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Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

31 mai 2011 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier (art. 34 de la Constitution) - Création de lois-cadres d'équilibre des finances publiques -Monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires

Cet article crée une nouvelle catégorie de lois, les lois-cadres d'équilibre des finances publiques. Dans sa version initiale, il attribuait aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale le monopole de l'édiction des règles applicables aux prélèvements obligatoires.

1. Le monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière d'impositions de toute nature et de ressources de la sécurité sociale

· Le principe du monopole

L'article premier du projet de loi constitutionnelle modifie l'article 34 de la Constitution, afin d'ajouter au partage entre les domaines de la loi et du règlement, un partage entre les lois financières, qui seraient les seules susceptibles de comporter des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires, et les autres lois.

Le rapport du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus indique que selon les auteurs de la proposition d'inscription de ce monopole dans la Constitution, MM. Jean Arthuis et Philippe Marini, président et rapporteur général de la commission des finances du Sénat « une révision en ce sens de la Constitution est une condition de la cohérence des orientations en matière de finances publiques, puisque chaque mesure coûteuse serait appréciée non seulement au regard de ses effets sectoriels mais également sur le solde des administrations publiques. Elle serait également facteur de hiérarchisation des priorités de l'action publique puisque les mesures sectorielles se feraient concurrence entre elles, toutes ne pouvant être retenues... Une règle est indispensable. Du choix de la créer ou non dépend clairement la crédibilité de nos intentions. C'est pour nous la clé de l'ensemble du processus. Sans cette règle, le double langage, en d'autres termes l'écart de la parole aux actes, continuera d'être une tentation à laquelle la classe politique ne pourra résister »24(*).

Le rapport relève qu'« il a néanmoins été fait observer que cet objectif d'une vision moins éclatée introduit une rigidité pour la discussion par le Parlement de réformes d'ampleur ».

Actuellement, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale obéissent à des règles d'examen spécifiques, définies aux articles 42,47 et 47-1 de la Constitution. S'agissant du contenu de ces lois, l'article 34 de la Constitution dispose que :

- les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat, dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique ;

- les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et fixent ses objectifs de dépenses.

Pour chacune de ces deux catégories de lois, une loi organique précise les conditions de mise en oeuvre des dispositions constitutionnelles.

Le 3° de l'article premier insère à l'article 34 de la Constitution, après le dix-neuvième alinéa relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, un alinéa donnant aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale le monopole des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. En outre, seules les lois de financement de la sécurité sociale pourraient déterminer les principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale.

Seules les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale pourraient donc comporter des dispositions fiscales, relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

Le contenu des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale étant défini par des lois organiques, celles-ci devraient être modifiées pour assurer la mise en oeuvre de la nouvelle répartition des dispositions fiscales ou relatives aux principes fondamentaux concernant les ressources de la sécurité sociale.

En effet, aux termes de l'article 45 du Règlement du Sénat, la commission des finances contrôle la recevabilité financière des amendements, non seulement au regard de l'article 40 de la Constitution, mais aussi au regard des dispositions de la LOLF.

De même, la commission des affaires sociales examine la recevabilité des amendements déposés au regard de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

En conséquence, le 1° de l'article premier supprime, au cinquième alinéa de l'article 34 de la Constitution, les dispositions selon lesquelles la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, ces dispositions devant figurer au sein d'un nouvel alinéa.

Par ailleurs, le 2° de l'article premier précise, au dix-septième alinéa de l'article 34, que la loi détermine les principes fondamentaux de la sécurité sociale « sous réserve du vingtième alinéa », relatif au monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a adopté sans modification les dispositions relatives au monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

· Les conséquences du monopole

Le monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires aurait des conséquences déterminantes sur le droit d'initiative des députés et des sénateurs et sur le travail parlementaire.

Tout d'abord, cette règle obligerait le Parlement à examiner séparément une réforme, par exemple en matière de logement, de retraites, d'environnement, de culture ou de recherche et les moyens nécessaires pour sa mise en oeuvre. Les assemblées devraient donc voter les objectifs et les dispositifs de la réforme et attendre la prochaine loi de finances ou de financement de la sécurité sociale pour définir les outils fiscaux adéquats.

Nos excellents collègues Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales, Jacques Legendre, président de la commission de la culture, Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, et Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales, ont unanimement souligné que le monopole des lois financières empêcherait ainsi les assemblées d'avoir une vision d'ensemble, cohérente, des réformes impliquant des moyens financiers. Cet équilibre constitue un enjeu fondamental pour les deux assemblées, car l'examen distinct des principes d'une réforme et des moyens nécessaires à sa mise en oeuvre ne peut qu'affaiblir la position du Parlement face au Gouvernement, auteur des projets de loi.

Le monopole empêcherait les commissions et le Parlement de porter un regard d'ensemble sur les grandes réformes. Les prérogatives des commissions seraient déséquilibrées, puisque les commissions compétentes pourraient seulement se saisir pour avis des dispositions intégrées à des textes financiers, renvoyés au fond à la commission des finances ou à la commission des affaires sociales.

On peut également craindre que les conditions de discussion des dispositions relatives aux moyens soient dégradées, car elles seraient concentrées au sein de projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale dont l'examen reste encadré par des délais constitutionnels.

Faudrait-il alors définir une règle imposant au Gouvernement de présenter, parallèlement à toute grande réforme, un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale rectificative ?

Par ailleurs, le monopole entraînerait un nouveau déséquilibre en matière d'initiative parlementaire.

D'une part, seul le Gouvernement peut déposer des projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, ces textes échappant, en outre, aux règles de procédures définies lors de la révision de 2008 pour accroître les droits du Parlement : ils ne sont pas soumis au délai minimum de six semaines après le dépôt pour la discussion devant la première assemblée saisie, leur examen en séance ne porte pas sur le texte de la commission et le Gouvernement peut les inscrire par priorité à l'ordre du jour.

D'autre part, les parlementaires qui déposeraient, sur des textes non financiers, des amendements contenant des mesures relatives aux prélèvements obligatoires, prendraient le risque de se voir opposer l'irrecevabilité définie à l'article 2 bis du projet adopté par l'Assemblée nationale. Le même risque se présenterait pour les propositions de loi. Aussi le Gouvernement aurait-il en fait le monopole de l'initiative des réformes relatives aux impôts, taxes et cotisations sociales.

Enfin, le dispositif finalement adopté par l'Assemblée nationale pour assurer le respect du monopole n'est pas pleinement satisfaisant. Les rapports des commissions des lois et des finances de l'Assemblée nationale et les débats en séance publique montrent bien les difficultés que pose la règle du monopole pour l'organisation des travaux parlementaires.

Ainsi, la procédure d'irrecevabilité définie à l'article 2 bis, modifiant l'article 41 de la Constitution, permettrait au Gouvernement et au président de l'assemblée saisie de fermer les yeux sur l'irrecevabilité d'un amendement ou d'une proposition de loi portant sur des recettes, tandis que le Conseil constitutionnel serait, s'il était saisi, tenu de déclarer la disposition en cause contraire à la Constitution, en application du nouvel article 61-2, inséré par l'article 9 bis.

La règle du monopole ne se justifie que par la nécessité de porter un regard d'ensemble sur les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires, seul moyen d'assurer une politique budgétaire vertueuse. Votre commission ne remet pas en cause cet objectif, auquel elle souscrit. Mais elle considère qu'il peut être atteint par d'autres moyens, plus respectueux du droit d'initiative des parlementaires et des prérogatives des commissions permanentes des deux assemblées.

Comme l'indique Eugène Pierre dans son Traité de droit politique, électoral et parlementaire, « le droit d'initiative n'est pas moins important que le droit de vote »25(*). Or, l'initiative des parlementaires en matière financière est déjà largement contenue par l'article 40 de la Constitution et par l'irrecevabilité des cavaliers budgétaires et des cavaliers sociaux.

Le monopole des lois financières s'adresse en réalité d'abord au Gouvernement. Il s'agit d'inscrire dans la Constitution un dispositif que le Premier ministre a demandé à l'ensemble des ministres et secrétaires d'État d'appliquer dans une circulaire du 4 juin 201026(*). Il serait donc paradoxal d'organiser un dispositif donc l'effet serait en premier lieu de limiter le droit d'initiative des députés et sénateurs, le Gouvernement détenant le monopole du dépôt des textes financiers.

Votre commission a donc recherché un dispositif qui garantisse un examen efficace et cohérent des mesures de prélèvement obligatoire, sans présenter les inconvénients majeurs du monopole des lois financières.

· La proposition de votre commission : prévoir l'exclusivité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'entrée en vigueur des mesures de recettes fiscales

Votre commission vous soumet un amendement qui vise à remplir l'objectif de rationalisation des mesures relatives aux prélèvements obligatoires, tout en respectant les équilibres institutionnels.

Cet amendement prévoit que toutes les dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux autres recettes de la sécurité sociale ne peuvent entrer en vigueur que si elles ont été approuvées par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale.

Ce dispositif donnant aux lois financières une compétence exclusive pour décider de l'entrée en vigueur des mesures relatives aux prélèvements obligatoires se substituerait donc au monopole.

Il permettrait de vérifier, lors de l'examen des lois financières, que les mesures votées en cours d'année ne remettent pas en cause les règles définies par les lois-cadres d'équilibre des finances publiques et d'assurer le respect de la trajectoire d'évolution des finances publiques que celles-ci définissent.

Ce dispositif reprend l'esprit de la proposition de loi organique de MM. Alain Vasselle et Nicolas About, adoptée par le Sénat le 22 janvier 2008, qui ne concernait que les cotisations sociales et dont le champ serait donc étendu à l'ensemble des impositions de toute nature et des recettes de la sécurité sociale27(*). Cette proposition de loi prévoit que les mesures de réduction et d'exonération de cotisations affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale deviendraient caduques au 1er janvier de l'année suivant celle de leur adoption, si elles ne sont pas approuvées par une loi de financement de la sécurité sociale. Ce régime de caducité présenterait l'inconvénient de permettre l'entrée en vigueur de ces dispositions pour quelques mois seulement, avant qu'elles ne soient frappées de caducité. Il semble plus cohérent et plus conforme à l'objectif recherché de prévoir que l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires est déterminée par une loi financière.

Ce « passage obligé » par la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale n'entraînerait cependant pas l'hypertrophie des lois financières qu'aurait pu provoquer le monopole, car chaque loi financière pourrait simplement mentionner les mesures de prélèvement obligatoire pour les approuver et en déterminer la date d'entrée en vigueur, ou ne pas les mentionner pour ne pas les approuver.

Le dispositif proposé préserve le droit d'initiative des parlementaires, qui pourraient présenter des amendements et des propositions de loi relatives aux impôts, taxes et autres ressources de l'État, des collectivités et de la sécurité sociale. Ces initiatives n'encourraient pas de censure systématique du Conseil constitutionnel, mais leur entrée en vigueur ne pourrait être décidée que par une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

Les commissions permanentes garderaient la possibilité d'examiner de façon cohérente les réformes de grande ampleur. Leurs prérogatives, essentielles à l'expertise du Parlement, seraient ainsi préservées.

Par coordination avec la suppression du monopole des lois financières en matière de prélèvement obligatoires, votre commission vous propose de supprimer la procédure d'irrecevabilité définie à l'article 2 bis, le régime de censure obligatoire par le Conseil constitutionnel (article 9 bis), et le monopole fiscal des lois financières (article 11).

2. Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques


· Le dispositif proposé par le Gouvernement

Le 3° de l'article premier du projet de révision insère à l'article 54 de la Constitution un alinéa créant une nouvelle catégorie de lois dotées, pour certaines de leurs dispositions, d'une force supérieure à celle des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

Par conséquent, les lois-cadres d'équilibre des finances publiques se substitueraient aux lois de programmation des finances publiques créées par la révision du 23 juillet 2008.

La rédaction proposée par le Gouvernement reprend, sous réserve d'une modification, celle que suggère le rapport du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus.

Elle prévoit que les lois-cadres d'équilibre des finances publiques « déterminent les normes d'évolution et les orientations pluriannuelles des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques ». Ainsi, ce nouvel outil permettrait au Parlement de fixer, en euros constants, pour chaque année de la période de programmation considérée :

- le plafond des dépenses de l'Etat, qui resteraient définies chaque année par la loi de finances, et le plafond des dépenses de la sécurité sociale, qui relèveraient toujours de la loi de financement de la sécurité sociale ;

- le plancher des recettes de l'Etat et de la sécurité sociale, c'est-à-dire le montant net des baisses ou des hausses d'impôt et de prélèvements sociaux.

Les lois-cadres devront s'inscrire dans l'objectif de retour à l'équilibre des comptes publics. Elles définiront par conséquent une trajectoire de retour à l'équilibre des finances publiques. L'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle indique que « la fongibilité entre plafonds de dépenses et mesures nouvelles en recettes pourra être autorisée afin de garantir au législateur une certaine marge de manoeuvre, tout en préservant l'effort global de redressement des finances publiques ».

Le Gouvernement précise, dans cet exposé des motifs, que « la période couverte par les lois-cadres devra être de trois ans au minimum ». Le vote d'une telle loi-cadre en début de législature pour une période de cinq ans permettrait d'en aligner la portée sur le calendrier des élections nationales.

Si des événements exceptionnels imposaient une adaptation des règles d'évolution des finances publiques, le Gouvernement serait tenu de solliciter du Parlement une modification de la loi-cadre. Cette modification serait donc possible ; il s'agit même d'une exigence pour permettre aux pouvoirs publics de faire face à l'imprévisible, mais elle supposerait un engagement fort des pouvoirs exécutif et législatif.

Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques n'ont donc d'intérêt que si elles s'imposent au législateur lorsqu'il vote les lois financières de portée annuelle. Il s'agit ainsi d'une nouvelle catégorie de lois dont la place, au sein de la hiérarchie des normes, serait supérieure à celle des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

Aussi, l'article premier du projet de révision prévoit-il qu'une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques. Cette loi organique définirait la période minimale couverte par chaque loi-cadre et celles de leurs dispositions qui s'imposeraient aux lois financières. Les conditions d'adoption des lois-cadres sont définies par les articles 2 à 9 du projet de loi constitutionnelle.

Les comptes des administrations publiques

Selon les indications du ministère du budget28(*), les administrations publiques constituent l'ensemble des unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands ou d'effectuer des opérations de redistribution du revenu et des richesses nationales grâce aux ressources des prélèvements obligatoires (impôts et autres recettes). Le secteur des administrations publiques comprend les administrations publiques centrales, locales et de sécurité sociale.

Cet ensemble comprend quatre sous-secteurs :

- l'État et les organismes divers d'administration centrale (ODAC) : ces deux sous-secteurs réunis composent l'ensemble des administrations publiques centrales. Les ODAC sont financés principalement soit par des subventions de l'État, soit par affectation de recettes votée en loi de finances. Ils exercent une compétence nationale, si bien que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques (notamment la protection sociale, les affaires économiques ou encore l'éducation) ;

- les administrations publiques locales (APUL) qui incluent l'ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de communes) mais aussi les organismes divers d'administration locale (ou ODAL : centres communaux d'action sociale, caisses des écoles, services départementaux d'incendie et de secours, collèges, lycées, syndicats de collectivités, chambres consulaires...

- les administrations de sécurité sociale (ASSO) qui regroupent les ODASS (principalement les hôpitaux) et l'ensemble des régimes d'assurance sociale : régime général et régimes spéciaux de Sécurité sociale (branches maladie/Accidents du travail et maladies professionnelles, famille et vieillesse), régimes de retraite complémentaire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) ou assurance-chômage (Unedic) ;

Le référentiel de la comptabilité nationale est le seul qui soit commun à l'ensemble de ces sous-secteurs et permette d'obtenir des chiffrages d'ensemble, toutes administrations publiques confondues. Ce périmètre est celui des engagements européens (pacte de stabilité et de croissance).


· Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à l'article premier trois séries d'amendements identiques présentés par la commission des lois et par les deux commissions saisies pour avis.

Elle a d'abord adopté deux amendements identiques présentés par MM. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois, et Yves Bur, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, précisant que la période couverte par chaque loi-cadre doit être d'au moins trois ans. Les députés ont ainsi souhaité inscrire dans la Constitution une durée minimale dont le projet de révision renvoyait la définition à la loi organique. Il semble en effet préférable que cette disposition figure dans la Constitution et la durée retenue constitue le minimum requis pour définir une trajectoire de retour à l'équilibre des comptes publics.

L'Assemblée nationale a ensuite adopté trois amendements de précision identiques, présentés par le rapporteur de la commission des lois et par les rapporteurs des deux commissions saisies pour avis, afin d'inclure explicitement dans le champ des lois-cadres la détermination des règles de gestion des finances publiques. Cette précision garantirait que figurent dans les lois-cadres des dispositions que le législateur a déjà eu l'occasion d'inscrire dans les lois de programmation des finances publiques. L'article 12 de la loi de programmation des finances publiques du 28 décembre 2010, relative aux années 2011-2014, interdit ainsi aux organismes divers d'administration centrale29(*) d'emprunter à plus d'un an et définit un plancher de recettes limitant les mesures nouvelles votées par le Parlement ou décidées par le pouvoir réglementaire.

Enfin, les députés ont adopté deux amendements identiques de MM. Jean-Luc Warsmann et Yves Bur, modifiés par un sous-amendement de M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, afin d'inscrire dans la Constitution le dispositif visant à assurer un retour à l'équilibre des finances publiques.

Ainsi, les lois-cadres devraient fixer, par chaque année, un objectif qui se déclinerait en un « maximum de dépenses » et un « minimum de recettes ». Ce minimum et ce maximum s'imposeraient aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Les auteurs de ces amendements ont précisé que cette disposition autoriserait les compensations entre dépenses et recettes, conformément à l'exposé des motifs, du projet de révision, qui évoque la « fongibilité entre plafonds de dépenses et mesures nouvelles en recettes ».

Le maximum de dépenses pourrait en outre comprendre un plafond de dépenses de l'Etat et un plafond de dépenses de la sécurité sociale.

Les députés ont par ailleurs souhaité insérer à l'article 34 de la Constitution l'obligation de rattraper les écarts constatés dans l'exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Les modalités de compensation seraient fixées par la loi organique.

L'une des hypothèses évoquées par les auteurs des amendements serait de prévoir qu'un dépassement du plafond de dépenses ou une performance inférieure au plancher de recettes devrait, au cours des exercices suivants, faire l'objet d'un rattrapage. Le Conseil constitutionnel, saisi des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, pourrait, le cas échéant, sanctionner l'absence de rattrapage.

Cette disposition s'inspire d'une recommandation du rapport du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, selon laquelle « en cours ou à l'issue de l'exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, tout écart négatif entre la maîtrise des dépenses et/ou des mesures nouvelles en recettes constatée en exécution et la trajectoire prévue pour l'année considérée par la loi-cadre d'équilibre des finances publiques devrait être corrigé et compensé, soit avant le terme de l'exercice (pour les écarts identifiés en cours d'exécution), soit sur les deux exercices suivants (pour les écarts identifiés à l'issue de l'exécution). Cette obligation de rattrapage aurait des effets analogues à cause d'un compte notionnel de contrôle des déviations, tel qu'adopté par exemple en Allemagne »30(*).

Le texte adopté par l'Assemblée nationale précise en outre que les lois-cadres d'équilibre des finances publiques peuvent être modifiées, en cours d'exécution, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Il reviendrait donc à la loi organique d'encadrer les conditions de révision des lois-cadres.

A cet égard, le rapport Camdessus considère que la portée solennelle et les engagements traduits par la loi-cadre impliqueraient « qu'elle ne soit pas l'objet de modification, sauf en cas de changement de majorité parlementaire ou de circonstances exceptionnelles telles que tension internationale impliquant un accroissement majeur de l'effort de défense, récession économique d'une ampleur exceptionnelle ou catastrophe naturelle »31(*).

Cet aspect devra être étudié de façon approfondie lors de la discussion du projet de loi organique, car il déterminera fortement la capacité de notre pays à réagir en cas de crise grave. La vertu ne saurait s'identifier à un excès de rigidité.

Il semble raisonnable d'envisager que seules les dispositions les plus impératives de la loi-cadre, celles qui fondent sa conception, à savoir les normes d'évolution des finances publiques, ne puissent être révisées que dans le cas de circonstances exceptionnelles. La loi organique devra définir ces circonstances de façon ouverte et pragmatique.

· Les améliorations proposées par votre commission

Votre commission vous soumet un amendement visant à clarifier et préciser la rédaction de l'alinéa relatif aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Il semble en effet préférable d'indiquer que les lois-cadres fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes, conformément à la terminologie retenue dans la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 201432(*). Le minimum de recettes ne peut être fixé par la loi-cadre, car le produit des recettes n'est connu qu'en fin d'exercice. La loi-cadre peut en revanche prescrire un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes.

Par ailleurs, la notion d'« objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes », retenue par l'Assemblée nationale en première lecture, paraît floue et imprécise. Elle pourrait amener le Conseil constitutionnel à n'exercer qu'un contrôle assez souple du respect des normes fixées par la loi-cadre, ce qui réduirait l'efficacité du dispositif.

Votre commission vous propose en outre d'inverser la logique relative à la modification de la loi-cadre en cours d'exécution. Ainsi, alors que la rédaction adoptée par les députés prévoit que la loi-cadre peut être modifiée en cours d'exécution dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, l'amendement prévoit que la loi-cadre ne peut être modifiée en cours d'exécution que dans les conditions prévues par une loi organique.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2 (art. 39 de la Constitution) - Examen en premier par l'Assemblée nationale des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Cet article étend aux projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques la règle selon laquelle les projets de loi financière -projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale- sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.

Cette priorité d'examen, fondée sur le principe du consentement à l'impôt tel que l'établit l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et sur l'élection au suffrage universel direct des députés, ne concernait d'abord que les projets de lois de finances. La révision constitutionnelle du 22 février 1996 l'a étendue aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques constitueront une nouvelle catégorie de lois financières, dont les dispositions exprimeront la capacité du Parlement de se donner à lui-même des règles et des limites pour la définition des impositions de toute nature.

Aussi est-il cohérent et logique que les projets de loi-cadre obéissent à la même priorité d'examen que les lois financières.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 2 bis (art. 41 de la Constitution) - Contrôle du respect du monopole des lois financières en matière de prélèvements obligatoires au cours de la procédure parlementaire

Issu d'un amendement du président et rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article additionnel définit une procédure de contrôle de la recevabilité des amendements et propositions de loi au regard des nouvelles dispositions donnant aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale le monopole des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires (article premier du projet de loi constitutionnelle).

Le projet de révision ne prévoyait en effet aucune procédure de contrôle du respect de ce monopole dans le cadre du travail parlementaire, si bien qu'il revenait aux assemblées d'organiser un contrôle de la recevabilité des amendements et des propositions de loi, ou au Conseil constitutionnel d'assurer, avant la promulgation de la loi, le contrôle approprié.

Les députés ont fait le choix d'une procédure de contrôle de la recevabilité similaire à celle que définit l'article 41 de la Constitution pour le respect du domaine de la loi.

Cet article, modifié par la révision du 23 Juillet 2008, permet au Gouvernement ou au président de l'assemblée saisie d'opposer, au cours de la procédure législative, l'irrecevabilité à une proposition ou à un amendement qui ne relèverait pas du domaine de la loi ou qui serait contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38 de la Constitution.

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée, il appartient au Conseil constitutionnel de trancher, à la demande de l'un ou de l'autre. Le Conseil a alors huit jours pour se prononcer. Dans l'exposé sommaire de son amendement, M. Jean-Luc Warsmann explique que « le dépôt de propositions de loi ou d'amendements contenant des dispositions relatives aux impositions de toute nature (mesures fiscales) ou relatives aux « autres ressources » de la sécurité sociale (c'est-à-dire aux cotisations sociales) serait donc possible. Mais le Gouvernement ou le président de l'assemblée concernée pourrait, à tout moment de la procédure législative, soulever l'irrecevabilité pour méconnaissance du domaine des lois de finances et de financement de la sécurité sociale ».

Le dispositif retenu par l'Assemblée nationale vise donc à apporter aux parlementaires dont la règle du monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale réduira fortement la capacité d'initiative une consolation d'ordre théorique. Le dépôt d'amendements et de propositions de loi comportant des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires serait en effet possible ; mais leur discussion et leur adoption en commission et en séance plénière dépendrait de l'appréciation du président de l'assemblée saisie et du Gouvernement. A tout moment pourrait s'abattre sur l'amendement ou la proposition de loi une irrecevabilité qui arrêterait net son parcours législatif.

Les députés ont parfaitement mesuré les conséquences de la règle du monopole sur le droit d'initiative des parlementaires. Cette règle apporte en effet une nouvelle limitation à un droit déjà très fortement contraint, en matière financière, par l'article 40 de la Constitution. Ainsi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a d'abord adopté deux amendements supprimant la règle du monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière d'imposition de toute nature et de cotisations sociales.

En séance plénière, le président et rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a expliqué que le contrôle de la recevabilité des amendements et des propositions de loi au regard de cette règle dès leur dépôt lui paraissait trop stricte, tandis que le renvoi au Conseil constitutionnel lui semblait trop aléatoire33(*).

M. Jean-Luc Warsmann a précisé que la rédaction complétant le dispositif de l'article 41 de la Constitution tendait par conséquent « à combattre l'hypothèse de l'irrecevabilité au dépôt »34(*).

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a estimé que cette disposition donnait « du sens à ce monopole des dispositions fiscales aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale, sans altérer pour autant la capacité des parlementaires à déposer, dans une proposition de loi ou par voie d'amendement, une disposition de nature fiscale. Il reviendra alors au juge suprême d'examiner la recevabilité du dispositif ».

La définition d'un mécanisme de contrôle de la recevabilité des amendements et des propositions de loi au regard de la nouvelle règle de monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale permet donc de sauver les apparences, sans rien retirer, en fait, à l'efficacité du dispositif visant à concentrer les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires au sein des lois financières.

Ainsi, les conditions à remplir pour qu'un amendement ou une proposition de loi qui comporterait de telles dispositions soit examiné et voté par une commission ou une assemblée font de ce mécanisme un artifice. Il faudrait en effet que le président de l'assemblée saisie et le Gouvernement conviennent de ne pas voir ou, tout au moins, de ne pas soulever, une irrecevabilité dont l'appréciation sera pourtant beaucoup plus aisée que l'irrecevabilité au regard du domaine de la loi. Il suffirait que l'amendement ou la proposition de loi comporte une disposition relative aux prélèvements obligatoires pour être irrecevable, ce qui n'appelle pas, a priori, une analyse aussi subtile que le respect du partage, parfois difficile, entre la loi et le règlement.

Il convient en outre de relever que la procédure d'irrecevabilité adoptée par l'Assemblée nationale comporte un paradoxe, puisque cette irrecevabilité ne serait pas opposable aux projets de loi. Le Gouvernement pourrait donc soumettre au Parlement des projets de loi ordinaires contenant des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires.

Votre commission estime que l'attribution aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale d'une compétence exclusive pour déterminer l'entrée en vigueur des mesures relatives aux prélèvements obligatoires permettrait d'assurer, avec autant d'efficacité que le monopole, une politique budgétaire vertueuse. Aussi vous propose-t-elle de substituer ce dispositif au monopole défini à l'article premier du projet de révision.

Elle vous soumet, par coordination, un amendement tendant à supprimer l'article 2 bis, car le dispositif d'approbation des mesures de prélèvement obligatoire par les lois financières rend inutile une procédure d'irrecevabilité à l'égard des amendements et propositions de loi qui ne respecteraient pas le monopole.

Votre commission vous propose de supprimer l'article 2 bis.

Article 3 (art. 42 de la Constitution) - Règles relatives à la discussion en séance des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Cet article applique aux projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques les règles que l'article 42 de la Constitution prévoit pour la discussion en séance publique des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

En effet, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 42 de la Constitution dispose que la discussion des projets et propositions de loi en séance porte sur le texte adopté par la commission saisie au fond ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie. En outre, la discussion en séance, en première lecture, ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt et, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er mars 2009.

Cependant, le deuxième alinéa de l'article 42 a maintenu le régime de discussion antérieur pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi, pour ces textes, la discussion en séance porte, pour la première lecture, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.

Par ailleurs, le dernier alinéa de l'article 42 dispense les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale et les projets relatifs aux états de crise de l'application des délais d'examen définis au troisième alinéa.

Comme l'avait relevé votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République, ces exceptions sont justifiées car, s'agissant des projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement détient le monopole de l'initiative législative35(*). En outre, ces projets obéissent à des délais constitutionnels d'examen spécifiques, définis par les articles 47 et 47-1 de la Constitution.

Or, comme pour les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, seul le Gouvernement pourra déposer un projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques, qui constituera un engagement pluriannuel déterminant pour l'action de l'exécutif.

Il paraît donc cohérent que la discussion en séance du projet de loi-cadre porte, pour la première lecture, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement.

Par ailleurs, l'article 4 du projet de révision permet au Gouvernement de décider l'application, aux projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques, de la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 47, qui donne à l'Assemblée nationale quarante jours pour se prononcer en première lecture sur le projet de loi de finances après son dépôt et au Sénat quinze jours à compter de sa transmission.

Aussi semble-t-il logique que le 2° de l'article 3 ajoute les projets de loi-cadre à la liste des textes qui échappent aux délais minimaux d'examen définis au troisième alinéa de l'article 42.

Votre commission vous propose par conséquent d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4 (art. 46-1 nouveau de la Constitution) - Modalités de vote des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Cet article insère dans la Constitution un nouvel article 46-1, précisant les modalités de vote des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques. Cet article serait placé après les dispositions relatives au vote des lois organiques et avant celles qui définissent les modalités de vote des projets de loi de finances.

Selon une disposition similaire à celles qui figurent aux articles 47 et 47-1 de la Constitution pour les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, la première phrase du nouvel article 46-1 prévoit que le Parlement vote les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques dans les conditions définies par une loi organique.

La seconde phrase de l'article 4 permet au Gouvernement de décider de l'application, pour l'examen des projets de loi-cadre, de la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 47. Cet alinéa dispose que si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture sur le projet de loi de finances dans le délai de quarante jours après son dépôt, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. L'examen du projet de loi se poursuit ensuite dans les conditions prévues à l'article 45. Aussi, le Premier ministre peut-il provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée.

Toutefois, en dépit de ce renvoi au deuxième alinéa de l'article 47 de la Constitution, les modalités d'examen des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques ne seraient pas exactement alignées, en pratique, sur celles des projets de loi de finances.

En effet, en vertu d'un accord entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale, depuis les débuts de la Vème République, le délai de quarante jours pour l'examen du projet de loi de finances de l'année court à compter de la réception d'une lettre du Premier ministre par le président de l'Assemblée nationale, qui récapitule les annexes budgétaires présentant un caractère obligatoire. Cet accord permet d'éviter que le temps consacré par la commission des finances à l'examen du projet de loi de finances ne vienne réduire le temps accordé à l'Assemblée nationale pour examiner ce texte.

Ainsi, comme l'indique M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois, dans son rapport, « cinquante-cinq jours se sont écoulés entre le dépôt du projet de loi de finances pour 2009 (le 26 septembre 2008) et son adoption par l'Assemblée nationale (le 19 novembre 2008), le délai constitutionnel de quarante jours n'ayant commencé à courir qu'à compter du 11 octobre 2008) »36(*). Dès lors, l'application aux projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques des délais définis à l'article 47 de la Constitution aboutirait en fait à soumettre ces projets à des délais d'examen par l'Assemblée nationale plus brefs que ceux appliqués au projet de loi de finances initiale. Cette différence ne paraît cependant pas dirimante, puisque les lois-cadres devraient comporter beaucoup moins de dispositions que la loi de finances de l'année. Elles n'auront pas, en effet, à présenter les crédits de chacune des missions de l'Etat.

Par ailleurs, la possibilité, pour le Gouvernement, de décider de l'application du deuxième alinéa de l'article 47 de la Constitution aux projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques pourra limiter l'examen de ces projets de loi à une seule lecture dans chaque assemblée.

Cependant, comme pour les délais d'examen spécifiques, la procédure accélérée ne s'appliquerait aux projets de loi-cadre que si le Gouvernement en décidait ainsi, alors que cette procédure est systématiquement appliquée aux projets de loi de finances37(*).

En effet, l'article 47 de la Constitution définit les délais d'examen du projet de loi de finances en première lecture et dispose qu'« il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45 ». Aussi, l'article 40 de la LOLF prévoit-il un examen du projet de loi de finances « selon la procédure d'urgence », devenue « procédure accélérée » lors de la révision du 23 juillet 2008 (article 45, deuxième alinéa, de la Constitution)38(*).

La loi organique relative aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques pourra préciser ce qu'il en est pour ces textes, le texte de l'article 4 du projet de révision n'interdisant pas au Gouvernement, s'il ne décide pas d'appliquer au projet de loi-cadre la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 47 de la Constitution, d'engager la procédure accélérée dans les conditions définies par l'article 45. Dans cette hypothèse, les Conférences des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat pourraient s'y opposer conjointement.

Selon l'exposé des motifs du projet de révision, la possibilité, pour le Gouvernement, de décider l'application des dispositions de l'article 47, deuxième alinéa, de la Constitution, aux projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques vise à « permettre d'harmoniser la modification de la loi-cadre en vigueur avec l'adoption d'une loi de finances rectificative qui serait rendue nécessaire par des circonstances imprévues ».

En effet, les délais d'examen définis à l'article 47, deuxième alinéa, de la Constitution, sont applicables aux projets de loi de finances rectificative. Dès lors, il paraît indispensable que le Gouvernement puisse soumettre au Parlement, en cas de crise grave, un projet de loi de finances rectificative et, le cas échéant, un projet de modification de la loi-cadre, en disposant de moyens adaptés pour obtenir une examen coordonné des deux textes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

Article 5 (art. 47 de la Constitution) - Subordination de l'adoption définitive des lois de finances à l'existence d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'année considérée

Cet article interdit l'adoption de toute loi de finances en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'année considérée.

Il modifie à cette fin l'article 47 de la Constitution, qui précise les conditions d'examen des lois de finances.

1. Le dispositif proposé

Le 1° de l'article 5 complète le premier alinéa de l'article 47, afin de prévoir qu'aucune loi de finances ne peut être adoptée définitivement en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'année concernée.

A la différence des lois de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques, mentionnées à l'article 34, vingt-et-unième alinéa, de la Constitution depuis la révision du 23 juillet 2008, l'adoption de lois-cadres d'équilibre des finances publiques sera obligatoire, sous peine de bloquer l'adoption de toute loi de finances. Cette disposition paraît indispensable pour assurer la cohérence de la réforme, compte tenu de la place accordée aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques dans la hiérarchie des normes.

Celles-ci établiront en effet des paramètres déterminants pour l'élaboration des lois de finances.

Par conséquent, ni la loi de finances de l'année, ni les lois de finances rectificatives ne pourront être adoptées définitivement si une loi-cadre d'équilibre des finances publiques portant sur l'année en question n'est pas en vigueur. Il ne suffira donc pas que la loi-cadre ait été examinée et votée par le Parlement ; il faudra qu'elle ait été promulguée, après le contrôle du Conseil constitutionnel.

Cette articulation n'interdira pas qu'un projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques soit examiné en même temps qu'un projet de loi de finances, mais obligera à programmer la discussion du premier de façon à ce qu'elle s'achève suffisamment tôt pour ne pas bloquer l'adoption du second.

Le 2° de l'article 5 précise en conséquence que les dispositions du deuxième alinéa de l'article 47 s'appliquent aux projets de loi de finances, par distinction avec les projets de loi-cadre.

Le 3° de l'article 5 complète le quatrième alinéa de l'article 47, relatif à l'autorisation de percevoir les impôts et à l'ouverture des crédits lorsque la loi de finances de l'année n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice budgétaire considéré.

En effet, dans une telle hypothèse, le Gouvernement doit demander d'urgence au parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés. Une telle situation ne s'est produite qu'en 1962, après le vote d'une motion de censure contre le gouvernement de Georges Pompidou. La procédure applicable est définie à l'article 45 de la LOLF.

Le projet de révision prévoit que cette procédure est également appliquée en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'année concernée, puisque cette absence empêcherait, en application du 1° de l'article 5, l'adoption définitive de la loi de finances de l'année.

2. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à l'article 5 deux amendements rédactionnels de M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois. Ces amendements mentionnent la loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné, plutôt que la loi-cadre applicable à l'année concernée.

L'Assemblée nationale a en outre adopté un amendement de MM. Gilles Carrez, rapporteur général, et Jérôme Cahuzac, président de la commission des finances, qui insère à l'article 47 de la Constitution un alinéa précisant que le projet de loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice est déposé au plus tard le 15 septembre de l'année qui précède cet exercice. Cet amendement inscrit par conséquent dans la Constitution une date de dépôt qui figure aujourd'hui à l'article 39 de la LOLF.

Depuis 1959, la date de dépôt du projet de loi de finances de l'année est fixée au premier mardi d'octobre au plus tard.

La disposition adoptée par l'Assemblée nationale avance donc cette date maximale de dépôt de quinze jours. Cette modification vise à tirer les conséquences du monopole que l'article premier du projet de révision attribue aux lois de finances pour la fixation des règles concernant les impositions de toute nature. Ce monopole devrait en effet aboutir à un accroissement du volume des lois de finances.

En outre, les auteurs de l'amendement voté par les députés considèrent que la date du premier mardi d'octobre, initialement retenue pour aligner le dépôt du projet de loi de finances sur la date d'ouverture de la session, n'est plus adaptée aux nouvelles conditions du travail législatif en matière financière. Le Parlement doit en effet se livrer à un examen approfondi des équilibres budgétaires. Il devra être encore plus précis dans son analyse à l'avenir, puisqu'il lui faudra respecter les limites fixées par la loi-cadre d'équilibre précédemment adoptée.

Les députés ont ainsi souhaité garantir au Parlement des délais d'examen suffisants. Les récentes évolutions, faisant apparaître, en dehors même de tout monopole, un doublement du volume des lois de finances initiales au cours des quatre dernières années, justifient cette modification qui protègera les conditions d'examen du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, première assemblée saisie.

Les auteurs de l'amendement relèvent que le Gouvernement avait peu à peu retardé la date de dépôt du projet de loi de finances, ne laissant aux députés pour l'examiner que 55 jours en moyenne par an depuis 2002, contre 62,3 jours par an entre 1993 et 2001.

A titre de comparaison, il convient d'indiquer que le projet de loi de finances doit être déposé au plus tard au cours de la première semaine de session suivant le 1er septembre en Allemagne.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. 47-1 de la Constitution) - Subordination de l'adoption des lois de financement de la sécurité sociale à l'existence d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice considéré

Cet article interdit l'adoption de toute loi de financement de la sécurité sociale en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice en question. Ainsi, comme l'article 5, il conforte les lois-cadres d'équilibre, en les rendant indispensables à l'adoption définitive des textes financiers.

Il complète dans cet objectif l'article 47-1 de la Constitution, qui définit les conditions d'adoption des lois de financement de la sécurité sociale.

Le 1° prévoit qu'aucune loi de financement de la sécurité sociale ne pourrait être adoptée définitivement en l'absence d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné.

Le 2° précise, par coordination, au deuxième alinéa de l'article 47-1, que les délais d'examen fixés à cet alinéa s'appliquent aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, et non au projet de loi-cadre.

A la différence de l'article 5, l'article 6 ne comporte pas de disposition relative à la procédure applicable en l'absence de loi-cadre d'équilibre, car la Constitution ne rend pas obligatoire l'adoption d'une loi de financement de la sécurité sociale. En effet, un tel texte n'est pas indispensable à l'ordonnancement des dépenses et à l'encaissement des recettes par les organismes de sécurité sociale. L'article 47-1 de la Constitution ne comporte donc pas de procédure d'urgence comparable à celle qui figure à l'article 47, quatrième alinéa, pour la perception des impôts et l'ouverture des crédits.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.

Article 6 bis (art. 47-2 de la Constitution) - Extension de la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement et au Gouvernement à la mise en oeuvre des lois-cadres d'équilibre des finances publiques

Cet article additionnel, issu d'un amendement de M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, prévoit que la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de la mise en oeuvre des lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

L'article 47-2 de la Constitution, inséré par la révision du 23 juillet 2008, érige en principes constitutionnels trois des missions de la Cour des comptes :

- l'assistance au Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement ;

- l'assistance au Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ;

- la contribution à l'information des citoyens par ses rapports publics.

Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques doivent, pour certaines de leurs dispositions tout au moins, s'imposer aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Aussi paraît-il nécessaire que la Cour des comptes, chargée d'assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois financières, apporte au Parlement et au Gouvernement le même appui pour le contrôle de la mise en oeuvre des lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Cette assistance pourrait en particulier consister, pour la Cour des comptes, à alerter le Parlement et le Gouvernement lorsqu'un écart serait observé entre les prévisions et l'exécution des recettes et des dépenses en cours d'année.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 bis sans modification.

Article 7 (art. 48 de la Constitution) - Inscription par priorité à l'ordre du jour des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Cet article ajoute les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques à la liste des textes qui, à la demande du Gouvernement, sont inscrits par priorité à l'ordre du jour des assemblées.

Le troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution dispose en effet que l'examen des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale est, à la demande du Gouvernement, inscrit par priorité à l'ordre du jour.

Ces textes peuvent dont être inscrits à l'ordre du jour en dehors des deux semaines de séance sur quatre qui sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription.

Le Gouvernement peut également demander une inscription par priorité, mais seulement en dehors de la semaine consacrée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques, des textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d'autorisation de déclaration de guerre ou de prolongation d'une intervention des forces armées (art. 35 de la Constitution).

Par conséquence, l'ajout, à la liste des textes dont le Gouvernement peut demander l'inscription par priorité en dehors des deux semaines qui lui sont réservées, étend les prérogatives du pouvoir exécutif dans la fixation de l'ordre du jour parlementaire et réduit encore la capacité d'initiative de la Conférence des Présidents de chaque assemblée en la matière.

Cette nouvelle réduction de la part des assemblées dans la fixation de l'ordre du jour est-elle justifiée ?

La logique du projet de révision, dont les articles 5 et 6 rendent l'adoption et la promulgation d'une loi-cadre indispensable à l'adoption définitive des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, requiert en effet que le Gouvernement puisse assurer l'examen rapide des projets de loi-cadre.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. 49 de la Constitution) - Possibilité pour le Gouvernement d'engager sa responsabilité sur l'adoption d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Cet article permet au Premier ministre d'engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Aux termes du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, le Premier ministre peut en effet, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Le projet est alors considéré comme adopté sauf si une motion de censure est déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent et votée par la majorité des membres composant l'Assemblée nationale.

L'esprit de la réforme, qui donne aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques un caractère indispensable et obligatoire, commande que le Gouvernement puisse mettre en oeuvre, pour leur adoption, des prérogatives identiques à celles dont il dispose pour obtenir le vote des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9 (art. 61 de la Constitution) - Contrôle systématique par le Conseil constitutionnel des lois-cadres d'équilibre des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale

Cet article soumet les lois-cadres d'équilibre des finances publiques à un contrôle systématique du Conseil constitutionnel. L'Assemblée nationale l'a complété afin de soumettre au même contrôle les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, afin de vérifier leur conformité à la loi-cadre d'équilibre.

1. Le contrôle obligatoire par le Conseil constitutionnel des lois-cadres d'équilibre des finances publiques

Aux termes de l'article 61, premier alinéa, de la Constitution, seuls sont aujourd'hui soumis au contrôle systématique du Conseil constitutionnel les lois organiques, les propositions de loi visées à l'article 11 de la Constitution et présentées par un cinquième des membres du Parlement, avec le soutien d'un dixième des électeurs inscrits, avant qu'elles ne soient soumises au référendum, ainsi que les règlements des assemblées

Le 1° de l'article 9 ajoute à cette liste les lois-cadres d'équilibre des finances publiques, qui devraient donc obligatoirement être soumises au Conseil constitutionnel avant leur promulgation.

Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de révision, le contrôle de droit, a priori, des lois-cadres apparaît nécessaire, « s'agissant de lois qui ont, à l'instar des lois organiques, dans certaines de leurs dispositions tout du moins, une valeur juridique supérieure à celle des lois financières annuelles ». Le contrôle systématique semble en effet conforme à l'esprit de la révision, qui donne aux lois-cadres une place particulière au sein de la hiérarchie des normes, inférieure à la loi organique qui précisera leur contenu et leur mode d'adoption, mais supérieure à celle des lois financières.

Ce contrôle consistera en particulier pour le Conseil constitutionnel à vérifier si les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques définies par la loi-cadre permettent d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques, conformément à l'article 34 de la Constitution. Il s'agira donc avant tout de contrôler la cohérence entre les normes fixées par la loi-cadre et la date de retour à l'équilibre retenue par la même loi.

Si l'on se réfère à sa jurisprudence relative aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel devrait contrôler la conformité des lois-cadres à la Constitution, mais aussi à la loi organique qui sera adoptée en application des articles 34 et 46-1 de la Constitution pour préciser leur contenu et définir les conditions dans lesquelles elles sont votées.

En effet, dans sa décision n° 73-51 DC du 27 décembre 1973, le Conseil constitutionnel soulève d'office un moyen tiré de la violation des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Il exerce systématiquement, lorsqu'il est saisi, un contrôle de la conformité des lois de finances -qu'il s'agisse de la loi de finances de l'année, d'une loi de finances rectificative ou d'une loi de règlement, à la LOLF, et des lois de financement de la sécurité sociale aux dispositions organiques du code de la sécurité sociale définissant leur contenu et leur mode d'adoption. Le juge constitutionnel considère ainsi que « la constitutionnalité d'une loi de finances s'apprécie au regard des règles que la Constitution a elle-même fixées ou auxquelles elle a expressément renvoyé »39(*).

Le Conseil constitutionnel devrait, selon toute vraisemblance, suivre le même principe pour le contrôle des lois-cadres.

Dès lors, ce contrôle aura un impact déterminant sur la portée effective de la présente révision. Cette portée restera limitée si le Conseil constitutionnel se borne à vérifier si le Parlement a globalement défini des normes d'évolution cohérentes par rapport à la date de retour à l'équilibre des comptes publics qu'il a retenue.

Le dispositif pourrait se révéler beaucoup plus contraignant si le Conseil constitutionnel développe un contrôle approfondi, lui permettant de distinguer entre déficit structurel et déficit conjoncturel. Il pourrait en effet donner à l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques une force particulière en s'appuyant sur les dispositions de l'article 47-2, second alinéa, de la Constitution, aux termes desquelles « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères ».

Aussi peut-on se demander comment le Gouvernement et le Parlement devraient procéder face à une décision du Conseil constitutionnel qui jugerait la loi-cadre non conforme à la Constitution.

Les articles 5 et 6 du projet de révision rendant l'existence d'une loi-cadre d'équilibre indispensable à l'adoption définitive d'une loi de finances ou d'une loi de financement de la sécurité sociale, le cas le plus problématique serait celui d'une censure de la loi-cadre dont l'examen a été simultané ou a précédé de quelques jours celui de la loi de finances relative à l'exercice budgétaire de l'année suivante.

Si la censure était totale, et s'il n'existait pas de loi-cadre antérieure dont la période d'application couvrirait l'année visée, le Gouvernement devrait recourir à la procédure d'urgence prévue au quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, dont l'article 5 du projet de révision étend l'applicabilité aux lois-cadres.

Si une loi-cadre adoptée antérieurement était encore en vigueur lors de la censure de la nouvelle loi-cadre, le projet de loi de finances de l'année suivante pourrait être adopté définitivement. Il risquerait toutefois de ne pas respecter des normes d'évolution que le Parlement n'aurait pas pu actualiser. La loi de finances pourrait alors à son tour ne pas être validée par le Conseil constitutionnel.

Il faudrait alors mettre en oeuvre la procédure exceptionnelle définie aux quatrième et cinquième alinéas de l'article 45 de la LOLF. Il appartiendrait donc au Gouvernement de déposer immédiatement devant l'Assemblée nationale un projet de loi spécial l'autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année.

2. Le contrôle systématique de la conformité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Les députés ont adopté un amendement de M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, qui prévoit à l'article 61 de la Constitution le contrôle de droit, a priori, de la conformité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Suivant les conclusions du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, le projet de révision ne prévoyait initialement aucune modification des modalités de contrôle par le Conseil constitutionnel des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, ce contrôle devant seulement être étendu au respect de la loi-cadre.

Ainsi, le rapport du groupe de travail estimait que le Conseil constitutionnel, s'il était saisi d'une loi financière, contrôlerait alors si elle respecte les plafonds de niveaux de dépenses et le plancher de mesures nouvelles en recettes posés par la loi-cadre d'équilibre des finances publiques en vigueur40(*).

Lors de la présentation de son amendement devant la commission des finances, M. Gilles Carrez, rapporteur général, a indiqué que « la primauté des lois-cadres sur les lois de finances et de financement réside dans le contrôle de conformité des secondes aux premières par le juge constitutionnel. La saisine automatique portera exclusivement sur la conformité avec la trajectoire définie dans la loi-cadre, et non sur telle ou telle mesure fiscale, comme c'est le cas aujourd'hui en cas de saisine du Conseil constitutionnel par l'opposition. »41(*).

Votre rapporteur considère en effet que le contrôle de droit de la conformité des lois financières à la loi-cadre est la conséquence logique des dispositions qui prévoiraient à l'article 34 de la Constitution que certaines des dispositions des lois-cadres s'imposent aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

Ainsi, le 2° de l'article 9 insère, après le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, un alinéa aux termes duquel les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale doivent être soumises avant leur promulgation au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Le 3° supprime, par coordination, les premiers mots de l'avant-dernier alinéa de l'article 61, qui précise les délais dans lesquels le Conseil constitutionnel doit statuer42(*). En effet, ces délais ont vocation à s'appliquer à l'ensemble des saisines du Conseil constitutionnel dans le cadre d'un contrôle a priori, c'est-à-dire avant la promulgation de la loi, que cette saisine soit obligatoire ou qu'elle procède d'une initiative du Président de la République, du Premier ministre, du président d'une assemblée, de soixante députés ou de soixante sénateurs.

Pour les mêmes raisons, le 4° de l'article 9 supprime les premiers mots du dernier alinéa de l'article 61, qui prévoit la suspension du délai de promulgation lorsque le Conseil constitutionnel est saisi dans le cadre du contrôle a priori de la conformité de certains textes à la Constitution.

3. Les aménagements proposés par votre commission

Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques fixeront des normes d'évolution en vue d'assurer l'équilibre de l'ensemble des comptes des administrations publiques.

En prévoyant un contrôle systématique par le Conseil constitutionnel de la conformité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre, le texte adopté par l'Assemblée nationale fait apparaître une difficulté dans l'articulation des décisions du Conseil sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale relatives à l'exercice suivant.

En effet, si les délais de décision du Conseil constitutionnel demeuraient inchangés, il pourrait se produire que le Conseil se prononce d'abord sur la loi de financement de la sécurité sociale puis sur la loi de finances. La loi de financement de la sécurité sociale est adoptée définitivement fin novembre43(*) et la loi de finances initiale entre le 15 et le 20 décembre44(*). Saisi en urgence, le Conseil constitutionnel dispose de quinze jours pour se prononcer.

Dès lors, après s'être prononcé sur la loi de financement de la sécurité sociale, il pourrait faire porter l'effort de rééquilibrage des comptes publics sur la seule loi de finances initiale, soumise en second lieu.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement visant à aménager les modalités de contrôle de la conformité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale initiales à la loi-cadre.

Cet amendement organise un examen conjoint des deux textes par le Conseil constitutionnel, afin qu'il dispose de tous les éléments pour apprécier le respect des normes fixées par la loi-cadre applicable à l'exercice en question. Il tend à insérer cette précision dans un nouvel alinéa de l'article 61 de la Constitution, prévoyant que le Conseil constitutionnel examine conjointement, avant le 31 décembre de l'année au cours de laquelle elles ont été adoptées, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale fixant les ressources et les charges d'un exercice.

Il devrait donc se prononcer conjointement, avant le 31 décembre de l'année N, sur la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale applicables à l'année N+1.

Cette disposition ne s'appliquerait pas aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives.

L'amendement prévoit en outre que les délais définis à l'avant-dernier alinéa de l'article 61 ne s'appliqueraient pas lorsque le Conseil constitutionnel doit examiner conjointement deux lois financières. Ainsi, le délai de quinze jours pourrait être dépassé afin de permettre au Conseil d'être saisi de la loi de finances définitivement adoptée.

Le délai dérogatoire de décision défini par l'amendement s'appliquerait non seulement au contrôle systématique, par le Conseil constitutionnel, de la conformité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre, mais aussi au contrôle de constitutionnalité qui pourrait être déclenché, comme cela se produit en général sur les textes financiers, par soixante députés ou soixante sénateurs. Il serait en effet étrange que le Conseil constitutionnel rende d'abord une décision sur la conformité à la Constitution en application du deuxième alinéa de l'article 61, puis une décision sur la conformité à la loi-cadre.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (art. 61-2 nouveau de la Constitution) - Examen par le Conseil constitutionnel des dispositions méconnaissant le domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale

Cet article additionnel, issu d'un amendement du Gouvernement, modifié par un sous-amendement de M. Charles de Courson, précise que le Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi d'une loi autre qu'une loi financière, examine systématiquement si celle-ci respecte le domaine réservé aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.

1. Une inconstitutionnalité complétant une irrecevabilité

Les dispositions de l'article 9 bis complètent la procédure d'irrecevabilité définie à l'article 2 bis du projet de révision, afin de garantir la censure de toute disposition qui ne respecterait pas le monopole des lois financières et qui n'aurait pas été déclarée irrecevable en application de l'article 41 de la Constitution.

Ce nouvel article 61-2 serait inséré après l'article 61-1 relatif à la question prioritaire de constitutionnalité. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que le Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi dans le cadre du contrôle a priori défini à l'article 61 de la Constitution d'une loi qui n'est ni une loi de finances, ni une loi de financement de la sécurité sociale, « examine la conformité à la Constitution des dispositions qui méconnaissent le domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale tel qu'il est défini en application des articles 34, 47 et 47-1 ».

L'amendement présenté par le Gouvernement prévoyait initialement que le Conseil constitutionnel devrait déclarer de telles dispositions « contraires à la Constitution ». Les députés ont cependant adopté un sous-amendement de M. Charles de Courson retenant le principe d'un examen par le Conseil constitutionnel des dispositions qui méconnaissent la règle du monopole des lois financières.

Ce texte soulève plusieurs questions.

En effet, il peut tout d'abord paraître superflu de préciser que le Conseil constitutionnel devra contrôler le respect de dispositions constitutionnelles, puisque tel est l'objet même de sa mission.

Ensuite, la rédaction retenue semble paradoxale, voire surprenante, selon les termes du président et rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, puisqu'elle pose comme préalable que le Conseil examine des dispositions qui méconnaissent des dispositions constitutionnelles.

2. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur l'utilisation de l'article 41

Pour comprendre les raisons ayant conduit le Gouvernement à proposer l'insertion, dans notre Constitution, d'un article donnant au Conseil constitutionnel une compétence liée en matière de contrôle des dispositions qui seraient contraires au monopole des lois financières, il convient de revenir sur la portée que donne la jurisprudence constitutionnelle à l'article 41 de la Constitution.

En effet, si le Gouvernement a souhaité prendre de telles garanties, c'est parce qu'il a souhaité éviter que l'irrecevabilité définie à l'article 2 bis n'aboutisse à la validation par le Conseil constitutionnel de dispositions contraires au monopole, mais à l'égard desquelles l'irrecevabilité n'aurait pas été soulevée au cours de la procédure législative.

Cette analyse se fonde dans la décision du Conseil constitutionnel du 30 juillet 1982 dite Blocage des prix et des revenus. Le Conseil constitutionnel y distingue les conséquences d'une procédure d'irrecevabilité, comme celle définie à l'article 41, d'une disposition de la Constitution dont le non respect par le législateur entraînerait une déclaration de non-conformité. Il permet ainsi au législateur de statuer dans le domaine du règlement, en jugeant que « si les articles 34 et 37, alinéa 1er, de la Constitution établissent une séparation entre le domaine de la loi et celui du règlement, la portée de ces dispositions doit être appréciée en tenant compte de celles des articles 37, alinéa 2, et 41. La procédure de l'article 41 permet au Gouvernement de s'opposer au cours de la procédure parlementaire et par la voie d'une irrecevabilité à l'insertion d'une disposition réglementaire dans une loi, tandis que celle de l'article 37, alinéa 2, a pour effet, après la promulgation de la loi et par la voie d'un déclassement, de restituer l'exercice de son pouvoir réglementaire au Gouvernement et de donner à celui-ci le droit de modifier une telle disposition par décret. L'une et l'autre de ces procédures ont un caractère facultatif. Il apparaît ainsi que par les articles 34 et 37, alinéa 1er, la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l'autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en oeuvre des procédures spécifiques des articles 37, alinéa 2, et 41, le pouvoir d'en assurer la protection contre d'éventuels empiétements de la loi. Dans ces conditions, les députés auteurs de la saisine ne sauraient se prévaloir de ce que le législateur est intervenu dans le domaine réglementaire pour soutenir que la disposition critiquée serait contraire à la Constitution »45(*).

Cette jurisprudence a été régulièrement confirmée depuis, le Conseil constitutionnel considérant ainsi, dans une décision du 27 juillet 2000, que « les dispositions de l'article 34 et du premier alinéa de l'article 37 de la Constitution ne sauraient être interprétées indépendamment de celles de l'article 41 et du deuxième alinéa de l'article 37. Il résulte de leur combinaison que n'est pas frappée d'inconstitutionnalité, du seul fait de sa nature réglementaire, une disposition contenue dans une loi, lorsque le Gouvernement ne s'est pas opposé à son insertion, par la voie d'une irrecevabilité, au cours de la procédure parlementaire »46(*).

L'irrecevabilité au regard de la règle du monopole sera beaucoup plus facile à contrôler que l'irrecevabilité au regard du domaine de la loi. Il est en effet beaucoup plus facile d'identifier une disposition concernant les impositions ou taxes que de faire le partage entre les domaines de la loi et du règlement.

Pour qu'un amendement ou une proposition de loi comportant des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires soit examiné, il faudrait donc que le président l'assemblée saisie et le Gouvernement ferment les yeux sur une irrecevabilité manifeste. S'ils faisaient preuve d'une telle mansuétude à l'égard de l'auteur de l'amendement ou de la proposition de loi, le Conseil constitutionnel aurait en revanche l'obligation de se montrer beaucoup plus expéditif, puisqu'il devrait en toute hypothèse censurer les dispositions en cause.

En définitive, le mécanisme retenu par l'Assemblée nationale paraît peu pertinent, car il n'allège aucunement les nombreux inconvénients du monopole pour le droit d'initiative et le travail parlementaire, et très largement inopérant. Quand bien même un texte comportant une disposition contraire au monopole des lois financières arriverait devant le Conseil constitutionnel, après avoir franchi sans encombre les obstacles de l'irrecevabilité devant les deux assemblées, le Parlement aurait perdu beaucoup de temps, puisque la censure s'abattrait implacablement.

Si d'aventure un tel cas se produisait, il est probable qu'un seul précédent suffirait à dissuader les assemblées de s'engager dans la discussion de propositions de loi ne respectant pas la règle du monopole. Les parlementaires devraient alors se satisfaire de pouvoir déposer des propositions de loi, dont ils auraient la garantie qu'elles ne seraient jamais discutées, en dépit de la nouvelle organisation de l'ordre du jour définie par la révision de juillet 2008, qui réserve un jour de séance par mois à l'ordre du jour fixé à l'initiative des groupes de l'opposition et des groupes minoritaires.

3. La position de votre commission

Votre commission vous soumet un amendement tendant à supprimer l'article 9 bis.

Le dispositif proposé, à l'article premier du projet de révision, en remplacement du monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, rend inutile l'attribution d'une compétence liée au Conseil constitutionnel pour la censure des dispositions qui seraient contraires à ce monopole.

Selon le dispositif proposé, il appartiendrait au Parlement et au Gouvernement de prendre leurs responsabilités en approuvant ou en n'approuvant pas, lors de la loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires qui auraient été intégrées à des textes non financiers.

Le Conseil constitutionnel exercerait ensuite sa compétence à l'égard des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, qui lui seraient automatiquement soumises pour un contrôle de conformité à la loi-cadre.

Votre commission vous propose de supprimer l'article 9 bis.

Article 10 (art. 70 de la Constitution) - Avis du Conseil économique, social et environnemental sur les lois-cadres d'équilibre des finances publiques

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a autorisé la saisine pour avis du Conseil économique, social et environnemental par le Gouvernement ou le Parlement, sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques, créés, à l'article 34 de la Constitution, par le même texte. Ni le Gouvernement ni le Parlement n'ont pour l'heure utilisé la faculté qui leur est ainsi conférée.

Les lois-cadres d'équilibre ayant vocation à remplacer ces projets de loi de programmation, le présent article procède aux substitutions de référence nécessaires.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

Article 11 (art. 72-2 de la Constitution) - Monopole des lois de finances en matière de fiscalité locale et de compensation des transferts, création ou extension de compétence des collectivités territoriales

Cet article tend à réserver aux lois de finances, par coordination avec la suppression de la compétence législative ordinaire pour les recettes et impositions de toute nature, la compétence en matière de fiscalité locale.

1. Le droit en vigueur

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l'organisation décentralisée de la République, a consacré la libre administration financière des collectivités territoriales et précisé les conditions auxquelles elle obéit en créant un nouvel article 72-2. Ce dernier prévoit l'intervention du législateur ordinaire, conformément à la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution pour d'une part, fixer les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » - ce qui inclut la fiscalité locale - et, d'autre part, déterminer les principes fondamentaux de « la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ».

La protection apportée en matière financière aux collectivités territoriales obéit aux principes suivants :

- l'existence de ressources propres ;

- la possibilité pour les collectivités territoriales de recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature, le législateur pouvant les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'il détermine ;

- l'obligation que ces ressources propres et ces recettes fiscales représentent une part déterminante de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales ;

- la possibilité d'une péréquation des ressources destinées à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ;

- l'obligation que les collectivités territoriales soient pourvues des ressources nécessaires à l'exercice des compétences qui leur sont attribuées.

Cette dernière exigence s'applique à deux situations différentes.

Lorsque le législateur transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'État, il est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert.

En revanche, lorsqu'il dote les collectivités territoriales de nouvelles compétences ou qu'il étend celles dont elles disposent, il ne lui est fait obligation que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales. Cette exigence ne s'applique en outre qu'aux seules compétences présentant un caractère obligatoire47(*).

Aux termes de la rédaction actuelle de l'article 72-2, le législateur est donc appelé à intervenir concomitamment pour définir les compétences qui reviennent aux collectivités, ce qui trace indirectement le périmètre des dépenses qu'elles devront assumer, et préciser de quelles ressources elles disposeront. Son intervention matérielle, pour les compétences, et son intervention financière, pour les recettes, sont donc étroitement liées.

Au plan procédural, cette double intervention articule deux supports normatifs différents : une loi ordinaire organisant le transfert, la création ou l'extension de compétence, qui précise la nature et le niveau des compensations prévues (affectation d'imposition ou attribution d'une dotation), et une loi de finances qui en fixe les modalités précises (nature et montant exact de l'imposition ou de la dotation concernées).

Une telle articulation s'impose pour plusieurs raisons : d'une part, les dispositions organisant le transfert, la création ou l'extension de compétence ne peuvent être inscrites dans une loi de finances, sous peine d'être assimilées à un cavalier budgétaire. D'autre part l'affectation d'un impôt ne peut, elle, être prévue par une loi ordinaire, en vertu de l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances, qui dispose que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».

Enfin, il convient de souligner que les parlementaires, tenus par l'irrecevabilité financière de l'article 40, ne peuvent être à l'origine de dispositions créant une charge publique supplémentaire. En la matière, seul le Gouvernement est compétent. Dans de tels cas, la décision d'emprunter la voie législative ordinaire ou celle d'un projet de loi de finances lui revient.

Les transferts de compétence opérés par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ont obéi au schéma ainsi décrit. Le principe de la compensation financière intégrale a été inscrit à son article 119, celle-ci devant intervenir à titre principal par l'attribution d'impositions de toute nature. Le même article renvoyait par ailleurs à la prochaine loi de finances pour préciser les modalités de cette compensation, ce qui a été l'objet de l'article 52 de la loi de finances n° 2004-1484 du 30 décembre 200448(*).

2. Le dispositif proposé

La présente disposition constitue le prolongement, pour la fiscalité locale, du monopole en matière de recettes mis en place au profit des lois de finances par l'article premier49(*).

Il réserve ainsi au législateur financier, en lieu et place du législateur ordinaire, la compétence pour, d'une part, autoriser les collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux des impositions de toute nature, dans les limites qu'il détermine (deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution), et, d'autre part, décider des ressources devant accompagner la création ou l'extension des compétences des collectivités territoires, lorsque celles-ci ont pour conséquence d'augmenter leurs dépenses (quatrième alinéa du même article).

Le présent article ne modifie pas la rédaction relative au transfert de compétence. Toutefois, en l'absence de dispositions spécifique, le régime général a vocation à s'appliquer et le monopole des lois de finances prévu par la nouvelle rédaction de l'article 34 devrait imposer le recours à une loi de finances pour déterminer les ressources devant accompagner le transfert de compétence.

Il convient d'observer que, pour le surplus, la compétence législative ordinaire en matière de ressources des collectivités territoriales telle qu'elle résulte des articles 34 et 72-2 de la Constitution n'est pas remise en cause.

Ainsi, continueraient de relever d'une loi simple :

- les principes fondamentaux relatifs aux ressources des collectivités territoriales (treizième alinéa de l'article 34 de la Constitution) ;

- la fixation des conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent disposer librement de leurs ressources (premier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution) ;

- la création et l'organisation des dispositifs de péréquation, ce qui est susceptible d'inclure, en principe, la péréquation fiscale (dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution).

Les conditions de mise en oeuvre de la règle selon laquelle les ressources fiscales et autres ressources propres doivent constituer une part déterminante des ressources des collectivités territoriales continueraient à relever de la loi organique.

Les amendements déposés par la commission des lois et la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale tendant à la suppression du présent article, ainsi que ceux de la commission des finances tendant à l'introduction des lois de prélèvements obligatoires ont été retiré en séance publique, conformément au vote intervenu à l'article 2 bis du présent texte. Aucune modification n'a en conséquence été apportée au présent article par les députés.

3. La position de votre commission

Le monopole proposé n'est qu'une déclinaison spécifique du monopole général créé par le présent texte au profit des lois de finances en matière de fiscalité. Il pose les mêmes difficultés que ce dernier vis-à-vis de l'initiative parlementaire.

Cette difficulté est d'ailleurs aggravée en raison de l'exigence de compensation des transferts, créations et extension de compétence.

En effet, ceux-ci ne peuvent relever que d'une loi ordinaire, compte tenu de l'objet spécifique des lois de finances. Or ces dernières devraient bénéficier d'un monopole pour déterminer les ressources qui doivent accompagner les premiers.

De deux choses l'une :

- soit la nouvelle rédaction proposée conserve la compétence du législateur ordinaire, par exemple sur le fondement du treizième alinéa de l'article 34 de la Constitution ou du premier alinéa de l'article 72-2, pour fixer le principe de la compensation, comme actuellement. La situation ne différerait ainsi pas de la pratique actuellement suivie, conformément à la règle posée à l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances ;

- soit le respect de l'exigence de compensation dépend d'un texte différent de celui qui seul peut prévoir le transfert ou l'extension de compétence50(*). Quelle pourrait alors être la décision du Conseil constitutionnel chargé de vérifier la conformité du dispositif proposé à l'exigence de compensation suffisante du transfert ou de la création de compétence, alors qu'aucune disposition relative à cette compensation ne sera soumise à son examen ?

En outre, cette articulation entre loi de finances et loi ordinaire portant sur les compétences butterait sur les règles de priorité d'examen dont bénéficie chaque assemblée : en vertu de l'article 39 de la Constitution, la loi de finances viendrait en première lecture devant l'Assemblée nationale tandis que le Sénat serait saisi, en premier, de la loi ordinaire modifiant l'organisation des collectivités territoriales.

Ces incertitudes, qui doublent les difficultés que le monopole des lois financières en matière fiscale pose dans son principe, conduisent votre commission à vous proposer un amendement de coordination supprimant ce monopole en matière de fiscalité locale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article 12 (art. 88-8 nouveau de la Constitution) - Transmission du programme de stabilité au Parlement et modalités de sa discussion éventuelle

Cet article organise la transmission par le Gouvernement au Parlement, du projet de programme de stabilité, avant qu'il soit adressé aux instances communautaires. Ce projet pourrait faire l'objet d'un débat et d'un vote dans chacune des assemblées.

1. Le programme de stabilité, point d'articulation entre le cadre européen et la politique budgétaire de la France

Intégré au volet « préventif » du pacte de stabilité et de croissance, défini par le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 199751(*), le programme de stabilité constitue l'un des principaux outils de surveillance et de coordination européennes des politiques économiques et budgétaires des États membres.

Donnant corps à la surveillance multilatérale visée à l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ainsi qu'à la procédure de lutte contre les déficits excessifs définie à l'article 126 du même texte, il assure la transmission périodique, par chaque État membre, au Conseil et à la Commission, des informations pertinentes sur les mesures importantes prises dans le domaine de leur politique économique ainsi que de toute autre information qu'il juge nécessaire. Il s'agit en particulier52(*) :

- de l'objectif budgétaire à moyen terme, ainsi que de la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif concernant le déficit des administrations publiques et l'évolution prévue du ratio d'endettement public ;

- des principales hypothèses concernant l'évolution prévisible de l'économie ;

- de l'évaluation détaillée et quantitative des mesures budgétaires et de politique économique mises en oeuvre ou envisagées ;

- de l'analyse effectuée sur l'incidence qu'un changement des principales hypothèses économiques pourrait avoir sur la situation budgétaire et l'endettement ;

- de la justification des éventuels écarts entre la trajectoire d'ajustement requise et l'exécution budgétaire constatée.

Initialement, les programmes de stabilité devaient être présentés avant le 1er décembre de chaque année. Le Conseil Ecofin du 7 septembre 2010 a proposé d'avancer cette présentation au mois d'avril, ce qui doit permettre l'ouverture en début d'année d'un véritable cycle de surveillance baptisé « semestre européen », qui synchronisera la remise des programmes de stabilité et celle des programmes nationaux de réforme : les budgets nationaux seront ainsi correctement articulés au cadre européen des finances publiques, les institutions communautaires étant en mesure d'adresser leurs observations aux États membres dès juillet, avant l'examen des lois de finances. Une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil est actuellement examinée qui doit apporter au règlement (CE) n° 1466/97 précité les modifications nécessaires à l'organisation de ce chaînage vertueux53(*).

Cette articulation entre engagements européens de la France et décision budgétaire pose inévitablement la question du rôle du Parlement : le pouvoir de voter le budget est un des éléments essentiels de la compétence des assemblées, qui ne sont, en revanche, associées qu'indirectement aux négociations européennes. Les engagements du programme de stabilité ayant vocation à déterminer les objectifs d'équilibre des projets de lois de programmation des finances publiques, lesquels fixent le cadre d'élaboration des lois de finances, il est nécessaire pour préserver la compétence législative en la matière, de permettre au Parlement de participer à la séquence européenne des projets de programmes de stabilité, dans le respect des prérogatives gouvernementales.

Un premier pas en ce sens a été effectué récemment, grâce à l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour 2011-201454(*), qui résulte d'un amendement adopté au Sénat à l'initiative de la commission des finances, et qui prévoit qu'« à compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote ».

Cet article dessine une intervention en deux temps : la première sur le fondement constitutionnel de l'article 50-1 de la Constitution, aux termes duquel « devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité ». L'article 88-4 de la Constitution autorise ensuite les assemblées à intervenir une seconde fois, lorsque la Commission européenne rendra public l'avis sur les programmes de stabilité, en adoptant une résolution européenne relative à ce document.

Un premier débat, suivi d'un vote, a d'ores et déjà eu lieu au Sénat le 27 avril dernier, sur le projet de programme de stabilité, la commission des finances ayant produit à cette occasion un rapport d'information, ainsi qu'à l'Assemblée nationale le 2 mai. Le présent article vise à donner une assise constitutionnelle et à adapter la procédure ainsi retenue.

2.  Le dispositif proposé : permettre au Parlement de débattre des limites que les engagements européens de la France fixeront à sa politique budgétaire

Le présent article complète le titre XV de la Constitution par un article 88-8, reprenant dans son principe, le dispositif de l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 précitée.

Le Gouvernement serait tenu de soumettre à chacune des chambres, avant sa transmission aux institutions de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité. Un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale a prévu que cette présentation intervienne au moins deux semaines avant la transmission aux institutions communautaires.

Initialement, aucune précision n'était apportée sur les suites à donner à la transmission du projet aux assemblées. Le Gouvernement défendait le recours aux dispositions précitées de l'article 50-1 de la Constitution, ou à celles de l'article 34-1, qui autorisent les chambres à adopter des résolutions sur tous sujets, à la condition que le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet n'est pas de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elles ne contiennent pas d'injonction à son égard.

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a jugé nécessaire de prévoir, dans le nouvel article 88-8, une procédure spécifique « permettant au Parlement de prendre position sur le programme de stabilité établi chaque année ».

Il a, à cet égard, considéré que la procédure des résolutions de l'article 34-1 était doublement inadaptée : « d'une part, sauf à verser dans une phraséologie floue, ces résolutions risquent de se heurter à l'interdiction constitutionnelle de contenir des injonctions à l'égard du Gouvernement. D'autre part, les programmes de stabilité sont des actes adressés aux institutions de l'Union européenne par le Gouvernement, qui interviennent de surcroît dans une matière marquée par les prérogatives spécifiques accordées à ce dernier par la Constitution : il serait donc curieux que l'initiative d'une prise de position publique sur ces programmes, sous la forme d'une résolution, soit monopolisée par les parlementaires »55(*).

La procédure de l'article 50-1 de la Constitution, lui a paru présenter l'inconvénient, quant à elle, de n'autoriser qu'un vote sur la déclaration du Gouvernement et non sur le projet de programme de stabilité lui-même.

Aussi, un amendement de la commission des lois adopté en séance publique a complété le texte proposé pour le nouvel article 88-8 de la Constitution afin de prévoir d'une part que le projet de programme de stabilité soit soumis pour avis à une des commissions permanentes et d'autre part qu'il puisse donner lieu à un débat en séance publique, à l'initiative du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire. Il ferait alors l'objet d'un vote, sans que ce dernier ne puisse engager la responsabilité du Gouvernement.

À l'initiative de la commission des finances, les députés ont par ailleurs précisé que la transmission du projet de programme de stabilité devrait intervenir quinze jours avant qu'il soit adressé aux institutions de l'Union européenne.

3. La position de votre commission

Le Parlement ne doit pas rester à l'écart des discussions conduites par le Gouvernement avec les institutions européennes lorsque ces échanges engagent la marge de manoeuvre du pouvoir budgétaire. La procédure proposée à l'article 12 renforcera l'information et l'implication des assemblées dans les débats relatifs au programme de stabilité, dans le respect des prérogatives gouvernementales en matière de négociation internationale.

Votre commission observe toutefois qu'en n'autorisant qu'une seule des commissions permanentes à donner un avis sur le projet de programme de stabilité, la rédaction retenue prive le débat parlementaire des contributions utiles que d'autres commissions que la commission des finances pourraient apporter aux travaux des assemblées. Le programme de stabilité porte aussi sur les comptes sociaux ou sur ceux des collectivités territoriales, et il serait pertinent que la commission des affaires sociales ou celle des lois puissent, en tant que de besoin, elles aussi rendre un avis sur le projet de programme de stabilité. C'est pourquoi, votre commission a adopté un amendement ouvrant la possibilité d'émettre un avis à l'ensemble des commissions permanentes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

Article 13 - Entrée en vigueur

Cet article définit les conditions d'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle.

L'entrée en vigueur des dispositions de la révision relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques est renvoyée aux conditions fixées par les lois organiques nécessaires à leur application.

La loi organique prévue aux articles 34 et 46-1 de la Constitution devrait donc définir les modalités d'entrée en vigueur du vingt-et-unième alinéa inséré à l'article 34 et des dispositions insérées aux articles 39, 42, 46-1, 47, 47-1, 48, 49, 61 et 70 de la Constitution.

La suppression des dispositions de l'article 34 relatives aux lois de programmation des finances publiques interviendrait seulement lors de l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux lois-cadres (second alinéa).

Les autres dispositions du projet de révision entreraient en vigueur immédiatement, qu'il s'agisse du dispositif que votre commission vous propose de substituer au monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale (article premier) ou des règles de transmission du projet de programme de stabilité au Parlement (article 12).

L'Assemblée nationale a adopté à cet article des amendements rédactionnels.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 sans modification.

*

* *

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi constitutionnelle.


* 24 Rapp. cit. p. 17.

* 25 Eugène Pierre, traité de droit politique, électoral et parlementaire, réédition, Editions Loysel, 1989, tome I, p. 63, § 58.

* 26 Circulaire du 4 juin 2010 relative à l'édiction de mesures fiscales et de mesures affectant les recettes de la sécurité sociale.

* 27 Proposition de loi organique tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice. Texte adopté n°51, 2007-2008. http://www.senat.fr/leg/tas07-051.html

* 28 Voir le site Internet : http://www.performance-publique.gouv.fr/le-budget-et-les-comptes-de-letat/approfondir/tableau-de-bord/toutes-administrations-publiques.html

* 29 A l'exception de la Caisse d'amortissement de la dette sociale, de la Caisse de la dette publique et de la Société de prise de participation de l'Etat.

* 30 En effet, selon le rapport Camdessus, l'Allemagne a mis en place un compte amortisseur, dans lequel sont enregistrés les écarts de l'exécution par rapport à la trajectoire prévue. Si le solde de ce compte notionnel vient à dépasser 1 % du PIB, des mesures correctrices doivent être prises immédiatement (sauf en cas de récession) en vue de l'apurement des écarts stockés dans le fonds, en sus de l'effort de maîtrise des finances publiques à réaliser normalement pour l'année en question. Voir le rapport du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, p. 15.

* 31 Rapp. Cit. p. 13.

* 32 L'article 9 de cette loi mentionne ainsi « L'impact annuel des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires, mentionnées dans le rapport prévu à l'article 52 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ».

* 33 Journal officiel, débats Assemblée nationale, 2ème séance du 4 mai 2011, p. 2808.

* 34 Journal officiel, débats Assemblée nationale, 2ème séance du 4 mai 2011, p. 2809.

* 35 Voir le rapport n° 387 (2007-2008), p. 130-132.

* 36 AN, Rapport n° 3333, p. 65.

* 37 Elle est également appliquée aux projets de loi de financement de la sécurité sociale (art. 47-1 de la Constitution).

* 38 L'article LO 111-7 du code de la sécurité sociale comporte une disposition analogue en ce qui concerne les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

* 39 Conseil constitutionnel, décision n° 2005-538 DC du 13 juillet 2006.

* 40 Rapport du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, p. 15.

* 41 Rapport pour avis de M. Gilles Carrez, Assemblée nationale, n° 3303, p. 115.

* 42 Le Conseil constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours.

* 43 Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a été adopté définitivement par le Sénat le 25 novembre 2010.

* 44 Le projet de loi de finances pour 2011 a été adopté définitivement par le Sénat le 15 décembre 2010.

* 45 Conseil constitutionnel, décision n° 82-143 DC, 30 juillet 1982, Journal officiel du 31 juillet 1982, p. 2470, cons. 11, Rec. p. 57.

* 46 Conseil constitutionnel, décision n° 2000-433 DC, 27 juillet 2000, Journal officiel du 2 août 2000, p. 11922, cons. 22, Rec. p. 121. La même confirmation a été apportée s'agissant de dispositions qui seraient contraires à une délégation accordée au Gouvernement en vertu de l'article 38 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel estime en effet qu'« en l'absence d'exception d'irrecevabilité soulevée en vertu de l'article 41 de la Constitution par le Gouvernement en cours de discussion devant le Parlement, la loi modifiant certaines dispositions d'une ordonnance prise dans le cadre de l'article 38 a été adoptée selon une procédure législative régulière avant même l'expiration de l'autorisation conférée au Gouvernement de statuer par voie d'ordonnances » Décision n° 86-224 DC, 23 janvier 1987, Journal officiel du 25 janvier 1987, p. 924, cons. 8, Rec. p. 8.

* 47 CC, n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005, Loi de programmation pour la cohésion sociale, Rec. p. 33, cons. 8 et 9.

* 48 Tel a aussi été le cas de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et créant un RMA, ou de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire (obligation d'accueil des élèves en cas de grève des enseignants).

* 49 Dans le même souci de coordination, le présent article change le pluriel en singulier dans l'expression « impositions de toutes natures ».

* 50 Une disposition de la loi ordinaire garantissant le principe de la compensation, même si elle en renvoyait les modalités à une loi de finances ultérieure risquerait en effet d'être jugée contraire à la Constitution en vertu de la nouvelle rédaction proposée pour l'article 41 de la Constitution par l'article 2 bis du présent projet de loi, qui établit une irrecevabilité fiscale.

* 51 Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005.

* 52 Article 3 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 précité.

* 53 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (COM(2010) 526 final - 2010/0280 (COD)).

* 54 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* 55 Rapport n° 3333 (XIIIe législature), fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, par M. Jean-Luc Warsmann, sur le projet de loi constitutionnel relatif à l'équilibre des finances publiques, p. 81.