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Proposition de loi visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux

25 mai 2011 : Gaz de schiste ( rapport - première lecture )
2. L'application de la loi aux gisements d'hydrocarbures conventionnels

Dans de nombreux cas, il a été indiqué à votre rapporteur que les projets d'exploration portaient aussi bien sur des hydrocarbures conventionnels que sur hydrocarbures non conventionnels. Les réservoirs d'hydrocarbures conventionnels résultent en effet de la migration d'hydrocarbures présents dans la roche-mère et sont donc situés généralement sur le même périmètre géographique : ils sont par conséquent accessibles dans le cadre d'un même permis de recherche. Rappelons en effet que les permis de recherches accordés ne contraignent pas leur titulaire à se limiter à une seule couche géologique ou à une technique particulière.

De plus, la fracturation hydraulique est utilisée dans certains cas pour extraire du pétrole difficilement accessible dans des réservoirs d'hydrocarbures dits « conventionnels ».

L'interdiction totale de la fracturation hydraulique pour l'extraction d'hydrocarbures, comme la remise en cause des permis de recherches accordés, peuvent donc avoir un impact sur la rentabilité de certains projets d'exploration ou d'exploitation d'hydrocarbures conventionnels, particulièrement en Île-de-France.

3. La question de l'indemnisation

L'abrogation des permis de recherche peut inciter certains industriels à demander une indemnisation.

Ce point pose des difficultés juridiques qui demanderont une attention particulière lors de l'application de la loi.

L'abrogation des permis exclusifs de recherche et l'indemnisation

a) L'abrogation des permis déjà accordés risque de se heurter a un mouvement récent de la jurisprudence administrative sur l'engagement de la responsabilité du fait des lois.

Les titulaires d'un permis exclusif de recherches pourraient demander une indemnisation du préjudice subi en mettant en jeu le régime de la responsabilité sans faute de l'État (« responsabilité du fait des lois »), qui ouvre droit à indemnisation de certains préjudices au titre de la rupture de l'égalité devant les charges publiques.

· La jurisprudence est traditionnellement hostile à l'indemnisation, au nom de l'intérêt général

D'abord totalement exclue (la loi, expression éminente de la souveraineté, ne pouvant donner lieu à indemnisation, sa nature même étant de modifier les droits des particuliers, favorisant certains et défavorisant d'autres par ses effets, au nom de l'intérêt général), la responsabilité de l'État du fait des lois n'a pu être engagée, depuis sa création prétorienne par le juge administratif en 19389(*), que dans des cas très limités et sous de strictes conditions : le dommage doit être anormal et la réparation ne doit pas avoir été exclue par le législateur explicitement (par le texte de la loi ou ses travaux préparatoires) ou implicitement (circonstances et objet même de la loi).

Comme le résume la doctrine, concernant les « lois inspirées par un motif d'intérêt général tenu pour suréminent, écologique ou sanitaire par exemple (...) de telles mesures supposent, presque par essence, qu'on les interprète comme ayant entendu exclure l'indemnisation de leurs propres conséquences10(*) ».)

Dans cette perspective donc, et puisque l'abrogation des permis de recherche tient à des motifs tirés précisément de considérations écologiques (Charte de l'environnement, principe d'action préventive et de correction), toute indemnisation des titulaires de permis semblait pouvoir être exclue.

· Néanmoins, sous l'influence de la Cour européenne des droits de l'homme, la jurisprudence française a récemment fait évoluer les conditions d'indemnisation de ce type de préjudice.

En premier lieu, une disposition législative expresse qui exclurait toute indemnisation des titulaires de permis pourrait se heurter à la protection que le premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme accorde aux « biens »11(*).

En outre, sous l'influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) sur la rupture d'égalité devant les charges publiques12(*), la jurisprudence administrative a connu récemment un infléchissement : désormais, « le silence de la loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation d'une atteinte anormale à l'égalité devant les charges publiques »13(*).

Le juge examine donc à présent uniquement le caractère anormal de l'atteinte à l'égalité devant les charges publiques (spécialité, gravité et absence d'aléa normalement assuré par la victime).

b) Le contentieux concernant l'abrogation des permis de recherches reste possible, mais la responsabilité de l'État sera difficile à engager

Si la spécialité du préjudice dont peuvent se prévaloir les titulaires de permis exclusifs de recherches d'hydrocarbures qui seraient abrogés à la suite de la présente proposition de loi est peu discutable, les deux autres critères permettant d'engager la responsabilité de l'État du fait des lois ne seront pas nécessairement remplis.

La gravité du préjudice des titulaires de permis de recherches abrogés est incertaine, dans la mesure où ce n'est pas l'exploitation d'une mine aux revenus assurés qui est remise en cause, mais bien la seule exploration d'un périmètre en vue d'y découvrir un gisement. Le seul préjudice certain à considérer est donc limité à la perte des investissements consentis en vue des opérations de prospection. Il convient toutefois de s'interroger sur le préjudice rencontré par les exploitants de gisements « conventionnels » qui ne pourraient plus utiliser, par application de l'article 1er, la technique de fracturation hydraulique.

Concernant l'absence d'aléa normalement supporté par la victime du préjudice, l'encadrement des méthodes utilisées par les titulaires de permis dans leurs travaux miniers est au nombre des prescriptions auxquelles ils peuvent déjà normalement être soumis par l'autorité administrative en vertu de la police des mines. La proposition de loi adoptée par les députés se borne à interdire globalement l'une de ces méthodes, la fracturation hydraulique, et laisse aux titulaires la possibilité de poursuivre leurs travaux de recherche sous réserve de recourir à d'autres techniques autorisées et moins néfastes pour l'environnement.

Les personnes auditionnées par votre rapporteur n'ont pas été en mesure d'évaluer le montant des indemnisations qui pourraient être accordées. Au demeurant, les industriels pourront choisir de renoncer à la technique de fracturation hydraulique afin de conserver la possibilité d'explorer au moyen de techniques conventionnelles, de sorte que les permis ne seraient pas abrogés.


* 9 CE Ass., 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette.

* 10 « Irresponsabilité de la puissance publique », Denys de Béchillon, Répertoire Dalloz, cité par Mattias Guyomar dans ses conclusions sous CE, 2 novembre 2005, Coopérative agricole Ax'ion.

* 11 Au sens de la Convention, la notion inclut aussi certains droits ayant une valeur financière et constituant des actifs, comme les licences, les droits de pêches, etc.

* 12 CEDH, 28 oct. 1999, Brumarescu c/ Roumanie : les charges liées à des contraintes environnementales ne doivent pas être « démesurées », et placer les titulaires d'autorisation « dans une situation [rompant] le juste équilibre devant régner entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l'intérêt général ».

* 13 Mattias Guyomar, conclusions sous CE, 2 novembre 2005, Coopérative agricole Ax'ion.