II. UNE PROPOSITION DE LOI EN RÉPONSE À LA DÉSAFFECTION POUR LES FONCTIONS LOCALES
La proposition de loi de nos collègues Bernard Saugey et Marie-Hélène Des Esgaulx vise à lutter contre « le désenchantement de la fonction élective » -constaté ces dernières années- en créant les conditions favorables à l'engagement dans un mandat local.
« La création d'un statut de l'élu local, pourtant envisagé expressément par les lois de décentralisation, se heurte à de nombreuses difficultés notamment liées à l'hétérogénéité de la communauté des élus locaux mais surtout au coût que représenterait une telle réforme. (...) Pour autant, il est du devoir du législateur et particulièrement du Sénat (...) de sécuriser juridiquement la fonction d'élu local. Il faut également renforcer l'attractivité de la fonction d'élu » 4 ( * ) .
A cette fin, la proposition de loi emprunte plusieurs voies abordant les différentes facettes de la vie de l'élu.
1. Susciter les candidatures
Pour encourager les « vocations » aux fonctions locales et leur permettre de participer au débat démocratique, l'article premier complète l'article L. 3142-56 du code du travail pour instituer, au bénéfice des salariés candidats au conseil municipal d'une commune de 500 à 3.499 habitants, qui le demandent, le droit de disposer de cinq jours ouvrables pour participer à la campagne électorale.
Rappelons que le même droit est déjà ouvert, dans la limite de dix jours ouvrables, aux salariés candidats aux conseils municipaux des communes d'au moins 3.500 habitants, aux conseils généraux et régionaux.
2. Favoriser l'exercice des fonctions
Le mandat local est aujourd'hui une charge lourde qui s'exerce sur les nombreux domaines de compétences des collectivités locales dans un environnement technique et juridique très complexe.
L'élu doit donc posséder les connaissances suffisantes pour lui permettre d'appréhender les éléments du dossier et de prendre les décisions nécessaires.
C'est pourquoi la formation est devenue un enjeu majeur.
La loi a fixé un plafond aux dépenses en découlant mais en l'absence de volume minimal, on constate, dans certaines communes, souvent les plus petites, une faible utilisation, voire l'absence d'utilisation des crédits correspondants.
Ce constat est d'autant plus regrettable qu'il concerne des collectivités généralement dépourvues de services techniques pour expertiser les dossiers.
La solitude de l'élu est aujourd'hui renforcée par la réduction du champ de l'ingénierie publique de l'Etat : traditionnellement assurée par les services déconcentrés, particulièrement ceux de l'équipement et de l'agriculture pour les projets intervenant en matière d'aménagement du territoire et de voirie, cette assistance technique vise tant l'expertise que la maîtrise d'ouvrage. Certes, au travers de l'ATESAT (assistance technique fournie par l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire), l'Etat maintient ses interventions au profit de certaines collectivités déterminées par un double critère démographique et financier en y maintenant -on peut l'espérer- les effectifs correspondants.
Quoi qu'il en soit, la formation des élus est aujourd'hui devenue un élément clé de leurs fonctions, pour leur permettre d'opérer en toute connaissance de cause le meilleur choix pour leur collectivité ; en outre, elle contribue à conforter l'autonomie des collectivités décentralisées en leur permettant de se doter de leur propre capacité de décision.
Dans ce sens, l'article 5 instaure un plancher de dépenses obligatoires pour la formation des élus locaux municipaux, départementaux et régionaux.
Le montant de ces dépenses serait, pour les communes, proportionnel à leur taille ; ne seraient concernées que celles d'au moins 5.000 habitants.
Les sommes non dépensées par les collectivités seraient reversées au Conseil national de la formation des élus locaux pour redistribution aux communes de 3500 habitants et moins pour financer des actions de formation.
Rappelons qu'un tableau récapitulant les actions de formation doit être annexé au compte administratif de la collectivité et donner lieu à un débat annuel sur la formation des élus 5 ( * ) .
L' article 6 complète, par coordination avec l'article 5, les attributions du Conseil national de la formation.
Notons que la proposition de loi se préoccupe de l'environnement juridique des collectivités locales en prévoyant la publication par le Conseil d'État d'un rapport annuel faisant état des risques et évolutions liés à l'application du droit par les collectivités locales. Il constituerait un support de proposition de modification des difficultés identifiées (article 2).
Enfin, elle manifeste la reconnaissance -ô combien due- du travail effectué par les élus au service de l'intérêt général en abaissant de dix-huit ans à douze ans la durée requise pour bénéficier de l'honorariat conféré aux maires, maires délégués et adjoints (article 10).
3. Conforter les facilités offertes aux élus locaux
Il s'agit tout à la fois d'inciter les « actifs » à s'intéresser à la chose municipale et de diffuser l'information sur le « statut de l'élu » pour en faciliter la mise en oeuvre.
a) L'élargissement du champ des bénéficiaires des garanties fondées sur l'activité professionnelle
Pour susciter les candidatures de personnes engagées dans la vie professionnelle qui pourraient hésiter à y renoncer au bénéfice de l'intérêt collectif, la proposition de loi renforce les garanties déjà prévues pour concilier mandat électif et carrière professionnelle et faciliter le retour dans le monde actif d'une part, et organiser la fin du mandat d'autre part.
A cette fin, l'article 8, en premier lieu, étend aux conseillers généraux et régionaux, aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants et plus, salariés, qui, pour l'exercice de leur mandat, ont cessé d'exercer leur activité professionnelle, le bénéfice d'une suspension de leur contrat de travail et d'un droit à réinsertion dans l'entreprise à l'issue de leur mandat.
Aujourd'hui, cette faculté n'est offerte qu'aux maires et adjoints au maire des communes de 20 000 habitants et plus, aux présidents et vice-présidents de conseil général ayant reçu délégation, aux présidents et vice-présidents de conseil régional ayant reçu délégation.
Par ailleurs, l'article 9 augmente le nombre de bénéficiaires de l'allocation différentielle de fin de mandat : pourraient la percevoir tout maire, quelle que soit la population de la commune (aujourd'hui, elle est réservée aux communes de 1 000 habitants au moins) ainsi que les adjoints au maire avec délégation des communes de 3 500 habitants au moins (au lieu de 20.000 habitants).
b) L'organisation d'une information sur les droits des élus
Le dispositif est double : il s'agit tout à la fois de permettre aux nouveaux élus de connaître leurs droits et d'en faciliter la mise en oeuvre par l'information des employeurs concernés.
En conséquence :
- l'article 3 « institue une journée d'accueil et d'information » ; il impose au préfet de recevoir dans les deux mois du renouvellement les nouveaux élus aux conseils municipaux, généraux et régionaux pour les renseigner sur les modalités d'exercice de leurs attributions ;
- l'article 4 organise une information automatique des employeurs, par la collectivité, sur les garanties offertes aux élus salariés en matière d'autorisations d'absence et de crédit d'heures afin de participer à l'administration et aux réunions des collectivités locales dont ils sont les élus.
4. Des prolongements divers
L'article 11 propose d'étendre aux présidents et vice-présidents de conseil général et de conseil régional le régime d'incompatibilités prévu pour les parlementaires dont celles s'appliquant aux fonctions publiques non électives, au mandat de député européen, à la qualité de dirigeant ou d'administrateur de certaines entreprises.
Il s'agit donc d'une novation majeure.
L'article 7, pour sa part, vise à préciser l'élément intentionnel du délit de favoritisme et relève, parallèlement, l'amende encourue de 30.000 € à 100.000 € (il ne modifie pas la peine d'emprisonnement de deux ans).
Rappelons que cette infraction réprime l'octroi ou la tentative d'octroi à autrui d'un avantage injustifié par la violation des dispositions législatives ou réglementaires garantissant la liberté d'accès et l'égalité des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public.
Nos collègues Bernard Saugey et Marie-Hélène Des Esgaulx relèvent, dans la jurisprudence, « une extension considérable de la prise en compte du seul élément matériel -la violation des règles de passation des marchés publics- pour caractériser ce délit, au détriment de la recherche de son caractère intentionnel -l'intention d'octroyer un avantage injustifié ». Aussi « certains élus locaux ont été conduits en correctionnelle non parce qu'ils sont indélicats mais parce qu'ils sont victimes de la complexité des textes » 6 ( * ) .
C'est pourquoi l'article 7 veut préciser l'intention frauduleuse.
* 4 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi.
* 5 Cf. articles L. 2123-12, L. 3123-10 et L. 4135-10 du code général des collectivités territoriales.
* 6 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi.