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Proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial

8 novembre 2011 : Conseillers territoriaux ( rapport - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique - (art. 1er, 3, 5, 6, 81 et 82 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ; art. L. 210-1 et L. 221 du code électoral) - Abrogation des dispositions législatives relatives au conseiller territorial

Le présent article vise à abroger les dispositions de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui concernent la création, le mode de scrutin et les caractéristiques du conseiller territorial.

Plus précisément, le dispositif initial a pour objectif de supprimer :

- l'article 1er de la loi du 16 décembre 2010, qui détermine le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux (un scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre des cantons19(*)), précise que ceux-ci sont renouvelés intégralement tous les six ans et leur applique le régime électoral des conseillers généraux ;

- l'article 2, qui augmente le seuil de passage au second tour pour les élections cantonales (et donc, en vertu du renvoi prévu par l'article 1er de la loi précitée, pour les élections des conseillers territoriaux) à 12,5 % des électeurs inscrits, contre 10 % dans le droit antérieurement en vigueur ;

- l'article 3, qui encadre la compétence du pouvoir réglementaire en matière de délimitation des cantons : le législateur de 2010 avait ainsi prévu que les cantons devraient respecter les limites des circonscriptions législatives et que les communes de moins de 3 500 habitants devraient être comprises dans le même canton. Or, comme l'a rappelé M. Michel Berson, représentant de l'ADF, lors de son audition par votre rapporteur20(*), cette définition purement administrative des critères de délimitation des cantons ne tient aucun compte des « bassins de vie » ;

- l'article 4, qui était destiné à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général puis au mandat de conseiller territorial : celui-ci prévoit en effet que le suppléant (qui doit, depuis la loi du 31 janvier 200721(*), être du sexe opposé à celui du titulaire) remplace le titulaire en cas de vacance de siège et quelle que soit la cause de cette vacance22(*) ;

- l'article 5, qui fonde la double appartenance au conseil général et au conseil régional des conseillers territoriaux ;

- l'article 6 portant répartition des conseillers territoriaux dans les départements et dans les régions.

Marquant son accord avec le but de la proposition de loi, c'est-à-dire avec la suppression des conseillers territoriaux et le rétablissement de deux catégories distinctes d'élus, votre commission a toutefois constaté que la rédaction proposée par les auteurs du texte était perfectible.

En premier lieu, le dispositif est incomplet : la proposition ne vise, en effet, ni l'article 81 (qui prévoit une pénalité financière pour les partis politiques ayant présenté plus de candidats de l'un des sexes aux élections des conseillers territoriaux), ni l'article 82 (qui précise la date de création effective des conseillers territoriaux, à savoir à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux et généraux, en mars 2014) de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Les sanctions financières prévues en cas de non-respect
de la parité lors des élections des conseillers territoriaux
(article 81 de la loi du 16 décembre 2010)

L'impossible conciliation entre, d'une part, la généralisation du scrutin uninominal majoritaire induite par la mise en place des conseillers territoriaux et, d'autre part, le principe de parité entre les hommes et les femmes consacré par la Constitution, avait poussé les Assemblées à adopter un « amendement cosmétique »23(*) mettant en place des pénalités financières pour sanctionner les partis qui auraient investi un nombre insuffisant de femmes aux élections des conseillers territoriaux.

Ainsi, afin d'inciter les partis politiques à investir autant de femmes que d'hommes aux élections des conseillers territoriaux, la loi de réforme des collectivités territoriales a inséré le dispositif suivant :

- la première fraction de l'aide publique accordée aux partis politiques en fonction des résultats obtenus par les candidats qu'ils présentent aux élections législatives a été divisée en deux parties : la première de ces parties, qui correspond aux deux tiers de l'enveloppe antérieure, demeure attribuée en fonction du nombre de députés déclarant se rattacher au parti politique en cause ; la seconde partie permet, quant à elle, de moduler l'aide publique aux partis en fonction du nombre de suffrages qu'ils ont recueillis aux élections des conseillers territoriaux ;

- la seconde partie est elle-même décomposée en deux parts :

-- l'une est accordée aux partis en fonction du nombre de conseillers territoriaux déclarant s'y rattacher ;

-- l'autre est attribuée aux partis dont au moins 350 candidats ont obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans des cantons répartis entre quinze départements ou plus. Le montant de cette seconde part est modulé en fonction de la proportion de candidats de chaque sexe qui ont été présentés aux élections des conseillers territoriaux : de la même manière que pour les élections législatives, l'aide de l'État est diminuée d'un pourcentage égal à la moitié de l'écart constaté entre les candidats des deux sexes, dès lors que cet écart est supérieur à 2 %. La diminution est portée, à compter de 2020, aux trois quarts de l'écart constaté.

Un mécanisme similaire est, par ailleurs, prévu pour les départements et collectivités d'outre-mer : bien que ces territoires n'aient pas vocation à élire des conseillers territoriaux, les partis qui y présentent des candidats lors des élections locales sont soumis aux mêmes obligations qu'en métropole.

Ce système -qui est, au demeurant, probablement peu efficace pour garantir l'accès des femmes à la vie politique24(*)- ne peut se concevoir qu'en lien avec l'institution de conseillers territoriaux : c'est pourquoi votre commission a jugé nécessaire de le supprimer.

En second lieu, l'article unique de la proposition de loi comporte des imperfections rédactionnelles, dans la mesure où il se contente d'abroger, au sein de la loi du 16 décembre 2010, des articles qui ont pourtant fait l'objet d'une codification au sein du code électoral et qui sont d'ores et déjà entrés en vigueur (articles 2 et 4). Il conviendrait, à l'inverse, de rétablir au sein du code les articles touchés par la loi de réforme des collectivités territoriales dans la rédaction qui était la leur avant la création des conseillers territoriaux.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur pour compléter le contenu et améliorer la rédaction de l'article unique.

L'article unique ainsi modifié :

- procéderait à l'abrogation des articles de la loi de réforme des collectivités territoriales relatifs aux conseillers territoriaux mais non codifiés ou non encore entrés en vigueur, c'est-à-dire les articles 1er, 3, 5, 6, 81 et 82 ;

- rétablirait les articles du code électoral qui ont été modifiés par la loi du 16 décembre 2010 dans leur rédaction antérieure à cette même loi.

Votre commission a adopté l'article unique ainsi rédigé.


* 19 Votre rapporteur rappelle qu'une redéfinition de la carte cantonale était rendue nécessaire par la création des conseillers territoriaux et la modification du nombre d'élus qui en résultait.

* 20 Cette faiblesse avait également été relevée par l'opposition sénatoriale de l'époque : voir le compte-rendu de la séance du 7 juillet 2010 au Sénat.

* 21 Loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

* 22 Le remplacement n'avait auparavant lieu que lorsque le siège était vacant « pour cause de décès, de démission intervenue en application des articles L. 46-1, L.O. 151 ou L.O. 151-1 [qui limitent le cumul des mandats électifs pour les élus locaux et les parlementaires], de présomption d'absence au sens de l'article 112 du code civil ou d'acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel ».

* 23 Cette expression est empruntée à notre collègue Michèle André qui l'employait, à juste titre, dans son rapport sur le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux (rapport n° 552, 2009-2010, fait au nom de la Délégation aux droits des femmes et intitulé « Il faut sauver la parité »).

* 24 Comme le soulignait le rapport précité de notre collègue Michèle André, la « faible progression des femmes élues à l'Assemblée nationale montre que la modulation du financement public en fonction de l'écart entre le nombre de candidats et de candidates présentés aux élections législatives n'a pas vraiment produit, pour l'instant, les résultats escomptés, cette pénalisation financière donnant l'impression, du moins en apparence, d'être indolore pour les partis politiques qui s'y exposent » : la proportion de femmes est en effet passée de 10,9 % en 1997 à 18,5 % en 2007 et ce, malgré la mise en place de sanctions financières avec la loi du 6 juin 2000.