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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

15 juin 2011 : Budget ( rapport - première lecture )

IV. UNE RÉFORME ABORDÉE DANS UN ÉTAT D'ESPRIT CONSTRUCTIF PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PROJET ÉQUILIBRÉ DANS SES PRINCIPES...

La réforme de la fiscalité patrimoniale figurant dans le présent projet de loi de finances rectificative est à la fois ambitieuse et équilibrée. Elle mérite donc d'être soutenue.

Elle est ambitieuse car elle répond aux principaux problèmes que l'ISF et le bouclier fiscal posent à la France en termes d'efficacité, d'équité et de compétitivité. De plus, ce qui est rare, elle le fait en simplifiant l'existant : alors que la tendance naturelle des pouvoirs publics consiste souvent à raffiner (c'est-à-dire à complexifier) tel ou tel impôt (ce que la création du bouclier fiscal illustre d'ailleurs bien), le coeur de la réforme vise, cette fois, à alléger le code général des impôts.

Et, comme cela a été souligné, cette réforme est équilibrée en ce sens qu'une population donnée (les redevables de l'ISF) la finance entièrement sur ses seuls impôts patrimoniaux.

Votre rapporteur général adhère donc à cette logique d'ensemble. Si elle diffère quelque peu des schémas qui ont été présentés jusqu'alors par votre commission des finances, elle permet d'apporter dès à présent une réponse efficace à un problème indéniable tout en s'inscrivant dans la réalité politique de l'année 2011, proche d'échéances nationales majeures.

B. ... DONT L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE REPOSE SUR DES HYPOTHÈSES OPTIMISTES...

1. Avant le vote de l'Assemblée nationale

Le tableau ci-dessous retrace les hypothèses du Gouvernement concernant le financement de la réforme de la fiscalité du patrimoine dans sa version initiale, adoptée par le Conseil des ministres :

Chiffrage de la réforme avant le vote de l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

1) Réforme de l'ISF

       

Suppression du bouclier fiscal et maintien d'un dispositif en faveur des plus modestes113(*)

0

293

413

713

Nouveau barème ISF

- 400

- 1 857

- 1 857

- 1 857

2) Contribution des successions/donations importantes

       

Suppression de la réduction de droits des donations

130

290

290

290

Allongement du délai de reprise de 6 à 10 ans des donations

18

450

450

450

Hausse de 5 points des taux des 2 dernières tranches, soit les successions supérieures à 4 M€ pour un couple marié avec 2 enfants

23

185

185

185

Sous-total (1) + (2)

- 229

- 639

- 519

- 219

3) Taxation des non résidents et lutte contre l'évasion fiscale internationale

       

Taxation des résidences secondaires des non résidents

0

176

176

176

« Exit tax » sur les plus values

0

87

189

189

Lutte contre l'évasion fiscale internationale (cellule de régularisation, taxation des trusts, mesure anti-abus SCI, accords internationaux)

300

390

210

50

Total (1) + (2) + (3)

+ 71

+ 14

+ 56

+ 196

Source : commission des finances, d'après le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Cependant, l'incertitude des évaluations au titre de l'année 2011, particulièrement en ce qui concerne les donations, doit être soulignée. En effet, la méthode de chiffrage retenue prévoit à ce titre, pour 2011, un surplus de recettes égal à 5,5/12èmes du produit de la réforme en « année normale pleine », puisque la loi doit entrer en vigueur à la mi-juillet. Or, ces chiffrages apparaissent optimistes, car l'anticipation de la réforme par les contribuables engendre inévitablement des « appels d'air ». De fait, de nombreux contribuables effectuent dès à présent des donations, plutôt que d'attendre l'application de la réforme, comme en ont témoigné les professionnels de la gestion patrimoniale auditionnés par la commission des finances.

De surcroît, le chiffrage des ressources résultant de l'augmentation du délai de rappel des donations de six à dix ans pour ce qui concerne les donations appelle des réserves. En effet, l'évaluation préalable indique qu'« en l'absence d'éléments », le gain estimé est « fixé forfaitairement » à 10 % du rendement des successions, soit 40 millions d'euros. De façon générale, les données relatives aux donations semblent moins renseignées et plus incertaines que celles relatives aux successions.

Enfin, l'estimation du rendement de la nouvelle taxe sur les résidences secondaires en France détenues par les non-résidents suscite des interrogations. En effet, la méthode d'évaluation utilisée repose principalement sur la valeur locative des locaux d'habitation pour lesquels la taxe foncière a été adressée à l'étranger et le nombre des résidences secondaires des non-résidents. Or, cette méthode ne tient aucunement compte des exonérations dont bénéficieront, le cas échéant, les contribuables ayant transféré leur domicile hors de France durant les six années suivant le transfert, ce qui peut laisser envisager que le rendement effectif de la taxe sera plus faible que celui annoncé.

2. Après le vote de l'Assemblée nationale

Les mesures adoptées par l'Assemblée nationale ont fait évoluer l'équilibre de la réforme.

En termes budgétaires, il convient de signaler tout particulièrement :

- le « lissage » du rappel fiscal sur les donations devrait minorer les recettes de l'Etat de 200 millions d'euros à compter de 2012 ;

- en revanche, le doublement du taux du droit de partage devrait rapporter 116 millions d'euros en 2011, puis 253 millions d'euros à partir de 2012 ;

- le maintien de la réduction de droits pour les donations d'entreprises en pleine propriété devrait avoir un coût de 26 millions d'euros dès 2011, puis de 56 millions d'euros les années suivantes ;

- l'amendement doublant le montant de la réduction d'ISF par personne à charge aura un coût de 20 millions d'euros à compter de 2012 ;

- enfin, l'anticipation de l'obligation d'auto-liquider le bouclier fiscal devrait dégrader le solde budgétaire de 186 millions d'euros en 2011. Son impact se décompose en une minoration de 93 millions d'euros des recettes d'ISF et, par anticipation, une majoration de 93 millions d'euros des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Mais cet effet porterait exclusivement sur le calendrier de liquidation du bouclier, l'impact négatif sur le solde de l'État en 2011 devant être compensé à due concurrence par une amélioration du solde en 2012.

Le tableau suivant retrace le nouveau chiffrage de la réforme de la fiscalité patrimoniale, après examen des députés.

Chiffrage de la réforme après le vote de l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

1) Réforme de l'ISF

       

Suppression du bouclier fiscal et maintien d'un dispositif en faveur des plus modestes

0

293

413

713

Nouveau barème ISF

- 400

- 1 857

- 1 857

- 1 857

Doublement de la réduction d'ISF par personne à charge

0

- 20

- 20

- 20

Autoliquidation du bouclier fiscal dès 2011

- 186

186

0

0

2) Contribution des successions/donations importantes

       

Suppression de la réduction de droits des donations

130

290

290

290

Maintien de la réduction de droits pour les donations d'entreprises en pleine propriété

- 26

- 56

- 56

- 56

Allongement du délai de reprise de 6 à 10 ans des donations

18

450

450

450

Lissage du rappel fiscal

0

- 200

- 200

- 200

Doublement des droits de partage

116

253

253

253

Hausse de 5 points des taux des 2 dernières tranches, soit les successions supérieures à 4 M€ pour un couple marié avec 2 enfants

23

185

185

185

Sous-total (1) + (2)

- 325

- 476

- 542

- 242

3) Taxation des non résidents et lutte contre l'évasion fiscale internationale

       

Taxation des résidences secondaires des non résidents

0

176

176

176

« Exit tax » sur les plus values

0

87

189

189

Lutte contre l'évasion fiscale internationale (cellule de régularisation, taxation des trusts, mesure anti-abus SCI, accords internationaux)

300

390

210

50

Total (1) + (2) + (3)

- 25

+ 177

+ 33

+ 173

Source : commission des finances, d'après le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat


* 113 Les montants affichés sur cette ligne tiennent compte des recettes associées à la suppression du bouclier fiscal, desquelles on déduit le coût, estimé à 7 millions d'euros, du dispositif de plafonnement prévu à l'article 14 du présent projet de loi de finances rectificative.