment des informations erronées » soient constitutifs d'un délit pénal et qu'ils soient punis de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.

Pour garantir l'effectivité de cette nouvelle sanction et renforcer la portée du contrôle exercé par la Commission, cette dernière a également été amenée à proposer, à de nombreuses reprises, que le champ des informations qui lui sont transmises (et donc le contenu des déclarations) soit élargi et qu'il inclue les revenus des assujettis.

Saisie d'un amendement de M. Charles de la Verpillière reprenant ces recommandations, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait cependant estimé que l'élargissement du contenu de la déclaration était redondant avec les dispositions de l'article 1er ter du présent texte, qui permettraient à la Commission d'obtenir communication des déclarations fiscales d'impôt sur le revenu et, le cas échéant, d'impôt sur la fortune (voir infra). En conséquence, la commission des lois de l'Assemblée avait supprimé cet élément et avait simplement créé une incrimination sanctionnant les députés ayant « [omis] sciemment de déclarer une part substantielle de [leur] patrimoine » ou en ayant « [fourni] une évaluation mensongère qui porte atteinte à la sincérité de [leur] déclaration et à la possibilité pour la Commission pour la transparence financière de la vie politique d'exercer sa mission ». Les parlementaires condamnés sur ce fondement auraient encouru une peine de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, éventuellement assortie d'une interdiction des droits civiques (et donc d'une peine d'inéligibilité) et d'une interdiction d'exercer une fonction publique.


L'interdiction des droits civiques et l'interdiction d'exercer une fonction publique

L'interdiction des droits civiques et l'interdiction d'exercer une fonction publique sont des peines complémentaires prévues, respectivement, par les articles 131-26 et 131-27 du code pénal, dont le texte figure ci-après.

« Art. 131-26. - L'interdiction des droits civiques, civils et de famille porte sur :

« 1° Le droit de vote ;

« 2° L'éligibilité ;

« 3° Le droit d'exercer une fonction juridictionnelle ou d'être expert devant une juridiction, de représenter ou d'assister une partie devant la justice ;

« 4° Le droit de témoigner en justice autrement que pour y faire de simples déclarations ;

« 5° Le droit d'être tuteur ou curateur ; cette interdiction n'exclut pas le droit, après avis conforme du juge des tutelles, le conseil de famille entendu, d'être tuteur ou curateur de ses propres enfants.

« L'interdiction des droits civiques, civils et de famille ne peut excéder une durée de dix ans en cas de condamnation pour crime et une durée de cinq ans en cas de condamnation pour délit.

« La juridiction peut prononcer l'interdiction de tout ou partie de ces droits.

« L'interdiction du droit de vote ou l'inéligibilité prononcées en application du présent article emportent interdiction ou incapacité d'exercer une fonction publique. »

« Art. 131-27. - Lorsqu'elle est encourue à titre de peine complémentaire pour un crime ou un délit, l'interdiction d'exercer une fonction publique ou d'exercer une activité professionnelle ou sociale est soit définitive, soit temporaire ; dans ce dernier cas, elle ne peut excéder une durée de cinq ans.

« L'interdiction d'exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d'autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale est soit définitive, soit temporaire ; dans ce dernier cas, elle ne peut excéder une durée de dix ans.

« Cette interdiction n'est pas applicable à l'exercice d'un mandat électif ou de responsabilités syndicales. Elle n'est pas non plus applicable en matière de délit de presse. »

Ces sanctions seraient, naturellement, prononcées par un juge pénal et modulées en fonction de la gravité de la faute commise par le parlementaire. Cette disposition ne viendrait donc pas conférer de nouvelles compétences à la Commission elle-même, mais créer un nouveau délit pénal dont le tribunal correctionnel pourrait être saisi.

Le présent article a été une nouvelle fois modifié en séance publique avec l'adoption d'un amendement présenté par M. Christian Jacob et plusieurs de ses collègues, et qui supprimait la peine d'emprisonnement.

· La position de votre commission des lois

Tout d'abord, votre commission a approuvé la création d'une incrimination pénale spécifique pour sanctionner le dépôt de déclarations de patrimoine mensongères auprès de la CTFVP. Elle a constaté, à cet égard, que la rédaction retenue évitait qu'un parlementaire puisse être puni pour des manquements involontaires ou pour des oublis mineurs, et que seules les personnes ayant commis des fautes graves (c'est-à-dire, pour reprendre les termes employés par l'article 1er bis, des fautes qui « porte[nt] atteinte à la sincérité de [la] déclaration ») et avec l'intention délibérée de fournir une évaluation mensongère de leur patrimoine (c'est-à-dire les élus ayant agi « sciemment ») seraient susceptibles de se voir appliquer les peines prévues par l'Assemblée nationale.

Dans ce cadre, votre rapporteur souligne que la suppression de la peine de prison n'a pas d'effet sur la nature de l'infraction : en raison du montant de l'amende, celle-ci demeure délictuelle et continue de relever du juge pénal.

En ce qui concerne le quantum de peine prévu par le dispositif adopté par les députés, votre commission a relevé que les sanctions prévues par le présent article étaient lourdes, et donc dissuasives, et adaptées à la nature de la faute.

En effet, elle a estimé qu'il n'était pas souhaitable que le dépôt d'une déclaration de patrimoine mensongère puisse être sanctionné par une peine d'emprisonnement, mais qu'il convenait, à l'inverse, que ce manquement fasse l'objet d'une sanction essentiellement politique. À cet égard, votre rapporteur rappelle que l'incrimination créée par le présent article ne vise pas à sanctionner les élus coupables de « manquements au devoir de probité » (concussion, corruption, trafic d'influence, etc.) : ceux-ci sont déjà soumis à un arsenal législatif complet, prévu par le code pénal et qu'il n'y a pas lieu de compléter46(*). La création d'une nouvelle incrimination vise ainsi à sanctionner les élus qui ont tenté de dissimuler leur patrimoine, mais dont on ne peut pas prouver que cette dissimulation avait pour but de cacher l'existence de pratiques pénalement réprimées par ailleurs.

En outre, votre rapporteur rappelle que les peines prévues par le présent article auront des conséquences substantielles pour les parlementaires concernés. En effet, une inéligibilité absolue d'une durée maximale de cinq ans -conséquence de l'interdiction des droits civiques- pourra être prononcée par le juge : cette peine éloignera de la vie politique les parlementaires condamnés pendant une durée longue (toute la durée d'une législature et d'un mandat présidentiel), ce qui pourrait avoir pour effet de mettre totalement fin à leur carrière politique. On voit donc à quel point les sanctions prévues sont lourdes, même en l'absence d'une peine d'emprisonnement.

Toutefois, votre commission a considéré la sanction d'inéligibilité encourue en cas de non-dépôt de la déclaration de situation patrimoniale « de sortie » était peu dissuasive pour les parlementaires n'ayant pas l'intention de se présenter aux prochaines élections. Elle a donc prévu que, dans ce cas, une amende de 15 000 euros pourrait être prononcée47(*) en sus de la sanction d'inéligibilité.

Enfin, votre commission s'est interrogée sur l'extension du champ des informations soumises à la CTFVP, et plus particulièrement sur la transmission automatique, par les assujettis, d'une déclaration de revenus qui serait annexée à la déclaration de patrimoine et qui retracerait l'ensemble des sommes perçues pendant la durée du mandat.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État et président de la CTFVP, a en effet fait valoir que le contenu actuel des déclarations (qui se bornent à faire état du patrimoine des assujettis) n'était pas suffisant et que cette carence poussait la Commission, lors du contrôle des déclarations « de sortie », à adresser des demandes de justification à de nombreux déclarants. Il avait ainsi estimé que, pour expliquer pleinement les variations du stock (le patrimoine), la Commission devait être mieux informée sur les flux (les revenus).

Bien qu'elle ait pris toute la mesure des problèmes rencontrés par la CTFVP, dont elle souhaite qu'ils puissent être rapidement résolus, votre commission a estimé que la communication automatique d'une déclaration de revenus ne constituerait pas une réponse adaptée à ces difficultés. En effet, cette mesure contraindrait les assujettis à conserver la trace de leurs revenus pendant une durée longue (cinq ou six ans pour les parlementaires, par exemple). Or, non seulement une telle obligation serait fortement dérogatoire par rapport au droit commun (rappelons notamment que la prescription quadriennale s'applique en matière fiscale, si bien que les contribuables sont seulement tenus de conserver leurs déclarations des trois dernières années), mais surtout elle serait probablement difficile à satisfaire pour de nombreux élus, les exposant trop souvent à se voir appliquer l'amende de 15 000 euros que votre commission a prévue pour sanctionner le non-dépôt de la déclaration de situation patrimoniale de sortie ou le caractère incomplet de celle-ci (v. supra).

En conséquence, votre commission a renoncé à obliger les assujettis à déclarer leurs revenus à la CTFVP. Votre rapporteur rappelle à cet égard que l'article 1er ter du présent texte (qui ouvre à la Commission la possibilité d'obtenir communication des déclarations fiscales souscrites par les assujettis, et notamment de leur déclaration d'impôt sur le revenu) apportera un remède satisfaisant aux lacunes soulevées par M. Jean-Marc Sauvé, puisqu'il permettra à la Commission de disposer d'informations précises sur l'ensemble des revenus perçus par les déclarants.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.

Article 1er ter (art. L.O. 135-3 nouveau du code électoral) - Communication des déclarations fiscales des parlementaires à la Commission pour la transparence financière de la vie politique

Ajouté au sein du présent texte par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, cet article ouvre la possibilité à la Commission pour la transparence financière de la vie politique d'obtenir communication de certaines déclarations fiscales produites par les membres des deux Assemblées.

Encore une fois, cette initiative répond à une recommandation de la CTFVP qui, dans son rapport précité de 2009, avait rappelé qu'elle était liée par les informations communiquées par les assujettis -la législation relative aux déclarations de patrimoine repose en effet sur un principe strictement déclaratif, la Commission n'ayant accès qu'aux éléments qui lui sont transmis par les élus et les dirigeants soumis aux règles posées par la loi de 1988- et que, en conséquence, elle n'avait aucun moyen de s'assurer de la véracité de ces éléments. Dès lors, elle avait souhaité que le législateur lui permette de prendre communication, auprès des assujettis ou de l'administration fiscale, des déclarations d'impôt sur le revenu (celles-ci pouvant permettre d'expliquer les variations de patrimoine constatées par la commission entre le début et la fin du mandat ou des fonctions) et, éventuellement, d'impôt sur la fortune (qui pouvaient, quant à elles, être recoupées avec les informations figurant dans les déclarations rédigées par les assujettis).

La Commission avait par ailleurs demandé à être habilitée, « dans les situations douteuses », à être informée de la situation patrimoniale des conjoints des assujettis ou de leurs enfants mineurs, afin d'éviter que les déclarants ne puissent dissimuler un enrichissement illicite en le transférant à l'un de leurs proches.

· Une augmentation sensible des compétences de la CTFVP, désormais dotée de pouvoirs d'investigation

La commission des lois de l'Assemblée nationale avait initialement souhaité reprendre ces deux propositions. Elle avait ainsi inséré, au sein du code électoral, un nouvel article L.O. 135-3 comportant trois éléments :

- tout d'abord, le dispositif aurait permis à la CTFVP de demander aux parlementaires communication de leurs déclarations d'impôt sur le revenu et, éventuellement, d'impôt sur la fortune ;

- en l'absence de réponse du parlementaire concerné dans un délai de deux mois, elle aurait pu demander à l'administration fiscale copie de ces mêmes déclarations ;

- enfin, elle aurait également pu demander à un parlementaire de lui communiquer la « situation patrimoniale » des membres de sa famille proche et dont les revenus ou le patrimoine apparaissent sur des documents fiscaux séparés (i.e. le conjoint séparé de biens, le partenaire de PACS -pacte civil de solidarité-, le concubin et les enfants mineurs dont le parlementaire ou son conjoint exerce l'administration légale des biens). Cependant, le refus du parlementaire n'aurait alors pas pu être surmonté par la Commission, le texte ne lui donnant pas la possibilité de solliciter l'administration fiscale pour obtenir une copie des déclarations produites par les proches du parlementaire.

Ce dernier élément a été supprimé en séance publique, à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par M. Christian Jacob et plusieurs de ses collègues. En somme, le dispositif ainsi créé permet à la Commission de s'assurer de la sincérité des informations transmises par les parlementaires sur leur propre situation patrimoniale et de prendre connaissance de leurs revenus, mais pas d'étendre ses investigations aux proches du député ou du sénateur en cause48(*).

· La position de votre commission des lois

Votre commission a considéré que la mise en place d'un droit de communication des déclarations fiscales des assujettis constituerait un progrès très sensible pour la CTFVP.

D'une part, la possibilité d'obtenir communication des déclarations d'impôt sur le revenu facilitera sensiblement le travail quotidien de la CTFVP : comme le soulignait M. Jean-Marc Sauvé lors de son audition, en l'absence d'informations sur les revenus des déclarants, la Commission est aujourd'hui forcée de déduire, à partir des évolutions de patrimoine qu'elle constate et du revenu supposé des assujettis, un taux d'épargne apparent ; lorsque celui-ci est particulièrement important (plus de 30 %), elle saisit l'intéressé afin de savoir comment il a financé l'achat des biens entrés dans son patrimoine, mais sans que celui-ci soit dans l'obligation de lui répondre et sans qu'elle puisse vérifier la véracité de ces informations. L'institution d'un « droit de communication » mettra fin à ce travail fastidieux et donnera à la Commission les moyens d'exercer pleinement ses missions.

De même, la possibilité d'obtenir communication des déclarations d'impôt sur la fortune sera d'une grande utilité pour la Commission et lui permettra, si elle soupçonne qu'un déclarant lui a remis une déclaration de patrimoine fantaisiste ou mensongère, de s'assurer que les éléments qui lui ont été transmis sont sincères et exhaustifs.

Votre rapporteur souligne que, dans des situations litigieuses, la transmission des déclarations d'impôt sur la fortune permettra également à la CTFVP de connaître la situation patrimoniale des proches des assujettis : on rappellera, en effet, que les déclarations d'ISF retracent non seulement le patrimoine du contribuable principal, mais aussi celui de son époux ou de son épouse (et ce, quel que soit le régime matrimonial), de son partenaire de PACS, de son concubin et des enfants mineurs dont le contribuable (ou son conjoint) a l'administration légale des biens. La communication de ces déclarations réduira donc sensiblement les risques de fraude et satisfera les demandes exprimées par la Commission.

Votre commission a adopté l'article 1er ter sans modification.

Article 1er quater (art. L.O. 384-1, L.O. 476, L.O. 503 et L.O. 530 du code électoral) - Application des dispositions relatives aux inéligibilités dans les collectivités d'outre-mer

Cet article comporte diverses dispositions de coordination visant à garantir la pleine applicabilité de l'article 1er dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie.

En effet, la rédaction du nouvel article L.O. 132 inclut, au sein de la liste des fonctions donnant lieu à une inéligibilité d'un an, des postes dans les services et dans les cabinets des exécutifs des assemblées locales de métropole qui n'existent pas dans les COM et en Nouvelle-Calédonie (conseil régional et conseil général). En conséquence, bien que les dispositions concernant les inéligibilités des députés soient, de plein droit, applicables dans ces territoires, il est nécessaire de prévoir une « clé de lecture » pour en préciser la portée.

Le présent article viendrait donc garantir que les personnes exerçant des fonctions de direction dans les services des COM ou de la Nouvelle-Calédonie ou dans l'exécutif de l'une de ces collectivités soient inéligibles au mandat de député, dans les conditions prévues par le nouvel article L.O. 132.

Votre commission des lois a constaté que, dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, la « clé de lecture » fixée par l'article 1er quater procédait à des identifications générales, valables pour l'ensemble du code électoral, entre les organes des collectivités d'outre-mer et les instances de métropole ; elle a estimé que ce procédé était problématique d'un point de vue légistique, puisqu'il pouvait théoriquement provoquer l'applicabilité de règles dépassant largement le cadre du nouvel article L.O. 132 du code électoral (ce problème pouvant notamment se poser lors de l'édiction de dispositions électorales nouvelles, qui deviendraient mécaniquement applicables dans les COM et en Nouvelle-Calédonie alors même que le législateur ne l'aurait pas souhaité). Elle a dès lors adopté un amendement de son rapporteur limitant la portée de la « clé de lecture », sans modifier celle-ci sur le fond.

Votre commission a adopté l'article 1er quater ainsi rédigé.

Article 2 (art. L.O. 136-1 et L.O. 136-2 du code électoral) - Conséquences d'une infraction à la législation sur le financement des campagnes législatives

L'article 2 vise à préciser et à moderniser les pouvoirs du Conseil constitutionnel en tant que juge électoral pour les élections législatives. Ainsi, il permettrait notamment de :

- mettre fin au caractère automatique de la sanction d'inéligibilité, que le Conseil est actuellement tenu de prononcer dès lors qu'il constate qu'un candidat aux élections législatives a contrevenu, fût-ce involontairement, à la législation sur le financement des campagnes électorales ;

- préciser la notion de « bonne foi », qui n'est pas définie par le code électoral ;

- mieux articuler la compétence du Conseil constitutionnel avec celles de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour la fixation du montant du droit à remboursement dû par l'État aux candidats.

· La question de la sanction automatique d'inéligibilité

En l'état du droit, la compétence du Conseil constitutionnel comme juge exclusif de l'inéligibilité des candidats aux élections législatives est clairement affirmée par le code électoral.

D'une part, l'article L.O. 136 du code donne au Conseil un pouvoir général pour « constat[er] » la déchéance des députés élus (et, par renvoi, des sénateurs) dont l'inéligibilité se serait révélée ou aurait été constituée après leur élection.

D'autre part, l'article L.O. 136-1 donne une double compétence au Conseil constitutionnel dans le contrôle du respect, par les candidats aux élections législatives, de la législation relative à la transparence financière de la vie politique :

- le Conseil est seul compétent, sur saisine de la CNCCFP, pour déclarer l'inéligibilité d'un candidat dont la campagne a été financée de manière irrégulière ;

- il est également seul compétent pour constater l'inéligibilité d'un candidat lorsque son élection est contestée ;

- saisi par le Bureau de l'Assemblée concernée (qui aura été, au préalable, alertée par la CTFVP), il a également compétence pour prononcer l'inéligibilité des parlementaires ayant négligé de déposer une déclaration de situation patrimoniale et pour les déclarer démissionnaires d'office de leur mandat.


Le contrôle des comptes de campagne pour les élections législatives

Le contrôle des comptes de campagne des candidats aux élections législatives est une mission partagée entre la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui apprécie la régularité du compte et fixe le montant du droit à remboursement, et le Conseil constitutionnel, juge de l'élection.

Instituée par l'article L. 52-14 du code électoral, la CNCCFP doit se prononcer dans les six mois du dépôt du compte de campagne (article L. 52-15). La Commission peut approuver ou rejeter le compte de campagne, mais également le réformer pour y intégrer ou en extraire certaines dépenses.

L'article L. 52-11-1 prévoit que, lorsque la CNCCFP juge qu'un compte de campagne est irrégulier, quelle qu'en soit la cause (dépassement du plafond de dépenses, absence de dépôt du compte dans le délai, ou rejet du compte), elle saisit automatiquement le juge de l'élection, seul capable de prononcer l'inéligibilité du candidat.

Le Conseil constitutionnel est alors confronté à une alternative :

- soit il constate que la Commission a statué « à bon droit », c'est-à-dire qu'elle avait raison de rejeter le compte de campagne : il doit alors déclarer le candidat inéligible ;

- soit il estime que la Commission a porté une appréciation erronée sur la régularité du compte, et constate qu'il n'y a pas lieu de prononcer l'inéligibilité du candidat.

Toutefois, le droit en vigueur est vivement critiqué dans la mesure où, dans l'exercice de ses compétences électorales, le Conseil constitutionnel ne peut pas moduler les sanctions qu'il prononce en fonction de la gravité des fautes commises.

En effet, le code électoral pose le principe selon lequel le candidat dont le compte de campagne a été rejeté (c'est-à-dire invalidé) par la CNCCFP et dont l'irrégularité a été confirmée par le juge électoral doit être, de ce fait, déclaré inéligible pendant un an. La rigueur de cette règle générale est atténuée, pour les candidats aux élections locales, par l'existence de l'excuse de la « bonne foi », introduite en 199649(*) et qui permet au juge administratif de « ne pas prononcer l'inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie, ou relever le candidat de cette inéligibilité ». Dès lors, le juge électoral pour les élections locales n'est pas tenu de prononcer l'inéligibilité de chacun des candidats dont le compte de campagne présente des irrégularités et peut faire varier son appréciation en fonction des circonstances de l'espèce.

À l'inverse, aux termes de l'article L.O. 128 du code électoral, relatif au contentieux du financement des campagnes législatives50(*), le Conseil constitutionnel ne dispose pas de cette possibilité : ni la « bonne foi », ni la possibilité de ne pas prononcer l'inéligibilité ne sont prévues. Or, le Conseil interprète strictement les dispositions relatives à sa compétence en tant que juge électoral ; en conséquence, il s'estime lié par les termes du code et ne peut que « constater », selon ses propres termes, l'inéligibilité des candidats aux élections législatives dont le compte de campagne est irrégulier. Ainsi, lors des élections législatives de 2007, 495 candidats (soit la moitié des dossiers dont le Conseil a été saisi) ont été déclarés inéligibles.

Votre rapporteur souligne que l'inéligibilité est une sanction particulièrement grave. En effet, elle a une forte composante morale qui la fait ressentir comme infâmante par ceux qui en font l'objet. En outre, elle a des conséquences lourdes pour ceux qui ont été élus : l'élu déclaré inéligible est en effet déchu de son mandat, ce qui provoque la tenue d'une élection partielle à laquelle il est dans l'incapacité de se présenter.

Le Conseil constitutionnel a déploré cette situation à de nombreuses reprises, et notamment dans ses observations sur les élections législatives de 2002 et de 2007 : en 2002, il estimait ainsi que « l'inéligibilité peut revêtir un caractère disproportionné, surtout lorsqu'elle touche des candidats élus dont la bonne foi ne paraît pas en cause » et recommandait « d'étendre, par une disposition organique, aux élections législatives les dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral qui permettent au juge, pour les élections locales, de ne pas prononcer l'inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie ou de relever le candidat de cette inéligibilité »51(*).

Comme le rappelait le groupe de travail de la commission des lois sur la législation applicable aux campagnes électorales dans son rapport précité, ce débat a pris une ampleur nouvelle à l'issue des élections de juin 2007, lorsque deux candidats élus ont été déclarés inéligibles par le Conseil alors même que les manquements qu'ils avaient commis étaient limités52(*) et que leur bonne foi était « patente »53(*). Un consensus s'est dès lors créé, tant dans la doctrine que parmi les praticiens du droit électoral, en faveur de l'extension de la « bonne foi » aux élections législatives.

Faisant écho à cette recommandation, le projet de loi organique reprend la formule qui figure actuellement à l'article L. 118-3 du code électoral et qui s'applique aux candidats aux élections locales : il prévoit ainsi que, lorsque le Conseil constitutionnel est saisi par la CNCCFP après le rejet d'un compte ou lorsque l'élection est contestée, il « peut » sanctionner le candidat en prononçant une inéligibilité d'un an et que, en tout état de cause, il « peut ne pas prononcer l'inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie ou relever le candidat de cette inéligibilité ».

En outre, le projet de loi organique réécrit, à droit constant et au sein d'un nouvel article L.O. 136-2, les dispositions relatives à la compétence du Conseil constitutionnel pour constater l'inéligibilité des parlementaires n'ayant pas déposé une déclaration de situation patrimoniale auprès de la CTFVP ; il est par ailleurs rappelé que le Conseil se prononce sur saisine du Bureau de l'Assemblée concernée, celui-ci ayant lui-même été saisi par la Commission.

Ce dispositif est directement issu du projet de loi organique initial, que l'Assemblée nationale a adopté sans y apporter de modification de fond.

· Une définition nouvelle de la « bonne foi »

En second lieu, l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement de M. René Dosière et de plusieurs de ses collègues visant à définir la notion de « bonne foi »54(*).

En effet, la « bonne foi » ne fait actuellement l'objet d'aucune définition dans le code électoral et a donc dû être précisée par le juge administratif. Or, force est de constater que celui-ci a retenu une approche objective de la notion, donnant naissance à une jurisprudence restrictive qui ne reconnaît que rarement la « bonne foi » : entre 1996 et 2008, le Conseil d'État n'a retenu cette circonstance que dans 38 cas, ce qui représente 14,6 % des décisions.

La jurisprudence du Conseil d'État sur la « bonne foi » :
une lecture restrictive de l'article L. 118-3 du code électoral

Prévue par l'article L. 118-3 du code électoral, la notion de « bonne foi » permet de tempérer les effets de la sanction d'inéligibilité qui est, en principe, systématiquement prononcée à l'encontre des candidats qui ont méconnu la législation relative au financement des campagnes électorales.

Cette notion fait toutefois l'objet d'une application restrictive par le juge administratif, celle-ci n'étant reconnue que dans des cas exceptionnels et en fonction de critères objectifs qui laissent peu de place à l'intention du candidat. [...]

Schématiquement, on peut considérer que la « bonne foi » est reconnue dans cinq cas :

1) lorsque les règles applicables sont ambiguës ou imprécises, et qu'elles ne sont pas « substantielles ».

Ainsi, la définition légale du « parti ou groupement politique », telle qu'elle résultait de la législation applicable en 1992, a pu être considérée comme « imprécise » par le Conseil d'État : un candidat ayant bénéficié des dons d'une association qu'il avait indûment regardée comme un parti politique a donc pu voir sa « bonne foi » reconnue et n'a pas été déclaré inéligible (CE, Ass., 30 octobre 1996, « Élections municipales de Fos-sur-Mer »).

A contrario, le Conseil a estimé que les dispositions suivantes étaient substantielles et dénuées d'ambiguïté, ce qui l'a amené à refuser de reconnaître la « bonne foi » des candidats y ayant contrevenu :

- prohibition des dons de personnes morales55(*) ;

- interdiction pour un candidat d'appartenir à l'association de financement électoral qui joue le rôle de son mandataire56(*) ;

- interdiction pour un candidat de régler lui-même les dépenses exposées pour sa campagne57(*)

 

;

- obligation de déposer le compte de campagne dans les délais requis58(*).

2) lorsque l'administration a fourni des indications erronées au candidat (CE, 18 octobre 1996, « Élections municipales de Cavaillon »).

3) lorsque l'irrégularité n'est pas imputable au candidat, et notamment lorsqu'elle a été commise par des tiers et à son insu.

Dans ce cas, le candidat doit ne pas avoir été informé des infractions et ne pas avoir « été en mesure de s'y opposer ni de [les] prévenir » (CE, 8 janvier 1997, « Élections municipales d'Istres »).

4) lorsque l'attitude du candidat démontre manifestement sa « bonne foi ».

Ainsi, le fait qu'un candidat ait tenté de s'informer auprès de la CNCCFP avant le dépôt de son compte de campagne, et qu'il ait finalement retenu une solution de comptabilisation qui lui était défavorable, indique sa bonne foi (CE, 15 juin 2009, « M. Tachdjian »).

À l'inverse, un candidat dont le compte de campagne n'a pas été correctement présenté par un expert-comptable en raison des erreurs commises par l'expert lui-même, mais qui ne s'est pas assuré que les conditions de présentation de son compte étaient conformes aux prescriptions du code électoral, ne verra pas sa bonne foi reconnue (CE, 27 juillet 2002, « M. Maury »).

5) lorsque l'infraction est justifiée par des éléments objectifs et dénués de tout lien avec le jeu politique.

Par exemple, certains candidats aux ressources modestes n'ont pas été déclarés inéligibles bien qu'ils n'aient pas fait appel à un expert comptable pour présenter leur compte de campagne : le juge administratif a alors tenu compte du fait que, bien qu'étant une formalité substantielle, le recours à un expert-comptable coûte cher et n'est pas remboursé aux candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages (CE, 20 janvier 1999, « M. Alie », pour un candidat chômeur de longue durée ; CE, 18 juin 2008, « Mme Ginette X »).

Source : rapport « Campagnes électorales : moderniser, simplifier, sanctionner »

Cette jurisprudence avait été largement critiquée par le rapport du groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud : aux termes du rapport publié par ce groupe de travail, la vision de la « bonne foi » qui résulte de la jurisprudence administrative est « discutable, car elle laisse peu de place à l'intentionnalité ». Ce groupe de travail proposait, en conséquence, que la « bonne foi » soit définie par le législateur et qu'il soit donné à cette notion un sens moins rigoureux que celui qui a été retenu par le juge administratif : plus précisément, il recommandait que la « bonne foi » soit « établie par l'absence délibérée de volonté de fraude, de manquement grave aux règles de financement des campagnes électorales et d'altération de la sincérité du scrutin ».

Cette définition a été reprise, mot pour mot, par l'Assemblée nationale.

· Une meilleure articulation entre les compétences de la CNCCFP et du Conseil constitutionnel

Enfin, les députés ont adopté un second amendement de M. Dosière prévoyant que, lorsque le Conseil constitutionnel prononce l'inéligibilité d'un député élu en raison des irrégularités qui entachent son compte de campagne, alors même que ledit compte avait été préalablement validé par la CNCCFP, il enjoint à l'intéressé de reverser à l'État le montant qu'il a perçu au titre du remboursement public de ses dépenses de campagne.

Rappelons en effet que le Conseil constitutionnel, même lorsqu'il considère que la CNCCFP n'a pas statué « à bon droit », n'est pas compétent en matière de fixation du montant du droit à remboursement public : dans le contentieux des comptes de campagne, son seul rôle est de prononcer, ou non, l'inéligibilité du candidat.

Cette situation avait été dénoncée par la CNCCFP qui, dans son rapport d'activité pour l'année 2010, avait rappelé que lorsqu'elle approuvait un compte de campagne, mais que le candidat en cause était ensuite déclaré inéligible par le juge électoral (ce qui implique en toute logique que le compte aurait dû être rejeté), le candidat bénéficiait malgré tout du remboursement forfaitaire de l'État. Ainsi, elle soulignait que « pour éviter ce type de situation, il faudrait que la commission soit saisie pour se prononcer à nouveau sur le compte, mais comme cette saisine ne peut être faite que par le candidat lui-même, cette hypothèse demeure dans les faits irréaliste ». Dès lors, « il s'ensuit la situation paradoxale d'un candidat dont les dépenses de campagne ont pu faire l'objet d'un remboursement, son compte demeurant en droit approuvé, alors qu'il a été déclaré inéligible à titre de sanction de l'irrégularité de ce même compte ».

L'amendement adopté par les députés permettrait de résoudre ce problème et d'éviter que des candidats dont le compte de campagne présente des irrégularités substantielles ne puissent être remboursés par l'État, alors même que les infractions qu'ils ont commises leur ont valu d'être déclarés inéligibles.

· La position de votre commission des lois

Votre commission a apporté plusieurs modifications de fond au dispositif contenu dans le présent article.

Tout d'abord, elle a noté, avec satisfaction, que le présent article mettait fin à la sanction d'inéligibilité automatique qui était appliquée aux candidats aux élections législatives dont le compte de campagne présentait des irrégularités, même mineures : cette sanction, dont la constitutionnalité était d'ailleurs régulièrement mise en doute, était à la fois injuste et peu dissuasive.

Ensuite, elle a estimé que la définition de la « bonne foi » retenue par les députés n'était pas conforme aux grands principes du droit électoral. En effet, selon cette définition, issue du rapport du groupe de travail présidé par Pierre Mazeaud, la reconnaissance de la « bonne foi » d'un candidat suppose la réalisation de trois conditions cumulatives :

- le candidat ne doit pas avoir eu l'intention de commettre une infraction (comme le démontrent les termes « volonté délibérée de fraude ») ;

- il ne doit pas avoir commis un « manquement grave » aux règles fixées par le droit en vigueur ;

- enfin, l'infraction commise ne doit pas s'être traduite par une « altération de la sincérité du scrutin » : en d'autres termes, elle ne doit pas avoir modifié le résultat des élections.

Comme le soulignait récemment le groupe de travail constitué par votre commission des lois59(*), cette définition pose de nombreux problèmes :

- d'une part, elle est particulièrement extensive et remettrait en cause la philosophie et l'esprit de notre législation ;

- en outre, l'altération de la sincérité du scrutin, quelle qu'en soit la cause, doit être sanctionnée par une annulation de l'élection ; ce principe constant de la jurisprudence n'a aucun lien avec l'appréciation de la « bonne foi » des candidats, qui doit reposer exclusivement sur l'intention de commettre, ou non, une entorse à la législation. Dans ce domaine, les co-rapporteurs du groupe de travail estimaient que, « s'il est logique que l'inéligibilité, sanction lourde et avec une forte composante morale, soit réservée aux cas où la faute est à la fois intentionnelle et grave, il ne serait pas juste qu'elle ne soit pas prononcée dans les cas où cette faute a été sans impact sur la sincérité du scrutin ».

Sur la base de ce raisonnement, le groupe de travail avait proposé que la « bonne foi » soit définie comme une « absence d'intention frauduleuse ». Cette définition est d'ailleurs conforme aux souhaits exprimés par le législateur lors de l'examen de la loi du 10 avril 1996 : notre ancien collègue Christian Bonnet soulignait ainsi que le texte précité visait à « rétablir une présomption de bonne foi là où l'ambiguïté ou le silence des textes a pu dans certains cas faire peser sur les candidats une présomption inverse ».

En outre, lors de ses auditions, votre rapporteur a constaté que cette définition était largement approuvée par les praticiens du droit électoral : M. Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d'État, a ainsi indiqué que la notion d'« intention frauduleuse » (qu'il a rapprochée de la notion d'« abus de droit » en matière fiscale60(*)) lui semblait à la fois claire et opérationnelle, et qu'elle serait aisément applicable pour le juge électoral.

Le même groupe de travail considérait, par ailleurs, que la mise en place d'une nouvelle définition de la « bonne foi », plus libérale que celle qui est retenue aujourd'hui par la jurisprudence administrative, devait avoir pour contrepartie un durcissement de la sanction d'inéligibilité : il avait ainsi recommandé que l'inéligibilité touche, à l'avenir, tous les types d'élections, et non pas la seule catégorie d'élections à l'occasion de laquelle elle a été prononcée. Encore une fois, cette proposition s'inscrit dans la droite ligne des positions prises par le Sénat dans le passé : dans un rapport de 1992 sur une proposition de loi présentée par le président Jacques Larché, M. Christian Bonnet affirmait ainsi que « l'évolution jurisprudentielle conduirait peut-être les juges à limiter le prononcé de l'inéligibilité aux seuls cas où la mauvaise foi ou l'intention frauduleuse serait établie. Dans ces conditions, et compte tenu du caractère inexcusable de la mauvaise foi ou de la fraude en matière électorale, cette situation nécessiterait peut-être qu'à terme, l'inéligibilité correspondante soit étendue à tous les mandats électifs ».

Le groupe de travail avait par ailleurs souligné que, pour que cette extension ne soit pas platonique, elle devrait s'accompagner d'un allongement de la durée couverte par l'inéligibilité : il avait ainsi proposé qu'elle puisse atteindre une durée maximale de cinq ans.

Souhaitant reprendre les recommandations de son groupe de travail, votre commission a adopté plusieurs amendements de son rapporteur afin de :

- reprendre la définition de la « mauvaise foi » comme une « intention frauduleuse ». Serait donc susceptible d'être déclaré inéligible, tout candidat qui a agi sciemment, et qui ne pouvait pas raisonnablement ignorer que les actions litigieuses qu'il a effectuées lors de sa campagne étaient contraires aux prescriptions posées par la loi ;

- instaurer une véritable présomption de « bonne foi » au bénéfice des candidats : l'inéligibilité deviendrait donc l'exception, et ne pourrait plus être prononcée que dans le cas où le candidat est de « mauvaise foi ». La rédaction du nouvel article L.O. 136-2 (ainsi que celle de l'article L. 118-3, pour les candidats aux élections locales) serait ainsi modifiée afin de prévoir que le Conseil constitutionnel prononce l'inéligibilité des candidats dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit et dont la « mauvaise foi » est établie, ces deux conditions étant cumulatives. Votre rapporteur souligne que cet adoucissement de la sanction d'inéligibilité (qui serait à l'avenir rarement prononcée par le juge) a été soutenu par l'ensemble des personnes qu'il a entendues : en effet, toutes ont estimé que de « bonnes habitudes » avaient été prises par les candidats et qu'il convenait d'adapter la législation au caractère désormais marginal des manquements aux règles posées par le code ;

- renforcer la portée de la sanction d'inéligibilité, qui couvrirait tous les types d'élections pour une durée maximale de trois ans. Cette durée permettra, en cas de manquement grave et intentionnel, de sanctionner lourdement le candidat en cause, sans pour autant lui interdire de se présenter aux élections générales suivantes (ce qui aurait pu être la conséquence de la durée de cinq ans proposée par le groupe de travail de la commission des lois, dans la mesure où la durée d'inéligibilité est calculée à compter de la date de la décision juridictionnelle définitive -et non de la date de l'élection-, qui intervient fréquemment un an après le scrutin). En outre, votre rapporteur souligne que, contrairement à la sanction pénale d'interdiction des droits civiques, la sanction instaurée par votre commission serait strictement limitée à l'inéligibilité future du candidat en cause et ne pourrait pas avoir d'effet sur les autres mandats acquis antérieurement à la décision du juge de l'élection concernée ;

- punir par une sanction d'inéligibilité, les candidats s'étant rendus coupables de fraude électorale : cette infraction grave n'est en effet, en l'état actuel du droit, pas susceptible de conduire le juge électoral à prononcer l'inéligibilité de l'impétrant61(*) -ce qui est d'autant moins légitime et d'autant moins compréhensible dans un contexte où des manquements formels à la législation sur les comptes de campagne peuvent, à l'inverse, conduire le juge à prononcer une sanction d'inéligibilité. Votre commission a donc tenu à combler cette lacune et à permettre au Conseil constitutionnel de sanctionner lourdement les fraudes électorales (qui sont, par définition, des infractions qui supposent une intention frauduleuse -et donc une certaine « mauvaise foi »- de la part de celui qui les commet).

Votre rapporteur souligne que ce dispositif serait pleinement applicable aux candidats aux élections sénatoriales, qui seraient désormais soumis à l'obligation de tenir et de déposer un compte de campagne (nouvel article 3 octiès de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique).

En second lieu, votre commission a entendu aller plus loin dans la simplification du contentieux des comptes de campagnes en accroissant les compétences du juge électoral. Elle a en effet constaté que le juge électoral n'était compétent que pour se prononcer sur l'inéligibilité éventuelle du candidat dont le compte de campagne avait été rejeté : ainsi, le circuit de contestation des décisions de la CNCCFP concernant le montant du droit à remboursement versé au candidat reste complexe et long. Pour résoudre ce problème qui dissuade les candidats de faire valoir leurs droits, il convient donc de donner compétence au juge électoral -en l'occurrence, au Conseil constitutionnel- pour fixer lui-même le montant du droit à remboursement lorsqu'il constate que la CNCCFP n'a pas statué à bon droit. Ceci permettrait de facto de résoudre le problème mis en lumière par l'Assemblée nationale (l'existence de candidats bénéficiant d'un remboursement public, alors même qu'ils ont été déclarés inéligibles) et de renforcer la cohérence du système contentieux62(*).

Cette innovation, outre son intérêt pratique pour les candidats, est rendue nécessaire par la généralisation de la possibilité, pour la CNCCFP, d'appliquer des sanctions financières aux candidats (c'est-à-dire de réduire le montant du remboursement public) pour sanctionner des atteintes purement formelles et non-intentionnelles à la législation sur les comptes de campagne, et qui a été introduite par votre commission des lois à l'article 3 bis de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral63(*) : en effet, l'augmentation des compétences de la CNCCFP (qui est une autorité administrative indépendante, et non une juridiction) implique logiquement un renforcement du contrôle du juge sur les décisions prises par cette dernière.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.

Article 2 bis (nouveau) (art. L.O. 461, L.O. 489, L.O. 516 et L.O. 544 du code électoral) - Coordinations pour l'application outre-mer de la sanction d'inéligibilité

Inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article effectue plusieurs coordinations pour garantir l'applicabilité outre-mer de la réforme de la sanction d'inéligibilité.

En effet, les articles relatifs à l'éligibilité des candidats aux élections des conseillers généraux à Mayotte (article L.O. 461 du code électoral) et des conseillers territoriaux à Saint-Barthélemy (article L.O. 489), à Saint-Martin (article L.O. 516) et à Saint-Pierre-et-Miquelon (article L.O. 544) interdisent aux personnes déclarées inéligibles en application de l'article L. 118-3 du code électoral -c'est-à-dire en raison d'un manquement aux règles relatives au financement des campagnes électorales dans le cadre d'une élection locale- de se présenter auxdites élections. La création d'une inéligibilité pour les cas de fraude électorale (article 2 du présent texte et article 3 quinquiès de la proposition de loi) et son application à toutes les élections (même article du projet de loi organique et article 3 quater de la proposition de loi) impose donc d'étendre ces dispositions pour prévoir l'inéligibilité des candidats déclarés inéligibles sur le fondement non seulement de l'article L. 118-3, mais aussi des articles L.O. 136-1, L.O. 136-3 et L. 118-4.

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Article 2 ter (nouveau) (art. 195 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Coordinations pour l'application de la sanction d'inéligibilité en Nouvelle-Calédonie

De même qu'à l'article 2 bis, cet article garantit l'applicabilité des dispositions de l'article 2 réformant la sanction d'inéligibilité en Nouvelle-Calédonie en interdisant aux candidats déclarés inéligibles en raison d'une fraude électorale ou d'un manquement grave et intentionnel aux règles sur le financement des campagnes électorales de se présenter aux élections au congrès et aux assemblées de province.

Votre commission a adopté l'article 2 ter ainsi rédigé.

Article 2 quater (nouveau) (art. 109 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Coordinations pour l'application de la sanction d'inéligibilité en Polynésie française

Pour les mêmes raisons qu'aux deux articles précédents, cet article modifie la rédaction de la loi du 27 février 2004 pour garantir l'application des nouvelles règles d'inéligibilité aux candidats aux élections à l'assemblée de Polynésie française.

Votre commission a adopté l'article 2 quater ainsi rédigé.

Article 3 (art. L.O. 151, L.O. 151-1 et L.O. 151-2 à L.O. 151-4 nouveaux du code électoral) - Modalités de résolution des incompatibilités pour les parlementaires

Le présent article réécrit, avec plusieurs modifications de fond, les dispositions relatives à la résolution des incompatibilités. Encore une fois, bien qu'il ne soit apparemment applicable qu'aux députés, il serait pleinement applicable aux sénateurs, puisque l'article L.O. 297 prévoit que les règles qui s'appliquent aux députés en matière d'incompatibilités s'appliquent également aux membres de la Haute Assemblée.

· Le dispositif du projet de loi organique

* La résolution des incompatibilités « mandat-mandat »

En premier lieu, le projet de loi organique modifierait les modalités de résolution des incompatibilités entre mandats (c'est-à-dire qui résultent de la législation limitant le cumul des mandats).

En effet, en l'état actuel du droit, le parlementaire qui se trouve dans une situation d'incompatibilité « mandat-mandat » au moment de son élection dispose d'un délai d'option de trente jours pour mettre fin à cette incompatibilité en démissionnant du mandat de son choix. Si le député ou le sénateur en cause n'a pas procédé à cette régularisation à l'expiration du délai imparti, il est déclaré démissionnaire d'office de son mandat parlementaire par le Conseil constitutionnel, ce dernier ayant été préalablement saisi par le Bureau de l'Assemblée concernée ou par le garde des Sceaux (article L.O. 151 du code électoral, premier et deuxième alinéas).

Le code donne, par ailleurs, le même délai d'option (trente jours) aux parlementaires lorsque l'incompatibilité a été constituée après l'élection ; ils peuvent, dans ce délai, se mettre en conformité avec la loi en démissionnant du mandat de leur choix. Toutefois, à l'expiration du délai de trente jours, la sanction de l'incompatibilité est que le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus récente prend fin de plein droit (article L.O. 151-1).

Le projet de loi organique viendrait unifier ces dispositions au sein de l'article L.O. 151, qui traiterait de la résolution de toutes les incompatibilités, quelle que soit la date à laquelle elles ont été constituées (c'est-à-dire qu'elles soient intervenues au moment de l'élection ou après cette dernière). Cette réécriture emporterait deux modifications sur le fond :

- les modalités de calcul du délai de trente jours seraient précisées : le code indiquerait explicitement que celui-ci est décompté à partir de la date de proclamation des résultats de l'élection qui a mis le parlementaire concerné en situation d'incompatibilité ou, en cas de contestation de l'élection, de la date à laquelle un jugement définitif sur les résultats a été rendu ;

- les conséquences de l'absence d'option seraient uniformisées : le texte du gouvernement aligne en effet le régime électoral des parlementaires sur le droit commun, en prévoyant qu'à défaut d'option dans le délai imparti, ceux-ci perdent non pas leur mandat le plus récent, mais leur mandat le plus ancien64(*), à l'instar de tous les autres élus65(*). La commission des lois de l'Assemblée nationale a toutefois souhaité que cette nouvelle règle ne puisse pas provoquer la perte du mandat parlementaire : à l'initiative de son rapporteur, elle a donc adopté un amendement précisant que le député (ou le sénateur) n'ayant pas déclaré d'option dans un délai de trente jours serait déchu du mandat local acquis à la date la plus ancienne.

* La résolution des incompatibilités « mandat-fonctions »

En outre, en matière d'incompatibilités entre le mandat parlementaire et certaines fonctions, le code électoral prévoit actuellement des modalités de résolution des incompatibilités similaires à ce qui a été exposé plus haut : le parlementaire dispose ainsi d'un délai de trente jours pour se démettre des fonctions incompatibles avec son mandat ou, s'il est fonctionnaire, pour être détaché de son administration d'origine (article L.O. 151, premier alinéa).


Les fonctions incompatibles avec le mandat de parlementaire

Aux termes du code électoral, sont incompatibles avec le mandat de parlementaire dans l'une des deux Assemblées :

- les fonctions de membre du Conseil constitutionnel (article L.O. 139) ;

- les fonctions de magistrat (article L.O. 140) ;

- l'exercice de fonctions publiques non-électives, sauf pour les professeurs titulaires de chaire ou, dans les départements d'Alsace et de Moselle, de ministre des cultes (article L.O. 142) ;

- l'exercice de fonctions conférées par un État étranger ou une organisation internationale (article L.O. 143) ;

- l'exercice d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement et excédant une durée de six mois (article L.O. 144) ;

- l'exercice des fonctions de président, de membre du conseil d'administration, de directeur général ou de directeur général adjoint dans une entreprise nationale ou un établissement public national, ainsi que les fonctions de conseil auprès de ces entreprises ou de ces établissements (article L.O. 145) ;

- l'exercice de diverses fonctions à haute responsabilité (chef d'entreprise, président de conseil d'administration, président, membre du directoire, président du conseil de surveillance, administrateur délégué, directeur général, directeur général adjoint) dans des sociétés, entreprises ou établissements qui :

a) jouissent d'avantages assurés par l'État ou une collectivité publique ;

b) ont un objet exclusivement financier et qui font publiquement appel à l'épargne ;

c) ont une activité consistant principalement dans l'exécution de prestations pour le compte de l'État, d'une collectivité publique, d'un établissement public, d'une entreprise publique ou d'un État étranger ;

d) ont pour objet l'achat ou la vente de terrains, ont une activité de promotion immobilière ou de construction d'immeubles en vue de leur vente ;

e) sont constituées, pour plus de la moitié de leur capital, par des participations de sociétés, entreprises ou établissements visés ci-dessus ;

- l'exercice de fonctions de conseil lorsque ces fonctions n'étaient pas exercées avant le début du mandat (article L.O. 146-1) ;

- l'exercice de fonctions rémunérées dans des organismes d'intérêt régional ou local ayant pour objet de faire ou de distribuer des bénéfices (article L.O. 148).

Le projet de loi organique se borne à réécrire, à droit constant, les dispositions actuellement applicables au sein d'un article unique (nouvelle rédaction de l'article L.O. 151-1).

* La déclaration d'activité souscrite par les parlementaires

La rédaction actuelle de l'article L.O. 151 du code électoral impose aux parlementaires de déposer sur le bureau de leur Assemblée, dans un délai de trente jours, une déclaration d'activité ; celle-ci doit être « certifiée sur l'honneur exacte et sincère » et faire « la liste des activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, qu'il [le parlementaire] envisage de conserver ou attestant qu'il n'en exerce aucune ». Dans les mêmes formes, le parlementaire doit informer le bureau de tout changement de sa situation en cours de mandat.

Le Bureau est ensuite chargé de vérifier que les activités déclarées sont compatibles avec le mandat parlementaire ; en cas de « doute » sur cette question, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le bureau, par le garde des Sceaux ou par le parlementaire intéressé (article L.O. 151, quatrième alinéa). Enfin, si le Conseil estime que les activités déclarées sont bel et bien incompatibles avec la détention d'un mandat à l'Assemblée nationale ou au Sénat, le parlementaire dispose d'un délai de trente jours pour régulariser sa situation, à défaut de quoi il est déclaré démissionnaire d'office de son mandat par le Conseil constitutionnel.

Le projet de loi organique réécrit, sans changement de fond, ces dispositions au sein des nouveaux articles L.O. 151-2.

* Les autres cas de démission d'office

En outre, le sixième alinéa de l'article L.O. 151 du code prévoit que sont déclarés démissionnaires d'office par le Conseil constitutionnel, les parlementaires qui :

- n'ont pas déposé leur déclaration d'activité sur le bureau de leur Assemblée ;

- ont, en tant qu'avocats, effectué des actes pourtant prohibés par l'article L.O. 149 du code électoral (qui interdit notamment aux parlementaires d'agir ou de plaider contre l'État, les collectivités territoriales, les entreprises publiques ou les établissements publics) ;

- ont, en contravention avec l'article L.O. 150 du code, utilisé leur mandat parlementaire à des fins de publicité commerciale.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L.O. 151 précise que la démission d'office est, dans tous les cas, notifiée sans délai au président de l'Assemblée concernée et qu'elle n'entraîne pas d'inéligibilité.

Le projet de loi organique reprendrait ces dispositions au sein de deux nouveaux articles L.O. 151-3 (démission d'office des parlementaires n'ayant pas déposé de déclaration d'activité ou ayant contrevenu aux articles L.O. 149 et L.O. 150 du code électoral) et L.O. 151-4 (notification de la démission d'office).

· La position de votre commission des lois

Votre commission a constaté que les modifications mises en oeuvre par le présent article permettraient à la fois d'aligner le régime applicable aux députés et aux sénateurs sur le droit commun sans pour autant remettre en cause la spécificité du mandat parlementaire. Elle a estimé que le dispositif ainsi mis en place était cohérent et équilibré, et qu'il renforçait la lisibilité du droit électoral.

Pour améliorer la qualité formelle du texte, elle a toutefois adopté plusieurs amendements rédactionnels présentés par son rapporteur.

Elle a, en outre, constaté que le présent article maintenait la règle traditionnelle selon laquelle, en cas d'élections acquises le même jour, le mandat considéré comme le plus ancien (c'est-à-dire celui dont l'élu serait automatiquement déclaré démissionnaire d'office à défaut d'option dans le délai imparti) est celui qui a été acquis dans la circonscription comptant le moins d'électeurs. Votre commission a estimé que ce critère était difficile à appréhender pour les candidats et pour les citoyens -qui connaissent rarement le nombre d'électeurs présents dans leur circonscription- et qu'il était peu compatible avec la jurisprudence constitutionnelle, qui impose en principe au législateur de fonder les règles électorales sur des critères démographiques. Elle a donc adopté un amendement de son rapporteur indiquant que serait considérée comme l'élection acquise à la date la plus ancienne, celle qui se serait déroulée dans la circonscription comptant le moins d'habitants.

Par ailleurs, par souci de simplification, votre commission a précisé que les activités exercées par les parlementaires au titre de leurs mandats locaux ne devraient pas être retracées dans leur déclaration d'activité dès lors qu'elles sont compatibles avec le mandat parlementaire et non-rémunérées.

Enfin, votre commission a considéré que la durée des délais d'option actuellement prévue par le code en cas d'incompatibilité entre mandats (qui est, en règle générale, de trente jours ou d'un mois) était excessivement longue et ne correspondait pas aux attentes légitimes des électeurs, qui sont en droit de connaître rapidement le nom de ceux qui les représenteront au Parlement. La longueur de ce délai peut, en outre, poser des problèmes de fonctionnement au sein des Assemblées, dont la composition exacte reste incertaine pendant plusieurs semaines.

Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur abaissant le délai d'option accordé aux parlementaires en cas d'incompatibilité « mandat-mandat » à quinze jours (dans une optique d'harmonisation, elle a également adopté, à d'autres articles du projet de loi et dans la proposition de loi, des amendements ayant pour effet de fixer à quinze jours l'ensemble des délais d'option en cas d'incompatibilité entre mandats66(*)).

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé.

Article 3 bis (art. L.O. 495, L.O. 522 et L.O. 550 du code électoral) - Application du nouveau régime de résolution des incompatibilités dans plusieurs collectivités d'outre-mer

Inséré à l'initiative de M. Charles de la Verpillière, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article vise à garantir l'applicabilité des dispositions du nouvel article L.O. 151 dans les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il s'agit, plus précisément, de faire en sorte que les conseillers territoriaux de ces collectivités soient soumis à la nouvelle règle selon laquelle un parlementaire en situation d'incompatibilité « mandat-mandat » et qui n'a pas résolu cette incompatibilité dans un délai de trente jours ne peut pas être déclaré démissionnaire d'office de son mandat parlementaire, même si celui-ci est le plus ancien des mandats qu'il détient67(*).

En l'état du droit, les articles L.O. 495, L.O. 522 et L.O. 550 prévoient (respectivement à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon) que le conseiller territorial dont le mandat est incompatible soit avec les fonctions, soit avec les mandats qu'il détient est, à l'expiration d'un délai de trente jours, déclaré démissionnaire d'office de son mandat de conseiller territorial par le Conseil d'État.

Par coordination avec le dispositif prévu à l'article 3, le présent article viendrait donc prévoir que les conseillers territoriaux seront déclarés démissionnaires d'office de leur mandat dans les conditions décrites plus haut en cas d'incompatibilité « mandat-fonction », mais qu'en cas d'incompatibilité « mandat-mandat », les dispositions de l'article L.O. 151 s'appliqueront.

En outre, afin d'harmoniser l'ensemble des délais d'option prévus par le code en cas d'incompatibilité entre mandats électifs, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur abaissant ce délai, pour les élus des collectivités précitées, à quinze jours (soit une durée identique à celle qu'elle a retenue pour les parlementaires).

Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé.

Article 3 ter

(art. 197 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999
relative à la Nouvelle-Calédonie)

Application du nouveau régime de résolution
des incompatibilités en Nouvelle-Calédonie

Reposant sur le même raisonnement que l'article précédent, cet article vise à garantir l'applicabilité, en Nouvelle-Calédonie, des dispositions de l'article L.O. 151, dans la rédaction qui résulte de l'article 3 du présent texte.

En l'état actuel du droit, l'article 197 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit en effet que le membre d'une assemblée de province ou du congrès (dont le mandat est, aux termes de l'article 196 du même texte, assimilé à un mandat de conseiller général pour l'application de la législation limitant le cumul des mandats) qui se trouve dans une situation d'incompatibilité quelle qu'elle soit (c'est-à-dire à la fois « mandat-fonctions » et « mandat-mandat ») est, à l'expiration d'un délai de trente jours, déclaré démissionnaire d'office de son mandat par le Conseil d'État.

Pour garantir la bonne application du nouvel article L.O. 151, le présent article prévoirait donc qu'en cas d'incompatibilité « mandat-mandat », l'élu en cause sera déclaré démissionnaire d'office de son mandat local le plus ancien.

Par coordination avec le dispositif retenu aux articles 3 et 3 bis, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur abaissant, pour les élus de Nouvelle-Calédonie, le délai d'option en cas d'incompatibilité entre mandats à quinze jours.

Votre commission a adopté l'article 3 ter ainsi rédigé.

Article 3 quater (art. 112 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Application du nouveau régime de résolution des incompatibilités en Polynésie française

Pour les mêmes raisons qu'aux deux articles précédents, cet article vise à garantir l'applicabilité des dispositions de l'article L.O. 151, dans la rédaction qui résulte de l'article 3 du présent texte, en Polynésie française.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin d'abaisser à quinze jours (contre trente actuellement) le délai d'option en cas d'incompatibilité « mandat-mandat », puis l'article 3 quater ainsi rédigé.

Article 4 (art. L.O. 160 du code électoral) - Contentieux de l'enregistrement des candidatures

Cet article harmonise les dispositions relatives à la contestation du refus d'enregistrement des candidatures aux élections législatives avec les règles en vigueur pour les autres catégories d'élections.

Ces modifications seraient sans impact sur les candidats aux élections sénatoriales : les modalités de déclaration des candidatures pour ce scrutin font en effet l'objet de dispositions spécifiques (articles L. 298 à L. 305 du code électoral).

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article L.O. 160 du code électoral prohibe l'enregistrement de la candidature aux élections législatives d'une personne inéligible, et prévoit que, si une déclaration de candidature a été déposée par une telle personne, le préfet est tenu de surseoir à procéder à l'enregistrement de cette candidature et de saisir, dans un délai de vingt-quatre heures, le tribunal administratif ; ce dernier doit ensuite statuer dans les trois jours. Cette décision n'est susceptible d'un recours que devant le Conseil constitutionnel et vaut contestation du résultat des élections.

Le code précise, en outre, que si les deux délais mentionnés plus haut (vingt-quatre heures pour la saisine du juge administratif, et trois jours pour la prise de décision de ce dernier) ne sont pas respectés, la candidature doit être enregistrée.

Ces dispositions sont dérogatoires par rapport au droit commun en matière électorale puisque, pour la plupart des élections, la saisine du tribunal administratif n'est pas systématique et qu'elle doit être effectuée par le candidat lui-même, et non par le préfet.

Dans une optique d'uniformisation du droit électoral, le présent article précise que :

- le refus d'enregistrement doit obligatoirement être motivé par le préfet ;

- il incombe au candidat, ou à une personne désignée par lui à cet effet68(*), de saisir le tribunal administratif du refus d'enregistrement de sa candidature ; il disposerait, pour ce faire, d'un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification du refus. Le tribunal serait alors tenu de statuer « au plus tard le troisième jour suivant la saisine » : la rédaction prévue pour les élections législatives serait ainsi alignée sur celle qui est généralement retenue par le code électoral ;

- la candidature est enregistrée si le tribunal administratif saisi par le candidat ne s'est pas prononcé dans le délai imparti.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 4 bis (art. L.O. 176 du code électoral) - Remplacement des députés élus au Sénat ou au Parlement européen

Inséré par l'Assemblée nationale en séance publique à la suite de l'adoption d'un amendement de M. Bernard Roman, cet article prévoit que le député élu, en cours de mandat, au Sénat ou au Parlement européen est remplacé par son suppléant.

Ces dispositions ne seraient pas applicables aux sénateurs, dont le remplacement fait l'objet d'un régime particulier (articles L.O. 319 à L. 324 du code électoral).

En effet, en l'état actuel du droit, l'article L.O. 176 du code électoral n'ouvre la possibilité aux suppléants de remplacer un parlementaire que dans quatre cas :

- en cas de décès ;

- si le parlementaire devient membre du Conseil constitutionnel ;

- en cas de prolongation au-delà de six mois d'une mission temporaire confiée par le gouvernement ;

- la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ayant permis aux parlementaires nommés au gouvernement de retrouver leur siège après la cessation de leurs fonctions, il est également prévu que les suppléants remplacent les titulaires qui seraient devenus ministres après leur élection à l'Assemblée nationale.

Dans tous les autres cas, la vacance du siège entraîne la tenue d'une élection partielle dans un délai de trois mois. Toutefois, une telle élection ne peut pas être organisée lorsque la vacance intervient moins de douze mois avant le renouvellement de l'Assemblée nationale : dans ce cas, le siège demeure donc inoccupé jusqu'aux prochaines élections législatives (article L.O. 178 du code).

Estimant que les conditions dans lesquelles un suppléant peut être amené à remplacer un député étaient excessivement restrictives, les auteurs de l'amendement ont fait valoir que l'impossibilité d'organiser une élection législative partielle moins d'un an avant le prochain renouvellement de l'Assemblée nationale -et la vacance du siège qui en résulte- pouvait priver de représentation, pendant plusieurs mois, les citoyens de la circonscription dont le député est originaire.

Votre commission a approuvé cette innovation, qui permettra d'éviter que l'équilibre politique de l'Assemblée nationale ne puisse être remis en cause dans les derniers mois de la législature. En outre, elle a adopté un amendement de son rapporteur afin de mettre en place un système similaire pour les membres de la Haute Assemblée : ainsi, les suppléants ou les suivants de liste de nos collègues appelés, en cours de mandat, à siéger à l'Assemblée nationale ou au Parlement européen, pourront prendre leur place jusqu'à la fin du mandat initial.

Par ailleurs, votre commission a considéré que le délai de viduité prévu par le code, qui interdit à un membre du gouvernement qui retrouve son siège de parlementaire de participer aux travaux de son Assemblée pendant un mois, était excessivement long et qu'il risquait, en cas d'élections législatives « serrées », de priver le gouvernement de majorité pendant trente jours et, dans les deux Assemblées, de modifier la majorité et donc de remettre en cause les choix exprimés par les électeurs. Elle a donc adopté un amendement de son rapporteur afin d'abaisser ce délai à quinze jours pour les sénateurs comme pour les députés.

Votre commission a ensuite adopté l'article 4 bis ainsi rédigé.

Article 5 (art. 32, 33 et 41-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et art. L.O. 179 à L.O. 181 et L.O. 186-1 du code électoral) - Contentieux des élections parlementaires

Le présent article modifie certaines des dispositions de l'ordonnance organique du 7 novembre 1958 relative au Conseil constitutionnel, et dont le chapitre VI détermine la compétence du Conseil en tant que juge électoral pour les élections parlementaires.

Il concerne donc non seulement les députés, mais aussi les sénateurs.

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'ordonnance organique du 7 novembre 1958 prévoit notamment que :

- les noms des personnes proclamées élues sont communiqués au président de l'Assemblée concernée par le ministre de l'Intérieur et le ministre chargé de l'outre-mer (premier alinéa de l'article 32) ;

- les procès-verbaux des commissions chargées du recensement sont tenus à la disposition des électeurs et des candidats pendant un délai de dix jours et qu'ils sont, à l'expiration de ce délai, déposés aux archives de la collectivité en cause (deuxième alinéa de l'article 32) ;

- l'élection d'un parlementaire peut être contestée devant le Conseil constitutionnel pendant les dix jours qui suivent la proclamation des résultats du scrutin (premier alinéa de l'article 33) par toutes les personnes inscrites sur les listes électorales de la circonscription législative concernée et par tous les candidats ;

- le Conseil constitutionnel peut, dans le cadre de la contestation de l'élection, constater qu'un candidat était inéligible (et donc que sa candidature n'aurait pas dû être enregistrée) ; dans ce cas, il prononce l'inéligibilité du candidat ou, si ce dernier a été proclamé élu, annule son élection (article 41-1 de l'ordonnance).

Ces dispositions sont reprises par le code électoral, qui renvoie à l'ordonnance organique pour déterminer certaines des règles relatives au contentieux des élections parlementaires.

Dans ce cadre, le présent projet de loi organique :

- confie, à titre exclusif, la compétence relative à la communication du nom des personnes élues au ministre de l'Intérieur : cette mesure de simplification permettra une unification des responsabilités au profit du ministère chargé, de manière générale, des élections ;

- réécrit les dispositions fixant le délai de recours contre les élections législatives ou sénatoriales : une rédaction plus précise et plus complète, indiquant que l'élection d'un député ou d'un sénateur peut être contestée devant le Conseil constitutionnel jusqu'au dixième jour suivant la proclamation des résultats de l'élection, au plus tard à dix-huit heures, serait ainsi mise en place ;

- met en oeuvre les coordinations rendues nécessaires par la création des députés des Français de l'étranger : une référence aux listes électorales consulaires serait ainsi insérée dans les articles 32 et 33 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, afin de permettre aux personnes inscrites sur ces listes de prendre communication des procès-verbaux des commissions chargées du recensement et de contester les élections législatives de leur circonscription dans les mêmes conditions que leurs compatriotes résidant en France ;

- tire les conséquences des modifications du code électoral qui figurent aux autres articles du présent texte : l'article 41-1 de l'ordonnance, qui permet au Conseil constitutionnel de déclarer l'inéligibilité des candidats ayant contrevenu aux règles sur le financement des campagnes électorales, serait ainsi modifié pour viser non plus l'article L.O. 128 du code électoral, mais l'article L.O. 136-1 de ce même code dans sa rédaction issue du présent projet de loi organique.

Le code électoral fait également référence, dans ses articles L.O. 179 à L.O. 189, à certains articles de l'ordonnance du 7 novembre 1958. À des fins de coordination, le paragraphe II du présent article modifierait :

- l'article L.O. 179, qui ferait désormais référence à l'article 32 de l'ordonnance ;

- l'article L.O. 180, qui viserait l'article 33 pour fixer le délai pendant lequel l'élection d'un parlementaire peut être contestée et les personnes ayant la possibilité de contester cette élection ;

- l'article L.O. 181, pour préciser les modalités de saisine du Conseil constitutionnel : celles-ci seraient déterminées par renvoi à l'article 34 de l'ordonnance de 1958 (ce qui permettrait d'ailleurs de substituer, à une référence au « préfet », une mention du « représentant de l'État » -terme qui paraît plus adapté aux élections législatives dans les collectivités d'outre-mer et, dès 2012, aux élections législatives à l'étranger) ;

- l'article L.O. 186-1, qui déterminerait les modalités d'annulation de l'élection d'un candidat inéligible en procédant à un renvoi à l'article 41-1 de l'ordonnance.

A l'exception de la question de l'autorité ministérielle compétente pour communiquer le nom des élus au président de l'Assemblée concernée, le présent article n'emporterait que des modifications de rédaction.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. L.O. 328 et L.O. 329 du code électoral) - Election des députés représentant les Français établis hors de France

Cet article vise à appliquer, par un renvoi général, les dispositions de valeur organique relatives aux députés aux futurs députés représentant les Français établis hors de France, à l'exception des dispositions relatives aux inéligibilités.

On rappellera en effet que l'élection de ces députés est régie, pour ses éléments qui ressortissent à la loi ordinaire, par l'ordonnance n° 2009-936, examinée plus loin, mais que l'article 38 de la Constitution ne permet pas au pouvoir réglementaire d'intervenir par le biais d'une telle ordonnance dans le domaine organique.

Le présent article vise, ainsi, à insérer deux articles en tête du livre III du code électoral, qui contient les dispositions spécifiques à l'élection des députés des Français de l'étranger.

Le nouvel article L.O. 328 prévoirait que les dispositions ayant valeur organique du titre relatif à l'élection des députés (titre II du livre Ier) sont applicables aux élections des députés des Français établis hors de France. Il poserait toutefois une exception à ce principe, en précisant que les règles relatives aux inéligibilités et qui figurent à l'article L.O. 132 du code ne sont pas applicables à ce scrutin.

S'appliqueraient ainsi les dispositions relatives :

- à la composition de l'Assemblée nationale et à la durée du mandat de ses membres ;

- aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités (sauf, comme on l'a déjà indiqué, celles qui figurent à l'article L.O. 132 dans sa rédaction issue du présent projet de loi organique) ;

- aux incompatibilités ;

- aux déclarations de candidature (et notamment l'article L.O. 160 dans sa nouvelle rédaction) ;

- au remplacement des députés ;

- au contentieux des opérations électorales.

Corrélativement, le nouvel article L.O. 329 viendrait fixer un régime d'inéligibilités spécifique pour les candidats aux élections des députés des Français résidant à l'étranger : seraient ainsi inéligibles, avec les limitations temporelles et géographiques d'usage (c'est-à-dire dans les « circonscriptions incluant le ressort dans lequel ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins d'un an à la date du scrutin »), les personnes ayant exercé des fonctions à forte responsabilité pour le compte de la France à l'étranger. Plus précisément, seraient visés par ce nouveau dispositif :

- les chefs de mission diplomatique et les chefs de poste consulaire, les chefs de missions militaires et des services civils placés auprès d'eux, ainsi que les adjoints des personnes ayant exercé ces fonctions ;

- les officiers exerçant un commandement dans la circonscription.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité que les fonctionnaires consulaires honoraires soient également inéligibles ; elle a donc inséré un paragraphe en ce sens au sein du nouvel article L.O. 329.

Ayant marqué son accord avec ces dispositions, votre commission a toutefois adopté un amendement de son rapporteur prévoyant une inéligibilité de trois ans pour les ambassadeurs et les consuls honoraires : cette innovation, suggérée par les sénateurs des Français établis à l'étranger entendus par votre rapporteur et qui constitue le pendant de l'inéligibilité triennale prévue pour les préfets à l'article 1er du présent texte, serait également appliquée aux candidats aux élections sénatoriales à l'étranger (article 8).

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé.

Article 7 (art. L.O. 394-2 et L.O. 438-3 du code électoral) - Coordinations

Cet article procède à des coordinations afin de tenir compte de la nouvelle rédaction des articles L.O. 131 à L.O. 133 du code électoral, dont le contenu est modifié par l'article 1er du présent projet de loi organique.

En premier lieu, le présent article prévoyait, dans un paragraphe I, de faire figurer la nouvelle appellation du Conseil économique et social, devenu un Conseil économique, social et environnemental (CESE) avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, à l'article L.O. 139 du code électoral. Cette modification a cependant déjà été opérée par la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au CESE, si bien que ce I a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

En outre, le paragraphe II effectue une série de coordinations afin que certaines dispositions du code électoral relatives à l'application des inéligibilités en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna tiennent compte des modifications portées par l'article 1er du présent texte (qui fait notamment figurer les inéligibilités applicables aux candidats aux élections parlementaires à l'article L.O. 132 du code électoral, et non plus aux articles L.O. 131 et L.O. 133).

Seraient ainsi modifiés :

- l'article L.O. 394-2 du code électoral, qui prévoit que l'application des dispositions relatives aux inéligibilités pour les candidats aux élections législatives en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna est assurée par le biais d'un décret pris après avis conforme du Conseil d'État et déterminant les fonctions qui, lorsqu'elles sont exercées dans ces collectivités, sont assimilables aux fonctions provoquant une inéligibilité en métropole ;

- l'article L.O. 438-3, qui met en place un système similaire pour les candidats aux élections sénatoriales.

Votre rapporteur constate que les dispositions qui figurent dans les articles L.O. 394-2 et L.O. 438-3 sont en contradiction directe avec la « clé de lecture » fixée par le 1° de l'article 1er quater du présent texte (qui, rappelons-le, prévoit une application des dispositions du nouvel article L.O. 132 en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, sans intervention d'un décret). En effet, il serait totalement illogique que le code prévoie à la fois l'application directe dans les COM et en Nouvelle-Calédonie des dispositions relatives aux inéligibilités parlementaires, sous réserve de précisions permettant la transposition à ces collectivités -dont les institutions locales diffèrent de celles qui existent en métropole- des règles ainsi mises en place, et, quelques articles plus loin, l'intervention d'un décret pour déterminer la liste des fonctions donnant lieu à une inéligibilité aux élections sénatoriales et législatives.

Votre commission a estimé que la solution retenue par l'article 1er quater (application directe des dispositions relatives aux inéligibilités) était la plus cohérente et la plus opportune : les élections parlementaires étant partie intégrante de la souveraineté nationale, il semble en effet indispensable de garantir, autant que faire se peut, l'application du droit commun dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, et d'éviter tout régime dérogatoire.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de supprimer les articles L.O. 394-2 et L.O. 438-3 du code électoral.

Elle a ensuite adopté l'article 7 ainsi rédigé.

Article 8 (art. 2 de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France) - Coordinations

Cet article procède à plusieurs coordinations rendues nécessaires par la nouvelle rédaction des dispositions relatives aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités parlementaires ; plus précisément, il s'agit de déterminer les conditions d'application de ces innovations aux sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 2 de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France prévoit l'application, aux candidats aux élections sénatoriales à l'étranger, du régime de droit commun pour les élections parlementaires en matière d'inéligibilités générales (actuels articles L.O. 128 à L.O. 130-1 et L.O. 136 du code électoral, dont le contenu précis est analysé plus haut69(*)) et d'âge d'éligibilité aux élections sénatoriales (article L.O. 296).

Il prévoit, en outre, que les titulaires des fonctions suivantes sont inéligibles s'ils n'ont pas cessé d'exercer leurs fonctions au moins six mois avant la date de l'élection :

- le secrétaire général du « ministère des relations extérieures » ;

- le directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France au sein de ce ministère ;

- les chefs de mission diplomatique et les chefs de poste consulaire, les chefs de missions militaires et des services civils placés auprès des ambassadeurs et des consuls, ainsi que leurs adjoints directs ;

- le secrétaire général de l'Assemblée des Français de l'étranger (qui, on le rappellera, est un fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères).

Afin de tirer les conséquences de la nouvelle rédaction des règles relatives aux inéligibilités (article 1er du présent texte) et d'harmoniser le régime applicable aux sénateurs des Français de l'étranger avec celui qui aura vocation à s'appliquer aux autres membres de la Haute Assemblée, le présent article opérerait deux modifications.

D'une part, plutôt que de maintenir un renvoi à des articles épars du code électoral, il prévoit de faire un renvoi général à l'article L.O. 296 du code pour la détermination du régime électoral applicable aux sénateurs des Français de l'étranger70(*). Il serait toutefois précisé que les inéligibilités prévues par l'article L.O. 132, dans sa nouvelle rédaction, ne sont pas applicables à ces sénateurs : un système similaire à celui qui a été mis en place pour les députés représentant les Français établis hors de France (article 6 du projet de loi organique) serait donc institué.

En outre, dans une optique d'harmonisation, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que la durée couverte par l'inéligibilité des personnes exerçant des fonctions à forte responsabilité dans l'administration consulaire serait portée à un an : elle serait donc identique à la durée des inéligibilités qui touchent les postes de direction dans les services de l'État et des collectivités territoriales sur le territoire national (paragraphe II du nouvel article L.O. 132).

Marquant sa volonté de maintenir la cohérence d'ensemble du régime électoral des sénateurs, votre commission a soutenu, sur le fond, le dispositif prévu par le présent article, qui permettra d'appliquer à nos collègues élus par les Français de l'étranger des inéligibilités similaires à celles qui s'appliquent aux autres membres de la Haute Assemblée.

A l'initiative de son rapporteur, et comme à l'article 6 du présent texte, elle a également prévu l'inéligibilité des ambassadeurs et des consuls honoraires pendant trois ans à compter de la cessation de leurs fonctions.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi rédigé.

Article 9 (art. 8 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République) - Modalités de vote à l'étranger pour les électeurs inscrits sur les listes électorales consulaires

Cet article vise à étendre les dispositions actuellement en vigueur de la loi organique du 31 janvier 1976, qui ne vise que l'élection du Président de la République, aux futures élections des députés des Français de l'étranger.

La loi organique précitée prévoit en effet, dans son article 8, que les listes électorales consulaires indiquent -outre les mentions prévues pour les listes électorales sur le territoire national (à savoir le nom, le prénom, l'adresse du domicile ou de la résidence et la date et le lieu de naissance de l'électeur)- le rattachement de l'électeur à un bureau de vote et son adresse électronique. Elles comportent également, pour les électeurs inscrits sur une liste électorale consulaire et sur une liste électorale en France, la mention de cette liste et le choix de l'électeur d'exercer son droit de vote en France ou à l'étranger. Ce choix est valable « durant l'année pendant laquelle cette liste électorale est en vigueur ».

Ce système permet donc d'éviter le « double vote » des électeurs résidant à l'étranger.

En l'état, ce dispositif est toutefois limité à l'élection du Président de la République, puisque, jusqu'à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la création des députés des Français de l'étranger, celle-ci était la seule élection pour laquelle les électeurs avaient la possibilité de voter à l'étranger71(*).

Le présent article vise donc à réécrire, sans modification de fond, l'article 8 de la loi organique de 1976 afin de prévoir que le « droit d'option » des électeurs inscrits sur les listes électorales en France et à l'étranger s'exerce « pour tous les scrutins dont la loi électorale prévoit qu'ils se déroulent en partie à l'étranger ».

Il s'agit donc d'une mesure essentiellement technique.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (ordonnance n° 58-998 du 24 octobre 1958 portant loi organique relative aux conditions d'éligibilité et aux incompatibilités parlementaires, art. 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 et art. L. 154 du code électoral) - Coordinations

Cet article effectue plusieurs coordinations.

Tout d'abord, son paragraphe I abroge la loi organique du 24 octobre 1958 : ce texte, qui concerne les conditions d'éligibilité et les incompatibilités parlementaires, avait en effet vu ses articles être progressivement abrogés au fur et à mesure de la codification du régime électoral des parlementaires, si bien que seul l'un d'entre eux (l'article 3) est encore en vigueur. Or, cet article dispose que « nul ne peut être élu au Parlement s'il n'a définitivement satisfait aux prescriptions légales concernant le service militaire actif » : la nouvelle rédaction de l'article L.O. 131 du code électoral, telle qu'elle résulterait de l'article 1er du présent texte, rend donc le maintien de cet article (et donc de la loi organique dont il constituait l'article unique) inutile.

Ensuite, l'article 1er du présent texte abaisserait à dix-huit ans l'âge d'éligibilité des ressortissants français au Parlement européen. Dans une optique de coordination, le paragraphe I bis -inséré par l'Assemblée nationale en séance publique- abaisse également à dix-huit ans l'âge d'éligibilité des ressortissants d'autres États membres de l'Union européenne et qui se présenteraient aux élections européennes en France. Comme le soulignait M. Charles de la Verpillière, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, cette modification garantira le respect de la directive n° 93/109 CE du Conseil du 6 décembre 1993, qui prévoit notamment que le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires dans l'État-membre dans lequel ils résident doit répondre aux mêmes conditions que celles auxquelles la législation de l'État en cause subordonne le droit de vote et d'éligibilité de ses propres ressortissants.

Enfin, le paragraphe II modifie une référence qui figure à l'article L. 154, afin de préciser que les candidats aux élections législatives sont tenus de joindre à leur candidature les pièces attestant qu'ils sont âgés de dix-huit ans révolus (et non plus de vingt-trois ans).

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 10 bis (art. 6 de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l'application de l'article 23 de la Constitution) - Coordinations rendues nécessaires par l'abrogation de l'ordonnance organique du 24 octobre 1958

Cet article modifie, afin d'y effectuer des coordinations, l'ordonnance organique du 17 novembre 1958 portant application de l'article 23 de la Constitution.

L'article 6 de cette ordonnance vise en effet les articles 14 et 15 de l'ordonnance portant loi organique relative aux conditions d'éligibilité et aux incompatibilités parlementaires (ces articles prévoyant que certaines fonctions dans des entreprises privées sont incompatibles avec le mandat parlementaire). Or, non seulement ces deux articles ont été abrogés en 198572(*), mais surtout l'article 10 du présent texte abroge l'intégralité de l'ordonnance organique précitée. Par coordination, il est donc nécessaire de faire référence non plus à des articles de l'ordonnance du 24 octobre 1958, mais aux articles du code électoral qui sont venus s'y substituer, à savoir les articles L.O. 145 et L.O. 146 du code.

L'article 10 bis, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, effectue cette correction.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 ter (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Maintien de l'obligation de dépôt d'un compte de campagne pour les candidats aux élections présidentielles

Par coordination avec les dispositions de l'article 1er de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, cet article vient confirmer que tous les candidats aux élections présidentielles resteront soumis à l'obligation de déposer un compte de campagne.

En effet, l'article 1er de la proposition de loi précitée vise à dispenser du dépôt de leur compte de campagne, les candidats aux élections législatives et aux élections locales ayant obtenu moins de 1 % des voix et n'ayant pas reçu de dons de personnes physiques ; la mise en oeuvre de cette mesure, qui repose notamment sur l'idée que ces candidats ne présentent pas de « coût » pour les finances publiques73(*), se traduirait notamment par une modification de l'article L. 52-12 du code électoral, applicable aux élections législatives, aux élections cantonales et aux élections locales.

Parallèlement, l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 prévoit que le même article L. 52-12 du code électoral s'applique à l'élection du Président de la République : en d'autres termes, en l'état de la rédaction de cette loi de 1962, les candidats aux élections présidentielles ayant obtenu moins de 1 % des voix ne seraient plus tenus de déposer un compte de campagne auprès de la CNCCFP et ne seraient, par conséquent, plus soumis au contrôle du Conseil constitutionnel.

Or, force est de constater qu'il ne serait pas légitime d'appliquer cette réforme aux candidats aux élections présidentielles : comme l'avait récemment souligné le groupe de travail de la commission des lois, aucun candidat aux élections présidentielles n'est neutre pour les finances publiques, puisque « tous les candidats à ces élections bénéficient d'une prise en charge publique de leurs dépenses, indépendamment du nombre de voix qu'ils ont obtenu »74(*). Sur la base de cette observation, le groupe de travail -qui avait par ailleurs soutenu l'institution d'une dispense de dépôt du compte de campagne pour les candidats ayant recueilli moins de 1 % des suffrages exprimés- avait ainsi souhaité que tous les candidats aux élections présidentielles restent soumis à l'obligation de déposer un compte de campagne, afin que tous soient soumis au contrôle de la CNCCFP et, le cas échéant, du Conseil constitutionnel.

Partageant cette analyse, l'Assemblée nationale a souhaité que soit introduite, à l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, une mention explicite selon laquelle « l'obligation de dépôt du compte de campagne s'impose à tous les candidats ». Cette précision devait permettre d'éviter que des candidats ne soient exclus de l'obligation de déposer un compte de campagne et n'échappent à tout contrôle du financement de leur campagne électorale, alors même qu'ils ont bénéficié de subventions publiques.

Votre rapporteur note que cette disposition était, au moment où elle a été insérée par l'Assemblée, superfétatoire, dans la mesure où la théorie de la « cristallisation » élaborée par le Conseil constitutionnel (voir infra) interdit qu'une modification de la loi ordinaire s'applique dans le domaine organique au seul motif qu'une loi organique renvoie à des dispositions de nature ordinaire : un tel procédé serait en effet contraire aux prescriptions de la Constitution, qui délimite nettement le domaine de la loi organique. Le nouvel article 10 quater, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur (et qui rend les modifications opérées par la proposition de loi jointe au présent « paquet » applicables aux élections présidentielles) rend toutefois cette indication nécessaire.

Dans la même optique, il est nécessaire de prévoir que l'obligation de recourir à un expert-comptable s'applique à l'ensemble des candidats aux élections présidentielles, contrairement à ce que prévoit l'article 1er de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral : votre commission a adopté un amendement de son rapporteur en ce sens.

Votre commission a donc adopté l'article 10 ter ainsi rédigé.

Article 10 quater (nouveau) (art. 4 de la loi n° 62-1292 du 6 décembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Application des modifications de dispositions de valeur législative ordinaire à l'élection présidentielle

Issu de l'adoption d'un amendement de votre rapporteur, cet article rend les modifications de dispositions de valeur législative ordinaire opérées par la proposition de loi jointe aux deux projets de loi applicables à l'élection du Président de la République.

En effet, aux termes du II de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, de nombreux articles en « L. » du code électoral sont applicables à cette élection. Tel est notamment le cas des articles L. 47 à L. 52-2, L. 52-4 à L. 52-11 et L. 52-12 du code, c'est-à-dire d'articles que la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique prévoit de modifier.

Or, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, si le législateur organique peut rendre applicables à des matières relevant de la loi organique, des dispositions ayant valeur de loi ordinaire, les dispositions en cause ne sont applicables que dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive de la loi organique qui prévoit leur applicabilité : dès lors, une modification de ces dispositions après l'adoption de la loi organique n'aura pas d'effet sur le droit applicable dans le domaine organique, puisqu'elles seront « cristallisées », selon l'expression consacrée, dans leur rédaction antérieure75(*).

En conséquence, pour garantir que la modification des dispositions en « L. » du code électoral soit applicable à l'élection présidentielle (qui relève, selon l'article 6 de la Constitution, du domaine organique), votre commission a prévu que les dispositions visées par la loi du 6 novembre 1962 seraient applicables à l'élection présidentielle dans leur rédaction en vigueur à la date de la publication de la loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

Elle a adopté l'article 10 ter ainsi rédigé.

Article 11 - Entrée en vigueur de la loi organique

Le présent article détermine les conditions d'application dans le temps du présent projet de loi organique.

Ainsi, ce texte entrerait en vigueur lors du prochain renouvellement général de l'Assemblée nationale (et donc, en théorie, en juin 2012), à deux exceptions près :

- les dispositions relatives à l'inéligibilité du Défenseur des droits (1° du nouvel article L.O. 130-1) entreraient en application au moment de la promulgation de la loi organique relative au Défenseur : il s'agit donc de prévoir l'inéligibilité du Médiateur de la République jusqu'à la disparition effective de ce dernier et, ce faisant, d'éviter l'apparition d'un vide juridique dont auraient pu bénéficier les autorités administratives indépendantes qui ont, à terme, vocation à être intégrées au Défenseur des droits ;

- les dispositions figurant à l'article 1er bis (sanction des déclarations de patrimoine mensongères) et à l'article 1er ter (possibilité pour la CTFVP de se faire communiquer les déclarations fiscales des parlementaires) seraient, quant à elles, applicables aux déclarations déposées auprès de la Commission à compter de la date de promulgation du présent texte : elles ne pourraient donc pas faire l'objet d'une application rétroactive.

Constatant que le projet de loi organique relatif au Défenseur des droits sera, selon toute vraisemblance, adopté avant la présente loi organique, votre commission a supprimé les dispositions différant l'entrée en vigueur du nouvel article L.O. 130-1.

Elle a ensuite adopté l'article 11 ainsi rédigé.

Intitulé du projet de loi

Votre commission a constaté que la plupart des dispositions qui figuraient dans le projet de loi organique étaient applicables non seulement aux députés, mais aussi aux sénateurs : en effet, les articles L.O. 296, L.O. 297 et L.O. 325 du code électoral prévoient que le régime des membres du Sénat est identique à celui des membres de l'Assemblée nationale respectivement en matière de conditions d'éligibilité et inéligibilités, d'incompatibilités et de contentieux électoral (c'est-à-dire dans toutes les matières visées par le présent texte). De plus, elle a relevé que certains articles du projet de loi organique concernaient exclusivement les membres de la Haute Assemblée -comme, par exemple, l'article 8 du présent texte.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de modifier l'intitulé du texte et de le rendre mieux adapté à son objet : elle a ainsi précisé que le projet de loi organique était « relatif à l'élection des députés et des sénateurs ».

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI DE RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2009-936 DU 29 JUILLET 2009

Article 1er - Ratification de l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France

L'article 1er du projet de loi procède à la ratification de l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009. Celle-ci a été prise en application de la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés. L'article 3 de cette loi posait dans son I le principe de l'élection des députés des Français établis hors de France au scrutin uninominal majoritaire à deux tours en insérant, au sein du code électoral, un livre III consacré à cette élection et composé d'un unique article L. 328.

Le II de l'article 3 de la loi disposait en outre que : « le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi, les autres dispositions nécessaires à l'élection des députés représentant les Français établis hors de France ».

L'ordonnance du 29 juillet 2009, que l'article 1er du projet de loi ratifie, modifie le livre III en insérant 17 articles, numérotés L. 330 à L. 330-16, qui reprennent le principe posé dans l'ancien article L. 328 et fixent les dispositions ayant valeur de loi ordinaire nécessaires à l'élection des députés des Français établis hors de France (les dispositions à valeur organique sont en effet contenues dans le projet de loi organique relatif à l'élection des députés).

Votre rapporteur souligne, de manière générale, que les dispositions prévues par cette ordonnance sont très proches du droit commun des élections législatives et ne s'en écartent que dans la mesure où la spécificité de l'élection de députés par les Français établis hors de France l'impose.

En outre, certaines dispositions de l'ordonnance font l'objet, dans l'article 2 du projet de loi de ratification, de modifications qui sont détaillées infra.

· Article L. 330

L'article L. 330 reprend le principe posé par l'actuel article L. 328 en rendant applicables à l'élection des députés des Français de l'étranger les dispositions ayant valeur de loi ordinaire des titres Ier et II du livre Ier du code électoral, qui régissent l'élection des députés.

Elles concernent :

- les conditions requises pour être électeur ;

- les conditions d'éligibilité et les incompatibilités ;

- certaines dispositions sur la propagande électorale ;

- les dispositions pénales et relatives au contentieux ;

- le mode de scrutin.

Certaines dispositions sont applicables sous réserve des adaptations prévues par l'ordonnance : il s'agit des dispositions relatives à la campagne électorale, à son financement, aux opérations de vote et aux déclarations de candidature.

Cependant, l'article L. 330 apporte également quelques tempéraments en excluant l'applicabilité de certains articles des deux titres précités et qui ne peuvent, en pratique, pas trouver à s'appliquer hors du territoire national.

Il s'agit des dispositions concernant :

- les listes électorales (chapitre II du titre Ier). En effet, les listes utilisées pour cette élection sont les listes consulaires, dressées en application de la loi organique du 31 janvier 197676(*) ;

- les réunions électorales (article L. 47) ;

- l'application de la loi sur la liberté de la presse (article L. 48) ;

- l'affichage électoral (articles L. 51 et L. 52) ;

- le caractère communal des élections (article L. 53) ;

- la commission de contrôle des opérations de vote (article L. 85-1).

L'article L. 330 procède, en conséquence, aux adaptations terminologiques nécessaires à l'application des dispositions des titres Ier et II du livre Ier à l'élection des députés par les Français établis hors de France : les termes de « liste électorale » et de « commune » seraient ainsi remplacés par ceux de « liste électorale consulaire » et « circonscription consulaire »77(*).

Enfin, cet article renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination de la répartition des attributions conférées dans ces deux titres du code électoral au préfet et au maire entre le ministre des affaires étrangères, le ministre de l'intérieur, les ambassadeurs et les chefs de poste consulaire.

· Article L. 330-1

Cet article précise que la population prise en compte pour l'élection des députés par les Français établis hors de France est déterminée le 1er janvier de chaque année et qu'elle est authentifiée par décret.

De plus, il consacre la mission d'assistance technique de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) pour l'établissement des listes électorales consulaires, ainsi que pour le contrôle de l'inscription sur ces listes. L'Institut doit notamment pouvoir prévenir les risques de double vote (en France et hors de France) -mission dont il est également chargé pour les listes électorales nationales (article L. 37 du code électoral).

· Articles L. 330-2 à L. 330-4 : Listes électorales

Concernant les listes électorales, l'article L. 330-2 accorde aux personnes inscrites sur les listes électorales consulaires établies en vertu de la loi du 31 janvier 1976 précitée la qualité d'électeur aux élections des députés des Français établis hors de France.

Selon l'article 4 de cette loi, peut être inscrit sur une liste électorale consulaire :

- tout Français établi dans la circonscription consulaire qui demande son inscription ;

- tout Français inscrit au registre des Français établis hors de France de la circonscription consulaire, sauf s'il s'y oppose.

L'article L. 330-3 pose le principe de la nécessité du choix pour l'exercice du droit de vote en cas de double inscription sur les listes électorales consulaires et sur les listes électorales en France. Il renvoie ainsi à l'article 8 de la loi du 31 janvier 1976, qui prévoit que le choix de l'électeur est mentionné sur la liste non choisie : sur la liste électorale consulaire pour les électeurs qui choisissent de voter en France, et sur la liste électorale en France pour ceux qui décident de voter hors de France.

En conséquence, l'article précise que les électeurs qui ont choisi de voter en France n'entrent pas en considération dans le calcul des 25 % d'inscrits exigés pour l'élection au premier tour des députés en vertu de l'article L. 126 du code électoral.

Enfin, selon les termes de l'article L. 330-4, les listes électorales consulaires peuvent être communiquées ou il peut en être adressé copie à chaque candidat ou à son représentant, à chaque parti ou groupement politique et à tout électeur inscrit sur cette liste. Cette consultation se déroulerait au lieu du dépôt de cette liste ou de son double au ministère des Affaires étrangères. Toutefois, ce droit d'accès pourrait être restreint afin de préserver la sécurité des personnes inscrites sur ces listes, qui pourrait être mise en cause en raison de circonstances particulières et du fait de la divulgation de leur identité ou de leur nationalité française.

· Article L. 330-5 : Déclarations de candidature

L'article L. 330-5 adapte les dispositions du chapitre V du titre II du livre Ier du code électoral relatives aux déclarations de candidature aux élections des députés par les Français établis hors de France, en apportant des dérogations aux dispositions de l'article L. 157.

Le droit commun des élections législatives en la matière s'applique donc pour ces élections, à l'exception de quelques adaptations :

- le dépôt de la déclaration de candidature peut avoir lieu au plus tard le troisième vendredi précédant le premier tour de scrutin et non le quatrième vendredi précédant le premier tour de scrutin. Cette précision doit permettre la clôture du délai de dépôt des déclarations de candidatures au même moment en France et hors de France, compte tenu de la date anticipée du premier tour pour l'élection des députés par les Français établis hors de France ;

- le dépôt intervient auprès de l'autorité ministérielle compétente et non à la préfecture. Le rapport relatif à l'ordonnance précise que cette autorité, qui sera désignée par décret, devrait être le ministère de l'intérieur ;

- l'article L. 330-5 ajoute la possibilité pour le mandataire du candidat de déposer la déclaration de candidature, alors que cette faculté est réservée au candidat lui-même et à son remplaçant par l'article L. 157. La rédaction de cette disposition a cependant été modifiée par l'article 2 du projet de loi. Il s'agit donc du « représentant » du candidat plutôt que du « mandataire », afin d'éviter les risques de confusion avec le mandataire financier.

· Article L. 330-6 : Campagne électorale

L'article L. 330-6 contient en matière de campagne électorale les dispositions qui dérogent aux règles du droit commun.

En particulier, il s'agit des dispositions relatives à l'affichage électoral, puisque l'article L. 51 du code électoral n'est pas applicable à l'élection des députés par les Français établis hors de France. L'article L. 330-6 précise donc qu'une surface égale d'affichage est réservée pour chaque candidat dans des emplacements prévus à cet effet à l'intérieur des locaux des ambassades et des postes consulaires, mais aussi à l'intérieur des bureaux de vote ouverts dans d'autres locaux.

En conséquence, le dernier alinéa de l'article prévoit que les références à l'article L. 51 figurant dans le chapitre VI du titre II du Livre Ier doivent s'entendre pour l'élection des députés par les Français établis hors de France des références à l'article L. 330-6 :

- à l'article L. 164 qui énonce que les dispositions relatives à l'affichage électoral sont applicables à partir du vingtième jour qui précède la date du scrutin ;

- à l'article L. 165 qui renvoie à un décret en Conseil d'État pour la détermination du nombre et de la dimension des affiches que chaque candidat peut faire apposer sur les emplacements prévus par l'article L. 330-6.

Le deuxième objet de l'article L. 330-6 est de consacrer la compétence de la commission électorale mentionnée à l'article 7 de la loi organique du 31 janvier 1976 pour assurer l'envoi et la distribution de tous les documents de propagande électorale vingt jours avant la date des élections. La loi de 1976 prévoit que cette commission siège au ministère des affaires étrangères et est composée de trois membres désignés pour une durée de cinq ans renouvelable :

- un membre ou ancien membre du Conseil d'État désigné par son vice-président, chargé d'assurer la présidence de la commission ;

- un magistrat ou ancien magistrat de l'ordre judiciaire, désigné par le premier président de la Cour de cassation ;

- un magistrat ou ancien magistrat de la Cour des comptes, désigné par son premier président.

Enfin, le quatrième alinéa de l'article L. 330-6 prévoit que les ambassades et postes consulaires assurent l'envoi aux électeurs des circulaires et des bulletins de vote des candidats. Cependant, cet alinéa est modifié par l'article 2 du présent projet de loi commenté ci-après.

· Articles L. 330-7 à L. 330-10 : Financement de la campagne électorale

La section IV du livre III du code électoral adapte les règles relatives au financement de la campagne électorale pour l'élection des députés par les Français établis hors de France. Plus précisément :

- l'article L. 330-7 procède aux ajustements propres à cette élection en matière d'association de financement électorale (article L. 52-5) et de mandataire financier (article L. 52-6). Pour ces articles, l'ordonnance précise que la déclaration doit intervenir auprès de la préfecture de police de Paris et que les comptes uniques que l'association de financement électorale et que le mandataire sont tenus d'ouvrir en vertu du deuxième alinéa de ces articles doivent obligatoirement l'être en France ;

- concernant les plafonds de dépenses fixés par l'article L. 52-11, à savoir les dépenses électorales autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l'État, l'article L. 330-8 dispose que la population prise en compte est celle fixée en vertu premier alinéa de l'article L. 330-1 ;

- pour l'application de ce même article, l'article L. 330-9 exclut du plafond des dépenses les frais de transport à l'intérieur de la circonscription, si ceux-ci sont justifiés78(*). Il prévoit également leur remboursement par l'État aux candidats qui bénéficient du remboursement forfaitaire en vertu de l'article L. 52-11-1, lorsqu'ils ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour du scrutin. Le remboursement des frais de transport est forfaitaire, des plafonds de dépenses étant fixés par zone géographique ;

- enfin, l'article L. 330-10 prévoit la conversion des montants en euros fixés par le chapitre V bis du titre Ier relatif au financement et au plafonnement des dépenses électorales dans la devise qui a cours dans la circonscription, au taux de change en vigueur au 1er janvier précédant l'élection. Cette disposition est modifiée par l'article 2 du présent projet de loi.

· Articles L. 330-11 à L. 330-13 : Opérations de vote

Concernant les opérations de vote, l'article L. 330-11 prévoit des règles spécifiques de convocation des électeurs, de la même façon que pour l'élection des députés en Polynésie française (article L. 397). Ainsi, la date du premier tour du scrutin est fixée le dimanche précédant la date du scrutin en métropole, sauf en Amérique où il a lieu le deuxième samedi précédant la date du scrutin en métropole, afin de tenir compte du décalage horaire. Selon cet article, le second tour a lieu quatorze jours après ce premier tour de scrutin.

L'article L. 330-12 confie aux ambassades et aux postes consulaires la mission d'organiser les opérations de vote, en reprenant la formulation de l'article 5 de la loi du 31 janvier 1976 en matière d'élections présidentielles. Une exception est cependant possible, puisque ces articles prévoient qu'une ambassade peut être chargée par décret de l'organisation des opérations de vote pour le compte de plusieurs circonscriptions consulaires. Le rapporteur de l'Assemblée nationale soulignait la nécessité de réserver cette possibilité à des cas très exceptionnels afin de ne pas nuire à la participation des électeurs au scrutin.

L'article L. 330-13 pose le principe du vote physique des électeurs dans les bureaux de vote mais prévoit plusieurs exceptions.

D'une part, il ouvre la possibilité du vote par correspondance. Celui-ci peut prendre deux formes :

- le vote sous pli fermé ;

- le vote par voie électronique, dont les modalités techniques doivent être déterminées par un décret en Conseil d'État.

Pour ces deux procédés, le rapport de l'Assemblée nationale souligne les difficultés techniques et les risques de fraudes et appelle donc le Gouvernement à la vigilance dans la mise en oeuvre de ces dispositions, conformément notamment aux mises en garde formulées par le Conseil d'État et par la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

D'autre part, les règles du vote par procuration prévues à l'article L. 73 du code électoral sont adaptées, puisque le nombre de procurations dont peut bénéficier un même mandataire est porté à trois79(*), étant précisé que celui-ci doit voter physiquement.

· Articles L. 330-14 et L. 330-15 : Recensement des votes

L'article L. 330-14 prévoit que les résultats du scrutin sont affichés dans les locaux diplomatiques ou consulaires. Il est également prévu que ces résultats sont transmis à la commission de l'article 7 de la loi organique du 31 janvier 1976 et que celle-ci est destinataire des procès-verbaux et des listes d'émargement, dont l'article L. 68 dispose qu'ils sont transmis, pour les élections ayant lieu sur le territoire national, aux préfectures. Ce dispositif est identique à celui prévu pour les élections présidentielles par la loi organique précitée.

L'article L. 175 du code électoral prévoit qu'une commission est chargée du recensement général des votes le lundi suivant le scrutin, au chef lieu de département. De même pour que pour la participation des Français établis hors de France aux élections présidentielles, cette mission est confiée par l'article L. 330-15 à la même commission électorale de l'article 7 de la loi organique du 31 janvier 1976.

· Article L. 330-16 : Dispositions pénales

L'objet de l'article L. 330-16 est de rendre l'ensemble des dispositions pénales prévues au chapitre VII du titre Ier du livre Ier applicable aux infractions commises à l'étranger à l'occasion de l'élection des députés des Français établis hors de France : ces infractions seraient donc réputées avoir été commises en France et la constatation par procès-verbal des infractions commises serait confiée aux ambassadeurs et chefs de postes consulaires.

Dans le cas présent, selon les termes du second alinéa de l'article 693 du code de procédure pénale, « la juridiction compétente est celle de Paris, à moins que la connaissance de l'affaire ne soit renvoyée à une juridiction plus voisine du lieu de l'infraction par la Cour de cassation statuant sur la requête du ministère public ou à la demande des parties. »

· La position de votre commission des lois

S'attachant à respecter la tradition républicaine, qui interdit à une Assemblée de modifier les dispositions qui concernent exclusivement la seconde chambre, votre commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 2 (art. L. 330, L. 330-4, L. 330-5, L. 330-6, L. 330-6-1, L. 330-9, L. 330-10 du code électoral) - Modifications d'articles issus de l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009

L'article 2 du projet de loi apporte quelques modifications techniques sur certains des articles de l'ordonnance.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a tout d'abord adopté des amendements de précision rédactionnelle aux articles L. 330, L. 330-4 et L. 330-5.

A l'article L. 330-6, elle a apporté deux modifications qui visent à :

- permettre la mise à disposition des locaux diplomatiques et consulaires aux candidats, pour la tenue de réunions électorales ;

- confier aux ambassades et postes consulaires, outre la mission d'envoi des circulaires et bulletins de vote des candidats, la tenue à disposition des électeurs de ces documents dans leurs locaux.

Dans la section IV relative au financement des campagnes électorales, l'Assemblée nationale a ajouté un article L. 330-6-1 afin que certaines dépenses de campagne puissent être réglées par des personnes désignées dans chaque pays de la circonscription consulaire par le mandataire financier.

Le 5° bis de cet article 2 complète l'article L. 330-9 afin de clarifier la notion de « frais de transport dûment justifiés », en précisant que ces frais devront avoir été engagés en vue de l'élection.

Enfin, la dernière précision concerne l'article L. 330-10 et était initialement l'objet unique de l'article 2 du projet de loi. La date de fixation du taux de conversion entre l'euro et la monnaie utilisée pour les frais de campagne par les candidats n'est plus le 1er janvier précédant l'élection, mais le premier jour du douzième mois précédant l'élection. Cette modification souhaitée par le Gouvernement a pour but, conformément à l'avis du Conseil d'État, de conserver un taux fixe de conversion pour toute la période visée par les dispositions sur le mandataire financier. En effet, en application des articles L. 52-4 et L. 52-12 du code électoral, le mandataire financier doit recueillir les fonds destinés à la campagne et établir un compte de campagne « pendant l'année précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne ».

Ayant approuvé ce dispositif pragmatique, votre commission a toutefois adopté un amendement de coordination présenté par son rapporteur afin de reprendre, au sein du présent texte, la définition des dépenses électorales (à savoir les dépenses « exposées en vue de l'obtention des suffrages des électeurs ») qu'elle a insérée à l'article 1er de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

Elle a adopté l'article 2 ainsi rédigé.

Article 3 (art. 1er de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger) - Composition de l'Assemblée des Français de l'étranger et du collège électoral pour l'élection des sénateurs des Français de l'étranger

Cet article modifie la composition de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) afin d'y inclure les futurs députés des Français établis hors de France, et intègre ces derniers dans le collège électoral pour les élections des sénateurs représentant les Français résidant à l'étranger.

Cette disposition, qui complète l'article 1er de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger, résulte de l'adoption d'un amendement présenté par le groupe socialiste lors de l'examen du texte en séance publique malgré l'avis défavorable de la commission et du gouvernement.

On rappellera que l'AFE, depuis 200480(*), compte 179 membres dont :

- 155 conseillers élus, pour six ans, au suffrage universel direct par les Français inscrits sur les listes électorales consulaires. Leur élection se déroule selon un double mode de scrutin (représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel, pour  les conseillers des circonscriptions désignant au moins trois membres de l'AFE ; scrutin majoritaire à un tour dans les autres circonscriptions). Ceux-ci sont les seuls à participer à l'élection des sénateurs des Français de l'étranger ;

- douze sénateurs représentant les Français établis hors de France (nos collègues sont, en effet, membres de droit de l'AFE) ;

- douze personnalités qualifiées désignées par le ministre des Affaires étrangères et européennes pour six ans.

Le présent article viendrait donc ajouter onze nouveaux membres au sein de l'AFE : les députés des Français de l'étranger seraient, comme les sénateurs, membres de droit de l'Assemblée et participeraient, comme les autres membres élus au suffrage universel direct, à l'élection des membres de la Haute Assemblée.

Ayant regretté que les députés se soient immiscés dans un domaine qui concerne spécifiquement le Sénat en adoptant, de leur propre chef, une disposition exclusivement relative aux membres de la Haute Assemblée, votre commission a déploré l'existence de ce précédent contraire à une tradition républicaine constante, en vertu de laquelle chacune des deux Assemblées doit s'abstenir d'intervenir dans un domaine spécifique à l'autre.

Cette disposition est d'autant plus problématique qu'elle conduirait à donner aux membres de l'Assemblée nationale une influence inédite dans le collège électoral des sénateurs : alors que les députés représentaient 0,35 % du collège électoral de septembre 2008, ils constitueraient près de 7 % du collège pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, soit vingt fois plus.

Néanmoins, votre commission a estimé que, sur le fond, le dispositif adopté par les députés devait être approuvé par le Sénat. Bien qu'il pose des problèmes non-négligeables en pratique, ce système est en effet le seul qui soit cohérent et conforme aux principes de notre droit : il serait illogique que les députés soient membres du collège électoral des sénateurs sur le territoire national, mais pas à l'étranger.

Dès lors, votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI PORTANT SIMPLIFICATION DE DISPOSITIONS DU CODE ÉLECTORAL ET RELATIVE À LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DE LA VIE POLITIQUE

CHAPITRE PREMIER - ORGANISATION DES CAMPAGNES ÉLECTORALES

Article 1er AA (nouveau) (art. L. 45-1 nouveau du code électoral) - Portée de la sanction d'inéligibilité

Par analogie avec le dispositif qu'elle a inséré à l'article 1er du projet de loi organique relatif à l'élection des députés, votre commission a ajouté un article additionnel rappelant, de manière générale, que les personnes déclarées inéligibles par le Conseil constitutionnel ou par le juge administratif après avoir commis un manquement à la législation sur les comptes de campagne (articles L. 118-3 et L.O. 136-1 du code électoral) ou une fraude électorale (articles L. 118-4 et L.O. 136-3 nouveaux du code) ne pourraient pas faire acte de candidature aux élections locales. Pour plus de clarté, ces dispositions seraient insérées dans un nouvel article L. 45-1 du code électoral, ce qui les rendrait applicables aux élections municipales, cantonales et régionales.

Votre commission a adopté l'article 1er AA ainsi rédigé.

Article 1er AB (nouveau) (art. L. 46-1 du code électoral) - Abaissement du délai d'option en cas d'incompatibilité entre mandats

Par coordination avec les amendements qu'elle a adoptés aux articles 3 à 3 quater du projet de loi organique afin d'harmoniser la durée des délais d'option en cas d'incompatibilité entre mandats et de l'abaisser à quinze jours, et pour les raisons déjà exposées plus haut, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que le délai d'option ouvert aux élus en cas d'incompatibilité entre des mandats locaux serait, lui aussi, fixé à quinze jours.

Elle a adopté l'article 1er AB ainsi rédigé.

Article 1er AC (nouveau) (art. L. 48-1 du code électoral) - Portée de la législation relative à la propagande électorale

Inséré à l'initiative du rapporteur, cet article précise, au sein du code électoral, que les règles relatives à la propagande électorale s'appliquent aux technologies de l'information et de la communication (TIC).

Cette disposition, qui reprend la proposition n° 25 du groupe de travail de notre commission des lois sur l'évolution de la législation relative aux campagnes électorales, consacre une jurisprudence désormais bien établie, selon laquelle tous les moyens de communication (dont la communication par Internet) sont soumis aux restrictions de propagande prévues par le code électoral.

En effet, comme le rappelait le groupe de travail, « le juge a dû réinterpréter les dispositions du code électoral à l'aune d'une réalité nouvelle, marquée par une utilisation parfois massive des technologies de l'information et de la communication (Internet, SMS, etc.) » et a appliqué le droit commun à ces nouveaux outils de propagande.

La jurisprudence du Conseil d'État sur l'utilisation des TIC
dans le cadre des campagnes électorales

Selon la jurisprudence administrative :

- la mise en place d'un site Internet était soumise à la législation de droit commun, tant en ce qui concerne les dépenses engagées en la matière (intégration desdites dépenses dans le compte de campagne81(*), interdiction d'utiliser les moyens des collectivités publiques82(*)...) qu'en ce qui concerne les règles de propagande83(*) ;

- la réalisation et l'utilisation d'un site de campagne constituent une forme de propagande électorale par voie de communication audiovisuelle, mais non d'un « procédé de publicité commerciale » interdit par l'article L. 52-1, dans la mesure où le site n'est accessible qu'aux électeurs se connectant volontairement (CE, 8 juillet 2002, « Élections municipales de Rodez ») ;

- le recours au procédé d'appel d'ordinateur à ordinateur « Skype » ne relève pas, non plus, de la prohibition de l'utilisation des numéros d'appels télématiques gratuits (article L. 50-1 du code électoral), puisque le candidat ne prend pas à sa charge le coût de l'appel (CE, 15 mai 2009, « Élections municipales d'Asnières-sur-Seine ») ;

- l'interdiction de diffuser des messages de propagande électorale le jour du scrutin (article L. 49 du code électoral) ne s'applique pas aux sites Internet dès lors que ceux-ci sont seulement maintenus à cette date, mais que le candidat n'y publie pas d'informations nouvelles (CE, 6 mars 2002, « Élections municipales de Bagnères-de-Luchon ») ;

- le référencement commercial du site d'un candidat sur un moteur de recherche constitue, à l'inverse, un procédé prohibé de publicité commerciale dès lors qu'il a pour finalité d'attirer vers lui des internautes qui effectuent des recherches, même dépourvues de tout lien avec les élections municipales (CE, 13 février 2009, « Élections municipales de Fuveau »).

Source : rapport « Campagnes électorales : moderniser, simplifier, sanctionner ».

Pour plus de clarté, il convient donc de donner un « signal législatif » aux candidats : le nouvel article L. 48-1 préciserait ainsi que les dispositions relatives à la propagande électorale sont applicables aux messages « diffusés par tout moyen de communication au public par voie électronique ».

Votre commission a adopté l'article 1er AC ainsi rédigé.

Article 1er AD (nouveau) (art. L. 48-2 nouveau du code électoral) - Prohibition des polémiques électorales tardives

Reprenant l'une des recommandations du groupe de travail de votre commission des lois, cet article précise que la diffusion, par un candidat, d'éléments nouveaux de polémique électorale est prohibée si elle intervient de manière tellement tardive dans la campagne que les autres candidats sont dans l'incapacité d'y répondre.

En effet, la jurisprudence administrative considère, depuis les années 1970, que l'introduction d'informations totalement nouvelles à la fin de la campagne électorale peut altérer la sincérité du scrutin et est donc susceptible de conduire, si l'écart de voix entre les candidats est restreint, à l'annulation des résultats de l'élection. Pour mieux assurer l'égalité entre les candidats et pour garantir la sincérité de l'information communiquée aux électeurs, le groupe de travail précité avait souhaité, à l'unanimité, que cette jurisprudence soit consolidée au sein du code électoral.

Votre commission s'est ralliée à cette position et a adopté un amendement de son rapporteur indiquant, dans un nouvel article L. 48-2, qu'il était interdit aux candidats de porter à la connaissance du public un élément nouveau de polémique électorale « à un moment tel que [leurs] adversaires n'aient pas la possibilité d'y répondre utilement avant la fin de la campagne électorale ».

Elle a adopté l'article 1er AD ainsi rédigé.

Article 1er A (art. L. 49 du code électoral) - Date d'arrêt de la diffusion de la propagande électorale

Inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, M. Charles de la Verpillière, cet article vise à unifier les règles relatives à la diffusion de la propagande électorale.

L'article L. 49 du code électoral, applicable par renvoi à toutes les catégories d'élections régies par le code, prévoit deux régimes distincts pour fixer la date d'arrêt de la diffusion de la propagande électorale :

- la distribution de bulletins, circulaires et autres documents doit prendre fin « le jour du scrutin » ;

- la diffusion, par tout moyen de communication au public par voie électronique, des messages ayant le caractère de propagande électorale est, quant à elle, interdite à partir de la veille du scrutin à zéro heure.

Les députés ont souhaité uniformiser ces dispositions afin que l'arrêt de la diffusion de tout type de propagande intervienne la veille du scrutin, à zéro heure. Toute propagande serait donc interdite le samedi et le dimanche.

Votre commission a estimé que cette réforme -qui avait d'ailleurs été recommandée par son groupe de travail sur la législation applicable aux campagnes électorales84(*)- permettrait de « sanctuariser » la fin de semaine et serait un gage de sérénité de l'expression démocratique. En conséquence, elle a adopté l'article 1er A sans modification.

Article 1er BA (nouveau) (art. L. 49-1 nouveau du code électoral) - Prohibition du « phoning »

Reprenant la recommandation n° 26 du groupe de travail de votre commission des lois consacré aux campagnes électorales, cet article prohibe la pratique du « phoning » (qui consiste, pour un candidat, à faire appeler les électeurs en série par téléphone, par son équipe, par un prestataire rémunéré à cet effet ou en recourant à des systèmes d'appel automatisés) après la fin de la campagne officielle.

Votre commission a adopté l'article 1er BA ainsi rédigé.

Article 1er BB (nouveau) (art. L. 50-1, L. 51 et L. 52-1 du code électoral) - Harmonisation de la durée des interdictions de propagande

Reprenant la recommandation n° 31 du groupe de travail de votre commission des lois, cet article porte à six mois la durée couverte par les interdictions de propagande.

En effet, le code électoral interdit, dans les trois mois qui précèdent le premier jour du mois d'un scrutin :

- la mise en place d'un numéro d'appel téléphonique ou télématique gratuit à l'usage des électeurs (article L. 50-1) ;

- l'affichage hors des emplacements prévus à cet effet (article L. 51) ;

- l'utilisation de « tout procédé de publicité commerciale » (article L. 52-1, premier alinéa)85(*).

Selon le groupe de travail de votre commission, la mise en place d'une durée de référence commune à toutes les interdictions de propagande serait un gage de cohérence du droit et marquerait l'entrée dans la « précampagne » six mois avant l'élection.

Votre commission a adopté l'article 1er BB ainsi rédigé.

Article 1er BC (nouveau) (art. L. 51, L. 165, L. 211 et L. 240 du code électoral) - Distribution des tracts et affichage pendant la campagne officielle

Conformément à la recommandation n° 27 du groupe de travail de votre commission, cet article autorise la distribution de tracts et l'affichage sur les panneaux d'expression libre pendant la période électorale.

En l'état du droit, la distribution de tracts est en effet interdite pendant la période électorale : seule est autorisée la diffusion de la profession de foi des candidats (articles L. 165, L. 211 et L. 240 du code). Or, comme le soulignait le groupe de travail, cette interdiction « est méconnue en pratique de tous les candidats, qui n'hésitent pas à contrevenir aux règles posées par le code électoral » et ne semble plus légitime sur le fond, puisque les tracts sont « un instrument indispensable d'information des électeurs, information que les documents officiels de propagande (circulaire, affiche et bulletin de vote) ne suffisent pas à assurer du fait de leur envoi très tardif aux électeurs ».

De la même manière, le groupe de travail avait souhaité moderniser le droit électoral en autorisant l'affichage sur les panneaux d'expression libre pendant la période électorale : cette innovation mettrait en effet le droit en conformité avec la pratique et découragerait l'affichage sauvage (c'est-à-dire l'affichage hors des panneaux, quels qu'ils soient).

Votre commission a adopté l'article 1er BC ainsi rédigé.

Article 1er B (art. L. 52-8 du code électoral) - Actualisation du montant maximal des dons de personnes physiques

Cet article vise à mettre en place une actualisation périodique du montant maximal des dons consentis à un candidat par des personnes physiques, qui est actuellement fixé à 4 600 euros.

Auteur de l'amendement ayant conduit à l'insertion de cet article additionnel, M. Charles de la Verpillière faisait en effet valoir que le plafond des dons de personnes physiques -qui est déterminé par le premier alinéa de l'article L. 52-8 du code électoral- n'avait pas évolué depuis 1988 (la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique l'avait alors fixé à 30 000 francs) : il recommandait, en conséquence, de prévoir pour l'avenir la revalorisation périodique de son montant en fonction de l'indice du coût de la vie établi par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Cette actualisation serait effectuée chaque année et par décret.

Seraient soumis à la même évolution, les autres plafonds qui figurent à l'article L. 52-8 et qui limitent le montant des dons en espèces faits aux candidats (plafond de 150 euros pour chaque don, pris individuellement86(*), et plafonnement à 20 % du montant total des dons lorsque ce total est au moins égal à 15 000 euros).

Tout en marquant, sur le fond, son accord avec cette mesure de bon sens, qui garantira une évolution stable et régulière du montant maximal des dons aux candidats, votre commission a constaté que le dispositif adopté par les députés reposait sur l'emploi de termes anachroniques (« l'indice du coût de la vie » visé par le présent article n'existe plus) et flous (l'expression « en fonction » n'implique pas, à elle seule, que le montant maximal de dons consentis par des personnes physiques aux candidats évolue exactement comme l'indice statistique retenu par le législateur : cette rédaction laisserait donc de trop grandes marges de manoeuvre au pouvoir réglementaire)87(*). Dès lors, à l'initiative de son rapporteur, elle a adopté un amendement visant à actualiser la rédaction du présent article et à mieux encadrer la compétence du pouvoir réglementaire : votre commission a donc prévu que les montants prévus à l'article L. 52-8 du code évolueraient « comme l'indice des prix à la consommation des ménages, hors tabac »88(*), c'est-à-dire selon un taux identique au taux d'inflation.

Votre commission a adopté l'article 1er B ainsi rédigé.

Article 1er C (nouveau) (art. L. 52-11-1 du code électoral) - Possibilité pour la CNCCFP d'appliquer des sanctions financières

Votre commission a adopté un amendement portant article additionnel présenté par son rapporteur afin de permettre à la CNCCFP de prononcer des sanctions financières à l'encontre des candidats ayant commis, dans le cadre du financement de leur campagne électorale, des irrégularités mineures et non-intentionnelles.

En effet, en l'état du droit, la CNCCFP ne dispose de la possibilité de moduler le montant du remboursement forfaitaire public (qu'elle est, selon l'article L. 52-15 du code électoral, chargée d'arrêter) que dans le cadre de l'élection présidentielle. Pour toutes les autres élections, elle se trouve placée dans une logique de « tout ou rien », puisqu'elle ne peut que valider (le cas échéant après réformation) ou rejeter les comptes de campagne qui lui sont soumis : en d'autres termes, elle ne peut que permettre au candidat en cause de bénéficier de l'intégralité du remboursement forfaitaire de l'État, ou bien l'en priver totalement.

Cette situation a été déplorée, à de très nombreuses reprises, par la CNCCFP elle-même : dans ses rapports publics successifs, la Commission regrettait d'être « parfois conduite à décider un rejet alors qu'une sanction financière partielle, sous la forme d'une minoration du remboursement, aurait pu paraître mieux adaptée »89(*) ; elle estimait ainsi nécessaire de pouvoir, « sous le contrôle du juge, substituer au rejet du compte qui prive le candidat de tout remboursement, une sanction financière adaptée, moins radicale et moins lourde en elle-même comme par ses conséquences »90(*).

Cette proposition avait été reprise par le groupe de travail de votre commission des lois sur les campagnes électorales.

Votre commission souligne que la généralisation de la possibilité, pour la CNCCFP, de prononcer des sanctions financières, n'a pas pour but d'interdire à la Commission de rejeter les comptes entachés d'irrégularités graves et lourdes. Au contraire, cette mesure vise à apporter une réponse plus proportionnée aux atteintes formelles et « vénielles » à la législation en vigueur. Dans l'esprit de votre commission, les manquements importants devront donc continuer de provoquer le rejet du compte, même s'ils sont non-intentionnels.

En outre, votre commission a souhaité que cette innovation ne vienne pas porter atteinte à la cohérence d'ensemble du droit électoral. Elle a donc retenu une rédaction identique à celle que le législateur avait mise en place pour permettre à la CNCCFP d'appliquer des sanctions financières aux candidats aux élections présidentielles91(*), et elle a inséré, au sein de l'article L. 52-11-1 du code électoral, un alinéa précisant que, lorsque la Commission décide que les irrégularités commises ne justifient pas le rejet du compte, elle peut réduire le montant du remboursement forfaitaire en fonction du nombre et de la gravité de ces irrégularités.

Votre rapporteur souligne que cette extension des pouvoirs de la CNCCFP aura pour contrepartie une augmentation de l'intensité du contrôle exercé par le juge électoral (article 2 du projet de loi organique relatif à l'élection des députés et article 3 quater de la présente proposition de loi).

Votre commission a adopté l'article 1er D ainsi rédigé.

Article 1er (art. L. 52-12 du code électoral) - Dispense de dépôt d'un compte de campagne pour les candidats ayant recueilli moins de 1 % des voix et n'ayant pas reçu de dons

Le présent article vise à :

- dispenser du dépôt d'un compte de campagne, les candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés et n'ayant pas reçu de dons de personnes physiques, conformément aux préconisations convergentes du Conseil constitutionnel et de la CNCCFP ;

- harmoniser le délai de dépôt des comptes de campagne auprès de la CNCCFP.

· La dispense du contrôle de leur compte de campagne pour les candidats ayant obtenu moins de 1 % des voix

En l'état du droit, tous les candidats aux élections locales, législatives et présidentielles sont tenus à l'obligation de déposer un compte de campagne auprès de la CNCCFP (article L. 52-12 du code électoral). Cette situation oblige donc des candidats qui n'ont aucun impact sur les finances publiques à faire contrôler leur compte de campagne par la CNCCFP et, le cas échéant, par le juge électoral.

Plus précisément, sont concernés par cette situation :

- les candidats ne bénéficiant d'aucune contribution financière de la part de l'État (c'est-à-dire ceux qui ont obtenu un nombre modéré de voix, puisque le remboursement forfaitaire prévu par l'article L. 52-11-1 n'est perçu que par les candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés) ;

- les candidats n'ayant aucun impact sur le niveau de subventions perçu par leur formation politique de rattachement (c'est-à-dire ceux qui ont obtenu moins de 1 % des voix, puisque seuls les candidats ayant atteint ce seuil lors des dernières élections législatives et, à l'avenir, aux élections des conseillers territoriaux sont pris en compte pour le calcul de l'aide publique aux partis politiques) ;

- les candidats qui n'ont pas reçu de dons de la part de personnes physiques, et n'ont donc pas émis de reçus-dons permettant aux personnes en cause de bénéficier d'une diminution de leur imposition.

Cette situation est problématique, dans la mesure où elle oblige la CNCCFP à traiter des dossiers dénués d'enjeux financiers réels et où, corrélativement, elle l'empêche de consacrer plus de temps aux comptes de campagne les plus complexes et les plus sensibles92(*)

Dans ce cadre, la CNCCFP et le Conseil constitutionnel ont proposé que seuls soient contrôlés, les comptes de campagne des candidats ayant recueilli plus de 1 % des suffrages exprimés ou ayant bénéficié de dons de personnes physiques ; cette proposition est reprise par le présent article.

· La date de dépôt des comptes auprès de la CNCCFP

En outre, l'article L. 52-12 (deuxième alinéa) dispose que les comptes de campagne doivent être déposés auprès de la CNCCFP « au plus tard avant dix-huit heures le neuvième vendredi suivant le tour de scrutin où l'élection a été acquise ».

La Commission elle-même avait estimé que, une élection pouvant être acquise au premier ou au second tour, il convenait de simplifier cette règle en uniformisant la date de dépôt des comptes (c'est-à-dire en prenant un point de départ unique pour le calcul de cette date).

Encore une fois, cette proposition est reprise par le présent texte, qui prévoit que les comptes de campagne de tous les candidats devront être déposés le « dixième vendredi suivant le premier tour de scrutin ».

· La position de votre commission des lois

Votre rapporteur souligne que les deux mesures portées par le présent article ont été soutenues par le groupe de travail institué par la commission des lois pour évaluer la législation relative aux campagnes électorales. Nos cinq collègues estimaient ainsi :

- d'une part, que le contrôle des comptes de campagne devait « être concentré sur les candidats dont le compte [présentait] les enjeux financiers les plus importants » : ils s'étaient donc ralliés à la proposition formulée par le Conseil constitutionnel et la CNCCFP et avaient souhaité que les candidats ayant reçu moins de 1 % des suffrages exprimés et n'ayant pas reçu de dons soient exemptés de l'obligation de déposer leur compte de campagne ;

- d'autre part, que « le délai-limite pour le dépôt des comptes de campagne auprès [de la CNCC] devait être uniformisé » et que, pour ce faire, il serait souhaitable que ce délai soit calculé à compter de la date du premier tour.

Votre commission a marqué son accord avec ces deux réformes et a conservé le dispositif adopté par les députés sur ces points. Cependant, elle a souhaité aller plus loin dans la modernisation des dispositions relatives aux campagnes électorales.

Dans cette optique, elle a adopté deux amendements de son rapporteur afin :

- de mieux définir la notion de « dépense électorale ». Dans sa rédaction actuelle, le code électoral se borne en effet à indiquer que les « dépenses engagées en vue de l'élection » doivent être retracées dans le compte de campagne ; ce manque de précision a donné lieu à un contentieux important et est une source de confusion pour les candidats93(*). Il semble donc nécessaire de donner une définition plus complète des « dépenses électorales » et de préciser que doivent être considérées comme telles, les dépenses qui sont engagées ou effectuées « en vue recueillir les suffrages des électeurs »94(*) ;

- de mieux encadrer le rôle des experts-comptables, chargés de la « présentation » des comptes de campagne. Comme l'avait souligné le groupe de travail de la commission des lois, la mission de ces experts est actuellement définie en des termes « particulièrement flous » ce qui pose, en pratique, de nombreux problèmes pour les candidats. Il convient, dès lors, d'adopter une rédaction plus explicite et rendant précisément compte des diligences que les experts-comptables doivent accomplir : le code serait donc complété pour prévoir que ces derniers sont chargés de mettre le compte « en état d'examen » et de s'assurer de la présence des pièces justificatives.

Votre commission a ensuite adopté l'article 1er ainsi rédigé.

Article 1er bis (nouveau) (art. L. 52-4 du code électoral) - Clarification des modalités de déclaration du mandataire financier

Inséré par votre commission des lois à l'initiative de son rapporteur, cet article vise à clarifier la procédure de désignation du mandataire financier et à lever les ambiguïtés créées par la rédaction actuelle du code électoral.

Comme le rappelait récemment le groupe de travail créé par votre commission pour étudier la législation applicable aux campagnes électorales, les règles relatives au mandataire financier sont, en l'état actuel du code électoral, rédigées en des termes flous et constituent de ce fait une source de confusion pour les candidats.

En effet, le code opère une distinction apparente entre :

- la désignation d'un mandataire financier, prévue à l'article L. 52-4 : le code précise que celle-ci doit intervenir« au plus tard à la date à laquelle [la] candidature est enregistrée », sans prescrire les formes dans lesquelles cette procédure doit être mise en oeuvre ;

- la déclaration du mandataire, qui résulte de l'article L. 52-6 : celui-ci indique que le mandataire doit être déclaré par écrit par le candidat dans la préfecture de son domicile, sans fixer aucun délai de réalisation pour cette déclaration.

Force est de constater que ces dispositions manquent de clarté et d'intelligibilité, ce qui ne va pas sans poser de lourds problèmes pour les candidats : ainsi, bien que le juge électoral soit intervenu pour préciser ces règles en indiquant que seule la déclaration en préfecture a pour effet de donner la qualité de mandataire à la personne ou à l'association choisie par le candidat95(*), cette indication n'est pas reprise par le code. Dans ce contexte, le groupe de travail de votre commission des lois soulignait qu'« il n'est [...] pas rare que des candidats soient induits en erreur par cette rédaction floue et qu'ils pensent être libres de choisir entre la procédure de `désignation' et la procédure de `déclaration' », alors même que seule la seconde a une valeur juridique.

Dès lors, votre commission a estimé nécessaire d'unifier la rédaction du code électoral pour n'y retenir que le terme de « déclaration » : elle a donc modifié l'article L. 52-4 du code électoral afin que celui-ci fasse référence non plus à une « désignation » du mandataire, mais à la « déclaration » de ce dernier, et afin qu'il soit précisé que cette déclaration doit avoir lieu dans les formes prescrites par l'article L. 52-6 (c'est-à-dire auprès de la préfecture)96(*).

L'article L. 52-4 indiquerait donc, à l'avenir, que la déclaration du mandataire auprès de la préfecture intervient au plus tard au moment de l'enregistrement de la candidature : cette rédaction est pleinement cohérente avec les dispositions de l'article 2 du présent texte (voir infra), qui tend à conditionner la recevabilité des candidats à la déclaration du mandataire financier auprès de la préfecture.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.

Article 2
(art. L. 154, L. 210-1, L. 265, L. 347 et L. 370 du code électoral,
et art. 10 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à l'élection des représentants au Parlement européen)

Désignation du mandataire financier

Cet article vise à faire la désignation d'un mandataire financier, une condition de recevabilité des candidatures pour toutes les catégories d'élections, à l'exception des élections présidentielles.

Comme votre rapporteur l'a déjà évoqué, l'imprécision et l'ambiguïté du code électoral quant aux modalités d'entrée en fonctions du mandataire financier provoquent de nombreux problèmes pour les candidats. L'obligation de déclaration d'un mandataire financier est ainsi à l'origine d'un nombre important de rejets de comptes de campagne : 42 % des rejets prononcés par la CNCCFP pour les élections cantonales de 2008, et 84 % des rejets pour les élections européennes de 2009 étaient fondés sur ce motif97(*).

Pour résoudre ce problème, le Conseil constitutionnel98(*) et le groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud -mais aussi le groupe de travail sur la législation applicable aux campagnes électorales de votre commission des lois- avaient préconisé de rendre l'obligation de désigner un mandataire financier pleinement opposable aux candidats, en faisant de cette désignation une condition de recevabilité des candidatures : en d'autres termes, il s'agit de prévoir dans le code électoral qu'aucune candidature ne peut être enregistrée par les services préfectoraux si elle n'est pas accompagnée d'un document attestant qu'un mandataire a été choisi.

Le présent article reprend cette proposition et décline ses conditions d'application :

- aux élections législatives (modification de l'article L. 154 du code) ;

- aux élections cantonales (modification de l'article

- aux élections municipales (modification de l'article L. 265) ;

- aux élections régionales (modification de l'article L. 347) et des conseillers à l'Assemblée de Corse (modification de l'article L. 370) ;

- aux élections européennes (modification de l'article 10 de la loi du 7 juillet 1977).

Plus précisément, le dispositif retenu mettrait en place une obligation, pour les candidats, de communiquer aux préfectures les pièces prouvant qu'ils ont bel et bien procédé à la désignation d'un mandataire financier. Pour les élections comprenant plusieurs tours de scrutin, ces pièces ne seraient exigées que lors de la déclaration de candidature au premier tour.

Sur le fond, votre commission a marqué son accord avec le dispositif retenu, qui permettra d'assurer l'effectivité des règles fixées par le législateur et évitera que des candidats ne soient amenés à contrevenir à la loi à cause de l'obscurité des textes en vigueur. Cependant, par cohérence avec le nouvel article 2 A, elle a adopté un amendement de son rapporteur afin de supprimer la notion de « désignation » du mandataire financier et d'y substituer celle de « déclaration » : les candidats aspirants seraient donc tenus, pour obtenir l'enregistrement de leur candidature, de prouver qu'ils ont déjà procédé à la déclaration de leur mandataire financier en préfecture ou d'y procéder immédiatement en communiquant aux services préfectoraux les pièces prévues par l'article L. 52-6 et valant déclaration du mandataire.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.

Article 3 (art. L. 52-6 du code électoral) - Mise en place d'un « droit au compte » pour les mandataires financiers

Répondant aux difficultés pratiques rencontrées par les candidats, cet article institue un « droit au compte bancaire » au bénéfice des mandataires financiers.

· Le manque d'effectivité du « droit au compte bancaire » pour les mandataires

L'article L. 52-6 du code électoral fait obligation aux mandataires financiers d'ouvrir « un compte bancaire ou postal retraçant la totalité de ses opérations financières » et dont l'intitulé « précise que le titulaire agit en qualité de mandataire financier du candidat » (ce qui exclut l'utilisation d'un compte bancaire personnel) ; il prévoit également que les comptes du mandataire sont annexés au compte de campagne du candidat ou de la tête de liste.

Toutefois, les mandataires financiers sont confrontés, sur le terrain, à de nombreux problèmes provoqués par le manque de diligence de certains établissements bancaires et par l'insuffisance de la législation générale sur le « droit au compte bancaire » pour les particuliers (article L. 312-1 du code monétaire et financier)99(*) : ainsi, il n'est pas rare que les mandataires, malgré leur bonne volonté, ne parviennent pas à ouvrir un compte bancaire car ils ne trouvent aucun établissement bancaire qui accepte de les prendre en charge.

Ce problème a été mis en lumière tant par la CNCCFP et le Conseil constitutionnel que, plus récemment, par le groupe de travail de notre commission des lois consacré à la législation applicable aux campagnes électorales : celui-ci rappelait ainsi que cette situation avait « des conséquences lourdes sur la régularité du financement » car « en l'absence d'un compte bancaire ou postal leur permettant de financer leur campagne selon les modalités prévues par le législateur, les candidats peuvent être tentés de ne pas intégrer certaines dépenses dans leur compte de campagne » ou de « procéder à des paiements directs prohibés par l'article L. 52-4 du code électoral ».

La CNCCFP soulignait, de même, que « les candidats confrontés au problème de paiements directs ont très souvent invoqué des défaillances ou des dysfonctionnements bancaires pour expliquer cette pratique [...]certains ont dû supporter des refus d'ouverture de compte bancaire, des délais de délivrance de leurs chéquiers incompatibles avec les contraintes de la campagne, ou encore des déblocages tardifs de leurs prêts, les conduisant ainsi à payer eux-mêmes les dépenses et à dépasser les plafonds tolérés pour les menues dépenses »100(*).

· Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale avait initialement proposé, pour donner aux mandataires les moyens d'exercer les missions qui leur sont confiées par la loi, de mettre en place une véritable obligation pour les banques, qui auraient été tenues d'ouvrir un compte aux mandataires et de leur donner les moyens de paiement nécessaires dans un délai d'une semaine ; le non-respect de cette obligation aurait été pénalement réprimé, puisqu'il aurait encouru l'application d'une amende de 22 500 euros.

Les députés sont toutefois revenus sur ce choix en séance publique en adoptant un amendement du gouvernement, et en mettant en place un système proche du droit en vigueur en matière de « droit au compte bancaire » pour les particuliers. Ainsi :

- le mandataire pourrait solliciter l'ouverture d'un compte dans l'établissement de crédit de son choix, en attestant sur l'honneur qu'il ne dispose pas déjà d'un compte en tant que mandataire financier (ce qui exclut que la banque puisse refuser l'ouverture d'un compte au mandataire au motif qu'il en possède déjà un à titre privé, ce qui est actuellement le cas) ;

- le refus d'une banque d'ouvrir un compte au mandataire permettrait au mandataire de saisir la Banque de France, qui lui désignerait une autre banque dans un délai d'un jour ouvré ;

- les banques récalcitrantes seraient sanctionnées par l'Autorité de contrôle prudentiel, cette Autorité pouvant par ailleurs les mettre en demeure d'ouvrir un compte au mandataire, conformément à la procédure prévue par l'article L. 612-31 du code monétaire et financier.

· La position de votre commission des lois

Ayant noté que le dispositif adopté par les députés était opérationnel et pragmatique et que, en outre, il était conforme aux recommandations du groupe de travail de la commission des lois -qui avait estimé que les sanctions financières n'auraient qu'un faible impact dissuasif sur les établissements bancaires et qu'il convenait de mettre en place un système efficace dans lequel le mandataire pourrait rapidement avoir accès à une banque « de substitution » en cas de carence de l'établissement initialement choisi-, votre commission a toutefois adopté des amendements de son rapporteur afin :

- d'améliorer la rédaction du présent article : dans cette optique, elle a précisé que l'établissement bancaire désigné par la banque de France devrait être situé dans la circonscription dans laquelle se déroule l'élection en cause, ou à proximité d'un lieu choisi par le mandataire ;

- de rendre le « droit au compte » plus effectif : en l'état, le présent article ne contient aucune disposition sur une éventuelle clôture du compte à l'initiative de l'établissement bancaire choisi par le mandataire ou désigné par la Banque de France. Or, si elle intervient avant l'élection, la clôture du compte peut avoir des conséquences lourdes sur la régularité du financement de la campagne : le code électoral impose en effet au mandataire de disposer d'un compte bancaire unique, retraçant toutes ses dépenses, si bien que l'ouverture d'un second compte serait de facto illégale -même si la clôture du premier compte s'est faite contre l'avis et sans le consentement du mandataire. Dès lors, il est nécessaire de prévoir que l'établissement bancaire n'est pas autorisé à clôturer le compte du mandataire avant la date de l'élection.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé.

Article 3 bis A (art. L. 52-11 du code électoral) - Modalités d'actualisation du montant des plafonds de dépenses électorales

Par coordination avec le dispositif adopté par les députés à l'article 1er B, le présent article modifie les dispositions de l'article L. 52-11 afin que le montant du plafond de dépenses électorales soit actualisé chaque année, par décret, en fonction de l'indice du coût de la vie élaboré par l'INSEE.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 52-11 du code électoral prévoit que ce plafond fait l'objet d'une actualisation périodique en fonction de l'indice précité, mais que celle-ci intervient tous les trois ans. Considérant qu'il ne serait pas souhaitable que la période d'actualisation diffère selon les types de montants concernés, l'Assemblée nationale a aligné la rédaction de l'article L. 52-11 sur celle qu'elle avait retenue pour l'article L. 52-8.

Dans cette même optique d'harmonisation, votre commission a modifié le présent article afin de retenir une formule identique à celle qu'elle a adoptée à l'article 1er B : elle a ainsi prévu que les plafonds de dépenses évolueraient « comme l'indice des prix à la consommation des ménages, hors tabac ».

Elle a adopté l'article 3 bis A ainsi rédigé.

Article 3 bis

(art. L. 52-15 du code électoral)

Modalités de jugement des recours
contre les décisions de la CNCCFP

Inséré à l'initiative de M. Charles de la Verpillière, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article vise à préciser que les recours contre les décisions de la CNCCFP approuvant un compte de campagne après réformation sont dispensés du ministère d'avocat.

En effet, en l'état du droit, les recours formés pour contester les décisions d'approbation après réformation rendues la CNCCFP sont, en tant que recours de plein contentieux tendant au paiement d'une somme d'argent, soumis à l'obligation de représentation par ministère d'avocat (conformément à l'article R. 431-2 du code de justice administrative). Or, il n'est pas rare que le coût des honoraires d'avocat s'avère supérieur au montant des dépenses faisant l'objet de la réformation, ce qui dissuade certains candidats de faire valoir leurs droits devant le juge de l'élection.

En conséquence, les députés ont souhaité insérer, au sein de l'article L. 52-15 du code électoral, des dispositions prévoyant que de tels recours sont dispensés du ministère d'avocat.

Sur le fond, votre commission a marqué son accord avec cette mesure et a souhaité qu'une dispense du ministère d'avocat soit également prévue pour les recours formés contre les décisions de la Commission minorant, afin de sanctionner des atteintes limitées à la législation sur le financement des campagnes électorales, le montant du remboursement forfaitaire de l'État.

Votre rapporteur observe que cette réforme fait l'objet d'un large consensus parmi les membres des deux Assemblées : il en appelle donc au gouvernement pour qu'elle soit mise en oeuvre dans les plus brefs délais. Toutefois, dans le même temps, votre commission n'a pu que constater que ces dispositions étaient de niveau réglementaire, et non de nature législative.

En conséquence, elle a supprimé l'article 3 bis.

Article 3 ter (art. L. 118-2 du code électoral) - Pouvoirs du juge de l'élection

À l'instar du dispositif figurant à l'article 2 du projet de loi organique relatif à l'élection des députés, le présent article prévoit que lorsque le juge administratif prononce l'inéligibilité d'un candidat dont le compte de campagne a été préalablement approuvé, il enjoint à celui-ci de rendre à l'État le montant du remboursement forfaitaire qu'il a perçu.

Pour les raisons déjà exposées plus haut, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin que le juge administratif puisse fixer de lui-même le montant du droit à remboursement dû par l'État au candidat lorsqu'il constate que la CNCCFP n'a pas statué à bon droit (ce qui lui permettra notamment de priver de tout remboursement forfaitaire, les candidats qu'il a déclarés inéligibles).

Elle a adopté l'article 3 ter ainsi rédigé.

Article 3 quater (art. L. 118-3 du code électoral) - Définition de la « bonne foi »

Reprenant la définition de la « bonne foi » retenue par les députés à l'article 2 du projet de loi organique relatif à l'élection des députés, cet article vient préciser que les candidats aux élections locales verront leur « bonne foi » reconnue lorsque celle-ci est « établie par l'absence délibérée de volonté de fraude, l'absence de manquement grave aux règles de financement des campagnes électorales ainsi que l'absence d'altération de la sincérité du scrutin ».

En désaccord avec cette définition pour les raisons qui ont déjà été exposées plus haut, votre commission a adopté un amendement similaire à celui qu'elle avait adopté lors de l'examen de son texte pour le projet de loi organique précité. Elle a donc :

- institué une « présomption » de bonne foi pour les candidats aux élections locales ;

- précisé que la « mauvaise foi » serait « établie par l'existence d'une intention frauduleuse » ;

- étendu le champ couvert par la sanction d'inéligibilité, qui touchera tous les types d'élections ;

- allongé la durée de la sanction d'inéligibilité, qui pourra atteindre, au maximum, trois ans, et qui pourra être modulée par le juge en fonction de la gravité des fautes commises.

Votre commission a adopté l'article 3 quater ainsi rédigé.

Article 3 quinquiès (nouveau) (art. L. 118-4 nouveau du code électoral) - Mise en place d'une sanction d'inéligibilité en cas de fraude électorale

Inséré par votre commission des lois à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit une sanction d'inéligibilité à l'encontre des candidats ayant été reconnus coupables de faits de fraude électorale.

En effet, en l'état du droit, la fraude électorale n'est pas susceptible d'être sanctionnée, par le juge électoral, par une inéligibilité. Or, comme l'ont souligné tant le groupe de travail présidé par Pierre Mazeaud que le groupe de travail de votre commission des lois, il n'est pas légitime que la fraude électorale, faute grave et qui implique l'existence d'une intention frauduleuse ou malveillante de la part de celui qui la commet, soit punie moins durement que les infractions à la législation sur les comptes de campagne (qui peuvent, à l'inverse, être non-intentionnelles) : en effet, un élu reconnu coupable de fraude électorale peut se présenter aux élections partielles organisées à la suite de l'annulation de sa première élection, tandis qu'un élu dont le compte de campagne a été rejeté et qui n'a pas bénéficié de l'excuse de la « bonne foi » est déchu de son mandat et déclaré inéligible, si bien qu'il ne peut pas faire acte de candidature aux élections partielles suivantes.

Pour redonner sa cohérence au droit électoral et par coordination avec les dispositions qu'elle a insérées à l'article 2 du projet de loi organique relatif à l'élection des députés (et qui prévoient une sanction d'inéligibilité pour les candidats aux élections parlementaires s'étant rendus coupables d'une fraude électorale), votre commission a donc ouvert au juge administratif, juge des élections locales, la possibilité de prononcer une sanction d'inéligibilité à l'encontre des candidats ayant commis une fraude électorale.

Cette inéligibilité aurait les mêmes effets et serait prononcée dans les mêmes conditions qu'en cas de manquement à la législation sur le financement des campagnes électorales (voir supra, article 2 du projet de loi organique sur l'élection des députés) : ainsi, elle toucherait toutes les catégories d'élections, n'aurait pas d'effet sur les mandats détenus antérieurement au scrutin litigieux et pourrait atteindre une durée maximale de trois ans.

Votre commission a adopté l'article 3 quinquiès ainsi rédigé.

Article 3 sexiès (nouveau) (art. L. 197, L. 234 et L. 341-1 du code électoral) - Coordinations

Par coordination avec l'extension de la portée couverte par la sanction d'inéligibilité, qui s'appliquerait désormais à toutes les élections, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de prévoir que les candidats déclarés inéligibles par le juge administratif ou par le Conseil constitutionnel à la suite d'un manquement à la législation sur les comptes de campagne ou d'une fraude électorale seront inéligibles en tant que conseillers généraux, que conseillers municipaux et que conseillers régionaux.

Elle a adopté l'article 3 sexiès ainsi rédigé.

Article 3 septiès (nouveau) (art. L. 306 du code électoral) - Suppression des restrictions à l'organisation de réunions électorales en vue des élections sénatoriales

Reprenant l'une des recommandations du groupe de travail de votre commission des lois, cet article abroge l'article L. 306 du code électoral, qui pose de nombreuses restrictions à l'organisation de réunions électorales dans le cadre des campagnes sénatoriales.

L'article L. 306 du code prévoit en effet :

- que les réunions peuvent être tenues « au cours des six semaines qui précèdent le jour du scrutin » : comme le notait le groupe de travail, cette restriction est « largement obsolète » et ne semble pas justifiée « par un souci d'égalité des candidats ou de préservation de la sincérité du scrutin ». En outre, elle perdrait tout son sens avec la mise en place d'un compte de campagne couvrant une durée d'un an avant l'élection ;

- que « les membres du collège électoral de la circonscription et leurs suppléants, ainsi que les candidats et leurs remplaçants » sont les seules personnes autorisées à assister à ces réunions : ici encore, le groupe de travail a considéré que cette restriction était désuète et inadaptée, et que les réunions électorales pour les élections sénatoriales devaient pouvoir être ouvertes à tous.

Votre commission s'est ralliée à cette position et a souhaité abroger l'article L. 306 du code.

Elle a adopté l'article 3 sexiès ainsi rédigé.

Article 3 octiès (nouveau) (art. L. 308-2 nouveau du code électoral) - Application de la législation relative aux comptes de campagne aux candidats aux élections sénatoriales

Inséré par votre commission des lois à l'initiative de son rapporteur, cet article vise à mettre en place un contrôle du financement des campagnes sénatoriales, en appliquant la législation relative aux comptes de campagne aux élections à la Haute Assemblée101(*).

L'institution de comptes de campagne pour les campagnes électorales sénatoriales avait d'abord été préconisée par un groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud102(*), ancien président du Conseil constitutionnel, et dont le rapport affirmait que les élections au Sénat devaient à l'avenir être soumises à la législation sur le financement des campagnes électorales pour deux raisons principales : d'une part, parce que le coût d'une campagne sénatoriale peut être élevé, ce qui justifie qu'un contrôle plus étroit soit mis en oeuvre103(*) et, d'autre part, parce que l'absence d'un contrôle des dépenses électorales peut créer une inégalité entre les candidats détenant des fonctions exécutives au sein d'une collectivité territoriale (et qui peuvent, en conséquence, « disposer d'avantages en nature non négligeables par rapport à [leurs] adversaires ») et les autres candidats.

Cette recommandation a, plus récemment, été reprise par le groupe de travail mis en place par votre commission des lois afin d'étudier la législation applicable aux campagnes électorales : à l'unanimité, ses cinq co-rapporteurs -issus de chacun des groupes politiques du Sénat- avaient ainsi estimé que, « au regard de l'importance du mandat sénatorial, il n'était pas légitime que la Haute Assemblée conserve un régime dérogatoire » et avaient appelé le Sénat à « adopter une attitude volontariste et [à] ne pas laisser aux autres pouvoirs publics l'initiative d'une telle réforme ».

Toutefois, au vu de la spécificité des campagnes sénatoriales, il ne saurait être question de mettre en place une législation absolument identique à celle qui existe aujourd'hui pour le financement des campagnes législatives. Ainsi, s'il semble pertinent de raisonner par référence avec les règles de droit commun (qui figurent aux articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral), des adaptations doivent toutefois être prévues dans plusieurs domaines.

Votre commission a donc adopté un dispositif prévoyant que les règles actuellement en vigueur pour le financement des campagnes électorales s'appliqueraient aux candidats aux élections sénatoriales, sous réserve des dérogations suivantes :

- deux plafonds de dépenses spécifiques aux élections sénatoriales (l'un pour les élections se déroulant au scrutin uninominal, et l'autre pour les élections au scrutin de liste) seraient institués. À l'instar des plafonds prévus pour tous les autres types d'élections (article L. 52-11 du code électoral), ils évolueraient en fonction de la population de la circonscription (c'est-à-dire du département). Par ailleurs, ils seraient -comme l'est d'ailleurs le plafond pour les élections législatives- composés chacun de deux parts : une part forfaitaire (10 000 euros par candidat ou par liste), ouverte à chaque candidat ou à chaque liste indépendamment de la démographie du département, et une part variable évoluant en fonction du nombre d'habitants. Votre commission ayant considéré que les campagnes menées par des candidats au scrutin uninominal coûtaient généralement plus cher par habitant que les campagnes effectuées par des candidats en liste, elle a fixé le montant de cette part variable à 5 centimes d'euros par habitant pour les départements élisant trois sénateurs ou moins (et dans lesquels l'élection se donc déroule au scrutin uninominal majoritaire), et à 2 centimes d'euros par habitant pour les départements élisant plus de trois sénateurs104(*) ;

- des règles ad hoc seraient prévues pour la comptabilisation des frais de déplacement exposés par nos collègues représentant les collectivités territoriales ultramarines et les Français de l'étranger : par analogie avec les dispositions relatives aux députés représentant nos compatriotes d'outre-mer et les futurs députés des Français établis hors de France, il serait ainsi prévu que les frais de transport dûment justifiés ne sont pas inclus dans le plafond de dépenses. De même, le critère du nombre d'habitants n'est pas pertinent pour déterminer le plafond de dépenses des candidats aux élections sénatoriales à l'étranger : votre commission a ainsi prévu que le plafond applicable à ces élections serait composé d'une part forfaitaire égale à 10 000 euros, comme pour les autres candidats aux élections à la Haute Assemblée, et que la partie variable serait calculée en fonction de la population française à l'étranger (0,007 euro par habitant, soit environ 15 000 euros au total).

Toutefois, l'article 40 de la Constitution interdit à votre commission de mettre en place, d'elle-même, un système de remboursement forfaitaire des dépenses exposées par les candidats aux élections sénatoriales : un tel remboursement constituerait en effet une création de charge, et aurait été considéré comme irrecevable. Elle en appelle donc au gouvernement pour déposer, lors de l'examen du présent texte en séance publique, un amendement permettant aux candidats aux élections sénatoriales ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés de bénéficier d'une prise en charge publique de leurs dépenses électorales, dans des conditions similaires à ce que prévoit le code électoral pour les autres catégories d'élections (article L. 52-11-1 du code électoral).

Votre commission a adopté l'article 3 octiès ainsi rédigé.

CHAPITRE II - MODIFICATION DE LA LOI N° 88-227 DU 11 MARS 1988 RELATIVE À LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DE LA VIE POLITIQUE

Article 4 (art. 1er et 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Contenu des déclarations de situation patrimoniale pour les élus locaux et les dirigeants d'établissements publics

À l'instar des dispositions dont M. Charles de la Verpillière, rapporteur de l'Assemblée nationale, avait proposé l'adoption à l'article 1er bis du projet de loi organique relatif à l'élection des députés (voir supra), et dont la commission des lois avait refusé l'insertion, cet article prévoyait d'étendre le contenu des déclarations de patrimoine remises à la Commission pour la transparence financière de la vie politique afin d'y inclure les revenus des assujettis.

Cet article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée.

Votre commission a maintenu cette suppression.

Article 4 bis (art. 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Personnes tenues de déposer une déclaration de situation patrimoniale

Inséré en séance publique à la suite de l'adoption d'un amendement de M. René Dosière et de plusieurs de ses collègues, cet article restreint le champ des dirigeants d'organismes publics assujettis à l'obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale auprès de la CTFVP.

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 soumet à l'obligation de souscrire une déclaration de patrimoine de nombreux dirigeants d'organismes publics. Plus précisément, il s'agit des présidents, des directeurs généraux et des directeurs généraux adjoints :

- des entreprises nationales et des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial ;

- des organismes publics d'habitations à loyer modéré gérant plus de 2 000 logements ;

- des sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 750 000 euros.

La liste précise des fonctions incluses dans le champ d'application de ce dispositif est fixée par un décret en Conseil d'État.

Par ailleurs, on rappellera que les dirigeants des organismes publics précités doivent remettre leur déclaration de patrimoine à la CTFVP dans un délai d'un mois après leur entrée en fonctions ; à défaut, leur nomination est nulle. Ils doivent, en outre, déposer une nouvelle déclaration un mois après la cessation de leurs fonctions.

Ces dispositions, inchangées depuis 1988, ont été vivement critiquées par la CTFVP.

Dans chacun des rapports publics qu'elle a établis depuis 1999, la Commission a en effet souligné que, en raison de l'augmentation du nombre de filiales constituées par les organismes publics soumis à son contrôle, le nombre de dirigeants publics assujettis était désormais trop élevé -à tel point que, de son propre aveu, elle rencontre actuellement des difficultés pour « identifier l'ensemble des organismes dont les dirigeants sont assujettis à l'obligation de déclaration de patrimoine ».

Dans ce contexte, la Commission estimait nécessaire d'instaurer un seuil en-deçà duquel les dirigeants de filiales d'organismes publics relevant du secteur concurrentiel ne seraient plus astreints à l'obligation d'établir et de déposer une déclaration de situation patrimoniale, et proposait que ce seuil soit fixé à 15 millions d'euros de chiffre d'affaires annuel (ce qui, selon les évaluations de la Commission, conduirait à une diminution de 65 % du nombre de dirigeants assujettis à l'obligation de déclaration).

Elle proposait ainsi que soient soumis à son contrôle, les présidents et directeurs généraux :

- des sociétés et autres personnes morales, quel que soit leur statut juridique, dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue directement par l'État ;

- des établissements publics de l'État à caractère industriel et commercial ;

- des filiales des organismes cités plus haut, à condition que leur chiffre d'affaires annuel soit supérieur à 15 millions d'euros ;

- des offices publics de l'habitat gérant un parc comprenant plus de 2 000 logements ;

- des sociétés et autres personnes morales, quel que soit leur statut juridique, dont le chiffre d'affaires annuel dépasse 750 000 euros et dans lesquelles un organisme public cité plus haut, les collectivités territoriales ou leurs groupements détiennent, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital social ;

- de certaines sociétés d'économie mixtes.

Toujours selon les recommandations de la Commission, un décret en Conseil d'État viendrait déterminer « la liste des fonctions assimilées à celles de président et de directeur général ». En outre, un dispositif transitoire serait prévu pour éviter que ces innovations n'excluent brutalement certains dirigeants d'organismes publics du champ d'application de la loi du 11 mars 1988 : ceux-ci auraient ainsi dû déposer une déclaration de patrimoine auprès de la CTFVP dans les deux mois suivant l'entrée en vigueur de la loi mettant en oeuvre cette réforme. Le non-dépôt de cette déclaration entraînerait, le cas échéant, la nullité des nominations ultérieures dans des organismes publics.

Sur un plan plus technique, la Commission avait également proposé, dans son dernier rapport public, que la référence aux « directeurs généraux adjoints » soit supprimée : en effet, elle soulignait que cette appellation était devenue redondante par rapport à celle de « directeur général délégué » issue de la loi du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques.

Elle préconisait, enfin, que le délai de dépôt des déclarations pour les dirigeants d'organismes publics soit aligné sur le droit commun (c'est-à-dire sur les dispositions applicables aux parlementaires et aux élus locaux) et porté à deux mois.

Ce dispositif a été intégralement repris par l'Assemblée nationale, à une exception près : le seuil de prise en compte des filiales d'organismes publics, que la Commission voulait fixer à 15 millions d'euros, a été établi à 5 millions par les députés (ce qui exclurait 45 % des dirigeants d'organismes publics de l'obligation de déposer une déclaration de patrimoine). Selon les estimations fournies par la Commission, le nombre de dirigeants assujettis passerait ainsi de 953 à 536.

À la lumière des observations portées à la connaissance de votre rapporteur par M. Jean-Marc Sauvé, président de la CTFVP, votre commission a estimé que, si l'Assemblée nationale avait eu raison de considérer le seuil de 15 millions d'euros comme excessivement élevé, la fixation d'un seuil à 5 millions n'était pas pour autant une solution satisfaisante : ce seuil n'aura en effet pas d'effet significatif sur le volume de travail de la Commission et ne lui permettra pas de recentrer son action sur les organismes où sa surveillance est la plus nécessaire.

Soucieuse de tenir compte des besoins exprimés par la Commission, mais aussi de ne pas exclure du contrôle de cette dernière les dirigeants des filiales d'organismes publics présentant des enjeux financiers et stratégiques importants, votre commission a souhaité dégager une position consensuelle et équilibrée en retenant le seuil de 10 millions d'euros. Selon les chiffres fournis par la CTFVP, ce seuil lui permettrait de concentrer son activité sur 45 % des organismes qu'elle contrôle aujourd'hui (soit 438 entreprises).

Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé.

Article 5 (art. 3 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Communication des déclarations fiscales des assujettis à la Commission pour la transparence financière de la vie politique

Rédigé dans les exacts mêmes termes que l'article 1er ter du projet de loi organique relatif à l'élection des députés, cet article vise à permettre à la Commission pour la transparence financière de la vie politique d'obtenir communication des déclarations fiscales des élus locaux et des dirigeants d'organismes publics assujettis à l'obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale.

Le système adopté par les députés est ainsi identique à celui qu'ils avaient retenu pour les parlementaires :

- la Commission pourrait demander aux assujettis de lui communiquer leurs déclarations d'impôt sur le revenu et d'impôt sur la fortune ;

- si les intéressés n'ont pas donné suite à cette demande dans un délai de deux mois, elle pourrait ensuite s'adresser à l'administration fiscale pour obtenir une copie de ces mêmes déclarations.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 5 bis (art. 4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Répression de la publication ou de la divulgation d'informations détenues par la Commission pour la transparence financière de la vie politique

Inséré par les députés en séance publique à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par M. Charles de la Verpillière, cet article vise à rendre plus efficace la répression des faits de divulgation ou de publication des documents détenus par la CTFVP, et qui sont déjà réprimés par l'article 4 de la loi du 11 mars 1988.

En effet, dans sa rédaction actuelle, l'article 4 précité prévoit que le fait de divulguer ou de publier les déclarations de situations patrimoniales ou les observations que les parlementaires peuvent, en application de l'article L.O. 135-1 du code électoral, être amenés à transmettre à la Commission, est puni des mêmes peines que celles prévues en cas d'atteinte à la vie privée -soit un an d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende (article 226-1 du code pénal).

Dans ce cadre, les députés ont souhaité faciliter la poursuite des personnes s'étant rendues coupables d'une telle infraction ; ils ont donc voulu mettre de nouvelles obligations à la charge du président de la CTFVP, qui serait à l'avenir tenu de saisir « sans délai » le procureur de la République lorsqu'il a connaissance de faits de divulgation ou de publication des éléments confidentiels détenus par la Commission.

Bien qu'elle comprenne les raisons qui ont poussé à l'adoption de cet article additionnel, votre commission constate que son dispositif est satisfait par le droit en vigueur : l'article 40 du code de procédure pénale oblige en effet « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit »105(*) à « en donner avis sans délai au procureur de la République et [à] transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 5 bis.

Article 6 (art. 5-1 nouveau de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Sanctions applicables aux assujettis ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère

Présentant un dispositif identique à celui qui a été adopté par l'Assemblée nationale à l'article 1er bis du projet de loi organique relatif à l'élection des députés, cet article crée une incrimination spécifique pour sanctionner les élus locaux et les dirigeants d'organismes publics ayant déposé une déclaration de patrimoine mensongère auprès de la CTFVP et punit cette infraction par une amende de 30 000 euros.

À l'instar de ce qui a été prévu pour les parlementaires, la possibilité pour le juge de prononcer les peines complémentaires des articles 131-26 (interdiction des droits civils, civiques et de famille) et 131-27 (interdiction d'exercer une fonction publique) du code pénal serait également prévue.

Par cohérence avec les choix qu'elle a faits à l'article 1er bis du projet de loi organique précité, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de prévoir qu'une amende de 15 000 euros pourra être prononcée pour sanctionner les assujettis n'ayant pas déposé leur déclaration de patrimoine « de sortie ».

Elle a adopté l'article 6 ainsi rédigé.

Article 6 bis (art. 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Modalités d'attribution de l'aide publique aux partis politiques

Résultant d'un amendement de M. René Dosière et inséré au sein du présent texte par la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article précise les conditions et les modalités d'attribution de l'aide publique aux partis et groupements politiques.

En effet, en l'état du droit, la première fraction de l'aide publique aux partis politiques est attribuée selon des modalités différentes en métropole et outre-mer :

- en métropole, seuls sont susceptibles de percevoir l'aide publique de l'État les partis et groupements politiques qui ont présenté, lors des dernières élections législatives, des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions ;

- pour les circonscriptions des DOM, des COM et de Nouvelle-Calédonie, les partis ayant obtenu « au moins 1 % des suffrages exprimés dans l'ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont présentés » sont éligibles à cette aide.

Cette différence de régime ne semble pas justifiée en pratique : c'est pourquoi les députés ont adopté une disposition prévoyant que les partis n'ayant présenté des candidats que dans les circonscriptions d'outre-mer ne seront éligibles à l'aide publique que si chacun de ces candidats a obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés.

Votre commission a adopté l'article 6 bis sans modification.

Article 6 ter (art. 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Actualisation annuelle des plafonds de dons aux partis politiques

Reprenant le mécanisme adopté par l'Assemblée nationale aux articles 1er B et 3 bis A du présent texte, cet article prévoit que les montants maximaux de dons aux partis politiques seront actualisés chaque année, par décret, « en fonction de l'indice du coût de la vie de l'Institut national de la statistique et des études économiques ».

Pour les raisons déjà exposées plus haut, votre commission n'a pas souhaité retenir cette formule désuète et ambiguë : adoptant un amendement de son rapporteur, elle a modifié la rédaction du présent article afin de préciser que le plafonnement des dons aux partis serait bien actualisé chaque année, mais qu'il évoluerait comme l'indice des prix à la consommation des ménages, hors tabac.

Elle a ensuite adopté l'article 6 ter ainsi rédigé.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS FINALES

Article 7 A (art. 23 de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux) - Plafonnement des indemnités perçues par les membres du gouvernement détenteurs de mandats locaux

Inséré en commission à l'initiative de M. Charles de la Verpillière, rapporteur de l'Assemblée nationale, cet article plafonne le montant des indemnités perçues par les membres du gouvernement détenteurs de mandats locaux : ainsi, ces indemnités ne pourraient excéder la moitié du montant de l'indemnité parlementaire.

On rappellera que, en l'état du droit, les membres du gouvernement sont soumis à un régime particulièrement favorable en matière de cumul des indemnités. En effet, comme le rappelait M. Charles de la Verpillière, « sous l'effet de l'augmentation du traitement ministériel, les possibilités de cumul avec des rémunérations d'élus locaux sont devenues plus importantes pour les ministres que pour les parlementaires ». Ainsi, alors que les indemnités perçues par les parlementaires sont plafonnées, au total, à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire106(*) (ce qui équivaut de facto à un plafonnement des indemnités touchées par les députés et les sénateurs au titre de leurs mandats locaux à hauteur de la moitié du montant de l'indemnité parlementaire), les indemnités perçues par les membres du gouvernement sont plafonnées à la moitié du montant de leur indemnité actuelle ; or, cette dernière est très nettement supérieure à l'indemnité parlementaire107(*), si bien qu'un ministre peut percevoir jusqu'à une fois le montant de l'indemnité parlementaire au titre de ses mandats locaux.

Cette situation n'est pas conforme à la volonté initiale du législateur, qui avait souhaité instaurer un parallélisme entre les ministres et les membres du Parlement afin de les mettre dans une situation de relative égalité quant aux conditions matérielles d'exercice de leurs mandats et fonctions.

Afin de restaurer une véritable symétrie entre les membres du gouvernement et les parlementaires, le présent article propose donc que le plafonnement du montant des indemnités perçues par les ministres au titre de leurs mandats locaux soit exprimé en fonction de l'indemnité parlementaire et limité à la moitié du montant de cette dernière.

S'associant aux objectifs poursuivis par cet article (à savoir la moralisation de la vie publique et le renforcement de la cohérence de notre droit), votre commission a adopté l'article 7 A sans modification.

Article 7 B - Habilitation à légiférer par ordonnance pour la refonte du code électoral

Inséré après l'adoption d'un amendement du gouvernement en séance publique, cet article habilite le gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication du présent texte, pour procéder à la recodification du code électoral.

Votre rapporteur souligne que cette recodification, contrairement aux usages habituellement retenus en la matière, ne sera pas effectuée à droit constant, mais sera l'occasion de modifier le code électoral sur le fond afin d'en améliorer la cohérence globale et de lui restituer sa logique et sa lisibilité (qualités qu'il a, au fil du temps, totalement perdues).

Il est dès lors crucial que le Parlement s'assure que l'habilitation qui lui est soumise ne permette pas au pouvoir réglementaire de légiférer « à droit mouvant » dans une matière aussi sensible que le droit électoral, et qu'il encadre avec rigueur et précaution la compétence du gouvernement.

· Le processus de recodification

Votre rapporteur (qui siège également à la commission supérieure de codification en tant que représentant du Sénat) rappelle, tout d'abord, que la recodification du code électoral ne devait pas initialement conduire le gouvernement à recourir à l'article 38 de la Constitution.

En effet, lors du lancement des travaux de la commission supérieure de codification, en mars 2008, il avait été convenu que la refonte du code électoral donnerait lieu au dépôt d'un projet de loi et d'un projet de loi organique, et que l'utilisation des ordonnances était exclue. Le rapport annuel de la commission supérieure de codification pour 2009 témoigne d'ailleurs de cet état d'esprit : celle-ci rappelait alors que « compte tenu de l'extrême sensibilité de ce code et de l'importance de la matière, la commission a adapté ses méthodes de travail pour la refonte de ce code, pour des raisons à la fois juridiques et politiques. La partie législative du code électoral est ainsi destinée à être adoptée par voie parlementaire et non par ordonnance ».

Néanmoins, au vu du retard pris par la recodification et des difficultés que poserait, en pratique, l'examen par les Assemblées d'un projet de loi comprenant 800 articles (pour la partie « ordinaire » du code), auxquels se seraient ajoutés environ 200 articles organiques, la décision a été prise de recourir à une ordonnance.

Cet accord était subordonné au respect de deux conditions :

- en premier lieu, l'ordonnance devait être soumise à des modalités spécifiques d'entrée en vigueur et ne devenir applicable qu'au moment de la publication de la loi organique dont le Parlement devrait obligatoirement être saisi ;

- en second lieu, l'ordonnance ne devait concerner que les aspects de « droit constant » et n'être porteuse d'aucune modification de fond.

· Le dispositif adopté par les députés

L'habilitation adoptée par les députés autorise le gouvernement :

- à intégrer au code électoral les dispositions de valeur législative « relatives aux élections au suffrage universel, nationales et locales [...] ainsi que les dispositions législatives relatives à la transparence financière de la vie politique » : il s'agirait donc de compléter le code électoral en y insérant des éléments qui n'y figurent pas encore (loi du 11 mars 1988 sur la transparence financière de la vie politique, dispositions relatives aux référendums, etc.). L'application des dispositions nouvellement intégrées au code serait, en outre, étendue à Mayotte, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis et Futuna ;

- à procéder à des modifications pour « harmoniser les dispositifs similaires » ;

- assurer la cohérence rédactionnelle du code ;

- abroger les dispositions devenues désuètes.

L'ordonnance, prise dans un délai de six mois, devrait mener au dépôt d'un projet de loi de ratification au plus tard trois mois après sa publication ; en outre, elle entrerait en vigueur « en même temps que la loi organique contenant les dispositions à valeur organique du nouveau code électoral ».

· La position de votre commission des lois

Tout d'abord, votre commission a noté avec satisfaction que l'entrée en application de l'ordonnance ne serait pas immédiate, et qu'elle n'aurait lieu qu'au moment de l'entrée en vigueur de la loi organique portant recodification des dispositions organiques du code électoral (paragraphe II de l'article). Sur ce point, le gouvernement a donc respecté ses engagements.

À l'inverse, elle a constaté que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale permettrait au gouvernement d'utiliser l'ordonnance pour apporter des modifications de fond au code électoral.

Dans la version adoptée par les députés, le 2° du paragraphe I habilite en effet le gouvernement à « procéder aux modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, en particulier pour harmoniser les dispositifs similaires qui, en fonction des élections, résultent soit d'une loi ordinaire, soit d'une loi organique ».

Cette formulation appelle plusieurs remarques.

En premier lieu, votre rapporteur souligne que, contrairement à ce que laisse à penser la rédaction retenue par le gouvernement, le respect de la hiérarchie des normes n'impose pas au législateur d'aligner l'ensemble des règles retenues en loi ordinaire sur les règles qu'il a mises en place, dans des matières similaires, en loi organique. Plus concrètement, ce n'est pas parce que le Parlement a souhaité prévoir certaines dispositions pour l'élection des députés (qui est régie par la loi organique) qu'il a voulu qu'elles s'appliquent également aux élections locales. À titre d'illustration, votre rapporteur constate que cette formule permettrait au gouvernement d'apporter des modifications substantielles au régime d'incompatibilités et d'inéligibilités des élus locaux qu'il pourrait, sous couvert du 2° du I, assimiler totalement à celui des parlementaires sans que cette action n'excède la compétence qui lui aurait été confiée par la présente habilitation.

En second lieu, votre commission a estimé que la rédaction précitée permettrait au pouvoir réglementaire de procéder, dans l'ordonnance, à des modifications de fond : l'emploi du terme « harmoniser » est, à cet égard, éloquent.

Sur le fondement de ces observations, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de supprimer le passage cité plus haut : le gouvernement sera lié par le droit existant, auquel l'ordonnance ne pourra pas déroger.

De la même manière, elle a modifié la rédaction du 1° du I afin d'adopter une formulation plus claire : elle a ainsi indiqué que le pouvoir réglementaire serait habilité à « codifier », « à droit constant » les dispositions figurant dans des textes non-intégrés au code électoral.

Enfin, toujours à des fins de clarification, elle a adopté un amendement de son rapporteur précisant que l'ordonnance entrerait en vigueur en même temps non seulement que la loi organique portant recodification des dispositions de valeur organique du code électoral, mais aussi que la loi contenant les dispositions de valeur ordinaire qui, parce qu'elles feront l'objet de modifications de fond, ne seront pas comprises dans l'ordonnance : l'ensemble du nouveau code électoral entrera ainsi en application à une date unique.

Elle a adopté l'article 7 B ainsi rédigé.

Article 7 C (nouveau) (art. 24 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Abaissement à quinze jours du délai de viduité en cas de nomination d'un député européen au gouvernement

Par coordination avec la position qu'elle a adoptée à l'article 4 bis du projet de loi organique, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur abaissant à quinze jours le délai de viduité applicable aux membres du Parlement européen nommés au gouvernement.

Elle a adopté l'article 7 C ainsi rédigé.

Article 7 (art. L. 388, L. 392, L. 395, L. 428 et L. 438 du code électoral et art. 19 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Modalités d'application du présent texte en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna

Cet article procède à des coordinations afin de garantir l'application du présent texte en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Il prévoit ainsi qu'y seront applicables, dans leur rédaction en vigueur à la date de la promulgation de la présente loi :

- les dispositions du titre Ier du livre Ier (« Élection des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux ») : celles-ci trouveront à s'appliquer aux élections des députés de ces collectivités territoriales, aux élections des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, des représentants à l'assemblée de Polynésie française, des membres de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna et aux élections des conseillers municipaux calédoniens et polynésiens ;

- les dispositions du titre II du livre Ier (« Élection des députés »), qui seront applicables à l'élection des députés de ces collectivités ;

- les dispositions du titre IV du livre Ier (« Dispositions spéciales à l'élection des conseillers municipaux »), qui s'appliqueront aux conseillers municipaux des communes de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie.

Enfin, cet article effectue plusieurs modifications afin de préciser les conditions d'application des règles mises en place par le présent texte en matière de plafonnement des dons consentis aux candidats par des personnes physiques (2° du paragraphe II) et du plafonnement des dons versés aux partis et groupements politiques (paragraphe III).

Votre commission a adopté un amendement de coordination, puis l'article 7 ainsi rédigé.

Article 8 - Entrée en vigueur de la loi

Cet article fixe les modalités d'entrée en vigueur des dispositions du présent texte relatives aux compétences de la CTFVP.

À l'instar de ce qui a été prévu pour l'entrée en application du projet de loi organique relatif à l'élection des députés, les articles conférant des pouvoirs nouveaux à la Commission et modifiant le régime des déclarations de patrimoine qui lui sont remises ne seraient applicables qu'aux déclarations déposées après la promulgation de la présente loi.

Votre commission a adopté un amendement de coordination avec le dispositif qu'elle a inséré à l'article 4 du présent texte (transmission d'une déclaration de revenus à la CTFVP).

En outre, elle a adopté un amendement de son rapporteur précisant les conditions d'entrée en vigueur des nouvelles règles de financement des campagnes sénatoriales : en effet, celles-ci ne pourront pas matériellement s'appliquer au prochain renouvellement du Sénat (qui aura lieu moins de six mois après l'adoption du présent texte, c'est-à-dire dans un délai inférieur à la durée couverte par les futurs comptes de campagne des candidats aux élections sénatoriales), et ne pourront donc être applicables qu'à partir des élections de septembre 2014. 

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi rédigé.

EXAMEN EN COMMISSION

(Mercredi 16 février 2011)

_______

La commission examine le rapport de M. Patrice Gélard et les textes qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 209 (2010-2011) relatif à l'élection des députés, pour le projet de loi n° 210 (2010-2011) ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 sur l'élection de députés par les Français établis hors de France et pour la proposition de loi n° 207 (2010-2011) portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'ordre du jour appelle l'examen du rapport de M. Patrice Gélard et des textes proposés par la commission pour le projet de loi organique n° 209 (2010-2011) relatif à l'élection des députés, pour le projet de loi n° 210 (2010-2011) ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 sur l'élection de députés par les Français établis hors de France et pour la proposition de loi n° 207 (2010-2011) portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Voici un « paquet » législatif qui n'a rien d'enthousiasmant à première vue. Il est certes devenu urgent de préciser comment les Français établis hors de France vont élire des députés, puisque la tradition républicaine veut qu'on ne change pas les règles d'une élection à moins d'un an du vote, et que les prochaines législatives approchent : pour adopter le texte à plus d'un an de l'élection, nous devons le faire rapidement. Mais il aurait été préférable, avant de toucher au code électoral, d'attendre l'examen du projet de texte portant réforme de ce code, à la suite des travaux importants de la commission supérieure de codification : nous pouvions attendre encore quelques mois, sans contrarier notre tradition. Je regrette donc que la loi organique vienne en amont de ce texte attendu, qui doit remettre de l'ordre dans notre code électoral devenu incompréhensible. Je déplore également le manque de concertation avec nos collègues députés, alors même que la réforme concerne les membres du Sénat autant que ceux de l'Assemblée nationale. Quant à la proposition de loi de M. Warsmann, pour avoir un beau titre et intégrer utilement quelques-unes des suggestions de notre groupe de travail sur la transparence financière de la vie politique, elle n'en constitue pas moins un véritable fourre-tout, sans cohérence.

Français établis hors de France

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous examinons d'abord le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 29 juillet 2009 sur l'élection de députés par les Français établis hors de France.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le texte qui nous est venu de l'Assemblée nationale est trop sommaire, ce qui justifie le nombre d'amendements que nous avons à examiner. Cependant, ces amendements n'ont pas pu être examinés par les députés : comment pourrions-nous les adopter sans contredire ce principe qu'une assemblée parlementaire ne se mêle pas de l'organisation de l'autre assemblée ? C'est pourquoi je vous proposerai de reporter l'examen de tous les amendements -hormis celui de la commission, qui est de coordination- à la première semaine de mars, le temps pour moi de recueillir l'avis du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, après quoi nous pourrons nous décider en toute connaissance de cause. On peut toutefois regretter d'ores et déjà que, sans nous consulter ni prévoir aucun aménagement, les députés aient introduit les futurs députés des Français de l'étranger dans le corps électoral des sénateurs des Français de l'étranger : les 11 députés représenteront 7 % du collège électoral de ces sénateurs, une proportion très importante et je comprends parfaitement les arguments de nos collègues qui ont déposé des amendements pour supprimer ces dispositions.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le report de l'examen de ces amendements, qui seront devenus des amendements dits extérieurs, me paraît également préférable à leur intégration au texte de la commission. Évitons les difficultés avec l'Assemblée nationale.

M. Christian Cointat. - Je suis favorable à ce qu'une assemblée parlementaire ne dicte pas l'organisation de l'autre, mais il faut bien comprendre qu'ici, le Sénat transmet en quelque sorte son expérience à l'Assemblée nationale, qui découvre la représentation des Français de l'étranger ; il lui montre la voie pour l'exercice d'une compétence qui lui est encore exclusive. C'est pourquoi je trouverais naturel que le Sénat adopte nos amendements, et avant lui notre commission ; cependant, je fais confiance à notre rapporteur et je me rallie à sa position.

Je fais aussi remarquer que les députés ne se sont pas privés de modifier le corps électoral des sénateurs représentant les Français de l'étranger, de manière conséquente, vous l'avez dit. Les délégués de Paris ont été autorisés à désigner près de deux mille grands électeurs, contre la jurisprudence du Conseil constitutionnel voulant qu'un collège ne puisse désigner un plus grand nombre de grands électeurs qu'il ne compte lui-même de membres. Pourquoi ne pas doubler le nombre de grands électeurs des sénateurs des Français établis hors de France ? La place prise par les 11 députés y serait plus acceptable et il suffit pour cela d'un amendement.

M. Richard Yung. - Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale nous a déjà longuement entendus. Nous lui avons présenté l'ensemble de nos amendements. Il n'en n'a pas tenu compte et je crains que l'Assemblée nationale ne cherche pas particulièrement à ce que le Sénat lui montre la voie... Il n'y a pourtant pas d'opposition politique sur le sujet : j'espère, monsieur le rapporteur, que vous obtiendrez des éclaircissements.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Plusieurs de vos amendements sont indispensables.

M. Richard Yung. - Pour ce qui est du collège électoral, je rappelle que j'ai déposé une proposition de loi pour le faire passer de 155 à 310 membres, mais ce texte reste dans les limbes...

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il serait possible aussi de donner deux voix à chacun, cela coûterait moins cher...

M. Christian Cointat. - Mieux vaut élargir la composition du collège et l'ouvrir un peu ...

Article 2

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Par l'amendement de coordination n°9 rectifié, je propose de remplacer l'expression « engagés en vue de l'élection » par « engagés en vue de recueillir les suffrages des électeurs »

L'amendement n° 9 rectifié est adopté.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Election des députés

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous examinons le projet de loi organique relatif à l'élection des députés.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Ce texte met fin à cette anomalie que constitue l'automaticité de la sanction en cas d'irrégularité des comptes de campagne et qui fait qu'on peut être déclaré inéligible pour une erreur portant sur quelques euros. Le Conseil constitutionnel a déjà souligné ce problème ; ce texte apporte la solution, en confiant un pouvoir d'appréciation au juge : c'est un progrès.

Cependant, je suis en désaccord avec l'un des éléments qui figurent à l'article 2. En effet, je pense que la bonne foi doit se présumer, et que cela doit être au juge de prouver que le candidat était de mauvaise foi. A l'inverse, nos collègues députés ont précisé que le Conseil constitutionnel ne pourrait prononcer l'inéligibilité du candidat « dont la bonne foi est établie par l'absence délibérée de volonté de fraude, l'absence de manquement grave aux règles de financement des campagnes électorales ainsi que par l'absence d'altération de la sincérité du scrutin ». Ces trois conditions sont cumulatives, alors qu'elles ne sont pas du même registre, et ce serait au candidat qu'incomberait la charge de la preuve. Le rapporteur de l'Assemblée nationale indique avoir puisé dans les travaux de la commission Mazeaud, mais les auditions que nous avons conduites ont littéralement mis en pièce ces trois conditions cumulatives, démontrant qu'elles seraient inapplicables ou bien qu'elles donneraient un pouvoir d'appréciation démesuré au juge. Je vous proposerai en conséquence que la bonne foi soit présumée, à charge pour le juge d'établir la preuve que le candidat n'a pas été de bonne foi.

Ce projet de loi organique abaisse à 18 ans l'âge d'éligibilité au mandat de député, et supprime la règle d'une durée d'inéligibilité double à celle de la condamnation.

M. Alain Anziani. - J'observe que le rapporteur a repris un grand nombre des propositions émises par notre groupe de travail. En quoi je le soutiens, à ceci près que je m'interroge sur deux ou trois points. Pourquoi, tout d'abord, ne pas dire clairement que ce texte concerne l'élection et des députés et des sénateurs ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - J'ai déposé un amendement en ce sens.

M. Alain Anziani. - Sur la révision de l'inéligibilité automatique, ensuite, j'estime qu'il faudra faire un sérieux travail pédagogique. Il est vrai qu'il n'est pas normal qu'elle ne s'applique qu'aux parlementaires, et pas aux élus locaux, pour lesquels le Conseil d'État procède à un examen de la bonne foi, ce que ne fait pas le Conseil constitutionnel. De deux choses l'une : soit l'on s'en tient à la formulation tarabiscotée retenue par l'Assemblée nationale, qui propose une définition bien complexe de la bonne foi, soit l'on retient la proposition de notre groupe de travail, beaucoup plus simple : la bonne foi est établie dès lors qu'il n'y a pas intention frauduleuse. Cette question va de pair avec celle de la sanction (M. le rapporteur approuve). Comment la renforcer ? C'est ce que nous verrons avec l'examen des amendements.

Autre point important, la communication des documents fiscaux. Le texte prévoit la communication de l'avis d'imposition sur le revenu et, le cas échéant, d'impôt sur la fortune à la Commission pour la transparence financière de la vie politique qui, à défaut de présentation, pourra les demander aux services fiscaux.

Je m'interroge, enfin, sur le sens de l'expression retenue à l'alinéa 32 de l'article premier, qui prévoit que le régime des incompatibilités applicable aux cabinets des exécutifs locaux s'applique également aux directeurs des établissements publics placés « sous la tutelle » de la collectivité : comment faut-il l'entendre ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les questions que soulève ce texte, adopté par l'Assemblée nationale, recoupent en partie celles que nous traitons au sein de notre groupe de travail sur les conflits d'intérêts, et qui ont récemment donné lieu à la publication d'un rapport élaboré par la commission présidée par Jean-Marc Sauvé, à la suite duquel le gouvernement a annoncé qu'il déposerait un projet de loi. Il est vrai que cette réflexion concernait plus particulièrement les membres de l'exécutif, mais le parallèle s'impose. Alors que les deux questions sont liées, nous légiférons par morceaux. Ce n'est pas de bonne méthode. Qu'arrivera-t-il si le projet du gouvernement va beaucoup plus loin que ce qu'auront voté, in fine, les députés ? Faudra-t-il remettre aussitôt l'ouvrage sur le métier ? C'est bien pourquoi j'entends tenir compte des propositions du rapport Sauvé.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je partage votre préoccupation sur la méthode.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les remarques de M. Anziani sont pertinentes, nous y reviendrons avec la discussion des amendements. Je rejoins moi aussi Mme Borvo Cohen-Seat : est-il bien opportun d'examiner dès maintenant ce texte ? J'ai déjà fait observer qu'il n'y avait pas urgence.

M. Jacques Mézard. - Je ne suis guère favorable aux assouplissements qu'apporte ce texte. Nos concitoyens veulent des élus exemplaires. Ainsi de la sanction d'inéligibilité. L'article 2 prévoit qu'en cas de rejet du compte de campagne ou de dépassement du délai de dépôt, le juge apprécie la bonne foi du candidat. Mais un délai est dépassé ou ne l'est pas. Sur quel fondement le juge appréciera-t-il que ce dépassement est tolérable ? Et comment mettre la chose en musique ? Faudra-t-il exiger une mise en demeure ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous reviendrons sur l'article 2 lors de la discussion des amendements. Une chose est sûre, c'est que le Conseil constitutionnel a jugé la sanction automatique abusive. Il n'est pas normal que, pour un manquement mineur, on se retrouve automatiquement inéligible.

M. Jacques Mézard. - La question du délai est tout autre.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Distinguons bien les questions. Ceux qui n'ont pas déposé leur compte de campagne sont, automatiquement, sanctionnés par une inéligibilité. Autre chose est la sanction automatique qui s'applique parfois à des peccadilles. Plusieurs députés en ont fait les frais, alors même qu'ils avaient été largement élus. Et cela pour des broutilles.

M. Christian Cointat. - Une ristourne sur publication, par exemple.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai connu un autre élu, un maire, qui avait créé une association en vue de futures élections, transformée ensuite en association de financement. Il a oublié d'en faire retirer son nom. Inéligible ! Alors même qu'il s'agissait clairement d'un oubli. L'injustice était flagrante, tout le monde s'y accordait.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 15, de coordination, vise à renforcer la durée et la portée de l'inéligibilité dans le contentieux des comptes de campagne en permettant au juge électoral de moduler sa durée en fonction de la gravité des fautes commises, dans la limite de cinq ans ; en étendant la portée de la sanction à tous les types d'élection ; en permettant au juge électoral de prononcer une sanction d'inéligibilité à l'encontre des candidats s'étant rendu coupables de fraude électorale.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Peut-être convient-il de rappeler la situation actuelle ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - La sanction est d'un an, non modulable. Nous introduisons une modulation et allongeons la durée. Cela étant, cinq ans sont peut-être beaucoup. Je pourrais vous proposer trois ans (M. Yung approuve).

M. Alain Anziani. - Cinq ans, cela correspond à la durée du mandat. Mais le fait est qu'un candidat frappé d'inéligibilité ne peut en tout état de cause se représenter qu'à l'échéance suivante.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - N'oubliez pas que l'amendement transforme l'inéligibilité relative d'aujourd'hui en une inéligibilité absolue : le candidat sanctionné ne pourra plus se présenter à aucun mandat. Il ne faut pas que la sanction soit trop longue. Étant entendu cependant que l'inéligibilité ne joue que pour le futur. Les mandats acquis sont conservés.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - D'autant que la date de la décision étant postérieure au temps de l'élection, l'inéligibilité risque de courir de fait sur deux mandats.

M. Laurent Béteille. - J'ai en tête un exemple survenu dans mon département. Un candidat à l'élection municipale, invalidé, devient inéligible pour une année. Nouvelle élection, nouveau candidat, lui aussi sanctionné. L'élection est à nouveau annulée, et le premier candidat a pu se représenter.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Une durée de cinq années me semble trop longue : elle peut interdire de se porter candidat à l'élection suivante. Je vous propose de rectifier mon amendement, en prévoyant une durée maximale de trois ans.

Mme Virginie Klès. - Je préfère le maximum de cinq ans, qui correspond à la durée de mandat la plus courte.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Encore une fois, la décision sera décalée, si bien que l'interdiction portera de fait sur deux mandats. Ce serait trop en fait. Je rectifie à trois ans.

L'amendement n°15 rectifié est adopté.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les amendements n°s 16, 10 et 13 sont rédactionnels.

M. Alain Anziani. - Je renouvelle ma question : qu'est-ce qu'un établissement public sous tutelle d'une collectivité ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les établissements publics dépendent toujours d'un autre organe : ils peuvent être communaux, départementaux, régionaux ou d'État.

Mme Jacqueline Gourault. - Il est vrai que le terme de tutelle convient mal.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous pourrons affiner la formulation. Reste que le directeur d'un établissement public créé par une collectivité est placé sous l'autorité de cette collectivité.

M. Jean-Paul Amoudry. - Vise-t-on les établissements publics stricto sensu ou également les SEM ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il est vrai qu'un directeur de SEM a largement autant de pouvoir que les directeurs de certains établissements publics...

M. Alain Anziani. - Et les syndicats mixtes, sont ils concernés ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Ils le sont.

Les amendements n°s 16, 13 et 10 sont adoptés, sous réserve d'une rectification rédactionnelle.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 3 de Mme Borvo Cohen-Seat vise à abaisser à 18 ans l'âge requis pour se présenter aux élections sénatoriales.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je vois mal ce qui justifierait de le maintenir à 30 ans, alors que le texte l'abaisse à 18 ans pour toutes les autres élections.

M. Alain Anziani. - Y compris la présidentielle.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - En ce qui me concerne, j'estime que citoyenneté et éligibilité doivent coïncider. Dès lors que l'on est en âge de voter, on est en âge d'être élu.

M. Yves Détraigne. - Le Sénat représente les collectivités territoriales de la République. Cela suppose que les sénateurs aient un minimum d'expérience locale.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Un mandat, par exemple.

M. Yves Détraigne. - Or, je ne sache pas que l'on dispose, à 18 ans, d'une telle expérience, sauf à avoir participé à un conseil municipal d'enfants, ce qui, vous en conviendrez, n'est pas tout à fait la même chose...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Rien à voir avec la question !

M. Alain Anziani. - Je soutiens l'amendement de Mme Borvo Cohen-Seat. Les parlementaires ont la charge de voter la loi. Si l'on peut le faire à 18 ans à l'Assemblée nationale, je vois mal qu'on ne le puisse ici. En tout état de cause, la décision revient aux électeurs : s'ils considèrent qu'un candidat est trop jeune pour assumer de telles fonctions, ils ne l'éliront pas.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je trouve surprenant que l'on puisse, à 18 ans, se présenter à la présidence de la République, mais pas au Sénat. S'il fallait, monsieur Détraigne, faire passer un examen de capacité à tous nos élus, le résultat nous surprendrait... On le sait depuis Platon : ce qui caractérise la démocratie, c'est qu'elle porte à élire des incompétents. Le plus mauvais des systèmes, disait Churchill... à l'exclusion de tous les autres.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est une question de principe. Pourquoi un citoyen pourrait-il être candidat à toutes les élections, sauf aux sénatoriales ? S'il faut juger au préalable de la capacité des candidats, on pourrait tout aussi bien le faire pour toutes les élections. On pourrait, par exemple, évaluer le savoir-faire diplomatique d'un candidat à l'élection présidentielle...

Si les électeurs d'un département estiment qu'un jeune de 18 ans est susceptible de représenter leur collectivité, pourquoi le leur interdire ? Il est vrai que l'expérience vient avec l'âge, mais faut-il être chenu pour être élu ? Nous ne sommes plus sous la IIIe République !

M. Christian Cointat. - Autant je comprends que l'on ait ramené l'âge d'éligibilité à l'Assemblée nationale de 23 ans à 18 ans...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Et donc à la présidentielle.

M. Christian Cointat. - ... Cela, je le comprends moins bien, mais puisque ceci emporte cela... En revanche, il ne me paraît pas anormal que le régime de l'élection sénatoriale se distingue. Les sénateurs ne sont pas élus de la même façon que les députés mais n'ont pas non plus les mêmes pouvoirs, comme cela est le cas en Italie. Chez nous, la chambre haute est une chambre de réflexion. Il faut un minimum d'expérience : je rejoins M. Détraigne.

Mme Jacqueline Gourault. - Les électeurs choisiront, dites-vous ? Sauf en cas de scrutin de liste. J'attire votre attention là-dessus. Les appareils de parti ne manquent pas de jeunes loups aux dents longues...

M. Jean-Pierre Michel. - Il faut raison garder. On ne peut pas fixer un seuil à 18 ans pour toutes les élections, sauf au Sénat ! Assemblée qui, loin d'être, monsieur Cointat, une chambre haute, est bien plutôt une chambre basse, car c'est l'Assemblée nationale qui décide, en dernier ressort. Je suis Mme Borvo Cohen-Seat, et je retourne l'argument de Mme Jacqueline Gourault : il me paraît tout à fait souhaitable que l'on élise de jeunes sénateurs grâce à la proportionnelle. Nous y gagnerons un Sénat non seulement féminisé, mais rajeuni.

Mme Catherine Troendle. - Je rejoins l'argument de M. Cointat. Je ne souhaite pas que le Sénat devienne une Assemblée nationale bis. Notre expertise est désormais reconnue dans les medias, qui saluent notre capacité de réflexion (Mme Borvo Cohen-Seat s'amuse).

M. Richard Yung. - Le Sénat vote la loi comme l'Assemblée nationale. Et je rappelle à M. Détraigne qu'il est des sénateurs qui n'ont pas l'expérience de mandats locaux : ceux qui représentent les Français de l'étranger. En sont-ils plus mauvais que les autres ?

M. Alain Anziani. - Rien n'oblige à détenir un mandat pour se porter candidat. Votre argument, M. Détraigne, tombe de lui-même.

M. Christian Cointat. - L'expérience, ici, compte beaucoup. Si vous voulez en finir avec le Sénat, continuez dans cette voie !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je rappelle qu'en un siècle et demi, la limite d'âge a été abaissée de quinze ans : elle était à 45 ans sous la IIIe République.

M. Pierre-Yves Collombat. - Français, encore un effort !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Dans beaucoup de sénats du monde, les conditions de l'élection ne sont pas les mêmes qu'à la chambre des députés. Il est vrai que certaines règles particulières ne sont guère acceptables, comme la condition de fortune posée au Canada. Il en est d'autres, comme celles de l'Irlande, qui exigent un diplôme de l'enseignement supérieur.

Nous avons insisté, lors du passage de 35 à 30 ans, sur cette question de l'expérience locale -qui ne vaut évidemment pas pour les sénateurs des Français établis hors de France. Si nous avions alors maintenu la limite à 30 ans, c'est en considérant que l'expérience était nécessaire. J'ajoute que le corps électoral sénatorial n'est pas jeune : si l'on se calait sur la moyenne d'âge des grands électeurs, on aurait des surprises... Enfin, la moyenne d'âge des députés n'est pas très éloignée de celle des sénateurs.

Je crains, comme Mme Gourault, les pressions de la base pour faire entrer de très jeunes candidats sur les listes. Pour moi, une limite à 24 ans paraît raisonnable : elle laisse le temps d'avoir rempli un mandat local (M. Yung approuve, ainsi que M. Cointat et Mme Jacqueline Gourault.)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Proposez un amendement, je le voterai, en repli, si le mien n'était pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Soyons prudents à l'heure de voter. Si l'on rejette le seuil de 18 ans, les médias vont se focaliser sur ce seul sujet. Le risque de voir se multiplier les candidatures de très jeunes gens est minime, y compris à la proportionnelle. Bien plus dommageables me semblent les candidatures « hors sol », qui ne sont pas rares. Cela étant, il n'est pas mauvais de rappeler, au travers d'un amendement du rapporteur, qu'il est souhaitable que les candidats aient l'expérience d'un mandat local. C'est là, me semble-t-il, une solution élégante.

M. Jean-Pierre Michel. - On ne peut pas, de fait, exiger un mandat local : il faudrait l'exiger de tous, et pas seulement des plus jeunes...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est pourquoi nous prenons le biais de l'âge.

La commission adopte l'amendement du rapporteur, fixant l'âge d'éligibilité au Sénat à 24 ans. L'amendement de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat tombe.

Article 1er bis (nouveau)

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 12 répond aux interrogations de M. Anziani. Il impose aux élus d'annexer une déclaration de revenus à leur déclaration de situation patrimoniale. A l'heure actuelle, seule une déclaration de patrimoine est exigée, en début et en fin de mandat. Si le patrimoine s'est accru, la Commission pour la transparence financière de la vie politique ne dispose d'aucun élément sur le revenu, pour établir la comparaison. Mais exiger une déclaration fiscale sur le revenu poserait problème, puisqu'elle concerne le foyer fiscal et non le seul élu : il me semble donc préférable de retenir une déclaration libre du candidat.

M. Alain Anziani. - Seuls les députés sont-ils visés dans le texte ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Parallélisme des formes : tous les parlementaires sont visés.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Encore une fois, j'ai déposé un amendement afin de bien spécifier que la loi s'applique aux députés et aux sénateurs.

M. Jean-Pierre Michel. - Il s'agira d'un document informel, et non d'une déclaration fiscale. Nous avons eu autrefois ce débat... La déclaration de patrimoine est bien un document officiel.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mais elle est individuelle, ce n'est pas une déclaration du patrimoine du ménage.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Lier le patrimoine au revenu n'est pas toujours pertinent. Le patrimoine peut augmenter à la suite d'un héritage, ou d'une flambée des prix de l'immobilier, qui affecte la valeur de la résidence principale : voyez ce qui se passe à Paris.

M. Laurent Béteille. - J'approuve le président. La transparence totale est impossible.

M. Christian Cointat. - Tout cela va nous rendre la vie impossible. Mon mandat aura été de neuf ans : je suis incapable de présenter une déclaration de revenus remontant à la date de mon élection !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le dispositif n'est pas rétroactif. Il n'est applicable qu'aux futurs mandats. Les élus concernés seront prévenus.

Mme Virginie Klès. - En cas de succession, il suffit de faire une déclaration rectificative en cours de route. C'est ce que j'ai fait. Rien n'oblige à attendre la fin du mandat.

M. François Pillet. - Il me semble que l'on crée ici une nouvelle prescription à conserver du papier. N'oublions pas que les déclarations fiscales peuvent être détruites à trois ans. Ici, ce sera à cinq ou six ans, et il faudra conserver tous les justificatifs.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - S'il n'y a pas d'anomalie dans la plupart des cas, la Commission pour la transparence financière de la vie politique souhaite pouvoir disposer de davantage d'indications pour les quelques cas problématiques qu'elle rencontre. L'Assemblée nationale a prévu un mécanisme complexe : demande à l'intéressé et saisine du fisc en cas d'absence de réponse. Solution qui ne résout d'ailleurs pas tout, étant donné la prescription quadriennale.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - S'il ne s'agit de légiférer que pour deux ou trois cas, il serait peut-être plus simple de permettre à la Commission d'accéder aux documents fiscaux. D'autant qu'elle est tenue au secret. (MM. Béteille et Cointat approuvent.)

M. Jean-Pierre Michel. - Et ce ne sera pas le premier croisement de fichiers.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cela n'a en effet aucun sens d'interdire à la Commission de demander l'information aux services fiscaux.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Restons-en, dans ce cas, au texte de l'Assemblée nationale.

L'amendement n° 12 est retiré.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 11 tend à sanctionner financièrement le non-dépôt de déclaration de fin de mandat.

L'amendement n° 11 est adopté.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 4 rétablit une sanction à mes yeux disproportionnée : deux ans d'emprisonnement pour déclaration mensongère. Les peines prévues par le texte sont suffisamment dissuasives : interdiction de droits civiques pouvant conduire à une inéligibilité totale de cinq ans, avec démission d'office de tous les mandats. Voilà qui peut tenir éloigné de la vie politique pendant tout un cycle électoral, et compromettre une carrière politique. Et ces peines sont prononcées indépendamment de celles qui peuvent être encourues sous d'autres chefs d'accusation, puisqu'une peine d'emprisonnement de un à dix ans est encourue pour les atteintes au devoir de probité, comme le trafic d'influence par exemple. Tout cela est largement suffisant.

M. Alain Anziani. - Il faut être vigilant sur la rédaction. N'allons pas donner le sentiment que les parlementaires se créent un statut sur mesure. Qu'est-ce qui nous empêche d'appliquer le droit commun ? Voilà la bonne question.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il n'y a pas d'emprisonnement en matière fiscale : c'est le droit commun.

M. Alain Anziani. - Mais il est ici question de faux en écriture publique.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Non, il ne s'agit pas d'un document public.

M. François Zocchetto. - La rédaction initiale, à laquelle cet amendement entend revenir, était surtout faite pour se donner bonne conscience. Je rejoins le rapporteur. Il faut suivre le droit commun. En cas de délit, l'article 40 du code pénal trouve à s'appliquer et le parlementaire encourt les mêmes peines que le citoyen ordinaire. Il n'y a pas là de régime dérogatoire.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - D'autant plus que nous créons une sanction quand il n'y en avait aucune auparavant, puisqu'il n'y avait pas de suites judiciaires en cas de fausse déclaration.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Au reste, nous ne sommes pas, au départ, dans le droit commun, puisqu'il nous est demandé une déclaration spécifique de patrimoine. Évitons de tout mélanger, comme ce fut le cas à l'Assemblée nationale, où le débat s'en est trouvé obscurci.

M. Christian Cointat. - Nous devons nous soumettre à toutes les règles de transparence, soit. Mais je ne laisserai jamais présupposer que nous sommes des gangsters !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai participé à tous les débats depuis la loi de 1988. C'est toujours la même chose qui revient sur le tapis. S'il est irréaliste de vouloir laver plus blanc que blanc, il faut néanmoins sanctionner ceux qui fraudent effectivement.

L'amendement n° 4 est rejeté.

Article 1er quater (nouveau)

L'amendement de précision n° 14 est adopté.

Article 2

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 17 substitue à la définition de la bonne foi retenue par l'Assemblée nationale celle qu'avait élaborée notre groupe de travail. Il inverse la charge de la preuve.

M. François Pillet. - Je suis le rapporteur, pour des raisons juridiques. La sanction financière automatique se comprend en cas d'irrégularité formelle, mais l'inéligibilité est une sanction d'ordre pénal. Le texte de l'Assemblée nationale est curieux : il énonce bien un principe de bonne foi, mais il faut en faire la preuve sur le fondement de critères particuliers. Il faut en revenir aux principes généraux du droit, qui présument la bonne foi.

M. Jacques Mézard. - On reste dans le flou sur les délais. Comment apprécier la bonne foi en cette matière ? Un délai est dépassé ou ne l'est pas.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le texte fait référence à l'article L. 52-12 du code ; or, celui-ci fixe non seulement les délais mais les conditions de dépôt du compte ...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il peut arriver qu'en cas de maladie ou d'accident, un candidat se trouve dans l'incapacité de déposer son compte dans les délais.

M. Laurent Béteille. - Je connais pour ma part le cas d'un conseiller général, largement élu au premier tour, qui s'est retrouvé inéligible car il s'était trompé de date pour le dépôt des comptes de campagne...

L'amendement n° 17 rectifié est adopté. L'amendement de coordination n° 18 est adopté. L'amendement n° 19 est adopté. L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels

Les amendements de coordination n°s 26, 27 et 28 sont adoptés et deviennent des articles additionnels.

Article 3

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 5 interdit à un parlementaire d'exercer toute autre activité professionnelle. Il serait non seulement un cavalier mais irait à l'encontre de la Constitution, qui prévoit le cas de parlementaires professeurs d'université ou ministre des cultes d'Alsace-Lorraine.

M. Hugues Portelli. - Et les professions libérales.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous aurons un débat sur les conflits d'intérêts ; le groupe de travail a déjà reçu le président Badinter.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement mérite qu'on s'y attarde. La Constitution traite des professeurs d'université, dites-vous ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il s'agit d'une décision du Conseil constitutionnel.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas la même chose ! C'est rendre un mauvais service aux universitaires que de laisser penser que l'on peut faire ce métier tout en étant parlementaire à plein temps !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est une dérogation au principe selon lequel un parlementaire ne peut être parallèlement payé par l'État.

M. Hugues Portelli . - Cette exception date de Napoléon !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il s'agit de l'article L.O. 142 du code électoral.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est présupposer qu'un professeur d'université travaille trois heures par semaine... Vous savez que ce n'est pas le cas, monsieur le doyen ! Cumuler les deux fonctions, c'est voler son université ! Je soutiens l'amendement.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Parlementaire n'est pas un métier, et nous ne touchons pas un salaire.

M. Jean-Pierre Sueur. - On pourrait continuer à payer un temps les professions libérales, prévoir une indemnité de fin de mandat... Je ne manque pas d'idées sur le sujet !

L'amendement n° 5 est rejeté, ainsi que l'amendement n° 6.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 37 harmonise à quinze jours les délais d'option en cas d'incompatibilité en raison d'un cumul de mandats. J'ai déposé plus loin un amendement similaire pour abaisser à quinze jours le délai de viduité applicable aux parlementaires nommés au Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi ne pas dire qu'il s'agit d'un amendement Larcher ? (Mme Borvo Cohen-Seat renchérit). La date des prochaines élections sénatoriales est-elle fixée ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - En tout état de cause, cette mesure ne s'appliquera pas en 2011.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pouvez-vous assurer qu'il ne s'écoulera pas quinze jours entre l'élection sénatoriale et l'élection du président du Sénat ? (Le président et le rapporteur le confirment). Il ne s'agit donc pas d'un amendement de circonstance visant à permettre à quelque ministre de se faire élire sénateur sans que pour autant sa voix manque lors d'une élection à la présidence du Sénat qui risque d'être serrée... ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je rappelle que le gouvernement Rocard, auquel vous participiez, a failli avoir de gros problèmes...

M. Jean-Pierre Sueur. - Je voulais m'assurer que cet amendement ne vise que le bien public et le bon fonctionnement des institutions.

M. Jean-René Lecerf. - J'approuve cet amendement, mais les recours abusifs qui permettent de continuer à siéger devraient faire l'objet de dommages et intérêts systématiques.

L'amendement n° 37 est adopté, ainsi que l'amendement n° 23.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 24 exclut de la déclaration d'activités souscrite par tout parlementaire au début de son mandat celles qu'il exerce en raison de ses mandats locaux, qui sont compatibles avec son mandat parlementaire et non rémunérées. C'est une mesure de simplification.

M. Jean-Pierre Michel. - Très bien.

L'amendement n° 24 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels n° 30 et 31. L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3 bis

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 20 et les suivants harmonisent à quinze jours les délais d'option en cas d'incompatibilité entre mandats.

L'amendement n° 20 est adopté. L'article 3 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement n° 22 est adopté. L'article 3 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement n° 21 est adopté. L'article 3 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 4 est adopté sans modification.

Article 4 bis

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 7 de Mme Gourault s'oppose à ce que les députés élus au Sénat ou au Parlement européen soient remplacés à l'Assemblée nationale par leur suppléant. Mon amendement n° 32 transpose aux sénateurs le dispositif adopté par l'Assemblée pour les députés : un sénateur élu en cours de mandat à l'Assemblée nationale ou au Parlement européen sera remplacé par son suppléant ou par le suivant de liste ; d'autre part, l'amendement prévoit un délai de viduité de quinze jours pour les parlementaires nommés au gouvernement, contre un mois actuellement.

Mme Jacqueline Gourault . - L'affaire est complexe. Lorsqu'un député devient ministre, son suppléant le remplace à l'Assemblée. Si le ministre est élu sénateur tout en restant au gouvernement, son suppléant siègera au Sénat : il aura ainsi placé deux suppléants !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Non : son suppléant à l'Assemblée nationale deviendra alors définitivement député. (Mme Gourault le conteste).

M. Jean-Pierre Michel. - Dans le cas de figure évoqué par Mme Gourault, un ministre peut placer ses successeurs à l'Assemblée nationale et au Sénat : ce n'est pas moral !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avant la réforme constitutionnelle, le ministre ne pouvait retrouver son siège et son suppléant restait député jusqu'à la fin du mandat.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le suppléant siégeait jusqu'au terme du mandat ; le ministre élu au Sénat devenait sénateur. La seule nouveauté est la possibilité pour le ministre de retrouver son siège.

Mme Jacqueline Gourault. - Dans ce cas, à quoi sert l'amendement Roman ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - À éviter qu'une élection partielle ne doive être organisée ou qu'un siège ne reste vacant pendant un an !

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette mesure s'appliquera-t-elle lors des prochaines élections sénatoriales ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Non, pas avant 2012. Ce dispositif valorise le suppléant.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il n'est pas spécifique au cas des ministres.

Mme Jacqueline Gourault. - Principe curieux. Je vais y retravailler...

L'amendement n° 7 est rejeté.

L'amendement n° 32 est adopté. L'article 4 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 5 est adopté sans modification.

Article 6

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 33 précise la liste des fonctions qui rendent inéligible à un mandat de député des Français de l'étranger. Il fixe une inéligibilité de trois ans pour les ambassadeurs et les consuls généraux.

L'amendement n° 33 est adopté.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 8 de M. Yung complète cette liste en y incluant les responsables des principaux opérateurs de l'État ayant vocation à intervenir à l'étranger : Institut français, France expertise internationale, UbiFrance, Agence française de développement (AFD), Campus France, Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

L'inéligibilité ne paraît pas proportionnée à l'influence réellement exercée par ces personnes sur les ressortissants français, d'autant qu'ils n'ont que peu de contacts et aucune autorité particulière sur la communauté française. Je vous propose de retirer l'amendement pour l'instant, et d'en discuter en séance publique.

M. Richard Yung. - Je maintiendrai l'amendement, car je souhaite un débat. Le directeur de l'AEFE, qui contrôle 450 établissements scolaires à l'étranger, a une influence considérable ! (M. Cointat approuve.) Dès lors que l'on inscrit un responsable sur la liste, difficile d'exclure les autres.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 1 de MM. Frassa et Cointat dresse une liste différente...

M. Christian Cointat. - M. Yung, d'une part, M. Frassa et moi-même, d'autre part, avons déposé ces amendements car nous connaissons l'influence réelle de ces personnes sur l'élection. Le délégué général des Alliances françaises a bien plus d'influence qu'un consul honoraire ! Le président de la Caisse des Français de l'étranger a un trésor entre les mains !

Je propose que nous déposions, avec M. Yung, un amendement unique qui complète celui du rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je transmettrai ces amendements à l'Assemblée nationale.

L'amendement n° 8 est retiré, ainsi que les amendements n°s 1 et 2.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

L'amendement de coordination n° 34 est adopté. L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 35 élargit la liste des inéligibilités applicables aux sénateurs des Français de l'étranger pour l'harmoniser avec celle que nous avons prévue pour les députés.

L'amendement n° 35 est adopté. L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 9 est adopté sans modification.

Article additionnel

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n° 38, qui concerne les élections présidentielles et n'a pas de lien avec le texte.

L'amendement n° 38 est retiré.

L'article 10 est adopté sans modification, ainsi que l'article 10 bis.

Article 10 ter

L'amendement de coordination n° 36 est adopté. L'article 10 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement de coordination n° 9 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement rédactionnel n° 29 est adopté. L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Intitulé du projet de loi organique

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 25 complète l'intitulé pour y intégrer les sénateurs. (Marques d'approbation générale)

L'amendement n° 25 est adopté. L'intitulé du projet de loi organique est ainsi modifié.

Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Simplification de dispositions du code électoral
et transparence financière de la vie politique

M. Patrice Gélard, rapporteur. - La proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique contient certes des dispositions intéressantes, mais elle constitue un véritable fourre-tout.

Nous avions convenu, en commission supérieure de codification, que le Parlement examinerait, outre les dispositions organiques, tout ce qui modifierait le droit existant : en d'autres termes, que les ordonnances ne pourraient faire autre chose que codifier à droit constant. Or, nous découvrons, à l'article 7 B, une rédaction bien différente, qui élargit considérablement le champ de l'ordonnance. Je vous proposerai un amendement pour revenir à notre gentleman's agreement passé en commission supérieure de codification.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Articles additionnels

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les amendements suivants reprennent les propositions du rapport d'information du groupe de travail de la commission des lois sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales.

L'amendement n° 26 est adopté et devient un article additionnel, ainsi que les amendements n°s 27, 28, 36, 37 et 35.

L'article 1er A est adopté sans modification.

Article 1er B

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 3 est rédactionnel. L'INSEE n'utilise plus « l'indice du coût de la vie », mais l'indice des prix à la consommation.

L'amendement n° 3 est adopté. L'article 1er B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 34 permet à la Commission nationale des comptes de campagne de prononcer des sanctions financières.

L'amendement n° 3 est adopté et devient un article additionnel.

Article 1er

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 4 précise la définition des « dépenses électorales ». Je le rectifie par coordination avec la formule retenue dans le projet de loi.

L'amendement n° 4 rectifié est adopté.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 5 rectifié précise les missions des experts-comptables chargés de présenter les comptes de campagne. J'ai un temps songé à proposer de supprimer l'obligation de recourir aux experts-comptables, sachant que certains facturent jusqu'à 1 800 euros pour une simple signature. Le ministère de l'Intérieur réfléchit à intégrer ces frais aux frais de campagne, et envisage un prix forfaitaire. Nous y reviendrons en séance publique.

L'amendement n° 5 rectifié est adopté. L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 18 précise la date d'entrée en fonction du mandataire.

L'amendement n° 18 est adopté et devient un article additionnel.

Article 2

L'amendement de coordination n° 6 est adopté. L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 11 interdit à un établissement bancaire de clore le compte du mandataire avant la date de l'élection.

L'amendement n° 11 est adopté. L'amendement de précision n° 12 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3 bis A

L'amendement de coordination n° 7 est adopté. L'article 3bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3 bis

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'article 3 bis est de nature réglementaire.

L'amendement de suppression n° 8 est adopté. L'article 3 bis est supprimé.

Article 3 ter

L'amendement de coordination n° 10 est adopté. L'article 3 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3 quater

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le Conseil d'État a une interprétation très restrictive de la bonne foi en matière électorale. L'amendement n° 9 rectifié l'obligera à revenir sur sa jurisprudence et mettra en place, pour les élus locaux, un système identique à celui que nous avons créé pour les parlementaires.

L'amendement n° 9 rectifié est adopté. L'article 3 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel

L'amendement n° 32 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 33. Ils deviennent articles additionnels.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 30 supprime les restrictions à l'organisation des réunions électorales pour la campagne des sénatoriales. Aujourd'hui, elles sont interdites aux conseillers municipaux qui ne sont pas grands électeurs : c'est ridicule !

L'amendement n° 30 est adopté et devient un article additionnel.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 31 rectifié soumet les candidats aux élections sénatoriales à l'obligation de tenir et de déposer un compte de campagne. (M. Sueur approuve). En outre, il fixe deux plafonds de dépenses électorales spécifiques aux élections sénatoriales, selon que l'élection est au scrutin de liste ou au scrutin uninominal majoritaire. Composé d'une partie forfaitaire et d'une partie fonction du nombre d'habitants, le plafond serait légèrement plus favorable aux candidats élus au scrutin majoritaire, dont la campagne est plus coûteuse.

Un plafond ad hoc est prévu pour les sénateurs des Français de l'étranger, fondé sur le nombre de ressortissants français à l'étranger.

Il faudra toutefois que le gouvernement permettre, en conséquence, aux candidats aux élections sénatoriales de bénéficier d'un remboursement forfaitaire. À défaut, nous retirerons la disposition.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette disposition s'appliquera-t-elle aux sénatoriales de septembre 2011 ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Non, la date est trop proche.

M. Richard Yung. - On ne connaît pas le nombre d'habitants français à l'étranger : mieux vaudrait calculer sur la base du nombre de personnes inscrites sur les listes électorales.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le nombre d'habitants sera connu en vertu de l'article L. 330-1 du code électoral, et authentifié par décret.

M. Richard Yung. - Soit. Je constate toutefois que nous valons le dixième d'un sénateur de métropole...

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mais vos frais de voyage ne sont pas soumis au plafond !

M. Pierre-Yves Collombat. - Cette mesure me laisse rêveur. Les campagnes sénatoriales sont plutôt tranquilles. Plutôt que de comptabiliser les kilomètres, mieux vaudrait s'intéresser à l'usage des subventions que fait un candidat président de conseil général, ou à l'attitude de la presse locale. C'est là que sont les véritables inégalités ! Mais je sais que je plaide dans le vide...

M. Jean-René Lecerf. - Je suis favorable au principe des comptes de campagne. Pourtant, dans mon département, mes amis ne contrôlent ni le conseil général, ni la région !

M. Alain Anziani. - Je suis favorable à l'instauration de comptes de campagne pour les sénatoriales, qui renforce l'égalité entre candidats. Difficile d'imposer une telle obligation à tout le monde sauf à nous-mêmes ! On pourrait aller plus loin en matière de transparence en publiant le montant de la réserve parlementaire, qui peut varier entre 50 000 et 2 millions d'euros !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y a eu des améliorations.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il faudrait supprimer la réserve parlementaire ! (M. le rapporteur le conteste).

M. Christian Cointat. - L'élection sénatoriale ne se fait pas au suffrage universel direct. Contrairement à l'élection législative, elle n'implique pas télévisions et affiches.... L'instauration de comptes de campagne vise à moraliser une élection et à éviter les distorsions de financement, donc l'inégalité des candidats devant le suffrage. À compliquer sans cesse les élections, on finit par les rendre inaccessibles ! Il faut comparer ce qui est comparable. Je ne voterai pas cet amendement.

M. Yves Détraigne. - Le groupe de travail de la commission a souhaité l'instauration de comptes de campagnes pour les sénatoriales afin de rétablir une certaine égalité entre candidats. Les candidats présidents de conseil général ou régional, ou maires de grande ville, ont à leur disposition des moyens considérables : il s'agit de les obliger à faire campagne à armes égales. Cette mesure répond à un légitime souci de transparence.

M. Jean-Pierre Michel. - Je partage la position de M. Détraigne. Personne ne dit rien quand un candidat-président de conseil général ou régional, ou maire d'une grande ville utilise les moyens à sa disposition pour faire campagne. Les recours sont difficiles, et les campagnes sénatoriales peu réglementées. Or tous les candidats sont loin d'avoir les mêmes armes pour convaincre les maires !

M. François Pillet. - Ce texte mettra un terme aux débordements que vous dénoncez : un président de conseil général devra justifier ses dépenses de campagne. Je rappelle que le cas d'un élu de région parisienne est actuellement devant le Conseil d'État...

L'amendement n° 31 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 15 est retiré.

Article 4 bis

L'amendement n° 14 est adopté. L'article 4 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 5 est adopté sans modification.

Article 5 bis

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Cet article est redondant avec l'article 40 du code de procédure pénale.

L'amendement de suppression n° 16 est adopté. L'article 5 bis est supprimé.

Article 6

L'amendement n° 1 est rejeté.

L'amendement de coordination n° 17 est adopté. L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 6 bis est adopté sans modification.

Article 6 ter

L'amendement rédactionnel n° 19 est adopté. L'article 6 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 7 A est adopté sans modification.

Article 7 B

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 2 est satisfait par l'amendement n° 20 de la commission, plus complet. Je propose le retrait.

L'amendement n° 2 est retiré.

L'amendement n° 20 est adopté. L'article 7 B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel

L'amendement de coordination n° 38 est adopté et devient un article additionnel.

Article 7

L'amendement de coordination n° 22 est adopté. L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

L'amendement de coordination n° 24 est adopté.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 29 prévoit que les dispositions instituant un compte de campagne pour les candidats aux élections sénatoriales ne seront applicables qu'à compter des élections de septembre 2014.

M. Pierre-Yves Collombat. - Et pourquoi pas dès 2011 ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les comptes de campagne couvrent une durée d'un an : ce n'est matériellement pas possible.

L'amendement n° 29 est adopté. L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mme Jacqueline Gourault. - Je reviens sur notre débat à l'article 4 bis du projet de loi organique. Aujourd'hui, l'élection d'un parlementaire à une autre assemblée donne lieu à une élection partielle. Le projet de loi organique supprime cette élection partielle. Mon amendement était justifié : aujourd'hui, un seul parlementaire ne peut pas placer deux suppléants, un à l'Assemblée nationale et un au Sénat !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le député entré au gouvernement qui est élu au Sénat perd automatiquement son mandat de député. Le suppléant conserve le siège.

Mme Jacqueline Gourault. - Non, il y a une élection partielle.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je ne crois pas. Il n'y a pas de précédent !

M. Christian Cointat. - À l'heure actuelle, l'élection d'un député au Sénat entraîne une élection partielle. L'amendement Roman prévoit qu'il sera désormais remplacé par son suppléant. Si un sénateur élu au suffrage majoritaire est élu député, il y a élection partielle ; s'il s'agit d'un sénateur élu par scrutin de liste, c'est le suivant sur la liste qui le remplace. L'amendement met fin à ce déséquilibre.

Mme Jacqueline Gourault. - J'estime qu'il faut une élection partielle dans tous les cas de figure.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je suis d'accord avec Mme Gourault. En votant le retour automatique d'un ministre dans son assemblée d'origine, vous avez changé la donne ! Un ministre peut ainsi générer deux suppléants !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Non : dans le cas décrit par Mme Gourault, le premier suppléant devient député et n'est plus susceptible de voir le ministre reprendre son siège !

M. Laurent Béteille. - Dans l'hypothèse où un député devenu ministre est élu au Sénat, il n'est plus député. Son élection au Sénat ne remet pas en cause le mandat du nouveau député.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce n'est pas moral.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er

Régime d'éligibilité et inéligibilités applicables aux parlementaires

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GÉLARD, rapporteur

15

Amendement de coordination (durée et portée de la sanction d'inéligibilité dans le contentieux des comptes de campagne et prise en compte de la mise en place d'une sanction d'inéligibilité en cas de fraude électorale).

Adopté avec modification

M. GÉLARD, rapporteur

16

Rédactionnel.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

13

Rédactionnel.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

10

Rédactionnel.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

39

Abaissement à 24 ans de l'âge d'éligibilité aux élections sénatoriales

Adopté

Mme BORVO COHEN-SEAT

3

Abaissement à 18 ans de l'âge d'éligibilité aux élections sénatoriales.

Tombe

Article 1er bis (nouveau)

Sanctions applicables aux parlementaires
ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère

M. GÉLARD, rapporteur

12

Obligation d'annexer une déclaration de revenus à la déclaration de situation patrimoniale.

Retiré

M. GÉLARD, rapporteur

11

Mise en place d'une amende de 15 000 euros pour sanctionner les parlementaires n'ayant pas déposé leur déclaration de situation patrimoniale de fin de mandat.

Adopté

Mme BORVO COHEN-SEAT

4

Mise en place d'une peine de deux ans d'emprisonnement pour sanctionner les parlementaires ayant souscrit une déclaration de situation patrimoniale mensongère.

Rejeté

Article 1er quater (nouveau)

Application des dispositions relatives aux inéligibilités dans les collectivités d'outre-mer

M. GÉLARD, rapporteur

14

Rédactionnel.

Adopté

Article 2

Conséquences d'une infraction à la législation sur le financement des campagnes législatives

M. GÉLARD, rapporteur

17

Renforcement de la portée et allongement de la durée de la sanction d'inéligibilité

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

18

Possibilité, pour le juge électoral, de fixer lui-même le montant du droit à remboursement lorsqu'il constate que la CNCCFP n'a pas statué à bon droit.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

19

Mise en place d'une sanction d'inéligibilité en cas de fraude électorale.

Adopté

Article additionnel après Article 2

M. GÉLARD, rapporteur

26

Coordination.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

27

Coordination.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

28

Coordination.

Adopté

Article 3

Modalités de résolution des incompatibilités pour les parlementaires

Mme BORVO COHEN-SEAT

5

Incompatibilité entre le mandat parlementaire et toute activité professionnelle.

Rejeté

Mme BORVO COHEN-SEAT

6

Incompatibilité entre le mandat parlementaire et l'appartenance à un organe de direction d'une société commerciale.

Rejeté

M. GÉLARD, rapporteur

37

Abaissement à quinze jours du délai d'option ouvert aux parlementaires en cas d'incompatibilité entre mandats.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

23

Prise en compte du nombre d'habitants de la circonscription pour déterminer le mandat le plus ancien en cas d'élections acquises le même jour.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

24

Exclusion des activités non-rémunérées exercées par le parlementaire au titre de ses mandats locaux du champ de la déclaration d'activités.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

30

Rédactionnel.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

31

Rédactionnel.

Adopté

Article 3 bis (nouveau)

Application du nouveau régime de résolution des incompatibilités
dans plusieurs collectivités d'outre-mer

M. GÉLARD, rapporteur

20

Abaissement à quinze jours du délai d'option en cas d'incompatibilité entre mandats dans les collectivités d'outre-mer.

Adopté

Article 3 ter (nouveau)

Application du nouveau régime de résolution des incompatibilités en Nouvelle-Calédonie

M. GÉLARD, rapporteur

22

Abaissement à quinze jours du délai d'option en cas d'incompatibilité entre mandats en Nouvelle-Calédonie.

Adopté

Article 3 quater (nouveau)

Application du nouveau régime de résolution des incompatibilités en Polynésie française

M. GÉLARD, rapporteur

21

Abaissement à quinze jours du délai d'option en cas d'incompatibilité entre mandats en Polynésie française.

Adopté

Article 4 bis (nouveau)

Remplacement des députés élus au Sénat ou au Parlement européen

Mme GOURAULT

7

Suppression de l'article 4 bis.

Rejeté

M. GÉLARD, rapporteur

32

Remplacement des sénateurs élus à l'Assemblée nationale ou au Parlement européen par leur suppléant ou par leur suivant de liste ; abaissement à quinze jours du délai de viduité applicable en cas de nomination d'un parlementaire au gouvernement.

Adopté

Article 6

Election des députés représentant les Français établis hors de France

M. GÉLARD, rapporteur

33

Inéligibilité de trois ans aux élections des députés des Français de l'étranger pour les ambassadeurs et les consuls généraux.

Adopté

M. YUNG

8

Inéligibilités applicables aux députés des Français de l'étranger.

Retiré

M. FRASSA

1

Inéligibilités applicables aux députés des Français de l'étranger.

Retiré

M. FRASSA

2

Inéligibilité des personnes exerçant des fonctions de direction à l'Office français de l'immigration et de l'intégration.

Retiré

Article 7

Coordinations

M. GÉLARD, rapporteur

34

Coordination.

Adopté

Article 8

Coordinations

M. GÉLARD, rapporteur

35

Inéligibilités aux élections des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Adopté

Article additionnel après Article 9

M. del PICCHIA

38

Nombre de procurations pour les élections présidentielles à l'étranger.

Rejeté

Article 10 ter (nouveau)

Maintien de l'obligation de dépôt d'un compte de campagne
pour les candidats aux élections présidentielles

M. GÉLARD, rapporteur

36

Coordination.

Adopté

Article additionnel après Article 10 ter (nouveau)

M. GÉLARD, rapporteur

9

Coordination.

Adopté

Article 11

Maintien de l'obligation de dépôt d'un compte de campagne
pour les candidats aux élections présidentielles

M. GÉLARD, rapporteur

29

Rédactionnel.

Adopté

Projet de loi organique relatif à l'élection des députés

M. GÉLARD, rapporteur

25

Modification de l'intitulé.

Adopté

PROJET DE LOI

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 2

Modifications d'articles issus de l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GÉLARD, rapporteur

9

Définition des dépenses électorales.

Adopté

M. del PICCHIA

10

Date de dépôt des candidatures pour l'élection des députés des Français de l'étranger.

Retiré

M. YUNG

5

Possibilité d'organiser des réunions électorales dans les locaux culturels et scolaires.

Retiré

M. YUNG

4

Application des dispositions relatives aux interdictions de propagande aux élections des députés des Français de l'étranger.

Retiré

M. COINTAT

1

Dérogation au principe du compte bancaire unique pour les candidats aux élections des députés des Français de l'étranger.

Retiré

M. COINTAT

2

Délai de dépôt du compte de campagne pour les candidats aux élections des députés des Français de l'étranger.

Retiré

M. YUNG

3

Modalités de prise en compte des frais de transport pour les candidats aux élections des députés des Français de l'étranger.

Retiré

M. YUNG

6

Prise en compte du taux de change de chancellerie pour la conversion des montants figurant dans le compte de campagne des candidats aux élections des députés des Français de l'étranger.

Retiré

M. YUNG

7

Prise en compte du taux de change de chancellerie pour la conversion des montants figurant dans le compte de campagne des candidats aux élections des députés des Français de l'étranger.

Retiré

M. YUNG

8

Nombre maximal d'enveloppes d'identification pour le vote par procuration.

Retiré

Article additionnel après Article 2

M. del PICCHIA

11

Allongement à trois semaines de la durée séparant les deux tours pour les élections des députés des Français de l'étranger.

Retiré

Article 3 (nouveau)

Composition de l'Assemblée des Français de l'étranger et du collège électoral
pour l'élection des sénateurs des Français de l'étranger

M. del PICCHIA

12

Suppression de l'article.

Retiré

PROPOSITION DE LOI

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Articles additionnels avant Article 1er A (nouveau)

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GÉLARD, rapporteur

26

Portée et durée de la sanction d'inéligibilité prononcée dans le contentieux des comptes de campagne et en cas de fraude électorale.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

28

Abaissement à quinze jours de la durée du délai d'option en cas d'incompatibilité entre mandats électifs locaux.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

13

Application des règles en matière de propagande électorale aux technologies de l'information et de la communication.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

27

Prohibition des polémiques électorales nouvelles excessivement tardives.

Adopté

Articles additionnels après Article 1er A (nouveau)

M. GÉLARD, rapporteur

36

Prohibition du « phoning » après la fin de la campagne officielle.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

37

Harmonisation à six mois de la durée couverte par les interdictions de propagande.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

35

Possibilité de distribuer des tracts et d'apposer des affiches sur les panneaux d'expression libre pendant la campagne officielle.

Adopté

Article 1er B (nouveau)

Actualisation du montant maximal des dons de personnes physiques

M. GÉLARD, rapporteur

3

Rédactionnel

Adopté

Article additionnel après Article 1er B (nouveau)

M. GÉLARD, rapporteur

34

Possibilité, pour la CNCCFP, de prononcer des sanctions financières.

Adopté

Article 1er

Dispense de dépôt d'un compte de campagne pour les candidats
ayant recueilli moins de 1 % des voix et n'ayant pas reçu de dons

M. GÉLARD, rapporteur

4

Définition des dépenses électorales.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

5

Définition de la mission des experts-comptables.

Adopté

Article additionnel avant Article 2

M. GÉLARD, rapporteur

18

Précisions sur la date d'entrée en fonctions du mandataire financier.

Adopté

Article 2

Désignation du mandataire financier

M. GÉLARD, rapporteur

6

Coordination.

Adopté

Article 3

Mise en place d'un « droit au compte » pour les mandataires financiers

M. GÉLARD, rapporteur

11

Interdiction, pour un établissement bancaire, de clore le compte du mandataire financier avant la date de l'élection.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

12

Amendement de précision.

Adopté

Article 3 bis A (nouveau)

Modalités d'actualisation du montant des plafonds de dépenses électorales

M. GÉLARD, rapporteur

7

Rédactionnel.

Adopté

Article 3 bis (nouveau)

Modalités de jugement des recours contre les décisions de la CNCCFP

M. GÉLARD, rapporteur

8

Suppression de l'article.

Adopté

Article 3 ter (nouveau)

Pouvoirs du juge de l'élection

M. GÉLARD, rapporteur

10

Possibilité, pour le juge administratif, de fixer lui-même le montant du remboursement forfaitaire lorsqu'il constate que la CNCCFP n'a pas statué à bon droit.

Adopté

Article 3 quater (nouveau)

Définition de la « bonne foi »

M. GÉLARD, rapporteur

9

Amendement de coordination (durée et portée de la sanction d'inéligibilité dans le contentieux des comptes de campagne et prise en compte de la mise en place d'une sanction d'inéligibilité en cas de fraude électorale).

Adopté

Articles additionnels après Article 3 quater (nouveau)

M. GÉLARD, rapporteur

32

Possibilité de prononcer une sanction d'inéligibilité en cas de fraude électorale.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

33

Coordination.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

30

Suppression des restrictions à la tenue de réunions publiques en vue des élections sénatoriales.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

31

Application de la législation sur les comptes de campagne aux élections sénatoriales.

Adopté

Article additionnel avant Article 4 bis (nouveau)

M. GÉLARD, rapporteur

15

Obligation d'annexer une déclaration de revenus à la déclaration de situation patrimoniale.

Retiré

Article 4 bis (nouveau)

Personnes tenues de déposer une déclaration de situation patrimoniale

M. GÉLARD, rapporteur

14

Augmentation du seuil à partir duquel les dirigeants de filiales d'organismes publics sont soumis à l'obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale.

Adopté

Article 5 bis (nouveau)

Répression de la publication ou de la divulgation d'informations
détenues par la Commission pour la transparence financière de la vie politique

M. GÉLARD, rapporteur

16

Suppression de l'article.

Adopté

Article 6

Sanctions applicables aux assujettis ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère

M. GÉLARD, rapporteur

17

Mise en place d'une amende de 15 000 euros en cas de non-dépôt de la déclaration de situation patrimoniale de sortie.

Adopté

Mme BORVO COHEN-SEAT

1

Mise en place d'une peine de deux ans d'emprisonnement pour sanctionner les élus locaux et les dirigeants d'organismes publics auteurs d'une déclaration de patrimoine mensongère

Rejeté

Article 6 ter (nouveau)

Actualisation annuelle des plafonds de dons aux partis politiques

M. GÉLARD, rapporteur

19

Rédactionnel.

Adopté

Article 7 B (nouveau)

Habilitation à légiférer par ordonnance pour la refonte du code électoral

M. GÉLARD, rapporteur

20

Limitation des marges de manoeuvre du pouvoir réglementaire dans l'élaboration d'une ordonnance.

Adopté

Mme GOURAULT

2

Amendement de précision

Retiré

Article additionnel avant Article 7

M. GÉLARD, rapporteur

38

Abaissement à quinze jours du délai de viduité applicable aux membres du Parlement européen nommés, en cours de mandat, au gouvernement.

Adopté

Article 7

Modalités d'application du présent texte en Nouvelle-Calédonie,
en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna

M. GÉLARD, rapporteur

22

Rédactionnel.

Adopté

Article 8 (nouveau)

Entrée en vigueur de la loi

M. GÉLARD, rapporteur

24

Coordination.

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

29

Entrée en vigueur des dispositions créant un compte de campagne pour les élections sénatoriales.

Adopté

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration

- M. Hervé Fabre-Aubrespy, conseiller pour la législation électorale auprès du Premier Ministre

- M. Xavier Daudin-Clavaud, conseiller affaires juridiques et électorales auprès de Brice Hortefeux

- M. Vincent Roberti, directeur adjoint de cabinet de M. Philippe Richert

- M. Olivier Geffroy, conseiller démocratie locale auprès de M. Philippe Richert

- M. Frédéric Potier, chef du bureau des élections et des études politiques à la direction de la modernisation et de l'action territoriale

- Mme Claire Chauffour-Rouillard, adjointe au chef du bureau des élections

Conseil d'Etat

- M. Bernard Stirn, président de la section du contentieux

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

M. François Logerot, président

Commission pour la transparence financière de la vie politique

- M. Jean-Marc Sauvé, président du Conseil d'Etat

- M. Brice Bohuon, secrétaire général de la commission

Professeurs

- M. Didier Maus, professeur de droit constitutionnel à l'université Paul Cézanne-Aix-Marseille III

- M. Jean-Claude Colliard, président de l'université Paris I-Panthéon-Sorbonne

- M. Bernard Maligner, ingénieur d'études au centre d'études et de recherches de sciences administratives et politiques de l'université Panthéon-Assas Paris II

- M. Guy Carcassonne, professeur de droit public à l'université de Paris X-Nanterre et à l'Institut d'études politiques de Paris

- M. Christian Cointat, sénateur représentant les Français établis hors de France

ANNEXE 2 - PLAFONDS DE DÉPENSES POUR LES ÉLECTIONS SÉNATORIALES

______

Populations légales des départements en vigueur au 1er janvier 2011

(France métropolitaine et départements d'outre-mer,
limites territoriales en vigueur au 1er janvier 2010)

Code département

Nom du département

Population totale

Scrutin uninominal majoritaire :
10 000 euros
+ 5 cts

Scrutin proportionnel :
10 000 euros
+ 2 cts

01

Ain

598 323

39 916

 

02

Aisne

553 555

37 678

 

03

Allier

353 315

27 666

 

04

Alpes-de-Haute-Provence

162 911

18 146

 

05

Hautes-Alpes

139 497

16 975

 

06

Alpes-Maritimes

1 099 416

 

31 988

07

Ardèche

321 453

26 073

 

08

Ardennes

292 722

24 636

 

09

Ariège

155 530

17 777

 

10

Aube

309 689

25 484

 

11

Aude

358 293

27 915

 

12

Aveyron

287 535

24 377

 

13

Bouches-du-Rhône

1 992 855

 

49 857

14

Calvados

694 253

44 713

 

15

Cantal

154 824

17 741

 

16

Charente

364 247

28 212

 

17

Charente-Maritime

629 612

41 481

 

18

Cher

321 810

26 091

 

19

Corrèze

251 503

22 575

 

2A

Corse-du-Sud

143 386

17 169

 

2B

Haute-Corse

164 726

18 236

 

21

Côte-d'Or

535 391

36 770

 

22

Côtes-d'Armor

602 478

40 124

 

23

Creuse

128 799

16 440

 

24

Dordogne

421 941

31 097

 

25

Doubs

537 560

36 878

 

26

Drôme

492 508

34 625

 

27

Eure

593 037

39 652

 

28

Eure-et-Loir

435 045

31 752

 

29

Finistère

921 568

 

28 431

30

Gard

709 776

45 489

 

31

Haute-Garonne

1 239 903

 

34 798

32

Gers

192 561

19 628

 

33

Gironde

1 450 039

 

39 001

34

Hérault

1 037 686

 

30 754

35

Ille-et-Vilaine

992 575

 

29 852

36

Indre

239 332

21 967

 

37

Indre-et-Loire

600 106

40 005

 

38

Isère

1 214 776

 

34 296

39

Jura

271 220

23 561

 

40

Landes

386 160

29 308

 

41

Loir-et-Cher

337 226

26 861

 

42

Loire

759 948

 

25 199

43

Haute-Loire

229 966

21 498

 

44

Loire-Atlantique

1 290 533

 

35 811

45

Loiret

668 913

43 446

 

46

Lot

179 416

18 971

 

47

Lot-et-Garonne

337 883

26 894

 

48

Lozère

81 083

14 054

 

49

Maine-et-Loire

798 434

 

25 969

50

Manche

515 207

35 760

 

51

Marne

580 265

39 013

 

52

Haute-Marne

193 388

19 669

 

53

Mayenne

312 975

25 649

 

54

Meurthe-et-Moselle

742 904

 

24 858

55

Meuse

200 437

20 022

 

56

Morbihan

733 146

46 657

 

57

Moselle

1 063 760

 

31 275

58

Nièvre

228 184

21 409

 

59

Nord

2 606 369

 

62 127

60

Oise

819 190

 

26 384

61

Orne

302 025

25 101

 

62

Pas-de-Calais

1 487 199

 

39 744

63

Puy-de-Dôme

645 723

42 286

 

64

Pyrénées-Atlantiques

668 467

43 423

 

65

Hautes-Pyrénées

237 490

21 875

 

66

Pyrénées-Orientales

450 239

32 512

 

67

Bas-Rhin

1 109 002

 

32 180

68

Haut-Rhin

760 625

 

25 213

69

Rhône

1 720 308

 

44 406

70

Haute-Saône

246 129

22 306

 

71

Saône-et-Loire

573 235

38 662

 

72

Sarthe

574 691

38 735

 

73

Savoie

422 149

31 107

 

74

Haute-Savoie

738 020

46 901

 

75

Paris

2 233 818

 

54 676

76

Seine-Maritime

1 273 791

 

35 476

77

Seine-et-Marne

1 325 235

 

36 505

78

Yvelines

1 432 114

 

38 642

79

Deux-Sèvres

376 686

28 834

 

80

Somme

580 909

39 045

 

81

Tarn

383 585

29 179

 

82

Tarn-et-Garonne

242 363

22 118

 

83

Var

1 018 976

 

30 380

84

Vaucluse

551 179

37 559

 

85

Vendée

636 223

41 811

 

86

Vienne

435 887

31 794

 

87

Haute-Vienne

382 451

29 123

 

88

Vosges

393 756

29 688

 

89

Yonne

353 611

27 681

 

90

Territoire de Belfort

145 360

17 268

 

91

Essonne

1 221 722

 

34 434

92

Hauts-de-Seine

1 566 668

 

41 333

93

Seine-Saint-Denis

1 518 225

 

40 365

94

Val-de-Marne

1 323 389

 

36 468

95

Val-d'Oise

1 181 322

 

33 626

971

Guadeloupe

408 299

30 415

 

972

Martinique

403 795

30 190

 

973

Guyane

221 178

21 059

 

974

La Réunion

817 001

 

26 340

Source : Insee, Recensement de la population 2008.


* 1 Décret n° 56-981 du 1er octobre 1956.

* 2 Rapport d'information n° 186 (2010-2011), « Droit des campagnes électorales : moderniser, simplifier, sanctionner » : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-186-notice.html.

* 3 Tel est, par exemple, le cas pour les dates de dépôt des candidatures : celles-ci résultent d'un article en « R. » pour l'élection des conseillers généraux, et d'articles en « L. » pour toutes les autres catégories d'élections.

* 4 Onzième rapport d'activité (2008).

* 5 La jurisprudence assimile en effet une présentation incorrecte du compte à un défaut d'expert-comptable pouvant entraîner le rejet du compte et, en conséquence, l'inéligibilité du candidat (CE, 27 juillet 2002, « M. Maury »).

* 6 Rapport d'activité pour 2007.

* 7 À cet égard, le rapport établi par M. Pierre Mazeaud sur le financement des campagnes pour les élections législatives citait l'exemple d'un candidat ayant payé 1 176 euros d'honoraires pour la présentation d'un compte présentant 8 euros de frais financiers, ou encore d'un autre candidat ayant acquitté 1 100 euros de frais d'expert-comptable alors que son compte présentait 11 500 euros de recettes et de dépenses.

* 8 Articles L. 165, L. 211 et L. 240 du code électoral.

* 9 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20091005/lois.html.

* 10 Loi n° 96-300 du 10 avril 1996.

* 11 M. Georges Fenech, avait ainsi réglé lui-même des dépenses représentant 8 % du montant total engagé pour sa campagne et 7,6 % du plafond de dépenses.

* 12 « Propositions de réforme de la législation sur le financement des campagnes électorales », rapport au président de l'Assemblée nationale du groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud, rendu public en septembre 2009.

* 13 CE, 28 janvier 2011, « Huchon » (req. n° 338199).

* 14 La réformation peut en effet conduire la CNCCFP à extraire certaines dépenses du compte, ce qui n'est pas sans conséquences sur le montant du remboursement forfaitaire.

* 15 Sont ainsi qualifiées, les formalités suivantes : la déclaration d'un mandataire financier, l'existence d'un compte bancaire unique, le dépôt du compte dans les délais prescrits par la loi, le recours à un expert-comptable pour présenter le compte de campagne.

* 16 Rapport d'activité de la CNCCFP pour 2007.

* 17 Cette mention du département est vraisemblablement une erreur matérielle, la fonction de président de conseil général étant visée plus loin.

* 18 Quatorzième rapport de la Commission, publié au Journal officiel du 1er décembre 2009.

* 19 Cette situation est d'autant plus paradoxale et problématique que, comme le rappelle la CTFVP, « l'effort d'information des personnes assujetties n'a jamais été aussi important » (quatorzième rapport d'activité).

* 20 Treizième rapport public de la Commission, publié au Journal officiel du 20 décembre 2007.

* 21 Rapport d'évaluation de la France adopté par le GRECO en réunion plénière (16-19 février 2009).

* 22 Cette proposition a été formulée pour la première fois par la Commission en 1993, il y a près de vingt ans.

* 23 Cette proposition a été formulée pour la première fois lors du rapport public de la CTFVP de 2002.

* 24 Les membres de la commission ont été nommés en avril 2009 par le Président de la République après avis des commissions des lois des deux Assemblées, en application de l'article 13 de la Constitution.

* 25 Voir le rapport n° 115 (2009-2010) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois, déposé le 25 novembre 2009.

* 26 Dans sa décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, le Conseil a estimé que l'article L. 7 du code électoral (qui interdisait aux personnes condamnées pour des atteintes au devoir de probité d'être inscrites sur les listes électorales pendant cinq ans, les privant ainsi de leur éligibilité) était contraire aux principes d'individualisation et de nécessité des peines.

* 27 La durée d'inéligibilité applicable aux préfets serait toutefois maintenue à trois ans.

* 28 Article L. 46-1 du code électoral.

* 29 En l'état du droit, une élection partielle doit être organisée dans ce cas ; le siège, en outre, reste vacant lorsque l'incompatibilité intervient moins d'un an avant le prochain renouvellement de l'Assemblée nationale.

* 30 Ces trois mesures ont également été approuvées par le groupe de travail de votre commission des lois.

* 31 Observations du 29 mai 2008.

* 32 Rapport d'information n° 186 (2010-2011), « Droit des campagnes électorales : moderniser, simplifier, sanctionner » : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-186-notice.html

* 33 Pour mémoire, l'âge d'éligibilité aux élections locales a été abaissé à dix-huit ans en 2000 (loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice).

* 34 II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 pour l'élection présidentielle, et article 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 pour les élections au Parlement européen.

* 35 L'âge d'éligibilité au Sénat a été abaissé à trente ans (contre trente-cinq auparavant) par la loi organique n° 2003-697 du 30 juillet 2003.

* 36 Cette disposition reprend, en la consolidant au niveau organique, une règle générale fixée par l'article L. 45 du code électoral.

* 37 On rappellera que, aux termes de l'article L.O. 296 du code électoral, toutes les inéligibilités édictées pour les candidats aux élections législatives s'appliquent également aux candidats aux élections sénatoriales.

* 38 Nouvel article L.O. 130-1.

* 39 Voir les 9°, 12°, 14°, 16° et 17° de l'actuel article L.O. 133 cité plus haut.

* 40 Ceux-ci ont vocation à se substituer aux trésoriers-payeurs généraux et aux conservateurs des hypothèques.

* 41 Loi n° 2009-879 du 29 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

* 42 En effet, la Banque de France n'est pas considérée comme un établissement public de l'État (CE, 22 mars 2000, « Syndicat national autonome du personnel de la Banque de France », req. n° 203854).

* 43 Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

* 44 En outre, l'article 6 de la proposition de loi de simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que cette nouvelle sanction pourra également être appliquée aux élus locaux et aux dirigeants d'organismes publics assujettis, aux termes de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988, à l'obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale.

* 45 Quatorzième rapport public, publié au Journal officiel du 1er décembre 2009.

* 46 En outre, en l'état du droit, la Commission pour la transparence financière de la vie politique est pleinement associée à la répression de ces infractions : elle peut solliciter le déclenchement de poursuites sur ce fondement auprès du parquet, en appelant l'attention de ce dernier sur la situation des assujettis pour lesquels elle constate une variation anormale de patrimoine et dont elle suspecte qu'ils ont profité de leur mandat pour s'enrichir personnellement.

* 47 Ce choix est d'ailleurs conforme aux préconisations de la CTFVP qui avait proposé, dans son dernier rapport public, que les assujettis refusant de lui communiquer leurs déclarations fiscales soient soumis, dans tous les cas et à quelque stade du contrôle que ce soit, à une amende de 15 000 euros.

* 48 Il est à noter qu'un dispositif similaire s'appliquerait pour la vérification de la sincérité des déclarations des autres assujettis (voir l'article 5 de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique).

* 49 Loi n° 96-300 du 10 avril 1996 ; celle-ci est codifiée à l'article L. 118-3 du code électoral.

* 50 Celui-ci prévoit qu'« est inéligible pendant un an celui qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits [...] et celui dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit ».

* 51 Observations du 15 mai 2003.

* 52 L'un d'entre eux, M. Georges Fenech, avait ainsi réglé directement des dépenses représentant 8 % du montant total engagé pour sa campagne et 7,6 % du plafond de dépenses.

* 53 Selon le Conseil, ces élus n'ont commis des irrégularités que parce qu'ils ont été « handicapés par les délais d'ouverture du compte bancaire » ou « confrontés à l'indisponibilité temporaire de leur mandataire pour le règlement d'une dépense urgente, notamment à l'occasion de déplacements ».

* 54 Cette définition a été reprise pour les élections locales, dans des termes strictement identiques, à l'article 3 quater de la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique (voir infra).

* 55 CE, 15 janvier 1997, « Élections municipales de Villeurbanne ».

* 56 CE, 29 juillet 2002, « M. Marinelli ».

* 57 CE, 29 juillet 2002, « M. Caul-Futy », et CE, 17 juin 2005, « M. Salim ».

* 58 CE, 9 juin 2008, « Élection du conseiller général du canton de Calais-Nord-Ouest ».

* 59 Cette définition de la « bonne foi » a été presque unanimement critiquée par les personnes entendues par votre rapporteur, seul M. Jean-Claude Colliard, président de l'université de Paris-I et membre du groupe de travail présidé par Pierre Mazeaud, s'y étant rallié.

* 60 Cette notion implique en effet que l'intéressé ait mis en place un système lui permettant de commettre une fraude.

* 61 Le juge électoral, lorsqu'il constate qu'une fraude a été commise, doit toutefois transmettre le dossier au parquet (article L. 117-1) : la procédure pénale engagée peut, le cas échéant, donner lieu à une interdiction des droits civiques, civils et de famille (et donc à une inéligibilité absolue d'une durée maximale de cinq ans). On notera toutefois que des sanctions pénales (avec possibilité de prononcer la peine complémentaire de l'article 131-26 du code pénal) sont prévues pour toutes les infractions graves aux dispositions du code électoral, notamment en matière de financement des campagnes électorales.

* 62 Cet amendement reprend ainsi l'une des recommandations du groupe de travail de la commission des lois.

* 63 Cette innovation n'a pas à figurer dans ce projet de loi organique, le titre Ier du livre Ier du code électoral étant applicable aux élections législatives.

* 64 En cas d'élections acquises le même jour, le mandat le plus ancien serait réputé être celui qui a été acquis dans la circonscription comptant le moins grand nombre d'électeurs. Il s'agirait donc d'une application des dispositions de droit commun en la matière.

* 65 Article L. 46-1 du code électoral.

* 66 Tel est le cas pour les élus des collectivités d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie (articles 3 bis, 3 ter et 3 quater du présent texte) et pour les élus locaux (article 1er AB nouveau de la proposition de loi).

* 67 On rappellera, à cet égard, que les conseillers territoriaux sont soumis à un régime particulier en matière de cumul des mandats ; leur mandat est ainsi incompatible avec plus de l'un des mandats suivants : député ou sénateur, et représentant au Parlement européen.

* 68 Le texte initial du projet de loi organique donnait pouvoir au « mandataire » du candidat pour saisir le tribunal administratif ; la commission des lois de l'Assemblée nationale a cependant estimé préférable de retenir un terme plus général, puisque la notion de « mandataire » ne vise aujourd'hui que le « mandataire financier » en charge du financement de la campagne électorale et aurait pu faire l'objet d'interprétations divergentes.

* 69 Voir le commentaire de l'article 1er du présent projet de loi organique.

* 70 Cet article prévoit que, à l'exception de l'âge d'éligibilité, les « conditions d'éligibilité et les inéligibilités [applicables aux sénateurs] sont les mêmes que pour l'élection à l'Assemblée nationale ».

* 71 Cette possibilité est également ouverte pour les référendums, mais ceux-ci sont régis par des textes particuliers.

* 72 Loi organique n° 85-689 du 10 juillet 1958 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

* 73 En effet, ces candidats ne sont pas éligibles au remboursement forfaitaire de l'État, qui n'est ouvert qu'aux candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages, et les voix qu'ils ont recueillies ne sont pas prises en compte pour le calcul de l'aide publique aux partis politiques.

* 74 Paragraphe V de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* 75 Voir notamment la décision n° 200-482 DC du 30 juillet 2003, considérant 16.

* 76 Loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

* 77 La version initiale du projet de loi disposait que « commune » était remplacé par « circonscription ».

* 78 Voir la précision apportée par l'article 2 du présent projet de loi.

* 79 En métropole, selon l'article L. 73, « chaque mandataire ne peut disposer de plus de deux procurations, dont une seule établie en France. »

* 80 Loi n° 2004-805 du 9 août 2004 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger.

* 81 Par exemple : Cons. const., 20 mars 2003, AN Paris (12e circonscription).

* 82 CE, 2 juillet 1999, « Élections cantonales du Portel » (req. n° 201622).

* 83 CE, 8 juillet 2002, « Élections municipales de Rodez » (req. n° 239220).

* 84 Le groupe de travail considérait, dans son rapport « Campagnes électorales : moderniser, simplifier, sanctionner », que « la campagne [électorale officielle] devait, à l'avenir, prendre fin le vendredi soir à minuit afin de `sanctuariser' la fin de semaine et de donner aux électeurs un temps de réflexion suffisant ».

* 85 Le deuxième alinéa du même article interdit, pendant six mois, les campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité.

* 86 Plus précisément, le code précise que « tout don de plus de 150 euros consenti à un candidat en vue de sa campagne doit être versé par chèque, virement, prélèvement automatique ou carte bancaire » : les dons en espèces de plus de 150 euros sont donc, de fait, prohibés.

* 87 Cette rédaction reprend, en réalité, celle qui figure à l'article L. 52-11-1 du code électoral, et qui avait été adoptée en 1990 (loi n° 90-55 du 15 janvier 1990).

* 88 A l'article 3 bis A, votre commission a également modifié l'article L. 52-11 du code électoral afin que la rédaction qu'elle a retenue figure dans l'ensemble du code électoral.

* 89 Rapport d'activité pour l'année 2007.

* 90 Rapport d'activité pour l'année 2008.

* 91 Paragraphe VI de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* 92 À cet égard, le rapport précité du groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud indiquait que la mise en place d'une dispense de dépôt du compte de campagne pour les candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages aurait permis, lors des élections législatives de 2007, une réduction du nombre de dossiers soumis à la CNCCFP de près de 32 %.

* 93 Pour une analyse précise des problèmes posés par cette rédaction, voir le rapport du groupe de travail de la commission des lois sur l'évolution de la législation relative aux campagnes électorales.

* 94 Cette définition constituerait d'ailleurs la reprise d'une jurisprudence désormais bien établie du Conseil d'État (v. notamment CE, 27 juin 2005, « Gourlot », req. n° 272551).

* 95 CE, 29 juillet 2002, « Tallot » (req. n° 232402). On notera aussi que, selon la jurisprudence du Conseil d'État, les candidats qui ont désigné un mandataire de manière informelle sont réputés n'en avoir aucun et peuvent être sanctionnés sur ce fondement (CE, 1er avril 2005, « CNCCFP c/ Duquenne », req. n° 273319).

* 96 Cet article additionnel reprend donc la recommandation n° 15 du groupe de travail de la commission des lois sur la législation applicable aux campagnes électorales.

* 97 Chiffres issus des rapports d'activité de la CNCCFP pour les années 2008 et 2009.

* 98 Observations sur les élections législatives de 2007.

* 99 Sur ce point, voir le rapport du groupe de travail sur la législation applicable aux campagnes électorales.

* 100 Rapport d'activité pour l'année 2007.

* 101 Ces règles seraient applicables à compter des élections de septembre 2014 : le présent texte ne sera en effet pas adopté suffisamment rapidement pour être applicable dès 2011 (c'est-à-dire pour permettre la tenue d'un compte de campagne couvrant, à tout le moins, une durée de six mois avant l'élection, et qui devrait donc être débuté en mars 2011).

* 102 « Propositions de réforme de la législation sur le financement des campagnes électorales », rapport au président de l'Assemblée nationale du groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud, rendu public en septembre 2009.

* 103 Le rapport Mazeaud rappelait que le coût d'une campagne pour les élections sénatoriales pouvait aisément excéder le coût moyen d'une campagne législative, qui est d'environ 10 000 euros.

* 104 Un tableau faisant état du montant des plafonds ainsi obtenus figure en annexe.

* 105 La divulgation ou la publication des informations confidentielles détenues par la Commission est bel et bien un délit.

* 106 Article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement.

* 107 Les indemnités perçues par les ministres et les ministres délégués correspondent au double du montant de l'indemnité parlementaire, celles perçues par les secrétaires d'État à 1,9 fois ce montant et celles perçues par les hauts-commissaires à 1,5 fois ce montant.