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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

18 octobre 2011 : Budget (troisième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )
3. La révision du modèle des banques françaises : une crise de la fonction de transformation ?
a) Des critiques de fond qui dépassent le simple contexte des perturbations sur les marchés

La défiance que les banques françaises ont subie durant l'été 2011 s'est certainement diffusée de manière excessive, les cours de bourse ayant souvent atteint des niveaux manifestement incohérents au regard de la valeur des actifs.

Elle ne procède cependant pas uniquement d'attaques spéculatives à court terme et d'un mouvement irraisonné de « panique », mais est révélatrice d'une certaine remise en question du modèle de développement du secteur bancaire français, que l'on ne peut simplement éluder ou considérer comme infondée. Cette remise en cause est d'autant plus vive que la communauté bancaire française a trop longtemps considéré que la crise financière de 2007-2008 avait définitivement validé le modèle de la « banque universelle à la française », présente dans tous les segments de l'activité financière afin de diversifier le profil de risques : banque de détail, conseil, gestion d'actifs, négociation pour compte propre, financement de projets...

Que reprochent nombre d'investisseurs et d'analystes aux banques françaises ? Outre l'exposition aux dettes souveraines que l'on peut juger conjoncturelle, essentiellement trois défauts, évoqués supra : la dépendance à l'égard des financements à court terme, la contribution déterminante de la banque de financement et d'investissement aux revenus, et une trop grande taille de bilan.

Certes, ces critiques traduisent également une approche anglo-saxonne, très centrée sur le ratio de levier des bilans bancaires73(*), dont l'intégration dans le régime de Bâle III est fortement contestée en Europe continentale74(*). Mais plus fondamentalement, elle procède d'une conception renouvelée de la fonction de transformation, essentielle dans l'économie bancaire. Celle-ci consiste, schématiquement, à adosser des engagements et investissements de long terme à des ressources de marché et une épargne de court terme. Dès lors, la liquidité de la banque tend à se réduire lorsque l'écart de duration entre l'actif et le passif est trop grand.

b) La nécessité de réponses structurelles et pérennes

Votre rapporteure générale juge donc inévitable et nécessaire que les banques françaises réalisent à leur tour leur « examen critique », que les banques américaines, britanniques ou espagnoles ont déjà largement engagé. Le futur régime prudentiel de Bâle III75(*) incite d'ailleurs à une telle « refondation ».

Celle-ci doit aller au-delà des simples mesures de réduction à court terme de la taille du bilan, que les banques françaises mettent actuellement en oeuvre pour apaiser les marchés mais qui réduisent certaines capacités de financement de l'économie. Il est nécessaire que les principales banques rééquilibrent leurs sources de revenus et réduisent progressivement certaines activités, telles que la négociation pour compte propre, le rachat avec effet de levier (leveraged buy-out - LBO) ou les prêts aux fonds d'investissement. La rentabilité globale en sera certainement affectée, mais les « normes » tacites de marché en ce domaine doivent assurément être abaissées.

Indépendamment du rééquilibrage des bilans, votre rapporteure générale estime que la question d'ordre organisationnel et structurel d'une séparation des activités, en particulier celle de marché et de détail, ne doit à présent plus être taboue. Les Etats-Unis et le Royaume-Uni lui ont apportée des réponses différenciées (cf. l'encadré ci-dessous), avec, respectivement, la « règle Volcker » et les conclusions de la Commission bancaire indépendante, présidée par John Vickers.

Il n'apparaît toutefois plus guère possible de se contenter de l'argument selon lequel ces approches ne seraient adaptées qu'aux spécificités des banques anglo-saxonnes. En outre, la réflexion sur les conflits d'intérêt au sein des banques a certainement atteint un plus grand degré de maturité chez certains de nos partenaires économiques qu'en France, où l'on est souvent trop enclin à se satisfaire du statu quo ou de la stricte application des directives européennes.

« Règle Volcker » aux Etats-Unis et filialisation au Royaume-Uni

La « règle Volcker », ainsi dénommée car initialement proposée par l'ancien directeur de la Réserve fédérale des Etats-Unis, Paul Volcker, a été introduite dans la section 619 de la loi Dodd-Frank. Fruit d'un compromis, elle vise à limiter les activités spéculatives et les conflits d'intérêt et pose le principe d'une externalisation de certaines activités, sans pour autant revenir à la segmentation stricte entre banque de dépôts et banque d'investissement que prévoyait le Banking Act (plus connu sous le nom de Glass-Steagall Act) de 1933, et qui avait été abrogée par le Financial Services Modernization Act (ou Gramm-Leach-Bliley Act) de 1999.

La loi Dodd-Frank prévoit donc qu'« une entité bancaire ne doit pas (A) s'impliquer dans la négociation pour compte propre, ni (B) acquérir ou conserver tout capital, partenariat ou autre intérêt propriétaire ou sponsoriser un fonds spéculatif ou un fonds de capital-investissement ». Comme cela est souvent le cas en droit bancaire ou financier américain, ce principe général est cependant assorti de nombreuses exceptions spécifiques ou transversales. En particulier, les entités bancaires peuvent toujours investir jusqu'à 3 % de leur capital Tier One dans des fonds spéculatifs ou de capital-investissement.

Les banques disposent de quatre ans, soit jusqu'à juillet 2014, pour traduire cette règle dans leur organisation, mais certains établissements importants, tels que Bank of America ou Goldman Sachs, l'ont rapidement anticipée.

La Commission bancaire indépendante, présidée par Sir John Vickers, fut chargée par le gouvernement travailliste en 2009 de formuler des propositions sur l'avenir du secteur bancaire. Après avoir remis plusieurs rapports intermédiaires qui ont suscité des réactions parfois hostiles sur les options proposées mais dont la qualité a été largement reconnue, elle a publié son rapport final le 12 septembre 2011.

Les conclusions se sont révélées plus clémentes qu'attendu, en ce qu'elles préservent le principe de la banque universelle. Plutôt que la scission des activités, la commission a ainsi privilégié la « filialisation-sanctuarisation » des dépôts de clients britanniques (particuliers et PME). Les activités exercées dans l'Espace économique européen et le trading ne seront en revanche pas filialisés.

Une certaine latitude est laissée aux banques sur la définition du périmètre des activités sanctuarisées (« ring-fenced banks »), dont les exigences minimales en fonds propres sont relevées (ratio Tier One de 10 %), et l'échéance de mise en oeuvre de la réforme pourrait être reportée à début 2019.

Il paraît difficile de privilégier l'une ou l'autre option dans le contexte actuel, très troublé et qui peut biaiser la réflexion. Votre rapporteure générale ne méconnait pas non plus une critique habituellement formulée sur le principe de la séparation, qui souligne que les trois principales faillites bancaires durant la crise financière ont été le fait d'établissements spécialisés : deux banques américaines d'investissement, Bear Sterns et Lehman Brothers, et une banque de dépôt britannique, Northern Rock. Des exemples contraires peuvent cependant être invoqués76(*), de sorte qu'il est hasardeux d'établir un lien robuste de causalité entre le modèle de développement d'une banque et sa résistance à une crise.

Il n'en demeure pas moins que ce débat, indissociable de celui sur la prévention du risque systémique, doit désormais être clairement tranché, et non plus reposer sur les arguments d'autorité qui prévalent encore dans l'argumentation de la profession bancaire.


* 73 Sommairement, ce ratio rapporte l'ensemble des engagements d'une banque, donc en incluant le hors-bilan et en particulier les expositions aux produits dérivés, à son total de bilan.

* 74 En particulier pour des raisons méthodologiques, les engagements hors-bilan étant calculés de manière différente de part et d'autre de l'Atlantique

* 75 A titre d'exemple, la mise en place, dans le régime de Bâle III, de deux ratios de liquidité à un mois et un an (respectivement le « Liquidity coverage ratio » et le « Net stable funding ratio »), conduisent aujourd'hui les banques françaises à déployer d'intenses efforts commerciaux pour accroître l'épargne de bilan de leurs clients.

* 76 La banque d'investissement Goldman Sachs a prospéré, tandis que les banques universelles ont connu des sorts très variables (Royal Bank of Scotland a échappé à la faillite au prix d'une intervention publique massive, les grandes banques françaises ou Deutsche Bank ont consolidé leur activité).