3. Les réformes successives de la PAC l'orientant vers le marché l'exposent à une volatilité accrue
Le processus de libéralisation des marchés a provoqué une diffusion de la volatilité des prix du marché mondial vers l'agriculture européenne. Les politiques agricoles de soutien aux prix ont été progressivement démantelées depuis 1992, ce qui a accru l'exposition des agriculteurs au risque.
On est ainsi passé d'une PAC garantissant un soutien aux prix à un simple soutien aux revenus à partir de 1992. Le système de soutien aux prix mettait l'Europe à l'abri de l'instabilité des marchés mondiaux. Aujourd'hui, les mécanismes d'intervention de la PAC sont fixés à des niveaux tellement bas qu'ils ne jouent plus le rôle d'amortisseurs.
Dans leur rapport d'information commun 8 ( * ) sur la PAC, la commission des affaires européennes et la commission de l'économie avait mis en évidence ce phénomène de démantèlement progressif des outils de régulation des marchés agricoles (stockage public, aides au stockage privé, mesures exceptionnelles de soutien au marché, disparition des quotas pour le secteur du lait prévue en 2015...). Le rapport souligne que la PAC avait été construite sur la régulation des marchés (essentiellement sur des prix institutionnels), puis progressivement réorientée vers le marché, via une réduction drastique des mécanismes de régulation et un alignement partiel sur les prix mondiaux : « Sur les 43 milliards d'euros annuels consacrés au premier pilier, il y a 39 milliards d'aides directes et seulement 4 milliards d'interventions sur les marchés prises en charge par le Fonds européen agricole de garantie (restitutions aux exportations et stockage). Moins de 7 % des crédits sont désormais consacrés à la régulation des marchés alors qu'en 1991, ils représentaient la quasi-totalité du budget de la PAC ».
Cette libéralisation est également soulignée par la Commission européenne dans sa communication 9 ( * ) du 2 février 2011 :
« Au sein de l'Union européenne, les réformes successives de la politique agricole commune (PAC) ont sensiblement réduit les prix de soutien et les mesures connexes. Les producteurs et les négociants de produits de base sont donc devenus plus sensibles à l'évolution des prix du marché, ce qui les prédispose davantage, même si ce n'est pas le cas dans l'ensemble des secteurs agricoles, à utiliser les marchés à terme pour couvrir les risques ».
Depuis plusieurs années, on s'oriente ainsi de plus en plus vers les marchés en disposant de moins en moins d'outils d'intervention. La PAC contribue à la volatilité. La future PAC 2013 devra donc relever le défi de représenter à nouveau un outil d'amortissement de cette volatilité, même s'il ne s'agit pas d'en revenir à une PAC totalement administrée et déconnectée des marchés que personne ne défendrait car cela supposerait un niveau de budget insoutenable.
Une déclaration franco-allemande a d'ailleurs été signée le 3 février 2011 par des parlementaires membres du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Bundestag pour rappeler que la volatilité des prix imposait le maintien d'un cadre de régulation.
* 8 Rapport d'information « Redonner du sens à la PAC » par MM. Jean Bizet, Jean-Paul Emorine, Mmes Bernadette Bourzai et Odette Herviaux au nom de la commission des affaires européennes et de la commission de l'économie (10 novembre 2010).
* 9 Communication de la Commission - « Relever les défis posés par les marchés des produits de base et les matières premières » - COM (2011) 25 final - 2.2.2011.