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Projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique

27 avril 2011 : Guyane et Martinique ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE PORTANT DIVERSES MESURES DE NATURE ORGANIQUE RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS RÉGIES PAR L'ARTICLE 73 DE LA CONSTITUTION

Article 1er A (nouveau) (art. L.O. 3445-1, L.O. 3445-9, L.O. 4435-1 et L.O. 4435-9 du code général des collectivités territoriales) - Suppression de la mention de la Guyane et de la Martinique dans les dispositions organiques relatives aux habilitations prévues à l'article 73 de la Constitution pour les départements et les régions d'outre-mer

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement créant au début du projet de loi organique un article 1er A visant à supprimer, dans les deux titres du code général des collectivités territoriales relatifs aux départements d'outre-mer (chapitre V du titre IV du livre IV de la troisième partie) et aux régions d'outre-mer (chapitre V du titre III du livre IV de la quatrième partie), la mention de la Guyane et de la Martinique dans les dispositions concernant les habilitations de l'article 73 de la Constitution, de façon à prendre en compte la création de ces nouvelles collectivités. Seuls demeureront cités les conseils généraux et régionaux de la Guadeloupe, de La Réunion et de Mayotte27(*).

En effet, puisque le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique crée une septième partie dans le code général des collectivités territoriales pour y faire figurer les dispositions relatives à ces deux nouvelles collectivités, votre commission a considéré qu'il était plus pertinent et lisible d'y faire aussi figurer les dispositions organiques concernant les habilitations dont la Guyane et la Martinique pourront toujours bénéficier. Ces dispositions sont créées par l'article 1er bis du présent projet de loi organique.

Votre commission a ajouté un article 1er A ainsi rédigé.

Article 1er(art. L.O. 3445-4, L.O. 3445-5, L.O. 3445-6, L.O. 3445-6-1 [nouveau], L.O. 3445-7, L.O. 4435-4, L.O. 4435-5, L.O. 4435-6, L.O. 4435-6-1 [nouveau] et L.O. 4435-7 du code général des collectivités territoriales) - Allongement de la durée d'habilitation des départements et régions d'outre-mer pour adapter les lois et règlements et pour fixer des règles dans le domaine de la loi ou du règlement

L'article 1er du projet de loi organique modifie le régime en vigueur depuis 200728(*) des habilitations de l'article 73 de la Constitution, selon lequel les départements et régions d'outre-mer peuvent être habilités à adapter, pour tenir compte de leurs caractéristiques et contraintes particulières, les lois et règlements applicables sur leur territoire dans les matières où s'exercent leurs compétences (deuxième alinéa de l'article 73), mais également à fixer sur leur territoire les règles dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi ou du règlement (troisième alinéa de l'article 73)29(*). Il modifie à cet effet les articles L.O. 3445-6, pour les départements d'outre-mer, et L.O. 4435-6, pour les régions d'outre-mer, du code général des collectivités territoriales.

D'une part, il achève de tirer les conséquences de la modification intervenue à l'occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, à l'initiative de votre rapporteur, selon laquelle ces deux formes d'habilitations peuvent intervenir non seulement dans le domaine de la loi, mais aussi dans celui du règlement et surtout, en pareil cas, être accordées par le règlement et non par la loi30(*). La loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte a modifié les dispositions organiques en vigueur du code général des collectivités territoriales pour prévoir l'habilitation à fixer les règles dans le domaine du règlement, tout en conservant au seul législateur le soin d'accorder cette habilitation. Le présent projet de loi organique dispose, quant à lui, que les deux catégories d'habilitation sont accordées par décret en Conseil d'État lorsque la demande d'habilitation porte sur une matière qui relève du domaine réglementaire (articles L.O. 3445-6 et L.O. 4435-6 du code général des collectivités territoriales). Votre commission approuve pleinement cette simplification de la procédure lorsque seul le domaine du règlement est concerné.

D'autre part, pour assouplir et faciliter le recours à ces habilitations, l'article 1er du projet de loi organique prévoit qu'elles peuvent être accordées, au plus, pour la totalité de la durée restant à courir du mandat de l'assemblée locale qui en a fait la demande. A ce jour, l'habilitation est accordée « pour une durée qui ne peut excéder deux ans » à compter de la promulgation de la loi qui l'accorde (articles L.O. 3445-6 et L.O. 4435-6 du code). Il demeure loisible au législateur, s'il décide d'accorder l'habilitation demandée, de fixer une durée moindre. Dès lors que cette modification du régime de l'habilitation permettant aux collectivités territoriales de l'article 73 de la Constitution de fixer directement les règles dans le domaine de la loi ou du règlement préserve son caractère limité dans le temps et ponctuel dans la portée, c'est-à-dire dans « un nombre limité de matières », de sorte que demeure applicable dans ces collectivités le droit commun de la République, votre commission l'approuve. Cet assouplissement ne saurait, en effet, ouvrir la voie de facto à des transferts de compétences nouvelles aux collectivités qui solliciteraient ces habilitations. Les deux catégories d'habilitation de l'article 73 de la Constitution ne peuvent en réalité conduire à une formule « 73 bis » ou « 73 + », proche de l'article 74, dans laquelle les collectivités concernées exerceraient de larges compétences que le droit commun des départements et des régions ne prévoit pas.

Lors de la mission d'information de votre commission en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe, votre rapporteur a constaté que l'allongement de la durée de l'habilitation à la totalité de la durée du mandat était un souhait largement partagé par les élus, permettant de leur donner le temps nécessaire pour élaborer les délibérations correspondantes. En outre, notre collègue député Victorin Lurel, président du conseil régional de la Guadeloupe, a déposé le 20 juillet 2010 une proposition de loi organique en ce sens, visant à porter à six ans la durée d'habilitation31(*). Cette demande a d'ailleurs été relayée par l'Union régionale des Antilles et de la Guyane (URAG), structure de coopération créée en juin 2010 qui regroupe les trois conseils régionaux de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique.

A ce jour, seules deux habilitations ont été accordées au titre du troisième alinéa de l'article 73, dans le domaine de la loi, au conseil régional de la Guadeloupe32(*). Les articles 68 et 69 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ont habilité, pour une durée de deux ans, le conseil régional à fixer, respectivement, les règles permettant la création d'un établissement public régional à caractère administratif chargé d'exercer les missions de service public de formation professionnelle qui lui seront déléguées par la région et des règles spécifiques en matière de maîtrise de la demande d'énergie, de réglementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables. La première de ces deux habilitations a été concrétisée par deux délibérations du conseil régional adoptées le 26 février 2010, l'une dans le domaine de la loi et l'autre, pour son application, dans le domaine du règlement, tandis que la seconde habilitation a donné lieu à une délibération adoptée le 20 juillet 2010, dans le domaine du règlement. Dans le régime tel que prévu par le présent projet de loi organique, cette seconde habilitation aurait été accordée par décret en Conseil d'État et non par la loi.

Concernant la compétence réglementaire pour accorder l'habilitation lorsque le domaine visé relève du règlement, votre commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle, proposé par son rapporteur, qui a pour objet de préciser expressément que l'habilitation accordée par le législateur en vue d'intervenir dans le domaine de la loi emporte habilitation à prendre, dans le domaine du règlement, s'il y a lieu, les mesures d'application appropriées. Il s'agit de lever toute ambiguïté, à la lecture de la loi organique, sur le fait qu'une habilitation du pouvoir réglementaire n'est pas nécessaire pour prendre dans le domaine du règlement des mesures d'application d'une délibération intervenant dans le domaine de la loi au titre d'une habilitation accordée par la loi. Cette clarification ne fait que correspondre à l'intention du législateur organique. L'habilitation accordée par la loi en 2009 au conseil régional de la Guadeloupe lui a, en effet, permis d'adopter deux délibérations en matière de formation professionnelle, la première dans le domaine de la loi et la seconde dans le domaine du règlement pour déterminer les mesures d'application de la première.

Par le même amendement, votre commission a également clarifié la rédaction de l'article 1er du projet de loi organique, notamment la disposition allongeant la durée d'habilitation de deux ans à la durée complète du mandat, en prévoyant que celle-ci est accordée pour une durée ne pouvant aller au-delà du renouvellement du conseil général ou du conseil régional.

Les discussions de votre rapporteur lors de la mission d'information ont également mis en lumière deux autres inconvénients du régime actuel des habilitations : l'existence de facto d'un contrôle d'opportunité des demandes d'habilitation par le Gouvernement et l'absence d'une procédure simplifiée de prorogation de l'habilitation y compris après le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande.

Concernant l'existence d'un contrôle d'opportunité des demandes d'habilitation par le Gouvernement, votre commission tient à rappeler avec force que, lorsque la demande d'habilitation relève du domaine de la loi, il appartient au législateur - et à lui seul - d'apprécier l'opportunité d'accorder cette habilitation, y compris au regard des limitations ratione materiae prévues par le troisième alinéa de l'article 73 de la Constitution et par l'article L.O. 3445-2 du code général des collectivités territoriales. Telle est l'intention du législateur organique. Il n'appartient pas au Gouvernement de procéder à un tel contrôle, qui ne lui incombe que dans le cas où la demande relève du domaine exclusif du règlement. Il peut certes faire part au Parlement de son analyse de la régularité juridique comme de son appréciation de l'opportunité de la demande. Il peut aussi, comme le prévoient les articles L.O. 3445-5 et L.O. 4435-5, faire saisir le Conseil d'État par le représentant de l'État, pour demander l'annulation de la délibération par laquelle la collectivité demande l'habilitation, s'il juge celle-ci irrégulière ou excédant le champ prévu par la Constitution. Cette faculté de saisine du Conseil d'État illustre bien la volonté du législateur organique : s'il a prévu pour l'État une faculté de recours en annulation, c'est bien qu'il n'entendait pas instituer pour le Gouvernement une quelconque autre voie pour procéder au contrôle de la demande. Si pour sa part le législateur juge la demande infondée, il lui appartient de la refuser. Au demeurant, le Conseil constitutionnel peut être amené à contrôler la régularité de l'habilitation accordée dans le domaine de la loi.

Votre rapporteur rappelle qu'une demande d'habilitation a déjà, en effet, reçu une fin de non recevoir de la part du Gouvernement. En 2008, le conseil général et le conseil régional de la Martinique avaient sollicité une habilitation en matière de transports publics de voyageurs. Le Gouvernement avait refusé de publier les délibérations correspondantes au Journal officiel, comme le prévoient pourtant les articles L.O. 3445-4 et L.O. 4435-4 du code général des collectivités territoriales. Aussi, à l'occasion de l'examen du projet de loi portant engagement national pour l'environnement en octobre 2009, le Sénat adopta un amendement habilitant le conseil général de la Martinique à fixer les règles instituant un périmètre unique de transports ainsi qu'une autorité organisatrice unique de transports33(*). L'Assemblée nationale supprima cette habilitation pour lui substituer la faculté de définir par décret, dans les départements et régions d'outre-mer, une autorité organisatrice unique et un périmètre unique de transports.

Sur cette question précise, lors de son audition par votre commission le 6 avril 2011, Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, a fait observer qu'aucune suite n'avait été donnée à la demande martiniquaise car il n'existait pas de consensus entre les élus locaux alors même que l'habilitation visait un champ de compétences partagé entre la région et le département. En tout état de cause, la mise en place d'une collectivité unique supprimera cette difficulté pour la Guyane comme pour la Martinique.

Néanmoins, pour rendre plus opérante la faculté de saisir le Conseil d'État pour demander l'annulation de la délibération demandant l'habilitation, alors qu'il n'est pas simple pour le représentant de l'État d'entrer dans une logique de confrontation avec la collectivité qui a fait la demande, votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a adopté un amendement étendant au Premier ministre la faculté de saisir le Conseil d'État (articles L.O. 3445-5 et L.O. 4435-5 du code). Cet amendement prévoit également, par parallélisme des formes, la même faculté à l'encontre de la délibération prise sur la base de l'habilitation, si le Premier ministre l'estime irrégulière (articles L.O. 3445-7 et L.O. 4435-7 du code).

En outre, et surtout, votre commission souhaite s'assurer qu'il ne soit pas procédé à un contrôle par le Gouvernement de l'opportunité de la demande d'habilitation lorsque celle-ci porte sur une matière relevant du domaine de la loi. Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement clarifiant sur ce point la rédaction du code, en fixant un délai de deux mois à compter de sa transmission pour la publication de la délibération portant demande d'habilitation au Journal officiel, et prévoyant, lorsque la demande porte sur une matière législative, la transmission par le Premier ministre, qui en est destinataire, de cette délibération au Parlement, assortie le cas échéant de ses observations (articles L.O. 3445-4 et L.O. 4435-4 du code). Ainsi, le Gouvernement ne saurait se soustraire à l'obligation de publication au Journal officiel. Comme la publication rend la délibération exécutoire, il appartiendrait alors au Premier ministre ou au représentant de l'État de saisir le Conseil d'État en cas de doute sur la régularité juridique de la délibération. Il ne pourrait donc plus lui être opposé de fin de non recevoir. De plus, dans le cas d'une demande d'habilitation intervenant dans le domaine de la loi, la transmission de la délibération à l'Assemblée nationale et au Sénat permet d'informer officiellement le Parlement, de sorte qu'il serait ensuite difficile de l'ignorer. Enfin, indépendamment de la question de la régularité juridique que le Conseil d'État peut être amené à vérifier, il serait possible au Premier ministre d'accompagner la transmission de la délibération aux assemblées d'observations permettant de faire valoir son appréciation sur l'opportunité de la demande. Les assemblées seraient ainsi pleinement éclairées par le travail d'instruction juridique et technique réalisé par le Gouvernement avant de décider d'accorder ou non l'habilitation demandée.

Concernant la demande d'une procédure simplifiée de prorogation d'une habilitation, votre commission en comprend l'intention, dès lors qu'il ne s'agit pas de sortir du cadre constitutionnel fixé pour les habilitations. Plus précisément, dès lors que l'article 73 mentionne que les collectivités peuvent être « habilitées (...) par la loi ou par le règlement », il ne saurait y avoir de prorogation sans l'accord exprès du législateur ou du pouvoir réglementaire, sous peine d'inconstitutionnalité.

Pour autant, votre rapporteur estime qu'il est constitutionnellement possible pour le législateur organique d'instituer une procédure simplifiée de prorogation, y compris après le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande, dès lors qu'existe formellement un accord de l'autorité qui accorde l'habilitation. Afin d'éviter, dans le cas d'une habilitation dans le domaine de la loi par exemple, d'avoir à voter une nouvelle disposition législative pour proroger l'habilitation, cet accord pourrait être formulé préalablement à toute demande de prorogation, sans qu'il soit nécessaire de le formuler à nouveau à la suite de la demande de prorogation. Il en serait ainsi si la loi ou le règlement accordant initialement l'habilitation autorisaient, par anticipation, de manière expresse, cette possibilité d'une prorogation. Cet accord exprès préalable, qui préserverait pleinement la compétence, notamment, du législateur en matière d'attribution d'une habilitation, y compris pour en fixer la durée, ne vaudrait que dans la seule hypothèse de prorogation d'une habilitation existante.

Trois cas sont à envisager : soit l'habilitation n'a pas pu être mise en oeuvre avant son expiration, laquelle précède le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande, soit elle n'a pas pu être mise en oeuvre avant le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande, soit elle a été mise en oeuvre avant le renouvellement de l'assemblée mais la nouvelle assemblée issue de ce renouvellement souhaite modifier les dispositions adoptées. Seuls les deux derniers cas seraient visés, pour la prorogation des habilitations après le renouvellement de l'assemblée. Votre rapporteur a envisagé l'hypothèse, en effet, où une habilitation a été sollicitée tardivement par l'assemblée, c'est-à-dire peu de temps avant son renouvellement, de sorte qu'elle peut ne pas être mise en oeuvre par simple manque de temps pour concevoir les délibérations correspondantes de la collectivité. Il a également estimé qu'une habilitation mise en oeuvre tardivement par l'assemblée devrait pouvoir être modifiée ou reprise par l'assemblée après son renouvellement.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement instituant une procédure allégée de prorogation de l'habilitation après le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande, dès lors que la loi ou le décret accordant l'habilitation initialement l'ont prévu, par la création dans le code général des collectivités territoriales de deux nouveaux articles L.O. 3445-6-1 pour les départements d'outre-mer et L.O. 4435-6-1 pour les régions d'outre-mer. Comme pour la demande initiale, telle qu'elle est encadrée par les articles L.O. 3445-2 et L.O. 4435-2 du code, l'assemblée doit procéder par délibération motivée. Il est proposé que cette délibération intervienne dans les six mois suivant le renouvellement de l'assemblée, de façon à éviter toute solution de continuité trop longue depuis l'expiration de l'habilitation initiale au moment du renouvellement. Cette délibération doit porter sur une habilitation strictement identique à la demande initiale. La prorogation est fixée de droit pour une durée maximale de deux ans à compter du renouvellement, ce qui constitue une incitation à demander rapidement la prorogation après le renouvellement. Comme la délibération portant la demande initiale, cette nouvelle délibération est transmise au Premier ministre et au représentant de l'État puis publiée au Journal officiel avant d'entrer en vigueur. Il convient de prévoir les mêmes voies de recours qu'à l'encontre de la délibération initiale, car il peut exister un motif de contestation de la régularité juridique de la délibération de demande de la prorogation.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau) (art. L.O. 7311-1 à L.O. 7313-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) -Dispositions organiques relatives aux habilitations prévues à l'article 73 de la Constitution pour les collectivités de Guyane et de Martinique

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement créant au sein du projet de loi organique un article 1er bis visant à faire figurer expressément, dans la nouvelle septième partie du code général des collectivités territoriales créée par le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, par souci de lisibilité du code, les dispositions organiques concernant les habilitations de l'article 73 de la Constitution que pourront demander les collectivités uniques de Guyane et de Martinique, sous forme d'un livre III comportant des dispositions communes relatives aux deux collectivités, après le livre Ier relatif à la collectivité de Guyane et le livre II relatif à la collectivité de Martinique.

Ces dispositions se limitent à transposer, pour les deux collectivités de Guyane et de Martinique, compte tenu de leur architecture institutionnelle, les dispositions des articles L.O. 3445-1 à L.O. 3445-12 et L.O. 4435-1 à L.O. 4435-12 du code général des collectivités territoriales, sous réserve des modifications apportées au régime des habilitations par l'article 1er du présent projet de loi organique.

Votre commission a inséré un article 1er bis ainsi rédigé.

Article 2 (art. L.O. 141 et L.O. 148 du code électoral) - Actualisation des règles de cumul des mandats électifs locaux avec le mandat parlementaire

L'article 2 du projet de loi organique complète l'article L.O. 141 du code électoral, qui détermine les règles de cumul du mandat de député avec un mandat électif local, pour prendre en compte la création des deux collectivités uniques de Guyane et de Martinique. Par l'effet de l'article L.O. 297, ces limitations sont aussi applicables au mandat de sénateur. Ainsi, le mandat parlementaire est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats locaux suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris ou conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants.

L'article 2 du projet de loi ajoute à cette liste les mandats de membre de l'Assemblée de Guyane et de membre de l'Assemblée de Martinique, qui peuvent au demeurant être assimilés avec les mandats de conseiller général ou régional, mais aussi la fonction de membre du conseil exécutif de Martinique, qui ne constitue pas à proprement parler un mandat mais une fonction. A ce titre, cette fonction ne devrait pas figurer dans une liste de mandats.

En outre, votre rapporteur relève, par comparaison, que la fonction de membre du conseil exécutif de Corse n'est pas visée à l'article L.O. 141. Alors que le schéma institutionnel retenu par le législateur pour la Corse en 1991 a largement inspiré la rédaction des dispositions régissant la collectivité unique de Martinique, il est curieux d'établir une limitation supplémentaire en matière de cumul des mandats, qui n'existe pas pour les conseillers exécutifs de Corse.

En réalité, le dernier alinéa de l'article L. 4422-18 du code général des collectivités territoriales dispose que le régime des incompatibilités des conseillers à l'Assemblée de Corse reste applicable aux conseillers exécutifs de Corse. Une telle disposition est logique puisque, comme en Martinique, les conseillers exécutifs de Corse sont élus par l'assemblée en son sein, de sorte qu'ils étaient soumis, au moment de leur élection, au régime d'incompatibilité des conseillers à l'assemblée. A cet égard, l'article L. 7224-3 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, prévoit d'ores et déjà que le régime des incompatibilités des membres de l'Assemblée de Martinique demeure applicable aux membres de l'assemblée élus au conseil exécutif.

Ainsi, la mention à l'article L.O. 141 du code électoral de la fonction de membre du conseil exécutif de Martinique, impropre sur le plan juridique, paraît tout à fait inutile. Dans ces conditions, votre rapporteur s'interroge sur l'utilité dans son entier de l'article 2 du projet de loi organique.

En effet, les articles 3 et 4 du projet de loi organique prévoient que, dans les textes organiques en vigueur, la référence au conseiller général ou au conseiller régional est remplacée, pour la Guyane, par la référence au membre de l'Assemblée de Guyane, et pour la Martinique, par la référence au membre de l'Assemblée de Martinique. Une telle « clef de lecture » ne serait source d'aucune ambiguïté en matière de cumul des mandats, à la lecture de l'article L.O. 141 du code électoral, mais aussi de l'article L. 46-1 par exemple, selon lequel nul ne peut cumuler plus de deux mandats parmi ceux de conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris et conseiller municipal. Au demeurant, le projet de loi ordinaire relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique ne prévoit pas de modifier l'article L. 46-1 pour y inclure la fonction de conseiller exécutif mais s'en tient à la « clef de lecture » générale fixée par son article 11.

Pour autant, par souci de lisibilité et de cohérence, et dès lors que le mandat de conseiller à l'Assemblée de Corse figure expressément à l'article L.O. 141, il y lieu d'y faire figurer, au même titre, les mandats de membre de l'Assemblée de Guyane et de membre de l'Assemblée de Martinique, selon toutefois la dénomination retenue par votre commission dans le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, c'est-à-dire conseiller à l'Assemblée de Guyane et conseiller à l'Assemblée de Martinique.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté en ce sens un amendement à caractère rédactionnel, supprimant en outre la mention inutile de membre du conseil exécutif de Martinique.

Votre rapporteur ajoute que, de la même manière, il convient, dans le projet de loi ordinaire relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, de compléter l'article L. 46-1 du code électoral, qui fixe les règles de cumul entre mandats électifs locaux et qui mentionne également le mandat de conseiller à l'Assemblée de Corse.

Par ce même amendement, votre commission a également procédé par coordination à une modification du régime des incompatibilités parlementaires pour ceux des parlementaires qui seront membres de l'Assemblée de Guyane ou de l'Assemblée de Martinique. L'article L.O. 148 du code électoral permet que des députés membres d'un conseil régional, d'un conseil général ou d'un conseil municipal soient désignés par ces conseils pour représenter la région, le département ou la commune dans des organismes extérieurs d'intérêt régional ou local. Malgré la « clef de lecture » prévue aux articles 3 et 4 du projet de loi organique, il semble préférable de mentionner expressément à l'article L.O. 148 l'appartenance à l'Assemblée de Guyane ou de Martinique, par souci de lisibilité du code, mais également compte tenu du caractère strict des incompatibilités, ainsi que les apprécie le Conseil constitutionnel. Ces dispositions s'appliquent aussi aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 297.

En tout état de cause, votre rapporteur rappelle que le code électoral est en cours de refonte : une habilitation a été accordée au Gouvernement pour y procéder par ordonnance à droit constant pour les dispositions ordinaires, par la loi portant simplification de dispositions du code électoral, adoptée définitivement par le Parlement le 5 avril 2011. Le moment venu, un projet de loi de ratification de cette ordonnance sera présenté au Parlement, accompagné d'un projet de loi organique pour la refonte des dispositions organiques, à laquelle il ne peut être procédé par voie d'ordonnance.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 - Références à la Guyane dans les textes organiques

L'article 3 du projet de loi organique introduit une « clef de lecture » pour toutes les dispositions organiques en vigueur qui concernent la Guyane. La référence au département ou à la région de Guyane est remplacée par la référence à la collectivité de Guyane, la référence au conseil général ou au conseil régional de Guyane est remplacée par la référence à l'Assemblée de Guyane et la référence aux conseillers généraux ou régionaux est remplacée par la référence aux membres de l'Assemblée de Guyane.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'absence de codification de cette « clef de lecture » dans le code général des collectivités territoriales, comme ce fut pourtant le cas pour les dispositions organiques concernant Mayotte par la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte. Après vérification, hormis les dispositions organiques relatives à l'élection présidentielle, à l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, votre rapporteur considère en effet que seules les dispositions organiques du code général des collectivités territoriales peuvent être concernées par cette « clef de lecture ». L'article 2 du projet de loi organique a en effet déjà traité la question pour les seules dispositions pertinentes du code électoral, en matière d'incompatibilités parlementaires.

A cet égard, votre rapporteur souligne la nécessité de modifier la loi du 6 novembre 1962 pour garantir aux membres de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique qu'ils pourront bien participer à la présentation des candidats à l'élection présidentielle. L'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 mentionne d'ailleurs nommément les membres de toutes les assemblées locales particulières d'outre-mer. Un amendement y pourvoyant a été adopté par votre commission, complétant par un article 5 le projet de loi34(*).

Il apparaît que les dispositions organiques pertinentes du code général des collectivités territoriales, qui concernent la possibilité à titre expérimental de déroger aux lois et règlements qui fixent les compétences des collectivités35(*), le référendum local et l'autonomie financière des collectivités, pourraient être aisément modifiées pour y inclure la mention des deux nouvelles collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, comme cela a été fait pour Mayotte par la loi organique précitée du 7 décembre 2010.

Les dispositions relatives au référendum local (articles L.O. 1112-1 à L.O. 1112-14) sont rédigées de manière suffisamment générale, puisqu'elles visent toute collectivité territoriale, pour ne pas avoir besoin d'être ajustées, à l'exception de l'article L.O. 1112-10, qui évoque l'organisation du référendum local par un département ou par une région pour pouvoir déterminer les partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne en vue du référendum local. Les dispositions qui autorisent les collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives régissant l'exercice de leurs compétences (articles L.O. 1113-1 à L.O. 1113-7) sont également rédigées de manière générale et n'ont pas besoin d'être modifiées pour tenir compte de la création des collectivités de Guyane et de Martinique. Enfin, les dispositions relatives à l'autonomie financière des collectivités territoriales (articles L.O. 1114-1 à L.O. 1114-4) sont également rédigées de manière générale, à l'exception de l'article L.O. 1114-1, qui répartit les collectivités en trois catégories en vue d'apprécier si les recettes fiscales et les autres ressources propres représentent, pour chaque catégorie de collectivités une « part déterminante de leurs ressources », conformément au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Ces trois catégories sont les communes, les départements et les régions, diverses autres collectivités étant assimilées aux deux dernières catégories36(*). Le 3° de l'article L.O. 1114-1 prévoit justement que « les collectivités mentionnées au dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution », c'est-à-dire les collectivités uniques exerçant les compétences d'un département d'outre-mer et d'une région d'outre-mer, sont assimilées aux régions. Le cas des futures collectivités unique de Guyane et de Martinique est donc bien pris en compte.

Dans ces conditions, votre commission a adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement supprimant la « clef de lecture », en raison de son inutilité et de son absence de portée juridique réelle, et se limitant à préciser l'application en Guyane et en Martinique de l'article L.O. 1112-10 du code général des collectivités territoriales relatif au référendum local, en assimilant ces deux collectivités à la région, comme c'est le cas en matière d'autonomie financière, cette assimilation étant également pertinente au regard du mode de scrutin des assemblées de ces deux collectivités compte tenu du critère pris en compte par l'article L.O. 1112-10.

Par ce même amendement, votre commission a également supprimé la date d'entrée en vigueur prévue par l'article 3 du projet de loi organique pour la « clef de lecture », préférant renvoyer l'ensemble des conditions d'entrée en vigueur de la loi organique à un article final autonome, par souci de clarté, en raison de la création de plusieurs nouveaux articles dans le texte.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 - Références à la Martinique dans les textes organiques

L'article 4 du projet de loi organique introduit une « clef de lecture » pour toutes les dispositions organiques en vigueur concernant la Martinique. La référence au département ou à la région de Martinique est remplacée par la référence à la collectivité de Martinique, la référence au conseil général ou au conseil régional de Martinique est remplacée par la référence à l'Assemblée de Martinique et la référence aux conseillers généraux ou régionaux est remplacée par la référence aux membres de l'Assemblée de Martinique.

Pour les raisons évoquées précédemment à propos de l'article 3 du projet de loi organique, cette « clef de lecture » n'a aucune portée réelle.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a-t-elle adopté un amendement de suppression de cette disposition.

Votre commission a supprimé l'article 4.

Article 5 (nouveau) (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Présentation des candidats à l'élection présidentielle par les conseillers à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique

Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 5 du projet de loi organique intègre dans la liste des élus susceptibles de « parrainer » un candidat à l'élection présidentielle les membres de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique.

Dans le deuxième alinéa du I de son article 3, la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel prévoit que les présentations des candidats sont adressées au Conseil constitutionnel par « au moins cinq cents citoyens membres du Parlement, des conseils régionaux, de l'Assemblée de Corse, des conseils généraux des départements, de Mayotte, des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, du conseil de Paris, de l'assemblée de la Polynésie française, du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna, maires, maires délégués des communes associées, maires des arrondissements de Lyon et de Marseille ou membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger ». Sont cités aussi « les présidents des organes délibérants des communautés urbaines, des communautés d'agglomération, les présidents des communautés de communes, le président de la Polynésie française, le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et les ressortissants français membres du Parlement européen élus en France ».

Au vu de cette énumération particulièrement exhaustive, il n'aurait pas été compréhensible pour votre rapporteur que ne soient pas expressément mentionnés les membres de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique. Les conseillers exécutifs de Martinique ne seraient pas visés, comme ne le sont pas les conseillers exécutifs de Corse.

Par ce même article, votre commission a également pu clarifier une rédaction imprécise concernant Mayotte.

Votre commission a ajouté un article 5 ainsi rédigé.

Article 6 (nouveau) - Entrée en vigueur du projet de loi organique

Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 6 du projet de loi organique détermine les modalités d'entrée en vigueur des différents articles du projet de loi organique. Pour ce faire, il s'inspire de la rédaction initiale des articles 3 et 4 du projet de loi organique ainsi que de celle du I de l'article 12 du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique. Il s'agit en effet de prévoir une entrée en vigueur des dispositions organiques concernant les deux nouvelles collectivités en même temps que les dispositions du projet de loi ordinaire qui mettent en place les institutions nouvelles de ces collectivités.

Ces articles prévoient une entrée en vigueur à compter de la « date de la réunion de plein droit » qui suit la première élection de l'Assemblée de Guyane ou de l'Assemblée de Martinique. L'entrée en vigueur peut donc avoir lieu à une date différente en Guyane et en Martinique si les élections ne sont pas simultanées dans les deux collectivités.

L'article L. 4132-7 du code général des collectivités territoriales, qui est rendu applicable aux collectivités de Guyane et de Martinique, dispose que « la première réunion du conseil régional se tient de plein droit le premier vendredi qui suit son élection ». Ainsi, l'expression de « réunion de plein droit » semble à votre rapporteur un raccourci juridiquement inapproprié. Il convient mieux de prévoir l'entrée en vigueur à compter de la première réunion de l'assemblée suivant sa première élection. Votre rapporteur signale que la même modification doit être opérée à l'article 12 du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique.

En revanche, il n'y a en effet pas lieu de différer l'entrée en vigueur des modifications apportées au régime des habilitations de l'article 73 de la Constitution par l'article 1er du projet de loi organique. De même, l'article 2, qui actualise les règles de cumul du mandat de député ou de sénateur pour tenir compte de la création du mandat de conseiller à l'Assemblée de Guyane ou de conseiller à l'Assemblée de Martinique doit par conséquent s'appliquer dès la première élection de ces nouvelles assemblées, sans attendre la première réunion de ces assemblées.

Votre commission a ajouté un article 6 ainsi rédigé.

Intitulé du projet de loi organique

Selon son intitulé, le projet de loi organique porte « diverses mesures de nature organique ». Cette formulation paraît quelque peu tautologique pour un projet de loi organique. Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de simplification rédactionnelle de l'intitulé du projet de loi organique.

Votre commission a adopté l'intitulé du projet de loi organique ainsi modifié.


* 27 Mayotte étant devenu une collectivité unique de l'article 73 de la Constitution le 31 mars 2011, sous la dénomination de Département de Mayotte, ces dispositions lui sont aussi applicables.

* 28 Alors que ces habilitations résultent de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, ce n'est que quatre ans plus tard que les dispositions organiques d'application ont été adoptées, dans la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 29 Ce second type d'habilitation n'est pas applicable au département et à la région de La Réunion. Selon l'article 73 de la Constitution, ce second type d'habilitation ne peut, en outre, porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. Cette liste des matières exclues peut être précisée et complétée par une loi organique, ce qui n'a pas été fait à ce jour. Les articles L.O. 3445-2 et L.O. 4435-2 du code ont également soustrait ces matières de l'habilitation à adapter les lois et règlements. L'article 73 de la Constitution ajoute qu'une habilitation ne peut intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

* 30 Jusqu'en 2008, une habilitation de la première catégorie pouvait déjà être accordée pour adapter les lois et aussi les règlements, mais seulement par la loi.

* 31 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/13/dossiers/modif_art73_Const.asp

Le texte de la proposition de loi organique n'est toutefois pas disponible à ce jour.

* 32 Le 27 mars 2009, le conseil régional de la Guadeloupe a adopté deux délibérations formulant les deux demandes d'habilitation.

* 33 Cette habilitation permettait au conseil général d'intervenir dans le domaine de compétences d'autres collectivités territoriales.

* 34 Voir infra.

* 35 Les collectivités de Guyane et de Martinique pourraient être autorisées par la loi à procéder à une telle expérimentation.

* 36 Notamment, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon sont assimilées au département, tandis que la Corse et les collectivités d'outre-mer de l'article 74 sont assimilées à la région.