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Proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer

13 avril 2011 : Lutte contre l'habitat indigne ( rapport - première lecture )

N° 424

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 avril 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer,

Par M. Georges PATIENT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean-Marie Bockel, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

3043, 3084 et T.A. 601

Sénat :

267 et 425 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi constitue le premier texte relatif à l'ensemble des départements d'outre-mer depuis le vote par le Parlement, en mai 2009, de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM)1(*).

Ce texte est issu des conclusions du rapport remis en septembre 2009, à la demande du Gouvernement, par notre collègue député Serge Letchimy : « L'habitat insalubre et indigne dans les départements d'outre-mer et régions d'outre-mer : un défi à relever ».

Ce rapport souligne le caractère massif de l'habitat informel dans les outre-mer : plus de 150 000 personnes habitent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion, dans quelque 50 000 locaux insalubres principalement informels. Il formule 14 propositions afin d'améliorer la lutte contre l'habitat indigne outre-mer, notamment en adaptant les dispositifs nationaux qui y sont largement inefficaces en raison de la dissociation entre la propriété du sol et la propriété du bâtiment édifié dessus.

La présente proposition de loi vise à mettre en oeuvre plusieurs de ces propositions.

Votre commission considère unanimement qu'il s'agit d'un texte très important pour l'outre-mer.

Votre rapporteur partage totalement ce point de vue mais il estime que ce texte ne pourra être pleinement efficace que s'il s'intègre dans une politique ambitieuse en matière de logement outre-mer. Cette politique fait actuellement défaut aujourd'hui. Votre rapporteur appelle donc le Gouvernement à prendre la mesure de la gravité de la situation en matière de logement dans nos outre-mer et à moderniser les moyens techniques et financiers nécessaires pour que ce texte puisse atteindre ses objectifs.

I. L'HABITAT INFORMEL, UN DES SYMPTÔMES DE LA GRAVE CRISE DU LOGEMENT DANS LES OUTRE-MER

Les départements d'outre-mer (DOM) font face depuis plusieurs années à une situation dramatique en matière de logement.

L'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) note ainsi que « les départements et collectivités ultramarines connaissent depuis plusieurs années une crise du logement qui s'illustre à la fois par un déficit en logement, particulièrement dans le parc social, mais également par la persistance de logements insalubres en dépit d'une amélioration récente »2(*).

La mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer avait quant à elle souligné que « la question du logement présente une gravité et une acuité particulières outre-mer. En effet, la pression démographique, naturelle ou liée à l'immigration, y est plus forte qu'en métropole, les conditions climatiques rendent partout les enjeux liés aux logements plus complexes et la situation sociale des habitats de ces territoires est également plus fragile »3(*).

Enfin, le comité de suivi du droit au logement opposable (DALO) compare la situation des DOM à celle de la région parisienne : « au même titre que la région Île-de-France, les DOM méritent de faire l'objet d'une attention particulière par le comité de suivi DALO compte tenu d'une part de l'ampleur des besoins de logement non satisfaits et, d'autre part, de la spécificité des outils de la politique du logement par rapport à la métropole »4(*).

La situation est telle que notre ancien collègue Henri Torre avait estimé qu'une politique ambitieuse en faveur du logement en outre-mer était d'autant plus nécessaire que « les conditions de vie dans certaines zones rappellent (...) clairement les pays sous-développés, et sont indignes de la République »5(*).

Cette crise est illustrée par les trois phénomènes suivants :

- un grave déficit de logements sociaux ;

- la persistance de nombreux logements insalubres ;

- l'existence d'un « habitat informel », c'est-à-dire de nombreux logements illicites, souvent eux-mêmes insalubres.

A. LA PÉNURIE DE LOGEMENTS SOCIAUX

Les DOM connaissent, comme la métropole, une pénurie de logements sociaux. Cette dernière y est cependant d'une ampleur bien plus importante : d'après l'IEDOM, près de 166 000 personnes étaient, en 2008, en attente de logement dans les quatre DOM, soit près de 10 % de la population totale6(*).

Rapporté à la population métropolitaine, ce chiffre correspond à près de 6 millions de personnes !

On estime ainsi à près de 56 250 le nombre de ménages en attente d'un logement social, avec une situation différenciée d'un DOM à l'autre.

MÉNAGES EN ATTENTE D'UN LOGEMENT SOCIAL DANS CHAQUE DOM (2008)

DOM

Nombre de ménages en attente d'un logement social

Proportion de l'ensemble des ménages

Guadeloupe

12 250

8 %

Martinique

8 000

9 %

Guyane

13 000

14 %

La Réunion

23 000

9 %

Source : « L'habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Ibid., p. 23.

Face à cette situation, les résultats en termes de construction de logements sociaux ne sont pas à la hauteur.

Le parc de logements sociaux a certes augmenté de 15 % entre 1999 et 2005. Pour autant, comme l'indique l'IEDOM, « relativement à la production totale de logements, la part de logements locatifs sociaux autorisés a décru, passant de près de 30 % en 2000 à environ 13 % en 2006, pour l'ensemble des DOM »7(*).

Comme l'ont souligné nos collègues Éric Doligé et Marc Massion, les constructions de logement sont « sans commune mesure avec l'ampleur des besoins »8(*). Le nombre de constructions neuves financées en 2009 dans les DOM s'est élevé à près de 6 200 alors qu'« il faudrait, pour satisfaire la demande, construire près de 45 000 logements par an dans les DOM »9(*).

En Guadeloupe par exemple, 1 300 logements sociaux ont été produits annuellement au cours des cinq dernières années, soit bien en deçà des besoins estimés à environ 2 000 logements par an. De même, 1 500 logements locatifs sociaux ont été construits à La Réunion en 2008, pour un besoin de 5 000 logements sociaux par an.

Votre rapporteur souligne que la situation est particulièrement alarmante en Guyane car, comme le souligne l'IEDOM, il s'agit de « la seule région française où le nombre de logements s'est accru à un rythme moindre que celui de la population (+ 13 % contre + 22 %) »10(*) entre 1999 et 2005. On compte en Guyane 13 000 demandes de logement social insatisfaites pour un parc locatif social de 11 000 logements.


* 1 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 2 « L'habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), Institut d'émission d'outre-mer (IEOM), « Les Notes de l'Institut d'émission », février 2010, p. 3.

* 3 « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Rapport d'information n° 519 (2008-2009) au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, M. Éric Doligé, p. 347.

* 4 « Assumer l'obligation de résultat du droit au logement sur l'ensemble du territoire », Deuxième rapport annuel du Comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable, 1er octobre 2008, p. 95.

* 5 « Le logement en outre-mer : passer du discours à la réalité », Rapport d'information n° 88 (2006-2007) au nom de la commission des Finances sur le logement en outre-mer, M. Henri Torre, p. 7.

* 6 « L'habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Ibid., p. 23.

* 7 Ibid., p. 29.

* 8 Rapport général n° 111 (2010-2011) au nom de la commission des Finances sur le projet de loi de finances pour 2011, Tome III : Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales, Annexe n° 18 : Outre-mer, MM. Marc Massion et Éric Doligé, p. 26.

* 9 Ibid., p. 27.

* 10 « L'habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Ibid., p. 11.