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Projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique

27 avril 2011 : Guyane et Martinique ( rapport - première lecture )

E. CONSERVER ET RÉNOVER LE CONGRÈS DES ÉLUS DANS LES FUTURES COLLECTIVITÉS UNIQUES

Votre commission a souhaité explicitement prévoir la possibilité de réunir le congrès des élus dits départementaux et régionaux dans les futures collectivités uniques de Guyane et de Martinique. En effet, la mise en place de la collectivité unique ne saurait préjuger d'une absence ultérieure de toute volonté nouvelle d'évolution institutionnelle, volonté que le congrès des élus a justement vocation à exprimer.

Dans sa formule actuelle, le congrès se compose des conseillers régionaux et généraux, ainsi que des parlementaires avec voix consultative. En Guyane et en Martinique, il comprendrait les conseillers à l'Assemblée avec les parlementaires.

Pour donner plus de poids à cette instance, votre commission a jugé utile d'y adjoindre l'ensemble des maires, avec voix consultative. Lors du processus de concertation avec les élus qui a présidé à l'élaboration du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, les présidents des associations de maires ont d'ailleurs été associés par le Gouvernement. Cette formule permettrait, sur les questions institutionnelles, de mieux prendre en compte la position des maires, dont la mission d'information a montré qu'elle pouvait être autonome par rapport à celles du conseil régional ou du conseil général.

F. GARANTIR UNE REPRÉSENTATION ÉQUILIBRÉE DU TERRITOIRE À L'ASSEMBLÉE DE GUYANE

Lors de la mission d'information, votre rapporteur a pu pleinement prendre conscience en Guyane des fortes attentes en matière de représentation équitable de toutes les composantes du territoire, et donc de leurs populations, et en même temps de la relative méconnaissance des effets que le mode de scrutin retenu par le projet de loi pourrait engendrer pour les sections électorales les moins peuplées et dotées de peu d'électeurs, compte tenu des écarts démographiques entre sections, amplifiés par le poids de l'immigration.

Au terme de la mission d'information et de nombreuses discussions, un ajustement du mode de scrutin, accompagné d'un découpage des sections et d'une affectation des sièges dans chaque section, a pu être envisagé. C'est ce nouveau dispositif, conçu par votre rapporteur avec notre collègue Bernard Frimat, que votre commission a intégré dans le projet de loi, considérant qu'il appartenait au législateur de fixer entièrement le régime électoral de la future Assemblée de Guyane.

Lors de son audition par votre commission le mercredi 5 avril 2011, Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, s'est montrée réticente à l'idée d'intégrer ce dispositif dans le projet de loi. Sans préjuger de son contenu, elle estimait, par analogie avec le découpage des cantons, qu'il revenait au pouvoir réglementaire et non au législateur de fixer le nombre, la délimitation et le nombre de candidats ou de sièges des sections électorales, en tenant compte de la population.

A l'opposé, votre commission a estimé qu'il relevait bien du domaine de la loi de préciser ces éléments. Selon l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant le « régime électoral (...) des assemblées locales ». Le nombre de sections, leur composition et la répartition des sièges constituent des éléments fondamentaux du régime électoral de l'Assemblée de Guyane que le législateur ne pourrait pas ignorer, sauf à méconnaître sa compétence.

L'analogie avec les cantons n'est pas recevable, car il ne s'agit pas de délimiter des cantons mais les sections électorales d'une circonscription. De plus, les cantons sont historiquement des subdivisions administratives, depuis la Révolution, ce qui justifie encore à ce jour la compétence réglementaire pour leur délimitation21(*).

En outre, par comparaison, pour l'élection des conseillers régionaux, l'effectif des candidats devant figurer dans chaque section départementale a bien été déterminé par la loi (tableau n° 7 annexé au code électoral).

Autre comparaison, l'article L.O. 537 du code électoral - qui a été soumis au contrôle du Conseil constitutionnel puisqu'il a été créé par une loi organique - répartit les dix-neuf sièges du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon en deux sections qu'il détermine, pour appliquer un mode de scrutin analogue à celui retenu par le projet de loi pour la Guyane et la Martinique. Le fait qu'il s'agit d'une collectivité relevant de l'article 74 de la Constitution est indifférent : c'est le Parlement qui a fixé ces éléments du régime électoral.

Enfin, la décision du Conseil constitutionnel n° 99-187 L du 6 octobre 1999 conforte la position de votre commission. Cette décision considère que relèvent du domaine de la loi les règles relatives à l'élection du Conseil supérieur des Français de l'étranger, « au nombre desquelles figurent la délimitation des circonscriptions électorales, le nombre de sièges attribué à chacune d'elles, le mode de scrutin, le droit de suffrage, l'éligibilité, ainsi que le régime contentieux de l'élection »22(*). Par analogie, il faut donc considérer que relèvent bien du domaine de la loi la délimitation des sections électorales et la fixation du nombre de sièges de chaque section.

Forte de cette analyse constitutionnelle, votre commission a souhaité intégrer dans la loi un tableau de découpage des sections, au nombre de huit23(*), et de répartition des sièges dans les sections, sans renvoyer ce soin au pouvoir réglementaire. En outre, sur la proposition de son rapporteur et de notre collègue Bernard Frimat, elle a modifié le mode de scrutin de type régional retenu par le projet de loi. Compte tenu des grandes disparités démographiques et électorales entre les territoires guyanais, votre commission a tenu à ce qu'un nombre de sièges soit garanti dans chaque section, avec un minimum de trois sièges, de façon à ce que toutes les sections, toutes les composantes du territoire au sens où l'entend le Conseil constitutionnel24(*), soient équitablement représentées au sein de la future Assemblée de Guyane. Le mode de scrutin retenu par votre commission affecte dans chaque section un à deux des onze sièges de la prime majoritaire attribuée à la liste arrivée en tête sur l'ensemble de la Guyane puis répartit les autres sièges de chaque section en fonction du résultat de chaque liste dans la section.

Par parallélisme, votre commission a également introduit dans la loi les sections pour l'élection à l'Assemblée de Martinique, au nombre de quatre, correspondant aux quatre circonscriptions législatives25(*). En revanche, elle a retenu le simple scrutin régional, considérant que la situation démographique et territoriale de la Martinique, avec quatre sections au poids démographique comparable, ne justifiait pas de reprendre le système retenu pour la Guyane.

Enfin, votre rapporteur indique que, dans les courriers qu'il a adressés en novembre 2010 aux élus de Guyane et de Martinique, le Président de la République leur a fait savoir qu'en Guyane le nombre de sections serait défini par la loi dans le respect d'une représentation équilibrée du territoire, en tenant compte bien sûr du critère démographique, et que la Martinique serait dotée de quatre sections correspondant aux quatre sections législatives. Par sa position, votre commission met en oeuvre fidèlement cet engagement.


* 21 Article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales.

* 22 Cette compétence du législateur résulte, selon le Conseil constitutionnel, de ce que les membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger forment le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Comme la loi est compétente pour fixer le régime électoral des assemblées parlementaires, elle l'est également pour fixer les conditions de l'élection des élus qui appartiennent au collège électoral sénatorial. L'analogie est valable avec le mode de scrutin des conseillers à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique.

* 23 Chiffre avancé par l'étude d'impact et approuvé par une majorité d'élus.

* 24 Décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982.

* 25 Hypothèse avancée par l'étude d'impact et semblant rencontrer l'accord d'une majorité d'élus.