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Proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial

8 novembre 2011 : Conseillers territoriaux ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MARDI 8 NOVEMBRE 2011

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M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'ordre du jour appelle l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - La disposition créant le conseiller territorial est issue de la loi de décembre 2010. La proposition de loi tend à mettre un terme au feuilleton de ce nouvel élu, après trois projets de loi, deux censures constitutionnelles et une grande confusion : il faut mettre fin au désarroi des électeurs, des grands électeurs et des élus. La Haute Assemblée a approuvé à une très courte majorité la disposition. Elle visait, nous annonçait-on à l'époque, à assurer une meilleure articulation entre département et région : il aurait pour cela mieux valu se pencher sur les compétences respectives des départements et des régions. Elle avait aussi pour vertu, avait-on dit pour la promouvoir, de faire des économies : c'étaient surtout des économies sur la démocratie ! En fait d'économies, l'association des régions de France a calculé les conséquences de la création du conseiller territorial : des économies en indemnités, frais de fonctionnement et de formation, d'environ 15 à 20 millions d'euros, non de 70 millions comme affirmé à l'origine par le gouvernement ; mais inversement, des dépenses considérables à court terme, 600 millions d'euros de travaux, pour agrandir les hémicycles, le nombre des élus dans les régions ayant quasiment doublé.

Améliorer la proximité ? Les maires craignent au contraire l'éloignement de ces nouveaux conseillers par rapport aux actuels conseillers généraux : nous avons tous perçu leurs inquiétudes durant la campagne électorale. Meilleure parité, plus grand pluralisme ? Mais la proportionnalité et la parité reculent ! Meilleure coordination entre départements et région ? En fait, on ne peut que s'interroger sur la nature démocratique  de ce nouveau dispositif. Les conseils régionaux, lors de leur création en 1972, étaient composés de parlementaires et de représentants des conseillers généraux et des principales villes : ce n'était pas par volonté de donner aux régions un statut fort. Même chose pour le Parlement européen, qui n'a gagné sa pleine autorité et légitimité que lorsque ses membres ont été désignés au suffrage universel direct. A court terme, il y a plutôt une régression démocratique. On peut s'interroger sur le statut des collectivités locales que les conseillers territoriaux vont représenter. Je vous propose donc d'approuver la proposition de loi dans un souci d'apaisement : les élus sont très inquiets et il importe de les assurer que rien ne se fera au forceps. Il ne s'agit pas d'anticiper sur les dispositions qui pourraient se substituer à court terme à celles de la loi de 2010, mais de créer les bonnes conditions pour engager la réflexion.

Je vous présenterai un amendement rédactionnel : il ne suffit pas d'abroger des dispositions légales, il faut aussi réécrire des articles codifiés et déjà entrés en vigueur.

M. Jean Pierre Sueur, président. - Je donne la parole à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, auteure de la proposition de loi.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - J'entrerai davantage dans le détail à l'occasion de la séance publique au cours de laquelle je présenterai cette proposition de loi. Je partage les propos du rapporteur sur le conseiller territorial et les raisons de cette proposition de loi de suppression. Il me parait nécessaire d'insister sur le fait qu'elle a suscité de nombreux débats, c'est le moins que l'on puisse dire, et des oppositions sur les bancs de nos assemblées. Par ailleurs, la création même du conseiller territorial est source de controverses dans la mesure où le découpage des cantons n'était pas précisé et qu'il manquait un certain nombre d'informations sur son mode d'élection.

On peut aussi relever le caractère antidémocratique de cette création. Ce conseiller territorial apparait en effet comme un objet politique non identifié puisqu'il siège dans deux assemblées distinctes, ce qui revient à remettre en cause le principe même d'autonomie des collectivités territoriales. En réalité, l'idée sous jacente de la création du conseiller territorial et qui ressort du rapport initial du comité présidé par M. Édouard Balladur était, soit la disparition programmée des conseillers généraux, ce qui mériterait tout de même un débat, soit l'expression d'un mouvement de départementalisation des régions conduisant celles-ci à n'être qu'un réceptacle des départements. En tout état de cause, ces conditions n'ayant pas été précisées, le Parlement, ne pouvait pas, dans des conditions de sincérité, se prononcer sur la création de cet élu au statut hybride.

De plus, on peut souligner que cette création favoriserait en réalité la technocratie au détriment de la démocratie.

Je crois que ces constats sont largement partagés. Toutefois, vous avez, M. le rapporteur, oublié de mentionner un point très important : les femmes vous seraient gré de rappeler qu'elles se sont opposées frontalement à la création de ce conseiller territorial, notamment parce qu'il remet en cause un acquis : la parité dans les conseils régionaux, que l'on doit au scrutin proportionnel. Sans ce type de scrutin, il n'y aurait pas de parité : c'est évident lorsque l'on examine la composition de toutes les assemblées qui ne sont pas soumises à ce mode de scrutin. La délégation sénatoriale aux droits des femmes et à l'égalité entre les hommes et les femmes, ainsi que les associations féministes, ont très fortement critiqué cet objet politique qui aurait été essentiellement masculin, alors que nous aurions pu penser qu'au contraire, le temps nous ferait progresser vers plus de parité dans nos assemblées élues.

M. Michel Delebarre. - Le savoir-faire de M. Guéant n'a pu nous faire oublier la remarquable présentation de M. Gorce, qui a même fait mention -cursivement, il est vrai- des femmes. Sans doute trop peu, mais il en tout de même parlé.

Je ne sais pas qui a imaginé le conseiller territorial, mais il représente finalement tout ce que nous ne souhaitons pas en matière de décentralisation. Mme Borvo Cohen-Seat a développé beaucoup d'éléments relatifs au manque de représentativité et à la confusion des genres induits par les conseillers territoriaux, qui font qu'immanquablement, un des deux niveaux -département ou région- disparaîtra ou changera de nature très rapidement ; elle a également souligné les conséquences sur la diversité.

Le seul aspect positif de la loi sur le conseiller territorial, comme de celle sur l'intercommunalité, c'est qu'elles nous ont permis de gagner les élections sénatoriales ! Tous ceux qui ont fait campagne dans les territoires ont entendu comment les élus, quels qu'ils soient, ont refusé ces deux innovations. Les observations de notre rapporteur vont donc tout à fait dans le sens de ce que nous souhaitons.

M. Christophe Béchu. - Je suis trop attaché à la démocratie pour que notre conversation s'achève sans que Mme Borvo Cohen-Seat ou M. Michel Delebarre aient pu avoir des contradicteurs, ce à quoi je vais m'employer. J'estime, tout d'abord, qu'il est faux de dire que c'est le conseiller territorial qui a coûté le Sénat à la majorité parlementaire : franchement, la fusion des conseillers généraux et des conseillers régionaux n'était pas la préoccupation première de nos grands électeurs ! Je serais presque tenté de dire que le seul mérite que vous trouvez à ce texte serait, finalement, l'une des principales choses que nous avons à lui objecter, alors qu'il y avait des points d'amélioration dans la loi du 16 décembre 2010.

En revanche, je ne peux pas vous laisser dire un certain nombre de choses. La première c'est que ce texte constituerait une attaque en règle contre la parité, allant même jusqu'à dire que c'est pour cette raison qu'il aurait été conçu. Il suffirait de modifier le mode de scrutin pour que les préoccupations que certains ont, par rapport au recul de la parité que constituerait ce texte, se transforment en avancées si, demain, nous décidions d'élire la quasi-totalité des conseillers territoriaux au scrutin de liste.

M. Jean Pierre Sueur, président. - Mais comment ferait-on, M. Béchu ? Dans le cadre d'une telle élection, chaque conseiller est élu sur un territoire, c'est-à-dire un canton plus ou moins grand. Comment fait-on pour arriver à la parité ? Peut-être en faisant ce que l'on fait dans certaines grandes organisations, que je ne nommerai pas, en décrétant que tel territoire est réservé à une femme.

M. Christophe Béchu. - Ce que je veux dire, M. le président, c'est que la critique qui consiste à dire qu'il faut supprimer le conseiller territorial car il constitue une régression en matière de parité n'est pas juridiquement exacte. Il suffit de modifier le mode d'élection du conseiller territorial, si c'est la seule critique que l'on a à émettre en la matière, pour le passer d'un scrutin uninominal à un scrutin proportionnel. Toutefois, j'y suis personnellement tout à fait hostile, pour une raison qui ne tient absolument pas à la parité mais parce que la proportionnelle met directement les candidats dans la main des partis politiques. Ensuite, et cela va dans le même sens, l'argument selon lequel le conseiller territorial serait un objet politique non identifié n'est pas exact. Une autre lecture peut consisterait à s'inspirer du schéma communes-intercommunalité dans lequel des élus siègent à la fois dans les conseils municipaux et dans les structures intercommunales. On peut y être défavorable, mais les arguments utilisés pour contester le conseiller territorial ne peuvent pas se limiter à la parité ou à l'originalité. L'originalité n'est pas, en soi, une mauvaise chose ; surtout, en l'espèce, nous sommes tous d'accord, au stade du diagnostic, pour affirmer que notre organisation territoriale est perfectible ; mais dès lors que l'on passe aux solutions, étrangement le silence se fait.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je voudrais faire une remarque à l'attention M. Béchu concernant justement la question du mode d'élection. A l'époque, vous n'étiez pas encore sénateur et vous n'avez, me semble t-il, pas suivi de près les débats au Sénat. La majorité n'avait pu être réunie sur ce texte que grâce au vote d'un amendement relatif au mode d'élection du conseiller territorial qui devait assurer la représentation des territoires par un scrutin uninominal, mais aussi l'expression du pluralisme politique, la parité et la représentation démographique par un scrutin proportionnel. Or, cet amendement, qui avait été adopté par le Sénat, a été supprimé à l'Assemblée nationale par le parti majoritaire auquel vous appartenez. Quant à l'argument consistant à dire que la proportionnelle est un facteur de politisation des élus... Nous sommes tous politisés, et heureusement !

M. Christophe Béchu. - Un facteur de caporalisation, et non de politisation !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Quelques uns ont considéré que dans ce mode de scrutin, la parité et la proportionnelle n'étaient pas une question et qu'il fallait opter pour un scrutin uninominal à deux tours. Et même, à l'époque, il était prévu un mode de scrutin uninominal à un tour seulement, avant que le Gouvernement y renonce en s'apercevant que ce mode de scrutin n'était pas très populaire. Donc, ne dites pas maintenant qu'il suffirait juste de changer le mode de scrutin.

Mme Corinne Bouchoux. - Je ne souhaite pas entamer un dialogue personnel mais plutôt m'inscrire dans une réflexion collective. Premièrement, nous adhérons évidemment au rapport et à la proposition qui a été faite, et nous voudrions simplement rappeler, et c'est important pour nous, notre attachement à une certaine dose de proportionnelle. Deuxièmement, s'agissant de la question du périmètre de l'élection, il faut quand même être honnête et reconnaître que dans les cantons urbains, peu de nos concitoyens connaissent leur conseiller général ; ils le confondent même avec le maire, voire avec le député ou le sénateur. Troisièmement, je sais que c'est sans doute malvenu d'en parler ici car il doit y avoir 20 % de personnes dans ce cas-, je crois qu'il ne faut pas perdre de vue le fait que cette question est liée avec celle du cumul des mandats, dont on ne peut pas faire abstraction.

M. Jean-René Lecerf. - Je ne peux pas ne pas réagir à ce que j'ai entendu, ne serait-ce que sur le scrutin majoritaire. Je voudrais d'abord rappeler qu'aucun mode de scrutin n'a été constitutionnalisé et que, dès lors, le scrutin majoritaire est aussi respectable que le scrutin proportionnel. Il me semble que les présidents de conseils généraux réunis au sein de l'Association des départements de France (ADF) ont demandé le maintien du scrutin majoritaire pour la désignation des conseillers généraux. Or, je crois me souvenir qu'ils sont majoritairement de gauche...

En ce qui me concerne, j'ai voté la réforme territoriale et approuvé la création du conseiller territorial et je ne le regrette pas. Je comprends parfaitement que l'on puisse avoir une opinion contraire et je respecte celle de Mme Borvo Cohen-Seat, mais je ferai simplement observer que je ne suis absolument pas d'accord avec l'exposé des motifs de cette proposition de loi et avec ce que nous venons d'entendre de sa part, à savoir que la seule justification de la réforme était de supprimer des élus et de réaliser des économies sur les indemnités de ceux-ci.

Personnellement, ce n'est pas pour ces raisons que j'ai approuvé la création du conseiller territorial, mais parce qu'étant moi-même conseiller général depuis fort longtemps, j'ai constaté que si la gestion des collèges et des lycées était faite de concert, elle serait sans doute plus efficace, mais aussi que si la gestion des personnels TOS des départements et des régions était unifiée, elle permettrait d'en avoir une meilleure utilisation ; de même, pour les transports scolaires, on s'éviterait le ridicule que l'on peut constater aujourd'hui dans le département du Nord avec une gratuité pour les collégiens et un service payant pour les lycéens ! Toujours dans le même registre, il n'est pas absolument nécessaire d'avoir un comité départemental et un comité régional du tourisme ni d'avoir une maison départementale et une maison régionale des sports. Enfin, s'agissant des grandes compétences, à savoir l'insertion pour le département et la formation professionnelle pour la région, je pense que si l'on pouvait coordonner l'accomplissement de ces deux missions, on gagnerait du temps.

Quant au mode d'élection, c'est par un amendement, adopté par l'Assemblée nationale après une première lecture au Sénat, qu'il a été réintroduit dans la loi. Nous n'avons pas débattu en première lecture du mode d'élection. Il est toujours ennuyeux de voir s'opposer les partisans du mode de scrutin majoritaire et de la proportionnelle. Hormis au Sénat, il n'y a pas en France de coexistence des deux modes de scrutin. Pourtant, un scrutin majoritaire, avec une dose de proportionnelle, ne fait de mal à personne et permet le pluralisme.

M. Michel Delebarre. - C'est intéressant !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - A propos du conseiller général, dont on parle beaucoup, je tiens à souligner la grande différence entre les villes et les campagnes. Dans le monde rural, on connaît et l'on reconnaît le conseiller général. Dans les grandes villes, si l'on demande à nos concitoyens de dessiner les contours du canton et de nommer le conseiller général, ils sont bien en peine s'il n'est pas maire, adjoint au maire ou député... Je trouve étrange que l'on continue à voter au scrutin majoritaire dans les grandes agglomérations dans le cadre des cantons et je serais, par ailleurs, partisan d'un vote au suffrage universel direct pour la commune et la communauté, où se prennent 70 % des décisions.

Ce qu'a dit M. Lecerf sur les compétences est très intéressant. Je ne vois pas pourquoi une même collectivité ne pourrait être responsable des collèges et des lycées, ou pourquoi une seule collectivité ne pourrait gérer deux types de transports ; mais cela n'impliquait en rien la création des conseillers territoriaux.

C'est aussi les effets de l'institutionnalisation du cumul des mandats qui m'inquiètent pour la région. Je crains qu'elle soit constituée de représentants de gros cantons. Une fois que l'on n'aura pas obtenu du département les crédits pour son rond-point ou les soupentes de son centre social, on ira solliciter la région. C'est bien normal : quand l'on est l'élu d'un territoire, l'on fait tout pour lui ! M. Delebarre sait combien nous avons besoin de régions fortes : les bons élus régionaux sont ceux qui portent les projets de la région.

M. Christophe Béchu. - Il faut faire confiance aux élus ! Compte tenu de tout ce que nous entendons depuis le 1er octobre, sur la confiance que la nouvelle majorité sénatoriale porte aux élus, qu'il faut arrêter de caricaturer et de montrer du doigt, je suis très surpris d'entendre qu'il ne faudrait pas faire confiance à ceux qui demain exerceraient des responsabilités régionales et départementales en même temps.

L'argument de l'institutionnalisation du cumul ne tient pas la route. Ou alors, il faut nous supprimer nous-mêmes ! Que faisons-nous, nous autres parlementaires, sinon exercer des responsabilités locales et nationales ? Pourquoi serait-il plus compliqué d'exercer des responsabilités départementales et régionales ? Que chaque élu défende du mieux possible son territoire, c'est consubstantiel à la démocratie !

Le mode de scrutin préconisé par l'Association des départements de France, sur lequel il y avait eu un accord unanime, n'était pas le mode de scrutin uninominal, mais la proportionnelle dans les EPCI à fiscalité propre et le majoritaire à l'extérieur. Mais on nous a expliqué que le panachage n'était pas possible et qu'il fallait choisir. Pourtant, la proportionnelle était logique dans les villes, et le scrutin majoritaire se concevait à la campagne. Nous avions même imaginé que s'il y avait moins d'EPCI de petite taille, les frontières des futurs cantons pourraient épouser les contours des communautés de communes...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'avais pensé que c'était plus intéressant que le conseiller territorial.

M. Michel Delebarre. - Je partage une partie de ce qui vient d'être exposé, mais le texte sur le conseiller territorial ne peut pas traiter l'ensemble des problèmes de la décentralisation. Il faut régler la question pour ce qu'elle est. Je crois que le débat sur la décentralisation nous fera oublier très vite le conseiller territorial, mais nous y retrouverons une partie des observations formulées par MM. Lecerf et Béchu, car nous ne sommes pas en contradiction sur tout. Il faut essayer de faire en sorte que les élus soient plus représentatifs sur leur territoire, mais nous devrons aussi réfléchir aussi aux complémentarités réelles pour aller vers une organisation décentralisée beaucoup plus dynamique. Travailler uniquement sur le couple département-région me paraît absurde. Je ne pense pas que le conseiller territorial soit à ce point au centre de la décentralisation. Je suis pour la purge...

Mlle Sophie Joissains. - Un terme dangereux !

M. Michel Delebarre. - ... Et pour que nous retrouvions la capacité de reprendre un vrai débat sur la décentralisation.

M. Christian Cointat. - Si nous dépassionnons le débat, nous parviendrons à des convergences. Le conseiller territorial donnera beaucoup plus de poids à l'élu du territoire. Il évite aussi les luttes fratricides entre département et région. Augmenter la représentativité de l'élu local est fondamental pour répondre au souhait de M. Delebarre sur la décentralisation.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Pardon, Mme Borvo Cohen-Seat, de n'avoir pas davantage développé la question de la parité. Je savais que vous le feriez mieux que moi.

M. Béchu s'est livré à l'exercice, difficile, de justifier ce dispositif. Il m'a un peu inquiété pour l'avenir, mais j'y vois aussi une raison d'espérer : que le conseiller territorial n'ait pas été la cause de l'échec de l'ex-majorité sénatoriale mérite, de votre part comme de la nôtre, réflexion ! Mettre sur le même plan la région et le département qu'un EPCI et une commune n'est pas satisfaisant pour les collectivités de plein exercice et qui aspirent à le rester. Ou, si votre intention est autre, il faut ouvrir le débat, mais pas par le biais du conseiller territorial, sauf à utiliser ce vecteur pour engager une réforme plus profonde -on nous avait affirmé à l'Assemblée nationale que l'objectif était de supprimer un niveau de collectivité. Si vous voulez engager ce débat, faites-le franchement, mais pas au détour d'une telle réforme !

Le fait qu'un même élu représente deux niveaux de collectivités ne réglera pas les problèmes de compétences. Un conseiller territorial n'aura pas le pouvoir de trancher, à la place d'un exécutif départemental ou régional, sur les questions qui demeurent de leur compétence. Enfin, sur le supposé poids supplémentaire qui serait le sien, en imaginant par exemple Michel Delebarre conseiller territorial, je ne vois pas en quoi son influence changerait en quoi que ce soit.

Article unique

Amendement n° 1

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - L'amendement n° 1 est rédactionnel.

Mme Jacqueline Gourault. - Nous ne participerons pas au vote.

L'amendement n° 1 est adopté et devient l'article unique de la proposition de loi.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article unique
Abrogation des dispositions législatives relatives au conseiller territorial

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GORCE, rapporteur

1

Rédactionnel et précision.

Adopté