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Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

31 mai 2011 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

II. UN DISPOSITIF COERCITIF AUX CONSÉQUENCES DÉTERMINANTES POUR LE PARLEMENT

A. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN CADRE CONSTITUTIONNEL PRÉCIS ET CONTRAIGNANT

1. Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques, nouvel échelon de la hiérarchie des normes

· Une nouvelle catégorie de normes, entre la loi organique et les lois financières

L'article premier du projet de révision crée, à l'article 34 de la Constitution, une nouvelle catégorie de lois, les lois-cadres d'équilibre des finances publiques, qui devraient déterminer les normes d'évolution et les orientations pluriannuelles des finances publiques, « en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques ».

Ces lois-cadres occuperaient une place particulière dans la hiérarchie des normes, puisqu'elles seraient subordonnées à la loi organique, mais s'imposeraient, au moins pour certaines de leurs dispositions, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.

Le contenu des lois-cadres devrait être précisé par une loi organique. Les députés ont cependant souhaité inscrire dans la Constitution plusieurs des éléments qui devraient figurer dans chaque loi-cadre. Ils ont tout d'abord fixé à trois années la durée minimum d'application des lois-cadres. Ils ont ensuite indiqué que les lois-cadres devraient :

- déterminer les règles de gestion des finances publiques ;

- fixer, pour chaque année, un objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes.

La loi organique devrait déterminer les conditions dans lesquelles sont compensés les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques se substitueront aux lois de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Aussi l'article 10 du projet de révision prévoit-il que le Conseil économique, social et environnemental pourrait être consulté par le Gouvernement sur les projets de loi-cadre, comme il pouvait, depuis la révision du 23 juillet 2008, être consulté sur les projets de loi de programmation.

· Une procédure d'examen reprenant celle des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale

L'Assemblée nationale a précisé que la loi organique devrait définir les conditions et les réserves sous lesquelles les lois-cadres d'équilibre des finances publiques peuvent être modifiées en cours d'exécution (article premier), ces conditions et réserves renvoyant à des hypothèses de crise grave évoquées par le rapport du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus.

Elle devrait également déterminer les conditions dans lesquelles le Parlement vote les lois-cadres, le Gouvernement pouvant décider d'appliquer au projet de loi-cadre les délais d'examen fixés par l'article 47, deuxième alinéa, de la Constitution, pour l'examen des projets de loi de finances (article 4 du projet, insérant dans la Constitution un article 46-1). Dans ce cas, si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée dans le délai de quarante jours suivant le dépôt du projet de loi-cadre, le Gouvernement pourrait saisir le Sénat, qui devrait statuer dans les quinze jours, avant qu'une commission mixte paritaire ne soit convoquée en application de l'article 45 de la Constitution.

Les articles 2, 3, 7 et 8 du projet de révision prévoient que les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques seraient soumis aux mêmes modalités d'examen que les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, définies aux articles 39, 42, 48 et 49 de la Constitution. Ces dispositions permettent en particulier au Gouvernement d'obtenir l'examen du texte dans des délais réduits.

Tout d'abord, par analogie avec les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, les projets de loi-cadre seraient déposés en premier lieu à l'Assemblée nationale (article 2).

Ensuite, leur discussion en séance porterait, pour la première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée (article 3). Les délais respectifs de six et de quatre semaines avant la première lecture d'un texte devant la première et la seconde assemblée saisies ne s'appliqueraient pas aux projets de lois-cadres.

Le Gouvernement pourrait en outre demander l'inscription par priorité à l'ordre du jour des assemblées de l'examen des projets de loi-cadre, par extension de l'article 48, troisième alinéa, de la Constitution, applicable aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale (article 7).

Enfin, le Gouvernement pourrait engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques (article 8).

· Un contrôle systématique par le Conseil constitutionnel

Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques devant avoir une valeur juridique supérieure à celle des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, l'article 9 du projet de révision les soumet, comme les lois organiques, à un contrôle systématique du Conseil constitutionnel avant leur promulgation. Le juge constitutionnel vérifiera alors la conformité de la loi-cadre à la Constitution, mais aussi à la loi organique qui devra préciser ses modalités de vote, son contenu, et ses conditions de modification.

L'Assemblée nationale a complété les modifications ainsi apportées à l'article 61 de la Constitution afin de prévoir le contrôle automatique par le Conseil constitutionnel de la conformité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

· Une loi-cadre indispensable et impérative

Le texte déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale renvoyait à la loi organique la définition des dispositions des lois-cadres qui s'imposeraient aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.

Toutefois, l'Assemblée nationale, en précisant au sein de la Constitution certains éléments du contenu des lois-cadres, a donné à ces éléments une force supérieure à celle des lois de finances et de financement de lé sécurité sociale. Ainsi, le maximum de dépenses et le minimum de recettes fixés pour chaque année s'imposeraient aux lois financières. La loi organique pourrait toutefois indiquer les autres dispositions des lois-cadres qui auraient une force supérieure à celle des lois financières.

Le projet de révision rend en outre obligatoire l'adoption d'une loi-cadre, en prévoyant qu'une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ne peut être adoptée en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'année en cause (articles 5 et 6).

L'article 5 prévoit cependant qu'en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à un exercice donné - hypothèse qui pourrait se produire si le Conseil constitutionnel déclarait une loi-cadre non-conforme à la Constitution - la procédure définie au quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution s'applique. En effet, le Parlement étant alors dans l'impossibilité d'adopter définitivement une loi de finances, le Gouvernement pourrait lui demander l'autorisation de percevoir les impôts, tandis qu'il ouvrirait par décret les crédits nécessaires au fonctionnement des administrations publiques.

L'Assemblée nationale, tenant compte de la charge supplémentaire que représentera la concentration, dans le projet de loi de finances de l'année, de nombreuses dispositions relatives aux recettes, a souhaité préciser à l'article 47 de la Constitution que ce projet devrait être déposé au plus tard le 15 septembre. Elle a, dans un objectif similaire, inscrit à l'article 6 du projet une disposition prévoyant que le projet de loi de financement de la sécurité sociale devait être déposé au plus tard le 1er octobre de l'année précédent l'exercice auquel il s'applique.

2. Le monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires

· La règle du monopole

L'article premier du projet de révision insère à l'article 34 de la Constitution une disposition donnant aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale le monopole des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. En outre, seules les lois de financement de la sécurité sociale pourraient déterminer les principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale. Par coordination l'article 11 supprime la compétence du législateur ordinaire en matière de fiscalité locale ou de détermination des ressources accompagnant les transferts, extensions ou création de compétence des collectivités territoriales.

Le groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus avait donné son assentiment à l'inscription d'une telle règle dans la Constitution, proposée par MM. Jean Arthuis et Philippe Marini, respectivement président et rapporteur général de la commission des finances du Sénat. Le rapport souligne que la dispersion des sources d'initiative en matière de prélèvements obligatoires « met à mal en permanence les articles d'équilibre initialement adoptés »21(*).

· Le contrôle de la recevabilité des initiatives parlementaires

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de révision un article 2 bis organisant le contrôle de la recevabilité des amendements et des propositions de loi au regard du monopole des lois financières en matière de prélèvements obligatoires.

Cette procédure, inscrite à l'article 41 de la Constitution, suivrait par conséquent le dispositif conçu à cet article pour l'irrecevabilité règlementaire. Il appartiendrait au Gouvernement ou au président de l'assemblée intéressée de soulever l'irrecevabilité. En cas de désaccord de l'un ou de l'autre, le Conseil constitutionnel pourrait être saisi de la question et devrait alors se prononcer dans les huit jours.

· Le contrôle impératif du Conseil constitutionnel

Le dispositif de contrôle du respect du monopole des lois financières en matière de prélèvements obligatoires est complété par l'article 9 bis du projet de révision, qui donne une compétence liée au Conseil constitutionnel.

Le nouvel article 61-2 de la Constitution obligerait en effet, selon une rédaction assez inattendue, le Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi d'une loi qui ne serait ni une loi de finances ni une loi de financement de la sécurité sociale, à examiner les dispositions qui « méconnaissent » le domaine réservé à ces deux catégories de lois.

Cette disposition contraint donc le Conseil constitutionnel, s'il en est saisi dans le cadre du contrôle des lois avant leur promulgation, à déclarer non-conformes à la Constitution des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires figurant dans des lois ordinaires. Pour être intégrées à des lois ordinaires, de telles dispositions devraient avoir franchi sans encombre le contrôle de recevabilité prévu à l'article 2 bis du texte adopté par l'Assemblée nationale.

3. Le vote annuel du Parlement sur le projet de programme de stabilité

Les exigences du pacte de stabilité exercent une influence déterminante sur les choix budgétaires des États membres. Or, les négociations conduites par le Gouvernement dans ce cadre sur le projet de programme de stabilité échappent à la compétence du Parlement, alors même que les engagements pris devant les instances communautaires limitent la marge de manoeuvre budgétaire nationale.

De plus, il serait paradoxal, qu'au moment où se met en place entre les États membres et les institutions européennes, avec le « semestre européen » d'avril à juillet, une procédure d'échange et de discussion sur les projets de programme de stabilité volontairement articulée avec le calendrier budgétaire national qui débute à l'automne, le Parlement reste tenu à l'écart des discussions.

D'ores et déjà, un débat dans chacune des chambres a pu être organisé, cette année, sur le fondement de l'article 50-1 de la Constitution, sur le projet de programme de stabilité que le Gouvernement a transmis au Conseil. L'article 12 du présent texte consacre cette initiative en créant un nouvel article 88-8 prévoyant cette transmission systématique tous les ans.

Le projet de loi constitutionnelle initial n'indiquait pas quelles suites pouvaient être données à cette transmission, ce qui offrait aux parlementaires la possibilité d'adopter une résolution sur la base de l'article 34-1 de la Constitution ou d'organiser un débat avec vote sur une déclaration du Gouvernement à ce sujet, sur le fondement de l'article 50-1.

À l'initiative du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a prévu que le projet de programme de stabilité soit transmis, pour avis, à l'une des commissions permanentes, et qu'il puisse donner lieu, à la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire, à un débat en séance publique, et fasse alors l'objet d'un vote, sans engager la responsabilité du Gouvernement.

Un amendement de la commission des finances a par ailleurs précisé que la transmission du projet de programme de stabilité devrait intervenir quinze jours avant qu'il soit adressé aux institutions de l'Union européenne.


* 21 Rapp. cit. p. 17.