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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

15 juin 2011 : Budget ( rapport - première lecture )

C. ... QUI N'ÉPUISE PAS LE NÉCESSAIRE DÉBAT FISCAL DE 2012

Malgré ses mérites, la réforme proposée ne saurait toutefois épuiser à elle seule le débat fiscal que notre pays doit engager d'ici à 2012. De très nombreux participants aux tables-rondes organisées en ce début d'année par votre commission des finances l'ont souligné : le besoin de réforme fiscale de la France ne se limite pas à la fiscalité patrimoniale.

Le présent rapport n'a évidemment pas vocation à aborder l'ensemble de ces questions. Cependant, des sujets suffisamment proches, comme l'imposition des très hauts revenus ou la révision de la fiscalité des revenus de l'épargne y ont leur place.

1. L'imposition des très hauts revenus

Dans leur récent ouvrage intitulé « Pour une révolution fiscale », Camille Landais, Thomas Piketty et Emmanuel Saez considèrent que, pris dans son ensemble, le système fiscal français est « légèrement progressif jusqu'au niveau des « classes moyennes » puis devient franchement régressif au sein des 5 % les plus riches - et surtout à l'intérieur des 1 % les plus riches ».

Ce constat mérite, certes, d'être nuancé. Ainsi, d'après les données que le Gouvernement a transmises à votre rapporteur général, à partir des derniers chiffres disponibles (revenus de 2009), la dégressivité n'intervient que pour... les dix plus gros revenus, dont le taux moyen d'imposition apparaît effectivement inférieur à la moyenne des cent premiers contribuables. Il s'agit cependant d'une population extrêmement atypique et non représentative du système tout entier. Il semble surtout se poser ici un problème de contrôle fiscal, de lutte contre l'optimisation fiscale et d'usage de la notion d'abus de droit.

Néanmoins, la progressivité de l'IR reste une question sensible pour les Français, non abordée dans le présent texte. Le débat sur une imposition frappant spécifiquement les très hauts revenus - dont votre rapporteur général considère qu'ils ne rémunèrent pas seulement le travail des intéressés mais également leurs actifs immatériels - se posera de nouveau nécessairement dès 2012. A titre d'exemple, l'Allemagne impose au taux de 42 % la tranche entre 52 000 et 250 000 euros, tandis que le Royaume-Uni impose au taux de 40 % la tranche entre 35 000 et 150 000 livres, soit respectivement 52 500 et 225 000 euros.

De surcroît, ces deux pays disposent d'une tranche marginale supérieure au taux suivant :

- 45 % au-dessus de 250 000 euros en Allemagne, à laquelle s'ajoute une surtaxe de solidarité de 5,5 % de ce taux, soit une imposition globale de 47,48 %. Le produit de cette tranche supérieure est estimé à 640 millions d'euros pour 2010 ;

- 50 % au-dessus de 225 000 euros au Royaume-Uni depuis 2010114(*).

En outre, comme l'a souligné Michel Taly lors de la table ronde précitée, le sujet des revenus non distribués reste à traiter. De fait, les patrimoines les plus importants comportent de nombreux dividendes qui ne sont pas versés à leurs détenteurs - qui n'en ont pas besoin - et qui sont laissés dans des structures intermédiaires, comme des holdings patrimoniales. S'attaquer à cette importante source d'optimisation fiscale permettrait de rendre plus effective l'imposition des plus favorisés de nos compatriotes.

2. Une fiscalité de l'épargne à repenser
a) Idéalement, aller vers une fiscalité plus simple et tournée prioritairement vers le financement de l'économie

Dans l'idéal, compte tenu de la complexité et du manque de cohérence de la fiscalité française de l'épargne, une réflexion serait nécessaire, au-delà de l'examen de ce projet de loi de finances rectificatives, pour la simplifier et la rendre plus neutre qu'aujourd'hui, mais également pour favoriser l'épargne longue.

En outre, il conviendrait de rendre le dispositif actuel plus efficace afin de garantir que les dispositifs dérogatoires donnent effectivement lieu à de réelles contrepartie pour le financement de l'économie, et notamment des entreprises.

A cette fin, l'une des pistes à étudier serait l'instauration d'un taux unique sur l'ensemble des revenus de l'épargne, quel qu'en soit le vecteur, avec un abattement universel pour ne pas pénaliser l'épargne populaire. En contrepartie, les impôts actuels sur les revenus du patrimoine ainsi que les niches afférentes seraient supprimées. Seule la détention d'actions à long terme devrait être favorisée, à travers un abattement supplémentaire ou une exonération sur les plus-values au bout de huit ans par exemple.

A titre indicatif, au cours de son audition précitée, David Thesmar avait estimé qu'un taux unique de 15 % (éventuellement assorti d'un abattement de l'ordre de 500 euros) permettrait de retrouver le produit actuel des impositions sur les revenus patrimoniaux, contributions sociales incluses.

Votre rapporteur général s'efforcera donc de porter des propositions en ce sens en vue de préparer le grand débat fiscal de l'année 2012.

b) A minima, optimiser les flux d'épargne de l'assurance-vie

Si, compte tenu de l'ampleur des changements induits, il n'était pas possible d'aboutir à une refonte complète du cadre de notre fiscalité de l'épargne, il conviendrait, a minima, de mieux orienter l'épargne des Français vers les vecteurs les plus productifs d'un point de vue économique et de faire en sorte que cette épargne réponde aux besoins croissants de notre société, notamment en termes de retraite et de dépendance.

Au vu des masses financières qu'elle collecte, l'assurance-vie apparaît comme l'outil à mobiliser en priorité, étant entendu qu'il sera, de toute façon, nécessaire de faire preuve de pédagogie en la matière.

(1) Renforcer le sous-jacent en actions des portefeuilles d'assurance-vie

Comparée à des produits concurrents, l'assurance-vie apparaît comme le meilleur levier en termes de réorientation de l'épargne vers un investissement en actions. De surcroît, votre rapporteur général souhaite mettre en exergue les propos du Président de la République, qui a déclaré au sujet de l'assurance-vie lors un discours sur la politique industrielle de la France, à Saint-Nazaire, le mardi 25 janvier 2011: « Il faut que cette épargne longue s'investisse dans un actionnariat stable et de long terme pour nos entreprises »115(*).

L'analyse des provisions mathématiques, c'est-à-dire l'engagement des assureurs vis-à-vis des assurés, placé au passif des assureurs, conduit à souhaiter un renforcement de leur composition en actions. En effet, l'encours des « unités de compte » souscrites par les assurés s'élève à un peu plus de 210 milliards d'euros contre près de 1 098 milliards d'euros investis sur des supports en euros en 2010. Ces unités de compte procèdent du choix de l'assuré qui en assume le risque. Il convient de préciser que 41 % de ces unités est investi en actions contre 59 % principalement en supports obligataires puis en monétaire et en immobilier.

C'est pourquoi, il est pertinent dans les mois à venir de prolonger la réflexion sur l'optimisation des flux d'épargne drainés par l'assurance-vie, dans le contexte de la sortie de crise. Votre rapporteur général tient à rappeler que sa proposition, présentée dans le cadre de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2011116(*), visait à instaurer un taux d'imposition réduit à 5,5 %, pour les contrats d'assurance-vie nouvellement souscrits. En contrepartie de cet avantage fiscal, les actifs de ces nouveaux contrats auraient été constitués d'au moins 15 % d'unités de compte « actions » pour une durée minimale de dix ans.

Il faut observer que l'établissement à dix ans de la durée de détention prend en compte le vieillissement des contrats. En 2010, 64 % d'entre eux étaient détenus depuis plus de huit ans et 47 % avaient plus de douze ans (contre 38 % en 2004).

Quant aux taux de 15 %, il représente approximativement aujourd'hui le taux moyen d'investissement en unités de compte dont 40 % est composé d'actions. La proposition d'amendement n'imposait aucune obligation de détention de titre non cotés. En conséquence, ce taux constituait une cible atteignable contrairement à ce qui avait été fixé dans le cadre des contrats dits « DSK » et « NSK »117(*).

En outre, cet amendement présentait l'avantage d'être compatible avec les nouvelles contraintes issue de la directive Solvabilité II. En effet, cette dernière renforce l'exigence de fonds propres pour faire face au risque éventuel encouru par les placements en actions figurant à l'actif général des assureurs. En revanche, dans le cas de souscription d'unités de compte par un assuré, telle qu'encouragée par la proposition de votre rapporteur général, celle-ci n'affecte pas directement le montant des fonds propres de l'assureur puisque le risque est supporté par l'assuré.

Afin de ne pas peser sur les finances publiques, l'amendement prévoyait de relever le taux libératoire des autres produits d'assurance-vie nouvellement souscrits et détenus depuis plus de huit ans, dans une proportion qui devait maintenir l'avantage fiscal de l'assurance-vie par rapport au taux de « droit commun » des prélèvements libératoires sur les intérêts et les plus-values mobilières.

Un tel dispositif serait de nature à surmonter la profonde aversion au risque dont font preuve les Français, ainsi que l'a souligné le 30 mars 2011 Patrick Suet, secrétaire général de la Société générale, devant la commission des finances : « aujourd'hui, vendre une action directement à un client est presque une mission impossible. Il faut réhabiliter la confiance dans l'action et accompagner cette reconquête ; cela peut passer par la fiscalité ».

De surcroît, l'accroissement de la part des unités de compte dans les contrats multisupports constitue une opportunité économique pour l'assurance-vie en période de hausse d'intérêt118(*).

(2) Une transformation des contrats d'assurance-vie en produit « retraite »

La constitution d'une épargne dans la perspective de la retraite constitue la principale motivation de souscription d'un contrat d'assurance-vie pour 65 % des Français.

Face à l'offre variée des produits collectifs proposés au titre de l'épargne salariale119(*) ou des contrats d'assurance retraite d'entreprise120(*), l'assurance-vie constitue un produit individuel alternatif de placement en vue de produire un complément de revenu pendant la retraite. En effet, moins de 4,5 millions de personnes ont souscrit en 2009 un produit d'épargne retraite à titre personnel121(*) pour un encours global alors de l'ordre de 47 milliards d'euros. Ce chiffre est à apprécier à l'aune des 1 230 milliards de provisions mathématiques d'assurance-vie constatées fin 2009.

Or il faut avoir conscience de l'importance de l'effet de levier que représente l'assurance-vie en termes de mobilisation des flux d'épargne pour la retraite. On peut observer que l'ensemble des encours des produits d'épargne retraite et salariale, collectifs et individuels, soit près de 125 milliards d'euros en 2009, représentait moins de 10 % de l'encours de l'assurance-vie à cette même époque, soit 1 300 milliards d'euros.

Près de 15 millions de personnes sont détentrices d'un ou plusieurs contrats d'assurance sur la vie. C'est pourquoi, dans le cadre de l'examen de la loi portant réforme des retraites122(*), notre collègue Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a proposé123(*) que tout assuré sur la vie depuis au moins huit ans, ou âgé de 55 ans ou plus, puisse transformer son contrat en un produit d'épargne retraite relevant du Titre V de la loi « Fillon », c'est-à-dire essentiellement un plan d'épargne retraite populaire (PERP).

L'amendement précisait que la phase de constitution des droits ne pouvait pas être inférieure à une durée de cinq années afin de ne pas aggraver le déficit des finances publiques et d'éviter tout effet d'aubaine. Le dispositif prévoyait une sortie en rente et non en capital à l'exception des cas prévus à l'article L. 132-23 du code des assurances124(*) et de l'article L. 144-2125(*) du même code.

La définition du régime fiscal de cette transformation du contrat d'assurance-vie en produit retraite avait été renvoyée à l'examen du projet de loi de finances pour 2011. Son rejet n'a donc pas pu permettre d'en établir les modalités. Ces dernières conduisaient à s'interroger sur un éventuel allègement du régime des rentes à titre gratuit (PERP et rentes obligatoires) sans déséquilibre pour les finances publiques.

En effet, ce régime consiste aujourd'hui en un assujettissement, d'une part, à l'impôt sur le revenu après un abattement de 10 % et, d'autre part, aux prélèvements sociaux. Il est donc moins favorable que le régime applicable aux rentes viagères à titre onéreux dit « RVTO » de l'assurance-vie, pourtant perfectible (cf. infra). L'assiette d'imposition « RVTO » est constituée d'une fraction décroissante en fonction de l'âge de liquidation des droits ainsi que l'indique le tableau ci-après.

Assiettes d'imposition de la rente « RVTO »

Age de liquidation des droits

Assiette du revenu des capitaux imposables

Moins de 50 ans

70 %

Entre 50 et 59 ans

50 %

Entre 60 et 69 ans

40 %

Plus de 69 ans

30 %

Source : Article 158 du code général des impôts

(3) Une réorientation des flux d'épargne capitalisés dans le cadre d'un contrat d'assurance-vie vers la couverture du risque de dépendance

Selon l'enquête CSA précitée, la dépendance ne constitue la principale motivation de souscription d'un contrat d'assurance que pour 6 % des personnes interrogées.

Ce constat confirme les conclusions de la mission spéciale sénatoriale sur le cinquième risque en janvier dernier126(*), que votre rapporteur général a eu l'honneur de présider. Le marché assuranciel de la dépendance est principalement orienté sur les contrats dits de risque à fonds perdus dont la perte d'autonomie constitue la garantie principale.

Seule une faible proportion d'assurés souscrivent un contrat d'assurance sur la vie, dont la garantie principale est le décès ou l'épargne, associée à une garantie complémentaire telle que la dépendance.

C'est pourquoi la mission a envisagé, dès 2008, plusieurs pistes de réflexion d'optimisation de l'assurance-vie au profit de la dépendance, au nombre desquelles figure la réorientation d'une partie de l'épargne ainsi capitalisée vers une couverture de la perte d'autonomie à titre principal ou complémentaire.

Avant la survenance du risque, les personnes les plus âgées n'ayant pas souscrit de garantie « dépendance » pourraient être encouragées à transformer une partie de leur contrat d'épargne en un contrat de risque à fonds perdus. Cette opération conduisant à un rachat partiel ou au dénouement du contrat d'assurance-vie, il conviendrait alors de définir des conditions fiscales non pénalisantes.

Quant à l'incitation d'une couverture complémentaire du contrat d'assurance sur la vie, avant toute réalisation du risque, elle se heurte à la faible attractivité fiscale de la rente dit « RVTO ». En effet, la rente versée dans le cadre d'un contrat de risque est défiscalisée, contrairement à celle payée au titre du contrat d'assurance-vie. En outre, le barème fiscal « RVTO » n'a jamais été modifié depuis sa définition en 1963127(*), ce qui conduit à imposer une fraction du capital versé. Ceci contribue à expliquer pourquoi la sortie en rente n'est guère appréciée des Français. En 2008, approximativement 450 000 rentes étaient en cours de service avec une rente moyenne d'environ 2 400 euros par an. Toute décision de réorientation des flux de l'assurance-vie devrait donc mener à une révision des conditions de fiscalisation de la rente.

S'agissant du rachat du contrat d'assurance-vie ou de sa conversion immédiate en rente, au moment de la survenance de la dépendance, ils posent en des termes identiques que précédemment la question de leur fiscalité, sous contrainte de la non aggravation du solde des finances publiques.


* 114 Les estimations de la direction de la législation fiscale citées par la Cour des comptes dans son rapport de mars 2011 sur la convergence franco-allemande indiquent qu'une tranche supplémentaire à 45 % en France rapporterait 179 millions d'euros si le seuil était fixé, comme en Allemagne, à 250 000 euros. Le rendement n'excèderait pas 190 millions d'euros pour un taux de 48 %. Ces estimations sont à mettre en regard du produit de la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu au Royaume-Uni, qui rapporte 2,5 milliards de livres, soit 2,8 milliards d'euros (au taux de change du 3 juin 2011).

* 115 Cf.http://www.elysee.fr/president/les-actualites/discours/2011/politique-industrielle-de-la-france-discours-du.10523.html?search=Saint&xtmc=&xcr=

* 116 Voir rapport général n° 111, Tome III, commentaire de l'article additionnel après l'article 58 bis.

* 117 Les contrats dits « DSK » (1998) et « NSK » (2004) imposent la détention d'actions non cotées, (« DSK » : 50 % d'actions dont 5 % non cotées et « NSK » : 30 % d'actions dont 10 % non cotées). L'Association Française des Investisseurs en Capital (AFIC) a récemment préconisé de « rénover » le dispositif « NSK » en proposant la « mise en place d'un avantage fiscal à l'entrée attractif sous la forme d'une réduction d'impôt sur le revenu, le maintien de l'avantage fiscal dévolu aux contrats d'assurance-vie classiques à la sortie (exonération de l'impôt sur le revenu) et la réduction du pourcentage global investi en actions à 25 %. » Cette proposition soulève plusieurs interrogations notamment en termes de coût.

* 118 En effet, la hausse d'intérêt rend moins attractifs les contrats en euros en diminuant leur rentabilité. Rappelons que les supports en euros ont connu une croissance considérable au cours des trente dernières années. Nonobstant les avantages fiscaux, la baisse des taux a probablement contribué significativement à leur essor. En effet, les taux servis par les assureurs ont pu être bien supérieurs aux taux obligataires. Inversement, en cas de hausse des taux d'intérêt, les supports en euros deviennent moins attractifs dès lors que le taux servi est inférieur aux taux obligataires (la gestion des portefeuilles ne permettant pas de renouveler l'ensemble des obligations sous-jacentes rapidement).

* 119 Plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO).

* 120 Contrats relevant des articles 39, 82 et 83 du code général des impôts.

* 121 Plan d'épargne retraite populaire (Perp), régimes dits « Madelin », dispositifs PREFON, FONPEL, CAREL, COREM, CRH, RMC (retraite mutualiste de combattant).

* 122 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

* 123 L'amendement adopté en commission des finances n'a pas été voté en séance publique.

* 124 Cet article prévoit une faculté de rachat notamment en cas d'expiration des droits de l'assuré aux allocations chômage en cas de licenciement, d'invalidité de l'assuré, de décès du conjoint ou du partenaire lié par un pacte civil de solidarité, situation de surendettement de l'assuré.

* 125«  Le contrat peut également prévoir le paiement d'un capital à cette même date, à condition que la valeur de rachat de cette garantie n'excède pas 20 % de la valeur de rachat du contrat. »

* 126 Cf. rapport d'information n° 263 (2010-2011) de M. Alain Vasselle, fait au nom de la Mission commune d'information dépendance en date du 26 janvier 2011 et intitulé : « Dépendance des personnes âgées : le Sénat prépare le débat ».

* 127 Cf. article 75 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963.