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Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

31 mai 2011 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : DÉFINIR UN DISPOSITIF EFFICACE ET RESPECTUEUX DES DROITS DU PARLEMENT

Votre commission souscrit à l'objectif de la révision constitutionnelle proposée. Elle estime qu'en s'obligeant, par des dispositions constitutionnelles, à une pratique budgétaire vertueuse, le Gouvernement et le Parlement font preuve de responsabilité. Il s'agit de s'obliger aujourd'hui à une gestion rigoureuse pour rétablir des marges de manoeuvre dont notre pays pourrait avoir besoin demain.

Toutefois, si votre commission approuve pleinement la création de lois-cadres d'équilibre des finances publiques dotées d'une force supérieure à celle des lois financières, elle considère que le dispositif visant à assurer un examen d'ensemble des mesures relatives aux recettes fiscales doit être corrigé pour respecter les droits du Parlement. Elle vous soumet par conséquent six amendements, qui tendent également à renforcer l'efficacité globale de la réforme.

1. Substituer au monopole un dispositif d'exclusivité des lois financières pour l'entrée en vigueur des mesures relatives aux prélèvements obligatoires

Le monopole des lois financières en matière de prélèvements obligatoires, assorti des procédures d'irrecevabilité et de censure obligatoire par le Conseil constitutionnel définies par l'Assemblée nationale, comporte de graves inconvénients pour la cohérence des travaux parlementaires et le droit d'initiative des députés et sénateurs.

Votre commission ne conteste pas l'objectif du dispositif proposé par le Gouvernement, mais les modalités retenues.

En effet, comme l'ont également relevé lors de leur audition par votre rapporteur nos collègues Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales, Jean-Paul-Emorine, président de la commission de l'économie, Jacques Legendre, président de la commission de la culture, et Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales, ce monopole porte une atteinte indéniable au droit d'initiative des parlementaires et aux prérogatives de ces commissions.

Ces difficultés ont d'ailleurs été identifiées à l'Assemblée nationale également, puisque la commission des lois a d'abord voté un amendement de suppression du monopole, tandis que la commission des finances proposait de créer des lois de prélèvements obligatoires, pour préserver la capacité d'initiative des parlementaires et assurer un examen cohérent des réformes.

Tout d'abord, l'attribution d'un monopole aux lois financières pour les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires obligerait le Parlement à examiner toute réforme, par exemple en matière de logement, de retraites, d'environnement, ou de recherche, séparément des moyens nécessaires à sa mise en oeuvre.

Privées de toute vision d'ensemble, les commissions compétentes pourraient en outre seulement se saisir pour avis des dispositions intégrées à des textes financiers, qui seraient renvoyés au fond à la commission des finances. Seules celle-ci et la commission des affaires sociales auraient encore la garantie de pouvoir examiner au fond, mais de façon décalée dans le temps, les dispositions financières correspondant aux réformes relevant de leur compétence.

Ensuite, le monopole risquerait d'entraîner une forte dégradation des conditions de discussion des dispositions fiscales, qui seraient concentrées au sein de projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale dont l'examen obéit à des règles strictes.

Par ailleurs, le monopole affaiblirait considérablement le droit d'initiative des parlementaires, puisque seul le Gouvernement peut déposer des projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Les parlementaires se verraient opposer l'irrecevabilité ou, à défaut, une sorte d'inconstitutionnalité obligatoire, pour tout amendement ou proposition de loi qui comporterait des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires...

Le Gouvernement aurait en fait l'absolu monopole de l'initiative des réformes relatives aux impôts, taxes et cotisations sociales. Tel est l'un des aspects les plus critiquables du dispositif proposé. En effet, dans l'esprit de la circulaire du Premier ministre du 4 juin 201022(*), le monopole devrait s'appliquer en priorité au Gouvernement, car les parlementaires sont déjà soumis à l'irrecevabilité financière définie par l'article 40 de la Constitution. Pourtant, le dispositif retenu aboutit surtout à limiter le droit d'initiative des parlementaires, le Gouvernement devenant l'unique auteur des textes financiers.

Enfin, cherchant à corriger les défauts du monopole, l'Assemblée nationale a dû adopter des dispositifs très complexes et peu satisfaisants. La procédure d'irrecevabilité définie à l'article 2 bis, modifiant l'article 41 de la Constitution, permettrait certes au Gouvernement et au président de l'assemblée saisie de fermer les yeux sur l'irrecevabilité d'un amendement ou d'une proposition de loi portant sur des recettes fiscales. Mais le Conseil constitutionnel serait tenu de déclarer la disposition en cause contraire à la Constitution, en application de l'article 9 bis. Cette sanction s'abattrait sur l'initiative parlementaire, même si elle avait pour objet d'augmenter les recettes de l'État ou de la sécurité sociale.

Ainsi, pour répondre à l'objectif visé tout en évitant les inconvénients du monopole, votre commission vous soumet un amendement définissant une procédure d'approbation des mesures relatives aux recettes par une loi de finances ou par une loi de financement de la sécurité sociale.

Votre commission souhaite assurer par ce dispositif un examen annuel d'ensemble des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires, afin de garantir le respect des articles d'équilibre votés en loi de finances.

Le dispositif retenu s'inspire fortement d'une proposition de loi organique de MM. Alain Vasselle et Nicolas About adoptée par le Sénat le 22 janvier 2008, qui ne concernait que les cotisations sociales et dont le champ serait donc étendu à l'ensemble des impositions de toute nature et des recettes de la sécurité sociale23(*).

Il prévoit un « passage obligé » des dispositions fiscales ou relatives aux recettes de la sécurité sociale par une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

Ainsi, ces dispositions n'entreraient en vigueur que si elles ont été approuvées par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale. Les dispositions relatives aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale seraient soumises à la même règle.

Il n'y aurait donc pas de monopole des lois financières, mais une exclusivité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires.

Le Parlement aurait la garantie de pouvoir examiner, valider, rejeter ou reporter, lors d'une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, la totalité des mesures de recettes adoptées dans d'autres textes. L'examen des lois financières permettrait de vérifier que les mesures votées en cours d'année ne remettent pas en cause les règles définies par les lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Ce mécanisme d'exclusivité préserve entièrement :

- le droit pour les parlementaires de présenter des amendements et des propositions de loi relatifs aux impôts, taxes et impositions de toute nature ;

- la faculté pour le Parlement et pour les commissions permanentes d'examiner toute réforme d'ampleur en évoquant également les moyens et les modalités de sa mise en oeuvre. Il s'agit d'un aspect crucial pour le travail parlementaire, car une présentation partielle ou tronquée des projets de réforme ne peut qu'affaiblir la capacité d'examen des assemblées.

Votre commission considère que ce dispositif contribuerait efficacement à la maîtrise de nos finances publiques, tout en respectant les équilibres institutionnels.

Par coordination avec la suppression du monopole des lois financières, votre commission vous soumet :

- un amendement de suppression de la procédure d'irrecevabilité définie à l'article 2 bis ;

- un amendement de suppression de la disposition obligeant le Conseil constitutionnel à censurer les dispositions qui seraient contraires au monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale (article 9 bis) ;

- à l'article 11 du présent projet, un amendement de suppression du monopole des lois de finances en matière de fiscalité locale.

2. Préciser le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques

Votre commission vous soumet à l'article premier du projet de révision un amendement visant à clarifier et préciser la rédaction de l'alinéa relatif aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Il paraît d'abord préférable d'indiquer que les lois-cadres fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes, conformément à la terminologie retenue dans la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

En effet, la notion d'« objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes », retenue par l'Assemblée nationale en première lecture, apparaît floue et imprécise. Le contrôle du Conseil constitutionnel serait sans doute affaibli par la notion d'objectif, tandis que le minimum de recettes ne peut être fixé par la loi-cadre, car le produit des recettes n'est connu qu'en fin d'exercice. La loi-cadre peut en revanche prescrire un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes.

Ensuite, votre commission vous propose d'inverser la logique relative à la modification de la loi-cadre en cours d'exécution. Ainsi, alors que la rédaction adoptée par les députés prévoit que la loi-cadre peut être modifiée en cours d'exécution dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, l'amendement prévoit que la loi-cadre ne peut être modifiée en cours d'exécution que dans les conditions prévues par une loi organique.

3. Organiser l'examen conjoint par le Conseil constitutionnel des lois de finances et de financement de la sécurité sociale de l'année

Votre commission approuve le contrôle systématique par le Conseil constitutionnel de la conformité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre, tel que l'a prévu l'Assemblée nationale. Elle relève cependant que la loi-cadre définira une trajectoire d'évolution pour les comptes des administrations publiques dans leur globalité (administrations publiques centrales, locales et de sécurité sociale).

Or, la loi de financement de la sécurité sociale de l'année est adoptée définitivement vers la fin novembre, soit avant la loi de finances de l'année, adoptée entre le 15 et le 20 décembre. Elle serait donc soumise au contrôle de conformité à la loi-cadre avant la loi de finances.

Cette situation ne permettrait pas au Conseil constitutionnel de disposer de l'ensemble des éléments nécessaires pour apprécier si le Parlement a bien respecté les normes d'évolution prescrites par la loi-cadre. On pourrait même imaginer que le Conseil constitutionnel soit amené à faire porter sur la seule loi de finances, soumise en second lieu à son contrôle, la correction d'écarts qui seraient constatés dans la loi de financement de la sécurité sociale.

Votre commission vous soumet donc à l'article 9 du projet de loi constitutionnelle un amendement visant à prévoir que le Conseil constitutionnel examine conjointement, avant le 31 décembre de l'année au cours de laquelle elles ont été adoptées, la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale applicables à l'exercice suivant.

L'amendement précise en outre que les délais impartis au Conseil constitutionnel pour se prononcer ne s'appliqueraient pas dans ce cas-là. En effet, le Conseil ne pourrait examiner conjointement ces deux textes dans le délai d'urgence de quinze jours, en raison de leurs dates d'adoption définitive.

Certes, il pourrait rendre sa décision dans le délai d'un mois après la transmission de la loi de financement de la sécurité sociale. Mais il semble plus simple de prévoir que cette décision doit être rendue avant le 31 décembre, soit à une date qui est généralement observée pour la décision relative à la loi de finances de l'année.

4. Ouvrir la discussion sur le projet de programme de stabilité à toutes les commissions intéressées

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour le nouvel article 88-8 de la Constitution prévoit que le projet de programme de stabilité fasse l'objet d'un avis d'une des commissions permanentes. Cette commission devrait être celle des finances. Ce faisant, il serait interdit aux commissions des affaires sociales des deux assemblées de rendre un avis sur ce programme, alors même qu'il inclura des engagements qui s'appliqueront aussi aux comptes sociaux.

Rien ne justifie d'exclure a priori une commission plus qu'une autre de la discussion, chacune pouvant apporter un éclairage pertinent. Afin d'apporter suffisamment de souplesse à l'application de cette règle et d'ouvrir, en tant que de besoin, le débat aux contributions pertinentes, votre commission vous propose donc d'adopter un amendement à l'article 12 autorisant toute commission permanente à se saisir.

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Sous réserve de l'adoption de ses amendements, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi constitutionnelle.


* 22 Circulaire du 4 juin 2010 relative à l'édiction de mesures fiscales et de mesures affectant les recettes de la sécurité sociale. Dans cette circulaire, le Premier ministre demande aux ministres et secrétaires d'État « de ne plus insérer de dispositions fiscales ou qui affectent les recettes de la sécurité sociale dans les projets de lois ordinaires préparés par votre département ».

* 23 Proposition de loi organique tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice ; texte n° 51 (2007-2008) adopté par le Sénat le 22 janvier 2008. http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl07-140.html