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Projet de loi de finances pour 2012 : Les conditions générales de l'équililbre financier (première partie de la loi de finances)

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Les conditions générales de l'équililbre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

B. - Mesures fiscales

ARTICLE 2
(Art. 197 du code général des impôts)
Barème applicable pour le calcul de l'impôt sur le revenu de l'année 2012 (imposition des revenus de l'année 2011)

Commentaire : Le présent article a pour objet de relever les seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu de l'année 2012, applicable aux revenus de l'année 2011, en fonction de la progression de l'indice des prix hors tabacs afin de neutraliser l'effet de l'inflation.

La revalorisation annuelle du barème de l'impôt sur le revenu (IR) a pour objet d'élever les taux marginaux des tranches de l'impôt sur le revenu dans les mêmes proportions que l'inflation prévisionnelle pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus. L'effet mécanique de cette indexation permet aux contribuables dont les traitements, salaires ou revenus de remplacement suivent l'évolution de l'indice de prix de ne pas être redevables de l'impôt sur le revenu au titre d'une tranche d'imposition supérieure du seul fait de l'augmentation de leurs revenus. L'absence de revalorisation du barème conduirait alors à augmenter le poids des prélèvements.

Alors que la loi de finances pour 2011 a été marquée par le relèvement du taux marginal supérieur de 40 % à 41 % dans le cadre des mesures de financement de la réforme des retraites, le présent article ne modifie aucun des taux marginaux du barème de l'IR et se limite à la seule indexation des seuils et limites qui lui sont associés en fonction de la hausse des prix, la taxation des hauts revenus étant traitée par l'article 3 du présent projet de loi de finances au moyen d'une contribution spécifique sur le revenu fiscal de référence.

On rappelle que l'article 885 U du code général des impôts dispose que les limites les limites de valeurs nettes taxables du patrimoine au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune sont actualisés dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. En revanche, aucun dispositif d'indexation automatique de la prime pour l'emploi ne figure dans la loi.

I. L'ACTUALISATION DES SEUILS ET LIMITES DU BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

A. LES EFFETS TECHNIQUES SUR LES LIMITES ET SEUILS ATTACHÉS AU CALCUL DE L'IMPÔT

Le présent article prévoit que l'indexation du barème soit effectuée sur la base de l'évolution des prix hors tabacs, soit 2,1 % en 2011. Pour mémoire, le taux d'actualisation pratiqué sur les revenus de 2010 s'établissait à 1,5 %.

Cette actualisation est appliquée aux limites marginales des tranches de l'IR ainsi qu'aux seuils associés au calcul de l'impôt, ainsi que l'illustrent les tableaux ci-dessous.

Indexation des limites des tranches du barème de l'IR

(1. du I de l'article 197 du CGI)

(en euros)

Tranches actuelles de revenus

LFI 2011

Tranches proposées de revenus

PLF 2012

Taux (inchangés)

Jusqu'à 5 963

Jusqu'à 6 087

0 %

De 5 964 à 11 896

De 6 088 à 12 146

5,5 %

De 11 897 à 26 420

De 12 146 à 26 975

14 %

De 26 421 à 70 830

De 26 975 à 72 317

30 %

Plus de 70 830

Plus de 72 317

41 %

Les plafonds et limites suivants font également l'objet d'une indexation directe par le présent article :

Indexation des autres limites et seuils associés au calcul de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

Pour les revenus de 2010

Pour les revenus de 2011

Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial

(2. du I de l'article 197 du CGI)

2 336

2 385

Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants

(2. du I de l'article 197 du CGI)

4 040

4 125

Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement

(2. du I de l'article 197 du CGI)

897

916

Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement.

(2. du I de l'article 197 du CGI)

661

675

Plafond de la décote (4. du I de l'article 197 du CGI)

439

448

Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)

5 698

5 817

D'autres plafonds ou limites évoluent de droit comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ; ces plafonds et limites se trouvent ainsi également indexés sur l'inflation afin de conserver la neutralité fiscale de la hausse des prix et des revenus pour les contribuables. Le tableau suivant dresse l'inventaire de ces modifications :

Relèvement des seuils et plafonds évoluant comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

Revenus 2010

Revenus 2011

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83-3

   

- minimum :

421

430

- minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an :

924

943

- maximum :

14 157

14 454

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

5a de
l'article 158

   

- minimum :

374

382

- maximum :

3 660

3 737

Déductibilité du revenu global d'une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable

     

Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :

Article 157 bis

2 312

2 361

- si le revenu net global ne dépasse pas :

14 220

14 518

ou :

1 156

1 180

- si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder :

22 930

23 412

Réduction d'impôt afférente aux dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté (plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle du versement) :

1 ter de l'article 200

521

532

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. LE RENDEMENT DE L'IMPÔT SUR LE REVENU EN 2012

Le coût de la présente actualisation du barème de l'IR est estimée à 1 752 millions d'euros, répartis comme suit : 1 584 millions d'euros au titre de l'IR, 44 millions au titre de l'ISF, 42 millions au titre des droits de mutation à titre gratuit (DMTG), 9 millions au titre des taxes foncières et 73 millions d'euros au titre de la taxe d'habitation, ces deux dernières pertes de recettes devant être compensées par l'Etat aux des collectivités territoriales. Pour mémoire, en loi de finances pour 2011 et pour une indexation de 1,5 % du barème, le coût budgétaire avait été évalué à 1 158 millions d'euros.

Il convient de préciser que l'évaluation des recettes d'IR présentées dans le fascicule « voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances pour 2012 est établie sur la base d'une prévision de croissance du PIB de 1,75 %. Or, le Gouvernement a revu cette prévision à la baisse, la fixant à 1 % pour 2012.

Toutefois, si cette révision doit avoir des conséquences directes sur le niveau de recouvrement de la TVA, il n'en est pas de même pour l'IR en raison du décalage d'un an intervenant entre l'année des revenus déclarés (2011) et le paiement de l'impôt dû en 2012. Les principales variables dans le recouvrement de l'IR sont la croissance de la masse salariale et le niveau des remboursements et dégrèvements. Pour 2012, les recettes nettes d'IR sont évaluées à 58,4 milliards d'euros, poursuivant ainsi une pente ascendante depuis 2009.

Evolution des recettes de l'impôt sur le revenu

(en milliards d'euros)

Recouvrement

2009

(exécution)

2010

(exécution)

2011

(estimation révisée)

2012

(prévision initiale)

Recettes nettes

46,7

47,4

51,6

58,4

Source : fascicules « Evaluation des voies et moyens » annexés aux PLF 2011 et 2012.

Fondée sur une progression moyenne de 3,5 % en 2011 des recettes d'IR, liée à la dynamique des salaires, pensions et revenus de capitaux, les recouvrements bruts pour 2012 sont estimés à 64,5 milliards d'euros, dont il faut retrancher 6,1 milliards d'euros de remboursements et dégrèvements (notamment la prime pour l'emploi pour un montant de 2,2 milliards d'euros).

Le Gouvernement motive l'augmentation du produit net de l'IR par une série de mesures nouvelles antérieures au présent projet de loi de finances à hauteur de 3,5 milliards d'euros, les principales d'entre elles étant les suivantes :

- la modification du régime de taxation des plus-values immobilières (1,2 milliard d'euros) ;

- l'abrogation, en LFI 2011, du crédit d'impôt relatif aux intérêts d'emprunt (0,1 milliard d'euros) ;

- la limitation du bénéfice de la demi-part supplémentaire aux seuls contribuables vivant seuls et ayant eu un enfant à charge pendant au moins 5 ans (0,4 milliard d'euros) ;

- la modification des modalités d'imposition à l'IR des foyers fiscaux changeant de situation matrimoniale en cours d'année (0,5 milliard d'euros) ;

- l'aménagement des dispositifs d'aide à l'investissement dans les équipements photovoltaïques (0,7 milliard d'euros) ;

- la réduction homothétique (« rabot ») de 10% d'une part importante des réductions et crédits d'impôt (0,4 milliard d'euros) ;

- la suppression du seuil de cession pour l'imposition à l'IR, dès le premier euro, des gains de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisés par des particuliers (0,2 milliard d'euros).

Il convient de souligner que la non-indexation de la prime pour l'emploi depuis l'imposition des revenus de 2008 conduit à un abaissement mécanique et régulier du coût de ce crédit d'impôt (2,8 milliards d'euros pour 2012 au lieu de 3,2 milliards en 2011 et 3,6 milliards en 2010) dans les recettes nettes d'IR.

Enfin, la mise en place d'une contribution exceptionnelle sur le revenu fiscal de référence des plus hauts revenus donnerait lieu à un surplus de recette de 200 millions d'euros1(*) dans sa configuration initiale (taxation de 3 % à compter de 500 000 euros de RFR pour une personne seule ou un million d'euros pour un couple)2(*).

Au final, l'IR représente le deuxième poste de recettes fiscales nettes derrière la TVA (137 milliards d'euros), mais devant l'impôt sur les sociétés (46 milliards d'euros). Toutefois, en matière de prélèvement sur les revenus, il continue à se situer très en deçà du rendement de la CSG qui est évalué à 88,7 milliards d'euros3(*) pour 2012.

II. LA DISCUSSION À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En dépit du très large débat qui s'est instauré en séance publique autour de neufs amendements tendant à créer de nouvelles tranches d'imposition sur les revenus les plus élevés, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Ces initiatives, venant de collègues députés issus des rangs de l'opposition mais aussi de la majorité, se sont globalement appuyées sur deux motivations :

- la restauration d'une plus grande progressivité de l'impôt par l'adjonction au barème de deux à quatre nouvelles tranches, moyennant des taux marginaux supérieurs de 50 % pour la fraction supérieure à 500 000 euros, s'agissant de l'amendement de notre collègue Marie-Jo Zimmermann, à 95 % au-delà de 460 830 euros pour notre collègue Jean-Claude Sandrier4(*);

- le renforcement du rendement de l'IR sur les plus hauts salaires soit par la majoration de 41 % à 46 % de la dernière tranche actuelle du barème (amendement de François de Rugy), soit par l'adjonction d'une nouvelle tranche supérieure d'imposition pour la fraction supérieure à 100 000 euros (taxée à 45 % selon l'amendement de Pierre-Alain Muet ou 46 % pour Gérard Charasse). Ce taux de 46 % a également été proposé par nos collègues Daniel Garrigue, à partir de 120 000 euros, et Michel Piron à partir de 150 000 euros.

Pour s'opposer à ces amendements, le Gouvernement a opposé deux arguments. La ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat a tout d'abord réfuté l'idée selon laquelle les Français les plus favorisés ne paient pas l'impôt sur le revenu ou en paient moins, précisant que « les 100 ménages les plus favorisés paient 36,5 % d'impôt sur le revenu, tandis que les 1 000, les 10 000, les 50 000 et les 100 000 ménages les plus favorisés paient respectivement 35 %, 33 %, 30,4 % et 28,3 % » et ajoutant qu'« il y a donc bien progressivité de l'impôt. Plus on gagne d'argent en France, plus l'impôt sur le revenu est élevé ».

Elle a fait valoir que le produit, estimé à 365 millions d'euros, de l'instauration d'une tranche taxée à 46  % pour la fraction supérieure à 150 000 euros, serait inférieur à celui que procurera la mise en oeuvre de l'article 3 du présent projet de loi de finance, qui produira un rendement évalué à 420 millions d'euros. Elle a indiqué que « la contribution exceptionnelle de solidarité va frapper beaucoup plus durement les ménages qui sont plus aisés, car son assiette est beaucoup plus large et qu'elle prend en compte l'ensemble des revenus ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'IR : UN IMPÔT DEVENU MOINS PROGRESSIF ET DONT LES TAUX NET D'IMPOSITION DÉCROISSENT AU SOMMET DE LA DISTRIBUTION DES REVENUS

Les réformes successives du barème de l'impôt sur le revenu (IR) ont fait évoluer son nombre de tranches et ses taux d'imposition : il y avait 13 tranches jusqu'en 1993, puis 7 jusqu'en 2006 et il y en a désormais 5, dont la première est à taux zéro. Le taux de la dernière tranche, dit taux marginal supérieur, était de 56,8 % en 1990, de 54 % en 1998, de 48,09 % en 2005 et de 40 % depuis l'imposition des revenus de 2006. Ce taux a été porté à 41 % pour l'imposition des revenus de 2011 dans le cadre du financement de la réforme des retraites. Avec la réduction du nombre de tranches, le barème est donc devenu mécaniquement moins progressif s'agissant des plus hauts revenus.

Pour autant, la réforme de 2006 n'a pas profité aux revenus les plus élevés. En effet, des mesures de correction l'ont accompagnée, afin que le nouveau dispositif ne procure pas un avantage fiscal excessif à certaines catégories de revenus5(*). Au total, les gains ont essentiellement été enregistrés par les contribuables relevant des tranches les plus basses du barème. En outre, le relèvement de 40 % à 41 % du taux marginal supérieur du barème de l'IR sur l'imposition des revenus de 2011 a accru le poids de l'impôt sur les plus hauts revenus.

Ce sont les modalités de calcul de l'impôt, notamment le quotient familial, et les multiples dispositifs dérogatoires qui « mitent » le mécanisme complexe de liquidation de l'IR qui en ont atténué la progressivité au point qu'il devient dégressif pour les « très riches » dans la mesure où le taux net d'imposition décroît après le dernier millime de la distribution.

Ce constat résulte des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires6(*). Il en ressort que même si l'IR est un impôt très concentré (les 50 % de ménages situés dans la partie inférieure de la distribution des revenus ne règlent que 3 % du montant total de l'IR alors que les 10 % de ménages les plus « aisés » règlent 61 % de l'IR), ce n'est pas le mécanisme du barème en tant que tel qui atténue l'impôt des ménages les plus aisés mais les réductions et crédits d'impôts qui exercent, pour les foyers du dernier centile, un effet de levier dans l'atténuation de l'impôt que dans les fractions inférieures ainsi que l'illustre le tableau ci-après7(*).

Taux moyen de prélèvement sur le revenu brut fiscal déclaré pour le dernier centile de revenus (imposition de 2009)

Fractile de revenu brut déclaré

Nombre de foyers

Limite inférieure de revenu (en euros)

Taux moyen de prélèvement

1 %

352 335

130 336

18,3 %

0,1 %

35 233

360 309

20,5 %

0,01 %

3 523

1 221 879

17,5 %

0,001 %

352

4 229 586

15,0 %

Source : CPO

De ces constats, il faut retirer un premier enseignement qui est la nécessité absolue de réduire le champ des niches fiscales, d'accroître la progressivité du dispositif d'ensemble, notamment dans la perspective d'une refonte d'ensemble des prélèvements obligatoires sur les revenus, associant IR et CSG selon des modalités qu'il serait souhaitable de mettre en oeuvre dans la foulée de l'élection présidentielle de 2012.

Le second enseignement est pratique et s'inscrit dans la réflexion sur les sources de recettes supplémentaires nécessaires au respect de la trajectoire de nos finances publiques. La dégressivité du taux moyen de prélèvement sur les très hauts revenus atteste de la possibilité d'accroître la taxation des « plus riches ».

B. L'IR : UN IMPÔT DONT LE POIDS S'EST PROGRESSIVEMENT RÉDUIT DANS L'ENSEMBLE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Il existe un décalage très important entre le nombre de foyers imposables et le nombre de foyers effectivement imposés (en 2009, sur un total de 36,4 millions de foyers déclarants, 16,9 millions étaient non imposables, soit 46,6 %). Sur la durée, le produit de l'IR stagne depuis 1991 à 50 milliards d'euros courants (47,5 milliards d'euros en 2009) en dépit d'une assiette brute dynamique qui s'est accrue de 37 %. Ainsi, en vingt ans, la part des prélèvements proportionnels aux revenus s'est accrue, principalement sous l'effet de la création, puis de l'augmentation, de la CSG tandis que la part des impôts progressifs a été réduite. En particulier, l'IR, dont les recettes représentaient environ 4,5 % du PIB en 1990 et 3,4 % en 2000, n'en représente plus que 2,6 % aujourd'hui, tandis que le poids de la CSG est passé de 0 % à 4,3 % du PIB depuis sa création en 1991.

Le CPO a observé que la baisse du poids de l'IR est une tendance lourde, en grande partie responsable de la faiblesse globale des prélèvements sur le revenu pratiqués en France par rapport aux pays de l'OCDE8(*).

L'ensemble de ces constats plaide pour l'introduction d'une tranche supplémentaire au sommet du barème de l'IR. Appliquée aux revenus de l'année 2011, elle contribuerait à remédier dès 2012 à l'érosion du poids de l'IR dans l'ensemble des prélèvements obligatoires.

Si nouvelle tranche d'imposition au barème était créée, au taux de 45 % pour la fraction de revenus supérieure à 100 000 euros, la direction de la législation fiscale estime que près de 270 000 foyers fiscaux seraient concernés par la mesure, pour un gain de recettes fiscales de 500 millions d'euros environ.

*

Le Premier ministre a annoncé, le 7 novembre 2011, l'intention du Gouvernement de revenir sur les dispositions du présent article et de ne pas procéder à l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu en 2012.

Cette mesure devrait être examinée par le Parlement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de la fin de l'année 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3
(Art. 170 et 223 sexies [nouveau]du code général des impôts)
Taxation des hauts revenus - contribution exceptionnelle de 3 % sur le revenu fiscal de référence

Commentaire : le présent article institue à la charge des contribuables passibles de l'impôt sur le revenu une contribution de 3 % sur la fraction du revenu fiscal de référence qui excède 500 000 euros pour les contribuables célibataires ou un million d'euros pour les couples.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UN PRÉLÈVEMENT SUR LES HAUTS REVENUS ASSIS SUR LE REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE

Le I du présent article crée un article 223 sexies au code général des impôts qui a pour objet de définir le taux et l'assiette d'une « contribution exceptionnelle sur les hauts revenus ». Il institue à la charge des contribuables passibles de l'impôt sur le revenu, une taxation supplémentaire de 3 % sur la fraction du revenu fiscal de référence (RFR) du foyer fiscal qui excède les limites suivantes :

500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés ;

1 000 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

Le calcul de ce nouvel impôt est « conjugalisé », c'est-à-dire qu'il prend en compte la composition du foyer fiscal uniquement pour ce qui concerne la présence ou non d'un conjoint. A la différence de l'impôt sur le revenu (IR), il ne comporte pas de quotient familial et n'intègre donc pas la présence d'enfants comme facteur d'atténuation de l'impôt.

Il se distingue également de l'IR en ce qu'il s'impute sur le revenu fiscal de référence (RFR) et non le revenu net imposable. De ce fait, l'assiette retenue est plus large que celle utilisée pour le calcul de l'impôt sur le revenu. Les différents revenus à prendre en compte pour le calcul du RFR sont fixés au IV de l'article 1417 du code général des impôts.

Aux termes de cet article, le montant du RFR comprend le montant net des revenus et plus-values retenus pour l'établissement de l'IR au titre de l'année précédente, auquel sont réintégrées certaines charges déductibles du revenu global et sont ajoutés les revenus de plus-values et de profits taxés à un taux proportionnel ou sous forme de prélèvement libératoire.

De ce fait, le RFR permet de donner une appréciation plus proche du niveau de vie effectif des foyers fiscaux car il prend en compte plus largement les ressources effectivement perçues par un foyer fiscal. Il inclut notamment, les revenus professionnels et les revenus et profits tirés du capital (intérêts, dividendes, plus-values mobilières et immobilières), sans tenir compte des crédits et réductions d'impôt. C'est la raison pour laquelle le RFR sert à déterminer l'éligibilité à certains avantages fiscaux et sociaux tels que l'attribution de la prime pour l'emploi et l'exonération ou la réduction de certains impôts locaux, notamment la taxe d'habitation (cf. encadré ci-dessous).

Le revenu fiscal de référence

Plusieurs avantages fiscaux ne sont plus liés à l'imposition ou la non imposition du contribuable, mais à son revenu fiscal de référence.

Le revenu fiscal de référence s'entend du revenu net imposable soumis au barème progressif majoré pour l'essentiel :

- des heures supplémentaires ou complémentaires exonérées ;

- des plus-values sur valeur mobilière soumises au taux proportionnel de 19 %, auquel il convient d'ajouter les prélèvements sociaux de 13,5 % ;

- des produits de placement à revenu fixe ou variable soumis au prélèvement forfaitaire libératoire ;

- du montant de l'abattement de 40 % applicable aux dividendes pour la fraction excédant l'abattement fixe de 1 525 euros pour les personnes seules ou 3 050 euros pour les couples ;

- des bénéfices exonérés totalement ou partiellement pour certaines entreprises (nouvelles ZFU, Corse) ;

- des revenus exonérés des impatriés et des fonctionnaires internationaux ;

- des revenus exonérés en France des salariés détachés à l'étranger ;

- des indemnités de fonction des élus locaux soumis à retenue à la source ;

- de certaines charges déductibles du revenu global (cotisations d'épargne retraite et Sofipêche).

C'est le montant du revenu fiscal de référence qui, dans les limites d'application prévues par les textes, permet d'accéder notamment à la prime pour l'emploi, à la réduction ou exonération d'impôts locaux, aux avantages fiscaux « Besson » et « Borloo » et au prêt à taux zéro.

Ainsi, pour les très hauts revenus, le RFR permet de prendre en considération les revenus autres que ceux du travail ainsi que l'illustre l'exemple ci-après.

Comparaison entre les assiettes d'impositions prenant pour référence l'impôt sur le revenu ou le revenu fiscal de référence

(en euros)

 

Montant des revenus

Montant de l'impôt dû

Traitements et salaires

350 000

 

Revenus de capitaux mobiliers soumis au prélèvement forfaitaire libératoire

20 000

 

Plus-values de cessions de valeurs mobilières soumises au prélèvement libératoire forfaitaire (PFL)

100 000

 

Revenus fonciers

60 000

 

Montant du revenu net imposable

395 843

Impôt sur le revenu de 166 938
(dont 18 000 euros au titre du PFL)

Montant du revenu fiscal de référence

515 843

Contribution exceptionnelle de 475

Source : simulation réalisée sur le site www.impots.gouv.fr sur la base des revenus de 2010

Pour un total de ressources de 530 000 euros, il convient de souligner le différentiel important d'établissement de l'assiette de l'IR et du RFR : 395 843 euros de revenu net imposable pour un RFR de 515 843 euros. Le montant de ce dernier, supérieur au seuil de 500 000 euros, fait entrer le contribuable dans le champ de la contribution exceptionnelle de 3 %. Pour la fraction de revenu supérieure, soit 15 843 euros, la taxation supplémentaire au titre des hauts revenus s'établit à 475 euros.

Montant de la contribution exceptionnelle de 3 % pour un célibataire ou pour un couple

(en euros)

Montant du RFR

Fraction prise en compte pour le calcul de la contribution

Montant de la contribution

510 000 pour un célibataire

(1 010 000 pour un couple)

10 000

300

550 000 pour un célibataire

(1 050 000 pour un couple)

50 000

1 500

600 000 pour un célibataire

(1 100 000 pour un couple)

100 000

3 000

1 000 000 pour un célibataire

(1 500 000 pour un couple)

500 000

15 000

1 500 000 pour un célibataire

(2 000 000 pour un couple)

1 000 000

30 000

Enfin, il est prévu que l'application de ce nouvel impôt suive les mêmes règles de déclaration, de contrôle et de recouvrement que pour l'impôt sur le revenu.

B. LES MODALITÉS D'APPLICATION DE LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE

1. Un mécanisme d'exonération fondé sur le revenu fiscal de référence de l'année d'imposition et des deux années précédentes

Le II de l'article 223 sexies prévoit que, pour être éligible à la contribution exceptionnelle, un célibataire doit avoir perçu au moins trois ans de suite un RFR moyen de 500 000 euros, ce montant étant d'1 million d'euros pour un couple.

Afin d'éviter qu'un revenu exceptionnel ne rende à lui seul éligible le contribuable à cette taxe, il est institué un mécanisme d'exonération. Celui-ci s'appuie sur la moyenne des revenus perçus au titre de l'année d'imposition 2011 et des deux années précédentes, soit les RFR des années 2009 et 2010. Si cette moyenne est inférieure aux seuils précités, le foyer fiscal est exonéré de contribution exceptionnelle.

Le mécanisme de moyenne proposé par le présent article repose sur l'écart de revenu par rapport au seuil d'imposition. Ainsi, un célibataire devra avoir perçu au moins 1,5 million d'euros sur trois ans pour être imposable au titre de l'année où son RFR dépasse 500 000 euros. Un couple devra quant à lui avoir perçu 3 millions d'euros sur la même période.

Toutefois, l'exonération s'applique aux seuls contribuables qui ont été redevables de l'impôt sur le revenu au titre des deux années antérieures à celle de l'imposition. Cette précision vise à éviter que les contribuables qui ont réalisé la totalité de leurs revenus à l'étranger au titre des deux années précédant l'année d'imposition, sans être assujetti à l'IR en France, bénéficient systématiquement de l'exonération.

En outre, le présent article prévoit qu'en cas de modification de la situation de famille (union, séparation), la moyenne des revenus est calculée de façon à prendre en compte les revenus des foyers auxquels le contribuable a appartenu au cours de la période de référence afin de déterminer l'assujettissement et le montant de l'imposition. Le bénéfice de ces mesures est subordonné au dépôt d'une réclamation auprès de l'administration fiscale, dans les mêmes conditions de procédure applicables en matière d'IR, comprenant les informations nécessaires au calcul de la moyenne des revenus des deux années précédant l'imposition au titre de la contribution exceptionnelle.

2. Un dispositif dont la durée d'application est limitée à l'imposition des revenus de 2013

La contribution exceptionnelle est applicable à compter de l'imposition des revenus de l'année 2011 jusqu'à l'imposition des revenus de l'année 2013, c'est-à-dire la date à laquelle notre pays a pris l'engagement de ramener son déficit public en dessous du seuil de 3 % du produit intérieur brut.

*

Le rendement attendu de la nouvelle contribution est de 200 millions d'euros à compter de 2012 pour environ 7 000 foyers fiscaux concernés.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, cinq amendements ayant substantiellement modifié le dispositif initial quant aux taux de la contribution exceptionnelle, au mécanisme de lissage des revenus exceptionnels et à sa durée d'application.

A. L'ABAISSEMENT DU SEUIL D'ÉLIGIBILITÉ ET LE RENFORCEMENT DES TAUX DE LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE

Deux amendements identiques, présentés d'une part par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances et, d'autre part, par les membres du groupe UMP ont abaissé les seuils d'imposition de la contribution exceptionnelle à 250 000 euros pour un célibataire (500 000 euros pour un couple) et majoré de 3 % à 4 % le taux applicable aux contribuables célibataires disposant de 500 000 de RFR (un million d'euros pour un couple). Le dispositif ainsi modifié se compose de deux tranches d'imposition :

- une tranche taxée à 3 % pour la fraction de revenu fiscal de référence supérieure à 250 000 euros et inférieure ou égale à 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés et à la fraction de revenu fiscal de référence supérieure à 500 000 euros et inférieure ou égale à 1 000 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune ;

- une tranche taxée à 4 % pour la fraction de revenu fiscal de référence supérieure à 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés et à la fraction de revenu fiscal de référence supérieure à 1 000 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

Ces nouveaux seuils et taux ont pour effet d'étendre la part des contribuables visés par la taxe sur les hauts revenus en portant leur nombre de 7 000 à environ 25 000. Ce faisant le rendement attendu passerait de 200 million d'euros à 420 millions d'euros.

B. L'INTRODUCTION D'UN MÉCANISME DE LISSAGE DES REVENUS EXCEPTIONNELS SELON LA TECHNIQUE DU « QUOTIENT » APPLICABLE EN MATIÈRE D'IMPÔT SUR LE REVENU

Deux autres amendements, présentés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, visent à remplacer le mécanisme d'exonération par le système de quotient applicable à l'impôt sur le revenu pour lequel les revenus sont également appréciés au regard de la moyenne des revenus des années passées.

En effet, deux problèmes ont été identifiés sur le dispositif initial du Gouvernement :

- il exonère les personnes qui sont juste en dessous du seuil et le dépassent au titre d'une année de peu alors même que ce dépassement n'est pas lié à un revenu exceptionnel ;

- il crée un effet de seuil important puisque, selon que la moyenne est inférieure ou supérieure au seuil, le contribuable est soit totalement exonéré, soit totalement imposé sur la fraction dépassant le seuil.

Pour éviter une situation dans laquelle un contribuable serait soit totalement exonérés, soit pleinement assujetti, l'Assemblée nationale a introduit un mécanisme de lissage des revenus exceptionnels selon la technique du « quotient », système qui fonctionne pour le barème de l'impôt sur le revenu.

Gilles Carrez justifie l'application du système du quotient à partir de l'exemple suivant : « ... un commerçant qui vend son fonds de commerce, par exemple, va faire cette année-là une plus-value très importante. Mais il ne vend pas tous les ans son fonds de commerce. Il faut imaginer un dispositif de lissage qui permette d'étaler sur plusieurs années le surplus exceptionnel de recette qu'il a réalisé à l'occasion de la vente de son fonds de commerce. »

Par ailleurs, l'appréciation du caractère exceptionnel du montant perçu reposerait, comme dans la première solution, sur un écart significatif (50 %) entre le revenu « ordinaire » de l'année précédente et le revenu de l'année donnant lieu à imposition. Ce dispositif de « quotient » présente l'avantage de réduire l'imposition au titre de la contribution exceptionnelle mais pas de l'exonérer.

En effet, en appliquant le dispositif d'exonération, le revenu moyen sur 2009-2011 d'un contribuable vivant seul qui aurait perçu 500 000 euros en 2011, après avoir gagné 100 000 euros en 2009 et en 2010, se serait établi à 233 333 euros. Il aurait été exonéré puisque ce montant est inférieur à 250 000 euros.

En revanche, l'application du dispositif introduit à l'Assemblée nationale permet de déterminer une fraction imposable de revenu excédent le seuil de 205 000 euros : ainsi pour le même contribuable, il faut retenir la moyenne des revenus de 2009 et 2010, soit 200 000 euros divisés par deux, donc 100 000 euros. Il faut ensuite comparer son revenu exceptionnel de 500 000 euros en 2011 à cette moyenne. En calculant la différence - 400 000 euros - et en la divisant par deux (la période de lissage étant de deux ans), on obtient 200 000 euros. Si on rajoute les 100 000 euros issus de la moyenne des deux années 2009 et 2010, le total s'établit à 300 000 euros, soit 50 000 euros de plus que le seuil de 250 000 euros. Le contribuable acquitte la taxe de 3 % sur la différence de 50 000 euros, soit 1 500 euros.

C. L'EXTENSION DE LA DURÉE D'APPLICATION DU DISPOSITIF JUSQU'AU RÉTABLISSEMENT DE L'ÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS

Enfin, un amendement, déposé par notre collègue député Charles de Courson, vise à maintenir la taxe exceptionnelle sur les hauts revenus jusqu'à ce que le déficit des comptes des administrations publiques soit nul.

Les « administrations publiques » comprennent l'État, les organismes divers d'administration centrale, la sécurité sociale et les collectivités territoriales. Aussi, pour en apprécier le solde il est prévu de s'en remettre au déficit déclaré à la Commission européenne avant le 1er avril de chaque année dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 3 du règlement (CE) n° 479/2009 du Conseil du 25 mai 2009 relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article amène plusieurs remarques :

- en proposant la création d'un troisième impôt sur le revenu, dont les taux et l'assiette sont distincts des deux autres (l'impôt sur le revenu et la contribution sociale généralisée), il apporte une nouvelle démonstration que les mesures de recettes proposées par le Gouvernement ne consistent pas uniquement en des réductions ou suppressions de niches, mais aussi en des mesures générales d'augmentation des prélèvements obligatoires ;

- il confirme qu'il existe un gisement de recettes fiscales au sommet de la pyramide des revenus et que le Gouvernement n'accepte de l'exploiter que lorsqu'il n'a pas d'autre choix, que ce soit pour financer la réforme des retraites ou, aujourd'hui, pour respecter la trajectoire de solde qui figure dans le programme de stabilité 2011-2014. La précision, unique dans notre droit fiscal, selon laquelle cette taxe aurait vocation à disparaître lorsque nos finances publiques seraient parvenues à l'équilibre atteste de la répugnance du Gouvernement à faire porter l'effort sur les plus riches ;

- il illustre, par son assiette large et imposant selon un barème progressif des revenus aujourd'hui taxés forfaitairement (soit par la CSG, soit par le prélèvement forfaitaire libératoire), la nécessité de réformer en profondeur la fiscalité des personnes, en procédant à la fusion de l'impôt sur le revenu et de la contribution sociale généralisant et en harmonisant les prélèvements sur les revenus d'activité et sur les revenus de l'épargne ;

- il apporte une nouvelle illustration de l'incohérence de la politique fiscale conduite par la majorité sortante. Il faut en effet réaliser que la même majorité aura pu, au cours de la législature, alléger substantiellement la fiscalité sur le patrimoine des plus riches (tant au travers des allègements de droits de mutation à titre gratuit que de la réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune, pour plus de 4 milliards d'euros au total) et, dans le dernier projet de loi de finances initial, défendre une mesure - dont le rendement est dix fois inférieurs aux allègements consentis par ailleurs (0,4 milliard d'euros) - en insistant sur l'injustice d'un système fiscal qui taxe de manière différenciée les revenus du capital et ceux du travail.

Ainsi, le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale a déclaré que « plus un ménage est aisé et plus la composante de son revenu issue du patrimoine l'emporte sur celle issue du travail. Si vous en restez au barème, (...) vous imposerez les revenus du travail et vous passerez totalement à côté de la vraie richesse : celle des patrimoines et des plus-values », tandis que la ministre du budget a affirmé que « pour la première fois, au lieu de taxer, comme le fait l'impôt sur le revenu, des revenus d'activité ou des pensions seulement, nous taxons l'ensemble des sources de profit du ménage. C'est plus juste ainsi car nous taxerons davantage les plus riches, alors qu'avec l'impôt sur le revenu nous taxons beaucoup plus les classes moyennes ».

Pourquoi cantonner ces principes à un troisième impôt sur le revenu, acquitté par 25 000 contribuables, et ne pas les transposer à l'ensemble de notre fiscalité sur les revenus ?

Ces remarques ainsi formulée, ce nouvel impôt, dont il faut noter qui s'applique indifféremment aux revenus du travail et du capital, présente une caractéristique choquante : sa durée d'application est bornée dans le temps. Il doit cesser d'être perçu à compter de l'année au cours de laquelle l'équilibre des comptes publics est atteint.

Cette précision illustre les réticences du Gouvernement à taxer les plus fortunés à due concurrence de leurs capacités contributives, qu'il se résout à solliciter seulement lorsqu'il n'a plus d'autre choix.

Une telle logique n'est pas acceptable et il convient de supprimer cette limite temporelle à la perception du nouvel impôt sur le revenu.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 3
(Art. 775 ter, 779, 788, 790 C et 790 G du code général des impôts)
Suppression des allègements sur les droits de mutation à titre gratuit instaurés par la loi TEPA

Commentaire : le présent article vise à supprimer l'ensemble des allègements sur les droits de mutation à titre gratuit auxquels a procédé la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA), à l'exception de l'exonération sur les droits de succession dont bénéficient les conjoints et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS).

I. LE DROIT EXISTANT : LES MESURES ADOPTÉES DANS LA LOI TEPA

La loi 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) a considérablement allégé les droits de mutation à titre gratuit (DMTG).

Depuis le 22 août 2007, les successions et les transmissions entre époux et entre signataires d'un PACS sont exonérées (article 796-0 bis du code général des impôts).

En outre, plusieurs abattements ont été créés ou relevés (article 779 du code général des impôts) :

- l'abattement sur la part de chacun des ascendants et sur la part de chacun des enfants vivants ou représentés par suite de prédécès ou de renonciation est passé de 50 000 euros à 150 000 euros ;

- l'abattement applicable aux donations et successions pour les frères et soeurs est passé de 5 000 à 50 000 euros ;

- un abattement de 150 000 euros au profit des personnes handicapées, quel que soit leur lien de parenté, a été créé ;

- un abattement de 7 500 euros sur la part de chacun des neveux et nièces a été instauré.

Au surplus, la loi TEPA a instauré une exonération complète des transmissions entre frères et soeurs, à la triple condition que le frère ou la soeur soit, à l'ouverture de la succession, célibataire, veuf, divorcé, séparé de corps, qu'il soit âgé de plus de 50 ans ou infirme, et qu'il ait été constamment domicilié avec le défunt pendant les cinq années antérieures au décès (article 796-0 ter du même code).

Enfin, le montant des abattements est désormais actualisé au 1er janvier de chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu et arrondi à l'euro le plus proche. Il en est de même pour les limites de chaque tranche du barème applicable aux DMTG (articles 777 et 779 du code général des impôts).

S'agissant plus spécifiquement des donations, a été créée une exonération, dans la limite de 30 000 euros (indexée), des dons de sommes d'argent consentis en pleine propriété au profit d'un enfant, d'un petit-enfant, d'un arrière-petit-enfant ou, à défaut, d'une telle descendance, d'un neveu ou d'une nièce. Cette exonération ne s'applique qu'à condition que le donateur soit âgé de moins de soixante-cinq ans au jour de la transmission, et que le donataire soit âgé de dix-huit ans révolus ou ait fait l'objet d'une mesure d'émancipation au jour de la transmission (article 790 G du même code).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA SUPPRESSION DES ALLÈGEMENTS VOTÉS DANS LE CADRE DE LA LOI TEPA

A. DES ABATTEMENTS RAMENÉS À LEUR NIVEAU DE 2007

Le présent article vise à supprimer l'ensemble des allègements sur les droits de mutation à titre gratuit auxquels a procédé la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA), à l'exception de l'exonération sur les droits de succession dont bénéficient les conjoints et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS).

En effet, à l'exception des conjoints ou des partenaires qui peuvent avoir l'impression d'être taxés pour des biens dont ils avaient déjà la jouissance et à un moment où leur niveau de vie diminue, l'héritage apporte objectivement une faculté contributive supplémentaire aux bénéficiaires. Dès lors, il n'est pas illégitime de les imposer à ce titre.

De manière concrète, sont ainsi proposés :

- la diminution de l'abattement pour la perception des droits de mutation à titre gratuit en ligne directe, qui repasserait de 159 325 euros à 50 000 euros (B du I). En revanche, l'abattement global de 50 000 euros sur l'actif net successoral recueilli soit par les enfants vivants ou représentés ou les ascendants du défunt, en vigueur avant la loi TEPA9(*), serait rétabli (A du I) ;

- la diminution de l'abattement applicable aux donations et successions pour les frères et soeurs, qui repasserait de 15 932 euros à 5 000 euros (B du I) ;

- la suppression de l'abattement de 7 967 euros applicable sur la part de chacun des neveux et nièces (B du I). En revanche, l'article 790 C du code général, qui permettait d'effectuer un abattement de 5 000 euros sur les donations à chacun des neveux et nièces serait rétabli dans sa rédaction d'avant la loi TEPA (D du I) ;

- et la suppression de l'exonération de DMTG pour les dons de sommes d'argent consenti en pleine propriété au profit d'un enfant, d'un petit-enfant ou d'un arrière petit-enfant, dans la limite de 31 865 euros (E du I).

L'ensemble de ces dispositions entreraient en vigueur à compter du 1er janvier 2012.

B. DES MESURES QUI NE CONCERNERONT QUE LES SUCCESSIONS LES PLUS IMPORTANTES

1. Plus des trois quarts des successions resteraient exonérées de DMTG

Il convient de souligner que ce quasi-retour au droit prévalant avant 2007 ne signifie pas que les successions de la plupart des Français seront imposées de manière prohibitive.

En effet, d'une part, seule une minorité de successions seront frappées par des DMTG. Pour mémoire, avant l'entrée en vigueur de la loi TEPA, seul un gros quart des décès entraînaient l'acquittement de droits de succession, comme le rappelle le tableau suivant :

Répartition des successions ouvertes en 2005

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi / commission des finances

Selon les données communiquées par le Gouvernement en 2009, la loi TEPA précitée a singulièrement augmenté la proportion des successions exonérées de droits, celle-ci étant désormais de l'ordre de 95 %.

Le dispositif proposé par votre commission des finances maintiendrait plus des trois quarts des successions hors du champ de l'imposition, du fait du maintien de l'exonération dont bénéficient les conjoints et les partenaires liés par un PACS, ce qui aurait un effet :

- à la fois sur les successions entre conjoints ;

- et, le cas échéant, sur les successions en ligne directe, une part de l'héritage pouvant être léguée aux descendants au moment du décès du premier conjoint et le solde au moment du décès du conjoint survivant, ce qui permet aux enfants de bénéficier deux fois des abattements prévus.

2. Un niveau raisonnable de droits à acquitter

Il convient également de souligner que, pour les successions soumises aux DMTG, ces droits s'appliquent en fonction de barèmes progressifs définis à l'article 777 du code général des impôts.

Pour ce qui concerne les transmissions en ligne directe, le barème est le suivant :

Barème des droits de mutation à titre gratuit en ligne directe

Source : article 777 du code général des impôts

Les exemples suivants montrent comment ce mécanisme s'appliquerait concrètement à des cas particuliers.

Quelques exemples d'application de la réduction des abattements proposée par le présent article

Exemple 1 : Succession de M. X, sans conjoint survivant et deux enfants, détenant un patrimoine de 117 000 euros (patrimoine médian des Français)

L'abattement global de 50 000 euros sur le patrimoine de M. X, puis l'abattement de 50 000 euros sur la part de chacun des enfants aboutit à une exonération de DMTG, comme dans le droit actuel.

Exemple 2 : Succession de M. et Mme Y, unis sous le régime de la communauté, trois enfants, détenant un patrimoine de 350 000 euros (le triple du patrimoine médian des Français)

M. Y décède le premier. Il lègue la moitié de sa part à son épouse survivante et le sixième à chacun de ses enfants.

Mme Y est exonérée de droits. Ses enfants également, du fait de l'abattement global puis de l'abattement sur la part de chacun des enfants.

Au moment de la succession de Mme Y, dont le patrimoine s'élève alors à 262 500 euros, ses trois héritiers acquitteront chacun 2 361 euros sur les 87 500 euros qu'ils auront perçus, soit 2,7 % (contre une exonération actuellement).

Exemple 3 : Succession de M. Z, sans conjoint survivant et deux enfants, détenant un patrimoine de 1 400 000 euros, dont 300 000 euros investis en assurance-vie (à parité entre ses enfants)

L'assurance-vie, dont le régime ne change pas, est exonérée dans la limite de 30 500 euros puis taxée à hauteur de 20 % sur le solde, soit 23 900 euros par enfants. 

Sur le reste de la succession, qui demeure au taux marginal de 20 %, chaque enfant devra acquitter 93 194 euros.

En tout, chaque héritier aura ainsi acquitté 16,7 % de la part qu'il a perçue (contre 14,3 % dans le régime actuel).

Ces exemples démontrent que, dans la très grande majorité des cas, les dispositions proposées n'ont qu'un effet raisonnable sur les droits de succession. Il s'agit simplement d'assurer l'imposition adéquate de la faculté contributive réelle qu'apporte l'héritage à ses bénéficiaires (conjoints survivants exceptés).

3. Le cas spécifique des donations

En matière de donations, l'effet de la suppression des dons d'argent en franchise de droits ne devrait pas peser de façon démesurée sur le rythme des transmissions intergénérationnelles, eu égard aux mesures instaurées, à l'initiative du Gouvernement, dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2011 (loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011), à savoir :

- l'augmentation de six à dix ans du délai de rappel des donations ;

- et la suppression des réductions des droits de donation liées à l'âge du donateur10(*).

Il ne serait pas surprenant de constater un fort ralentissement des donations du fait de ces deux mesures, après un « appel d'air » durant l'année 2011.

A titre de comparaison, l'abrogation des dons d'argent en franchise de droits représentera une fiscalité supplémentaire de l'ordre de 200 millions d'euros pour les contribuables, contre 740 millions d'euros pour les dispositions précitées.

C. UNE MESURE QUI RAPPORTERAIT DE L'ORDRE DE 2,1 MILLIARDS D'EUROS

L'adoption du présent article additionnel apporterait également des recettes supplémentaires significatives au budget général.

En effet, d'après les chiffres transmis par le Gouvernement, l'ensemble des allègements votés en 2007 représente un coût de 2,7 milliards d'euros pour les successions, dont 568 millions d'euros pour l'exonération de DTMG au profit du conjoint survivant (qu'il est proposé de maintenir), et de 650 millions d'euros pour les donations.

Au total, l'instauration du dispositif proposé se traduirait donc par un surplus de recettes de l'ordre de 2,1 milliards d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 3
(Art.730 ter, 746, 750 et 750 bis A du code général des impôts)
Maintien du taux actuel du droit de partage

Commentaire : le présent article maintient le taux actuel du droit de partage à hauteur de 1,10 %.

I. UNE FORTE HAUSSE DU DROIT DE PARTAGE ADOPTÉE DANS LE CADRE DE LA PREMIÈRE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2011

A. LE DROIT DE PARTAGE

Le droit de partage est dû lors de la régularisation d'un acte faisant cesser une indivision11(*) existant entre plusieurs personnes, appelées indivisaires.

Ce droit concerne les sociétés au moment de leur dissolution, les successions lorsque les héritiers se voient allotir des biens en représentation de leurs droits, le divorce lorsque les époux doivent décider de l'attribution des biens acquis en commun.

A titre indicatif, 127 578 divorces ont été prononcés en 2009, avec autant d'actes de partage à régulariser.

Enfin, le droit de partage s'applique sur l'actif net des biens à partager (actif indivis - passif indivis).

B. UNE FORTE HAUSSE DU DROIT DE PARTAGE

Pour financer la coûteuse réforme de l'ISF adoptée dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2011, le taux du droit de partage à été fortement augmenté, à hauteur de 1,4 point. Il doit ainsi passer de 1,10 % à 2,50 % le 1er janvier 2012.

La brutale hausse du droit de partage pour financer la réforme de l'ISF est particulièrement injuste et contraire à l'engagement pris par le Gouvernement de faire financer la réforme de l'ISF par les contribuables de cet impôt. En effet, elle pèse sur des personnes, qui, dans la grande majorité des cas, ne sont pas assujetties à cet impôt. En conséquence, elles n'ont pas vocation à être la variable d'ajustement des incohérences de la politique fiscale du Gouvernement.

En outre, cette forte hausse s'apparenterait à une double peine, car les personnes acquittant un droit de partage sont parfois confrontées à une situation personnelle et patrimoniale délicate, notamment au moment des décès et des divorces. S'agissant plus spécifiquement de ce dernier cas, les divorcés sont déjà pénalisés par la suppression, à partir de 2011, de la triple déclaration pour l'impôt sur le revenu12(*).

La profession notariale n'avait pas manqué de dénoncer la brutalité de cette augmentation ainsi que ses conséquences, soulignant qu'elle pénaliserait nos concitoyens à des moments difficiles de leur existence, et qu'elle aurait également un effet négatif sur les entreprises.

Elle avait notamment alerté sur le risque que cette mesure freine les partages, maintenant en indivisions des actifs, avec à la clé des conflits juridiques, fiscaux et familiaux.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES : LE MAINTIEN DU TAUX ACTUEL DU DROIT DE PARTAGE

A. LE MAINTIEN DU TAUX ACTUEL DU DROIT DE PARTAGE

Le présent article additionnel maintient le taux actuel du droit de partage à hauteur de 1,10 %, au lieu du taux de 2,50 % qui doit s'appliquer à partir du 1er janvier 2012.

B. UNE MESURE DE JUSTICE FISCALE

Le maintien du taux actuel du droit de partage est une mesure de justice fiscale. En effet, il n'est pas normal que des redevables non assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune contribuent à en financer la réforme, alors même que cette dernière favorise clairement les plus aisés de nos concitoyens.

Le coût de cette mesure, estimé à 325 millions d'euros, sera intégralement compensé par d'autres amendements.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 3
(Art. 150-0 D bis du code général des impôts)
Suppression des abattements pour durée de détention
sur les plus-values de cessions de titres de sociétés

Commentaire : le présent article tend à supprimer les abattements pour durée de détention sur les plus-values de cessions de titres de sociétés, d'un tiers par année au-delà de la cinquième.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 150-0 D bis du code général des impôts, créé par la loi de finances rectificative pour 2005 (loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005), un abattement peut s'appliquer aux plus-values de cessions de titre de sociétés au-delà d'une certaine durée de détention.

Ainsi, les plus-values retirées des cessions à titre onéreux d'actions, de parts de sociétés ou de droits démembrés portant sur ces actions ou parts sont réduites d'un abattement d'un tiers pour chaque année de détention au-delà de la cinquième, ce qui entraîne donc une exonération totale au bout de huit ans, lorsque les conditions suivantes sont remplies :

- la durée et le caractère continu de la détention des titres ou droits cédés doivent pouvoir être justifiés par le contribuable ;

- la société dont les actions, parts ou droits sont cédés est passible de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent ou soumise sur option à cet impôt ; elle exerce une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale, agricole ou financière, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier, ou a pour objet social exclusif de détenir des participations dans des sociétés exerçant les activités précitées. Cette condition s'apprécie de manière continue pendant les cinq années précédant la cession ; enfin, elle a son siège social dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale.

Il est à noter qu'en cas de cession de titres ou droits appartenant à une série de titres ou droits de même nature, acquis ou souscrits à des dates différentes, les titres ou droits cédés sont ceux acquis ou souscrits aux dates les plus anciennes.

Enfin, pour les titres ou droits acquis ou souscrits avant le 1er janvier 2006, à partir du 1er janvier 2006, la date d'acquisition est réputée être le 1er janvier 2006 pour l'application de ces dispositions. Du fait de ces dispositions « anti-aubaine », les premiers abattements d'un tiers surviendront à compter de 2012 et les premières exonérations totales à compter de 2014.

Ce dispositif n'a donc pas encore produit d'effet budgétaire. Son coût financier à venir demeure donc incertain mais il est généralement estimé aux alentours d'un milliard d'euros en année pleine, à partir de 2014.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La rédaction actuelle de l'article 150-0 D bis du code général des impôts organise l'évaporation, à compter de 2014, d'1 milliard d'euros de recettes fiscales.

Il importe dès aujourd'hui de faire en sorte que ce phénomène ne se produise pas, en abrogeant l'abattement pour durée de détention applicable aux plus-values de cessions de valeurs mobilières instauré par la loi de finances rectificative pour 2005.

En effet, il n'est pas légitime de maintenir un dispositif qui va permettre la soustraction à l'impôt de gains conséquents et massivement concentrés sur les plus favorisés, le régime de taxation des plus-values financières étant déjà suffisamment incitatif pour orienter vers ce type de support les épargnants qui le peuvent.

A. LA PROFONDE INJUSTICE D'UNE NICHE EN FAVEUR DES PLUS FAVORISÉS

Tout d'abord, il n'est pas douteux que l'abattement applicable aux plus-values de cessions de titres de sociétés bénéficiera en tout premier lieu aux plus riches des ménages.

Les enquêtes de l'INSEE montrent bien, d'une part, que les patrimoines sont plus concentrés que les revenus et, d'autre part, que plus le patrimoine est élevé, plus la part des actions et des autres valeurs mobilières de placements l'est également, ce que montrent les graphiques ci-après.

Répartition du revenu et du patrimoine

Source : Enquête Patrimoine 2004, Modèle Saphir 2009-ERFS 2007 DGTrésor

Composition du patrimoine financier par décile de patrimoine

Source : Enquête patrimoine 2004, calculs DGTrésor

En outre, les gains tirés des plus-values sur valeurs mobilières ne constituent qu'un revenu de complément pour l'ensemble de la population. Des calculs de la direction générale du Trésor à partir de données datant de 2007 montrent ainsi que ces gains ne représentent une part significative des revenus que pour le dernier décile de niveau de vie en France, cette part n'excédant cependant pas 2 % des revenus des personnes se situant dans ce dernier décile (dans les neuf autres déciles, cette proportion est nulle).

Revenir sur l'abattement précité sera donc non seulement juste, mais ne pénalisera quasiment personne de manière significative, une fois l'avantage fiscal ramené en face de l'ensemble des revenus de l'intéressé.

B. UN RÉGIME « ORDINAIRE » DÉJÀ FAVORABLE

Il est également douteux que la suppression de l'abattement détourne des placements en actions ceux qui peuvent se permettre de diversifier leur portefeuille, c'est-à-dire les personnes les plus aisées :

- d'une part, parce ces placements sont généralement considérés comme les plus profitables sur le long terme, ce qui est le premier critère d'appréciation des épargnants qui ont un horizon long ;

- d'autre part, parce que le régime « ordinaire » de taxation des plus-values, c'est-à-dire une imposition forfaitaire de 19 % (+ 13,5 % de contributions sociales) demeure relativement attractif ;

- enfin, parce qu'il est possible de gérer son portefeuille au travers de régimes encore plus favorables (comme l'assurance-vie ou les plans d'épargne en actions).

Il est donc à la fois nécessaire, d'un point de vue social et budgétaire, et économiquement sensé de revenir sur le régime d'abattement pour durée de détention des plus-values de cessions de titres ou droits de sociétés.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 3
(Art. 117 quater du code général des impôts)
Suppression du prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes

Commentaire : le présent article tend à supprimer le prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 117 quater du code général des impôts, créé par la loi de finances pour 2008 (loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007), les personnes physiques fiscalement domiciliées en France qui bénéficient de dividendes13(*) peuvent opter pour leur assujettissement à un prélèvement au taux de 19 %, qui libère les revenus auxquels il s'applique de l'impôt sur le revenu.

Ainsi, il revient aux contribuables bénéficiaires de dividendes de choisir, pour leur imposition, entre :

- le régime « normal »14(*), qui consiste à les soumettre au barème de l'impôt sur le revenu (IR) après un abattement de 40 %, puis un abattement annuel de 1 525 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs et de 3 050 euros pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune ;

- ou bien le prélèvement forfaitaire libératoire de 19 %.

L'origine de l'abattement de 40 % sur les dividendes

En vertu du 2° du 3 de l'article 158 du code général des impôts. Ce système, héritage de l'ancien avoir fiscal, vise à éviter la double imposition de ces revenus (au travers de l'impôt sur les sociétés puis de l'impôt sur le revenu). De plus, il est opéré un abattement annuel de 1 525 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs et de 3 050 euros pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune sur le montant des dividendes et après déduction des dépenses effectuées en vue de leur acquisition ou conservation.

L'avoir fiscal était considéré comme une niche fiscale. L'abattement de 40 % est classé dans les modalités de calcul de l'impôt car, selon le Gouvernement, « dans la mesure où il est considéré que l'abattement a pour objet principal d'éviter une double imposition des dividendes distribués. Cette mesure a par ailleurs un caractère général, ce qui confirme un tel choix. La dépense fiscale relative à l'avoir fiscal aurait fait l'objet du même déclassement si elle n'avait pas été remplacée par l'abattement de 40% dès lors que son objet était similaire »15(*).

La « contribution exceptionnelle sur les hauts revenus », créée à l'article 3 du présent projet de loi de finances et assise sur le revenu fiscal de référence, frappe cependant les dividendes dans leur intégralité, avant application de l'abattement de 40 %.

Par construction, le prélèvement n'est profitable qu'à certains contribuables dont les revenus les situent dans la tranche marginale de 41 % de l'IR : seul ce taux reste supérieur à 19 % compte tenu de l'abattement de 40 % précité. Mais, comme l'a souligné le rapport général du Sénat du la loi de finances pour 200816(*), compte tenu de l'abattement supplémentaire de 1 525 euros, « en-dessous d'un montant de dividendes distribués de 19 800 euros pour un contribuable célibataire, veuf ou divorcé, le choix du prélèvement libératoire n'est pas fiscalement avantageux. Le bénéfice de la mesure croît ensuite, en fonction du dividende. Sous l'hypothèse d'un rendement du capital de 1,8 %, la mesure concerne des patrimoines investis en actions d'un minimum de 1 100 000 euros pour une personne seule ».

Le Gouvernement ne publie pas le coût de ce dispositif dans le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances.

Cependant, au moment de l'examen de ce dispositif par le Parlement, il était estimé que l'option offerte aux contribuables pour un prélèvement libératoire conduirait :

- tout d'abord, en 2008, première année d'application de la mesure, à des recettes supplémentaires de l'ordre de 600 millions d'euros puisque le budget général bénéficierait, pour ce seul exercice, à la fois d'une part du produit de l'impôt sur le revenu au titre des dividendes de 2007 et du produit du prélèvement libératoire sur les dividendes de 2008 pour les contribuables qui ont alors opté pour le dispositif ;

puis à une perte de recettes en raison d'une taxation amoindrie de la plupart des contribuables ayant exercé leur option. La perte ainsi attendue entre 2007 et 2009 était de 143 millions d'euros.

Toutefois, l'attraction du prélèvement forfaitaire libératoire semble avoir largement dépassé les attentes du gouvernement de l'époque, la Cour des comptes estimant, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2009, la perte de recettes entre 2008 et 2009 à 1,5 milliard d'euros.

Au total, le coût du prélèvement forfaitaire sur les dividendes pour l'Etat sur deux années comparables (c'est-à-dire hors année de l'entrée en vigueur du régime) devrait donc atteindre au moins 300 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le « plan de retour à l'équilibre des finances publiques » annoncé par le Premier ministre, le 7 novembre 2011, comporte l'augmentation (de 19 % à 24 %) du taux du prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes et les intérêts « de telle sorte que la taxation des dividendes soit alignée sur la taxation des revenus ».

Votre rapporteure générale prend acte de cette annonce, et constate qu'effectivement le nouveau taux annihilera l'intérêt d'opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire.

Cependant, elle ne partage pas la méthode choisie par le Gouvernement et considère bien préférable de supprimer l'option pour le prélèvement, c'est-à-dire de soumettre tous les dividendes au barème de l'IR. En effet, seule cette solution permet à chacun d'acquitter son juste impôt en fonction de ses revenus globaux et permet ainsi une réelle correction des inégalités de patrimoine. C'est d'ailleurs pourquoi, progressivement, tous les revenus patrimoniaux devraient avoir vocation à rejoindre le barème.

A. LA NÉCESSITÉ DE CORRIGER LES INÉGALITÉS DE PATRIMOINE

A cet égard, le commentaire de l'article additionnel après l'article 3 proposant la suppression de l'abattement pour durée de détention pour les plus values de cessions de titres de sociétés a déjà détaillé les différences de répartition des revenus, des patrimoines et de composition du patrimoine financier entre les ménages (cf. supra).

Pour compléter ces données, il convient d'ajouter que l'enquête « revenus fiscaux et sociaux » de l'INSEE montre que les ménages du dernier décile de niveau de vie retirent près de 60 % des revenus du patrimoine (hors loyers fictifs) alors qu'ils ne possèdent que 40 % du patrimoine sur un champ comparable (hors résidence principale, et 30 % du patrimoine total). L'étude précise qu'une grande partie de cette « sur »-concentration des revenus du patrimoine provient des différences de composition du patrimoine par grandes catégories d'actifs entre déciles de niveau de et des différences de rendements moyens entre ces actifs.

S'agissant plus précisément des revenus de capitaux mobiliers, des calculs de la direction générale du Trésor à partir de données datant de 2007 montrent que ceux-ci représentent :

- 1 % du revenu total des ménages situés dans les huit premiers déciles de niveau de vie ;

- 2 % du revenu total des ménages situés dans le neuvième décile de niveau de vie ;

- 7 % du revenu total des ménages situés dans le dernier décile de niveau de vie.

Il s'agit donc d'un revenu de complément pour la quasi-totalité des ménages, seules quelques familles particulièrement fortunées en tirant l'essentiel de leurs gains.

B. LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ DES REVENUS DU PATRIMOINE DOIT S'INSCRIRE DANS LA REFONTE GLOBALE DE LA FISCALITÉ DES PERSONNES

Le différentiel de taxation des revenus du travail et des revenus du capital existe aussi bien en matière fiscale (le prélèvement forfaitaire libératoire est plus avantageux que le barème pour les ménages dont le taux marginal d'imposition est celui de l'une des deux dernières tranches) que pour les prélèvements sociaux (le taux global s'établit à 20,9 % pour les revenus du travail et à 13,5 % pour les revenus du capital).

Même s'il ne faut pas perdre de vue qu'en matière de fiscalité de l'épargne, les assiettes sont délocalisables et que par conséquent il n'est pas souhaitable de trop s'écarter des pratiques de nos voisins, il n'en reste pas moins qu'il serait plus juste que tout euro de revenu supplémentaire soit au minimum taxé de la même manière, qu'il provienne de revenus du travail ou de revenus d'épargne.

Cependant, un tel objectif ne peut être atteint par des initiatives parcellaires et doit s'inscrire dans le cadre d'une refonte globale de l'imposition des revenus des personnes physiques, qui porterait à la fois sur l'impôt sur le revenu et la contribution sociale généralisée et sur les revenus du travail comme sur ceux de l'épargne.

Les données ci-dessous17(*) illustrent les conséquences qui résulteraient d'une suppression de l'ensemble des dispositifs de taxation au prélèvement forfaitaire libératoire de revenus du patrimoine (à l'exception des plus-values immobilières), aussi bien sur le plan financier que du point de vue du nombre de contribuables intéressés.

Il résulte de ces éléments (calculés à partir de données de 2009) :

- que la mise au barème rapporterait 1,6 milliard d'euros, ce qui n'est pas négligeable mais qui, en 2009, n'aurait majoré « que » de 3 % le produit de l'impôt sur le revenu (qui s'est établi à 46,7 milliards d'euros) ;

- en revanche, plus de 8 millions de contribuables seraient concernés par la réforme. 2,3 millions de contribuables y perdraient, pour 1,9 milliard d'euros, tandis que les trois quarts y gagneraient (pour un montant par « gagnant » réduit compte tendu du gain global limité à 314 millions d'euros).

Le fait qu'il y ait des perdants à un dispositif optionnel peut paraître surprenant. Il laisse supposer qu'un nombre non négligeable de contribuables optent pour le prélèvement forfaitaire libératoire alors qu'ils n'y ont pas intérêt.

Voici l'extrait du rapport qui illustre ce qui précède : « les données fournies permettent d'évaluer l'impact d'une taxation au barème de l'intégralité des revenus du patrimoine (hors plus values immobilières), par comparaison avec la législation actuelle. Elles ressortent d'une simulation effectuée sur les revenus 2009.

Tableau : Montants cumulés des différents revenus du patrimoine (revenus 2009)

Type de revenus imposés aux PFL et aux taux de 19% (PV)

(les données ne permettent pas prendre en compte les PVI)

Montants

(en M€)

Revenus des actions et parts soumis au prélèvement libératoire de 18% (ligne 2DA de la 2042)

5 229

Produits d'assurance-vie et de capitalisation soumis au prélèvement libératoire de 7,5%

(ligne 2DH de la 2042)

802

Produits de placement soumis aux prélèvements libératoires autres que ceux indiqués lignes 2DA et 2DH

(ligne 2EE de la 2042)

6 194

Plus-values, gains en capital et profits divers sur valeurs mobilières et assimilés

(ligne 3 VG de la 2042 et lignes du bloc 3 de la 2042C)

4 805

Plus-values des professions non salariées (revenus agricoles)

(lignes concernées de la 2042 C)

93

Plus-values des professions non salariées (revenus industriels et commerciaux)

(lignes concernées de la 2042 C)

571

Plus-values des professions non salariées (revenus non commerciaux)

(lignes concernées de la 2042 C)

446

Ensemble

18 139

« Le tableau suivant permet d'identifier l'impact budgétaire d'une mise au barème des revenus et d'identifier les gagnants et perdants d'une telle modification.

« De manière schématique :

« - les foyers perdants deviendraient taxés marginalement à 30% ou à 41% si les revenus du patrimoine étaient imposés au barème ;

« - les foyers gagnants soumettent actuellement des revenus au prélèvement libératoire forfaitaire ou au taux de 19% (PV) alors qu'ils acquitteraient un impôt d'un montant inférieur si ces mêmes revenus étaient taxés au barème. »

C. UN PREMIER PAS SIGNIFICATIF : L'ABROGATION DU PRÉLÈVEMENT FORFAITAIRE LIBÉRATOIRE SUR LES DIVIDENDES

La nécessité de refondre la fiscalité des revenus de l'épargne dans la cadre d'une refonte globale de la fiscalité des revenus n'interdit pas de prendre des initiatives dès aujourd'hui. Le cas des dividendes apparaît particulièrement emblématique.

En effet, comme indiqué supra, compte tenu de l'abattement de 40 % sur le montant des dividendes, l'option pour le prélèvement forfaitaire libératoire n'est intéressante que pour les contribuables relevant de la dernière tranche du barème, à 41 % et disposant d'un patrimoine très élevé, dont la seule poche « actions » dépasse 1,1 million d'euros. Les effets de sa remise en cause seraient donc, dans ce cas, véritablement ciblés sur les contribuables disposant des plus hauts revenus.

Concrètement, pour les contribuables les plus aisés, ces effets seraient identiques à ceux du relèvement du taux du prélèvement à 24 %, annoncé par le Premier ministre. En revanche, seule la soumission des revenus au barème, par essence beaucoup plus juste que le prélèvement forfaitaire libératoire, permet d'assurer une vraie progressivité de l'impôt.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 3
(Art. 726 du code général des impôts)
Réforme du droit d'enregistrement des cessions de droits sociaux

Commentaire : le présent article tend à diminuer le taux du droit d'enregistrement et à déplafonner ce droit pour les actes portant cessions d'actions ou de parts de sociétés cotées et pour les cessions d'actions ou de parts de sociétés non cotées.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes du 1° du I de l'article 726 du code général des impôts, les cessions de droits sociaux sont soumises à un droit d'enregistrement dont le taux est fixé à 3 % :

- pour les actes portant cessions d'actions, de parts de fondateurs ou de parts bénéficiaires des sociétés par actions négociées sur un marché réglementé d'instruments financiers ou sur un système multilatéral de négociation ;

- pour les cessions18(*) de parts de fondateurs ou de parts bénéficiaires des sociétés par actions non cotées et de parts ou titres du capital, souscrits par les clients, des établissements de crédit mutualistes ou coopératifs.

Ce droit est toutefois plafonné à 5 000 euros par mutation.

Il est à noter que les cessions de parts sociales dans les sociétés dont le capital n'est pas divisé en actions sont également soumises à un droit d'enregistrement de 3 %, non plafonné. En revanche, il est appliqué sur la valeur de chaque part sociale un abattement égal au rapport entre la somme de 23 000 euros et le nombre total de parts sociales de la société.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Ce régime n'apparaît pas satisfaisant, principalement en raison du plafond très bas applicable aux cessions d'actions. Celui-ci est, en effet, atteint dès lors que la mutation dépasse 166 667 euros.

A titre de comparaison, même s'il s'agit de la compilation de plusieurs droits alimentant plusieurs bénéficiaires, les « frais de notaire » applicables aux droits de mutation à titre onéreux de biens immobilier ancien, qu'ont à acquitter de nombreux ménages qui deviennent propriétaires, sont souvent compris entre 7 % et 7,5 % (à comparer au taux de 3 % applicable aux cessions d'actions) du montant de l'acquisition et ne sont pas plafonnés (alors que les droits sur les cessions d'action sont plafonnés à 5 000 euros).

En période de forte tension des finances publiques, un tel déséquilibre ne se justifie :

- ni, évidemment, pour des raisons sociales ;

- ni pour des raisons économiques, tant il est douteux qu'un droit d'enregistrement non plafonné empêche des achats d'entreprises stratégiquement fondés. Cela serait encore plus clair si le taux du droit d'enregistrement était diminué.

C'est pourquoi votre rapporteure générale vous propose :

d'une part, de déplafonner le droit d'enregistrement sur les actes portant cessions d'actions ou de parts de sociétés cotées et sur les cessions d'actions ou de parts de sociétés non cotées ;

- et, d'autre part, de ramener son taux à 2 % - ce qui rendrait alors objectivement faible le surcoût pour les acquéreurs de sociétés par actions et ne serait pas susceptible de porter préjudice à des opérations économiques.

Le gain pour l'Etat de l'ensemble de cette réforme est de l'ordre de 930 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 3 bis (nouveau)
(Art. 150 U, 170 et 726 du code général des impôts)
Aménagements de la réforme de la taxation des plus-values immobilières

Commentaire : le présent article tend à apporter deux aménagements à la réforme de l'imposition des plus-values immobilières votée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2011 du 19 septembre 2011, concernant, d'une part, les ménages non propriétaires de leur résidence principale, et d'autre part, les droits d'enregistrement acquittés lors de la cession de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de Gilles Carrez, rapporteur général et de nos collègues députés Michel Bouvard et Jean-François Lamour, avec l'avis favorable du Gouvernement sous réserve de l'adoption d'un sous-amendement.

Il modifie et complète sur deux points la réforme des plus-values immobilières adoptée dans le cadre de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

Le paragraphe I complète l'article 150 U du code général des impôts. Il vise à étendre l'exonération de la plus-value en cas de vente de la résidence principale à la première cession d'un logement lorsque le cédant n'est pas propriétaire de sa résidence principale.

Les auteurs de l'amendement rappellent qu'une « disposition exonérant de la taxation des plus-values la première cession d'un logement qui n'est pas la résidence principale lorsque le cédant n'est pas propriétaire de sa résidence principale a existé jusqu'à la réforme de la taxation des plus-values immobilières en loi de finances pour 2004. Il est donc légitime de rétablir un dispositif de ce type dès lors qu'est rétabli un régime plus sévère de taxation des plus-values immobilières. »

Les conditions de l'application de cette exonération s'inspirent effectivement du dispositif antérieur à la réforme des plus values intégrée à la loi de finances pour 2004 qui a raccourci le délai d'exonération des plus-values de 22 ans à 15 ans.

Deux conditions limitent l'application de l'exonération dans la rédaction votée par l'Assemblée nationale :

- le cédant ne doit pas avoir été propriétaire de sa résidence principale, directement ou par personne interposée, au cours des quatre années précédant la cession ;

- l'exonération ne s'applique qu'à la fraction du prix de cession remployée, dans un délai de vingt-quatre mois, à l'acquisition d'un logement affecté à la résidence principale.

La date retenue pour l'entrée en vigueur de cette exonération est le 1er février 2012, soit celle de l'entrée en vigueur générale de la réforme de la taxation des plus-values immobilières (paragraphe III).

Le rapporteur général de l'Assemblée nationale a évalué le coût de cette mesure à environ 150 millions d'euros qui seraient compensés par un gage figurant au paragraphe II du présent article qui complète l'article 726 du CGI.

La disposition de gage, sans rapport avec la taxation des plus-values immobilières, prévoit que lorsque des participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière sont cédées, seul le passif afférent à l'acquisition des biens et droits immobiliers est déductible pour la détermination de la valeur des participations cédées assujettie au droit d'enregistrement.

L'assiette de ce droit d'enregistrement, établi au taux de 5 %, est actuellement la valeur nette des parts cédées, après déduction des emprunts contractés par la société à prépondérance immobilière. Or, cette méthode de calcul conduit à des comportements d'optimisation fiscale, les cessions de sociétés à prépondérance immobilière étant précédées de l'apport de dettes au compte courant de la société, à seule fin de minorer l'assiette du droit d'enregistrement. C'est pourquoi le texte adopté propose de ne déduire de la valeur brute des participations cédées que les dettes afférentes à l'acquisition des biens et droits immobiliers, à l'exclusion de tout autre élément de passif.

Le surplus de recettes fiscales qui devrait être produit par cette modification permettrait donc de gager la première disposition.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La question des plus-values immobilières a été traitée dans la précipitation par la loi de finances rectificative de septembre 2011.

Dans sa recherche de nouvelles recettes fiscales, le Gouvernement a proposé dans un premier temps la suppression de toute exonération, hors résidence principale, pour finalement, devant l'insistance de sa majorité, rétablir une durée d'exonération en la fixant à 30 ans.

Ce faisant, il a rétabli dans des modalités plus sévères, le régime qui existait antérieurement à la réforme intervenue à l'occasion de la loi de finances pour 2003 et qui prévoyait un délai d'exonération de 22 ans, assorti de mesures spécifiques pour les ménages non propriétaires de leur résidence principale, mais surtout prenait en compte le niveau de revenu des ménages. En effet, les plus-values à court terme, réalisées moins de deux ans après l'acquisition du bien, étaient entièrement intégrées au revenu global imposable et les plus-values de long terme l'étaient après application d'un système de quotient destiné à atténuer les effets de la progressivité du barème de l'impôt sur le revenu.

En 2004, le Gouvernement a fait le choix d'appliquer un taux forfaitaire (32,5 % après la loi de finances rectificative de septembre et en incluant les prélèvements sociaux) qui se révèle injuste et pénalisant pour les petits revenus au regard de l'allongement du délai de l'exonération.

Dans ces conditions, sans intégration de condition de seuil ou de revenus des contribuables, la nouvelle exonération adoptée par l'Assemblée nationale, dès lors qu'elle s'applique sans condition tenant aux ressources des bénéficiaires ou au montant des transactions exonérées, risquerait de renforcer l'injustice du régime actuel des plus-values immobilières.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 3 ter (nouveau)
(Art. 150 VB du code général des impôts)
Application de la réforme de la taxation des plus-values immobilières pour les ventes d'immeubles à rénover

Commentaire : le présent article tend à prévoir que le prix des travaux est compris dans le prix d'acquisition à retenir pour le calcul de la plus-value imposable lors de la revente d'un bien immobilier acquis selon le régime juridique de la vente d'immeuble à rénover.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson.

Il vise à adapter au cas spécifique de la vente à rénover les règles de définition du prix d'acquisition utilisé pour le calcul de la plus-value immobilière.

Le contrat de vente d'immeuble à rénover (VIR) a été créé par l'article 80 de la loi engagement national pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006 et codifié aux articles L. 111-6-2-1 et suivants et L. 262-1 du code de la construction et de l'habitation.

Ce type de vente emprunte pour partie au régime de la vente ordinaire et pour partie à la vente en l'état futur d'achèvement dite VEFA. Il concerne les cessions par lesquelles le vendeur d'un immeuble bâti ou d'une partie d'immeuble bâti, à usage d'habitation ou à usage professionnel et d'habitation, transfère immédiatement ses droits à l'acquéreur et, dans un délai déterminé par ce contrat, réalise ou fait réaliser des travaux et prévoit le paiement de sommes d'argent ou le dépôts de fonds avant la livraison des travaux.

Comme le souligne l'auteur de l'amendement, « le régime de la vente d'immeuble à rénover s'avère un outil efficace pour sécuriser les investissements réalisés selon le dispositif Malraux dans lequel la part représentée par les travaux constitue près de 70 % du coût total de l'opération. »19(*)

Compte tenu de la réforme des plus-values immobilières et de l'alourdissement de leur taxation, il risque de devenir cependant moins « intéressant », relativement, que le dispositif « concurrent » de la VEFA utilisée dans le cadre du « Scellier ».

En effet, dans le cas de la VEFA, c'est le prix total d'acquisition qui est clairement retenu pour le calcul de la plus-value imposable alors que dans le régime juridique de la VIR, le prix stipulé dans l'acte est ventilé entre celui correspondant à l'existant et celui correspondant aux travaux de rénovation.

Il subsisterait donc, selon les auteurs de l'amendement, une ambigüité quant à l'application du I de 1° de l'article 150 VB du code général des impôts qui prévoit que le prix d'acquisition à retenir pour le calcul de la plus-value imposable lors de la cession d'un bien immobilier par un particulier est le prix effectivement acquitté par le cédant tel qu'il est stipulé dans l'acte.

C'est pourquoi le présent article précise expressément, « afin de lever tout doute », que le prix des travaux est compris dans le prix d'acquisition à retenir pour le calcul de la plus-value imposable lors de la revente d'un bien immobilier acquis selon le régime juridique de la VIR.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale n'a pas été totalement convaincue par l'argumentaire « technique » présenté par les défenseurs de ce dispositif.

L'éventuelle ambiguïté des textes qu'il met en évidence, pourrait sans doute être levée par voie de circulaire administrative.

Au-delà d'une simple demande de confirmation d'interprétation, l'adoption du présent article pourrait donner un signal favorable à la multiplication des régimes dérogatoires.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 3 quater (nouveau)
(Art. 150 VC du code général des impôts)
Suppression de l'abattement supplémentaire sur les chevaux de course
ou de sport pour le régime des plus-values de cession

Commentaire : le présent article propose de supprimer l'abattement supplémentaire de 15 % pour les cessions de chevaux de course ou de sport pris en compte pour l'imposition de la plus-value.

I. LE DROIT EXISTANT

Les chevaux de course et de sport étant considérés comme des « biens meubles »20(*), les plus-values réalisées lors de leur cession à titre onéreux est réduite d'un abattement de 10 % pour chaque année de détention au-delà de la deuxième, du fait des dispositions du cinquième alinéa du I de l'article 150 VC du code général des impôts.

En outre, l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1987 (n° 87-1061 du 30 décembre 1987) a instauré, au bénéfice de leur propriétaire, un abattement supplémentaire de 15 % par année de détention comprise entre la date d'acquisition du cheval et la fin de sa septième année. De surcroît, toute année commencée compte pour une année pleine.

Ainsi, les abattements se cumulant, le propriétaire peut bénéficier d'une exonération totale dès que commence sa cinquième année de détention de l'animal. Ces dispositions spécifiques s'expliquent par la durée de vie limitée des chevaux par rapport aux biens meubles ordinaires.

Cet abattement est désormais codifié au II de l'article 150 VC du code général des impôts précité.

Le coût de cette niche fiscale est estimé à 2 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative conjointe de sa commission des finances et de nos collègues députés Christian Eckert et François de Rugy, avec l'avis favorable du Gouvernement, tend à supprimer le II de l'article150 VC du code général des impôts, c'est-à-dire l'abattement supplémentaire de 15 % dont bénéficie les chevaux de course ou de sport.

Lors du débat en séance publique, notre collègue député François de Rugy a fait tout particulièrement valoir qu'il s'agissait d'une « niche fiscale totalement injustifiée et injustifiable ». Il a considéré que ce dispositif « reste très symbolique, car la recette attendue n'est pas énorme - elle a été évaluée, je crois, à 2 millions d'euros - et ne comblera pas, à elle seule, le déficit que vous avez creusé. En revanche, le sentiment d'injustice, qui s'est considérablement accentué ces dernières années, est nourri par des symboles de ce type, par ces régimes d'exception que l'on a développé pour celles et ceux qui, déjà, ont les moyens ».

Notre collègue député Christian Eckert a pour sa part fait valoir qu'il s'agissait de « mettre fin à un avantage considérable pour les propriétaires de chevaux de course ou de sport. L'article 150 VC du code général des impôts prévoit en effet un abattement supplémentaire de 15 % par année de détention applicable aux plus-values lorsque la cession d'un cheval a lieu avant la fin de la septième année après son acquisition. Cet avantage s'ajoute à l'abattement de base de 10 % par année de détention ».

La ministre du budget a soutenu ce dispositif en indiquant que « l'origine de cet abattement accéléré tient au fait que les chevaux ont une durée de vie moins longue que celle d'un bien immobilier. Mais aujourd'hui, dans une logique de réduction des niches, le Gouvernement est favorable à cet amendement qui est défendu sur tous les bancs ».

Une des motivations de cette mesure procédait en effet du constat d'après lequel les chevaux ont une durée de vie plus courte que celle des biens immobiliers21(*).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article supprime une niche fiscale qui ne se justifie ni par un effet économique qui serait recherché en particulier, ni par le profil social des propriétaires de chevaux de course et de sport.

L'abattement qu'il est proposé de supprimer, spécifique aux chevaux de course ou de sport, s'ajoutait à l'abattement de droit commun pour l'imposition des plus-values immobilières, cet abattement étant quant à lui conservé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 quinquies (nouveau)
(Art. 158 du code général des impôts, art. L.221-31 du code monétaire et financier)
Régime fiscal des bénéfices distribués par les sociétés d'investissement immobiliers cotées (SIIC)

Commentaire : le présent article tend à supprimer l'abattement de 40 %, au titre de l'impôt sur le revenu, sur les dividendes issus des bénéfices distribués par les sociétés d'investissements immobiliers cotées (SIIC) et à interdire que les titres de ces sociétés soient logés dans un plan d'épargne en actions (PEA).

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, à l'initiative de Jérôme Cahuzac, président de cette commission dont l'amendement initial a fait l'objet de trois sous-amendements.

Il propose la suppression d'une « anomalie » fiscale dans le traitement des bénéfices distribués par les sociétés d'investissements immobiliers cotées (SIIC), qui devrait procurer une recette supplémentaire à l'Etat estimée entre 60 et 80 millions d'euros.

Le paragraphe I vise à supprimer l'abattement de 40 % au titre de l'impôt sur le revenu sur les dividendes issus des bénéfices distribués par les SIIC, qui font par ailleurs l'objet d'une exonération d'impôt sur les sociétés, puisque ces sociétés appliquent le principe de la transparence fiscale.

Ce principe n'est pas remis en question. Il est la contrepartie de l'obligation qu'ont ces sociétés de distribuer tout ou partie de leurs bénéfices à leurs associés (85 % des produits de la location ou sous-location d'immeubles par exemple).

La suppression de l'abattement a bien pour objet, comme le souligne justement l'auteur de l'amendement, d'éviter une « double perte pour le Trésor public : au titre de l'IS avec une perte de recettes due à une exonération large ; au titre de l'IR du fait d'un abattement conséquent et de la possibilité d'opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire à 19 % ».

Ainsi, les bénéfices distribués par les SIIC devraient logiquement s'ajouter à la liste des produits et revenus dont la liste figure à l'article 158 du code général des impôts et qui sont expressément exclus du bénéfice de l'abattement de 40 % applicable aux revenus de capitaux mobiliers distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent ou soumises sur option à cet impôt. Cette liste comprend :

- les produits des actions des sociétés d'investissement mentionnées au 1° ter de l'article 208 du CGI (sociétés de développement régional) et des sociétés de capital-risque prélevés sur des bénéfices exonérés d'impôt sur les sociétés ;

- les produits des actions des sociétés mentionnées au l° bis A de l'article 208 du même code (SICAV) et des sociétés d'investissement de même nature établies hors de France et soumises à un régime fiscal équivalent ;

- les revenus distribués qui ne constituent pas la rémunération du bénéficiaire en sa qualité d'associé ou d'actionnaire ;

- les sommes mises à la disposition des associés directement ou par personnes ou sociétés interposées à titre d'avances, de prêts ou d'acomptes ;

- les bénéfices ou les résultats non distribués par des entités juridiques établies dans un Etat ou un territoire où elles bénéficient d'un régime fiscal privilégié

- les revenus qui ont donné lieu au prélèvement libératoire.

Par un sous-amendement de la commission des finances, la suppression de l'abattement a été élargie aux sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV)22(*) visées à l'article 208 du code général des impôts et bénéficiant du même régime de transparence fiscale.

Le paragraphe II résulte d'un sous-amendement de la commission des finances. Il traite le cas des personnes physiques ayant déjà pu opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire, s'agissant les revenus distribués en 2011. Il prévoit qu'elles imputeront le montant de ce prélèvement sur l'impôt dû au titre des revenus de l'année 2011.

Le paragraphe III prévoit, en complément de la mesure de suppression de l'abattement et par souci de cohérence, que les titres de SIIC, de SPPICAV et de sociétés foncières européennes comparables ne puissent plus être logés dans un plan d'épargne en actions (PEA) et bénéficier à ce titre de l'exonération de l'impôt sur le revenu sur les dividendes distribués.

Il modifie en ce sens l'article L. 221-31 du code monétaire et financier qui définit limitativement les emplois autorisés des sommes versées sur un plan d'épargne en actions et exclut expressément :

- les parts des fonds mentionnés au 3 du III de l'article 150-0 A du code général des impôts (titres cédés dans le cadre de leur gestion par les fonds communs de placement) ;

- les titres offerts dans les conditions mentionnées à l'article 80 bis du code général des impôts (gains de levée d'option) ;

- les titres ou parts dont la souscription a permis au titulaire du plan de bénéficier d'avantages fiscaux ;

- les parts de fonds communs de placement à risques, les actions de sociétés de capital-risque et les titres des entités mentionnées au dernier alinéa du 8 du II de l'article 150-0 A du code général des impôts, donnant lieu à des droits différents sur l'actif net ou sur les produits du fonds, de la société ou de l'entité et attribués en fonction de la qualité de la personne.

Le paragraphe IV, enfin, porte sur la mise en oeuvre de l'exclusion des titres de SIIC des PEA.

Le texte initial de l'amendement proposait de laisser aux détenteurs de PEA une période transitoire (jusqu'au 1er janvier 2013) pour régulariser leur situation, soit en retirant les titres du PEA (sans que ce retrait ait pour conséquence de mettre un terme au PEA ou de remettre en cause le régime fiscal du PEA) soit en les vendant dans le cadre de leurs arbitrages internes au PEA (la plus-value éventuelle étant alors exonérée mais venant abonder le compte en espèces du PEA).

Un sous-amendement de la commission des finances a modifié ce dispositif initial. Il est prévu désormais que les titres de SIIC figurant dans un PEA 21 octobre 2011, soit le jour de l'adoption de la présente disposition, pourront y demeurer. Par ailleurs, les titres de SIIC demeurant dans les PEA continueront à bénéficier, sur leurs dividendes comme sur leurs plus-values, des exonérations applicables aux titres logés dans un PEA.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La suppression de l'abattement de 40 % au titre de l'impôt sur le revenu et l'exclusion des SIIC et des SPPICAV des emplois autorisés des PEA, ouvrant droit en conséquence à une exonération des revenus distribués, fait entrer ces deux instruments de placement dans le droit commun des principes fiscaux.

En outre, ce nouveau dispositif pourra s'appliquer sans bouleversement excessif compte tenu de la mesure conservatoire introduite pour les placements effectués avant la date du 21 octobre 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 sexies (nouveau)
(Art. 199 unvicies du code général des impôts)
Prorogation de la réduction d'impôt applicable aux souscriptions au capital des SOFICA

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, proroge jusqu'en 2014 l'application de la réduction d'impôt au titre des souscriptions au capital des sociétés de financement d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles (SOFICA).

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Christian Kert, sur avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement. Il tend à prolonger jusqu'au 31 décembre 2014 l'application de la réduction d'impôt dite « SOFICA », dont l'échéance est prévue à la fin de l'année 2011.

A. LA RÉDUCTION D'IMPÔT SOFICA

1. Les SOFICA

Les sociétés de financement d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles (SOFICA) sont des sociétés d'investissement, créées à l'initiative de professionnels du cinéma et de l'audiovisuel ou d'opérateurs du secteur bancaire et financier, et ayant pour objet de collecter des fonds privés consacrés au financement de la production cinématographique ou audiovisuelle.

Les SOFICA investissent dans les films en langue française, mais conservent la possibilité d'investir 20 % de leur financement annuel dans des oeuvres de coproduction réalisées dans la langue d'un pays coproducteur de l'Union européenne. Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) a par ailleurs mis en place une charte des SOFICA incitant les sociétés à privilégier les productions indépendantes, les premiers films, les films à petit budget ou à budget moyen (inférieur à 8 millions d'euros).

En contrepartie de leurs interventions, les SOFICA bénéficient de droits à recettes tirées de l'exploitation des oeuvres dans lesquelles elles investissent.

2. Le régime applicable

La réduction d'impôt23(*) codifiée à l'article 199 unvicies du code général des impôts est ouverte à tout contribuable domicilié en France. Elle porte sur les souscriptions en numéraire, au capital initial ou aux augmentations de capital des sociétés anonymes soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun et qui ont pour activité exclusive le financement en capital d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles agréées. Le bénéfice de la réduction d'impôt est subordonné à l'agrément du capital de la société par le ministre chargé du budget. Cet agrément est délivré sur avis du CNC.

Cette réduction s'applique aux sommes effectivement versées, retenues dans la limite de 25 % du revenu net global et de 18 000 euros. Elle est égale à 40 % de ces sommes et est portée à 48 % si la SOFICA s'engage à réaliser au moins 10 % de ses investissements, avant le 31 décembre de l'année suivant celle de la souscription, sous la forme :

1) de souscription au capital de sociétés qui ont pour activité exclusive la réalisation d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles entrant dans le champ d'application de l'agrément ;

2) de versements en numéraire réalisés par contrat d'association à la production. Ce mode d'intervention est le plus fréquent24(*).

La majoration de l'avantage fiscal a pour objet d'inciter les SOFICA à s'orienter vers les financements en amont des projets et l'accompagnement en fonds propres de sociétés de production indépendantes. Elle encourage ainsi la constitution d'une société commune avec un producteur, destinée à financer le développement des projets, soit les dépenses d'écriture de films ou de programmes télévisés.

Enfin, lorsque tout ou partie des titres ayant donné lieu à réduction d'impôt est cédé avant le 31 décembre de la cinquième année suivant celle du versement effectif, la réduction d'impôt fait l'objet d'une reprise25(*), sauf en cas de décès de l'un des époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité soumis à imposition commune.

3. Une niche fiscale prolongée, mais rabotée

Le CGI bornait initialement le bénéfice de la réduction d'impôt aux souscriptions réalisées entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2008. Ce délai a été prorogé de trois ans par l'article 87 de la loi de finances rectificative pour 2008 (n° 2008-1443 du 30 décembre 2008).

Par ailleurs, le décret n° 2009-42 du 12 janvier 2009 mettant en oeuvre la réduction homothétique des avantages fiscaux prévue par l'article 105 de la loi de finances pour 2011 a soumis la réduction d'impôt SOFICA au « rabot ». Par conséquent, ses taux ne sont plus de 40 % portés à 48 %, mais de 36 % portés à 43 %.

B. UN DISPOSITIF EFFICACE, AU COÛT PLAFONNÉ

1. Une perte de recettes annuelle de 30 millions d'euros, au profit de près de 7 000 bénéficiaires

La réduction d'impôt représente une perte de recettes annuelle de 25 à 30 millions d'euros, stable depuis 2007. L'estimation pour 2012 est de 25 millions d'euros. 6 870 contribuables ont eu recours au dispositif en 2010, contre 6 640 en 2009 et 6 760 en 2008.

L'évolution de la dépense fiscale est directement corrélée à l'enveloppe de collecte allouée annuellement aux SOFICA, soit 63 millions d'euros. Ce mécanisme d'enveloppe fermée garantit l'absence de « dérapage » du coût de l'avantage fiscal : lorsque l'enveloppe est saturée, il n'est plus possible de prétendre à la réduction d'impôt.

Le dernier bilan disponible porte sur l'année 2009, au cours de laquelle 11 SOFICA ont réalisé 56,8 millions d'euros26(*) d'investissements, à raison de 50,5 millions d'euros dans le cinéma et 6,3 millions d'euros dans l'audiovisuel. 108 films (dont 105 en langue française) ont bénéficié d'un investissement, de l'ordre de 5 à 7 % de leur budget global. Le dispositif est donc pleinement utilisé.

2. Une mesure jugée efficace et efficiente par le rapport « Guillaume »

La réduction d'impôt SOFICA a fait l'objet d'une évaluation par la mission d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales dont les conclusions ont été remises courant 2011. Elle a obtenu le score de 3, soit la meilleure évaluation possible.

Les principales observations de la mission sont les suivantes :

1) le dispositif produit l'effet économique escompté, puisque le caractère privé des investissements des SOFICA garantit la meilleure recherche de rentabilité possible des sommes investies. 100 euros souscrits donnent lieu à 90 euros investis dans le cinéma et à 48 euros de dépense fiscale, soit un effet de levier de 1,875 ;

2) il est jugé correctement dimensionné et nécessaire, en ce qu'il « permet de favoriser le financement du cinéma indépendant et permet le renouvellement de la création et des talents en soutenant de manière significative la production française » ;

3) enfin, la réduction d'impôt d'engendre aucune distorsion de concurrence, ne génère ni coût de gestion pour l'Etat, ni contentieux significatif et fait l'objet d'une surveillance assidue, via l'agrément ministériel et le suivi opéré par le CNC.

Votre rapporteure générale observe enfin que la réduction d'impôt SOFICA, destinée aux particuliers, cohabite avec un dispositif poursuivant le même objet, conçu pour les sociétés, mais inefficace. Ce dispositif est codifié à l'article 217 septies du CGI et consiste en un amortissement exceptionnel de 50 % des sommes investies par les entreprises pour la souscription au capital d'une SOFICA. Selon le rapport « Guillaume », le taux de recours à cet amortissement exceptionnel est très faible (la dépense fiscale est inférieure à 0,5 million d'euros). Sa nécessité n'est pas davantage démontrée, dans la mesure où l'objectif recherché est déjà atteint par la réduction d'impôt ouverte aux particuliers. Le score de 0 lui a donc été attribué.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale considère que la reconduction de la réduction d'impôt SOFICA, dont l'efficacité est réelle et le coût modéré et plafonné, se justifie pleinement. Le caractère temporaire de cette reconduction est un argument supplémentaire pour en accepter le principe et il conviendra, en 2014, de procéder à une nouvelle évaluation du dispositif et de son adéquation aux besoins du secteur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 4
(Art. L. 31-10-2 du code de la construction et de l'habitation)
Suppression de l'universalité du prêt à taux zéro (PTZ+)

Commentaire : le présent article tend à supprimer le caractère universel du nouveau prêt à taux zéro en rétablissant un plafond de ressources pour ses bénéficiaires.

I. LE PREMIER BILAN DU PTZ + MONTRE UN CIBLAGE SOCIAL INSUFFISANT

A. LE PTZ +, HÉRITIER DE PLUSIEURS DISPOSITIFS D'AIDE À L'ACCESSION

Le prêt à taux zéro plus (PTZ+) a été créé à l'occasion de la réforme des dispositifs d'aide à l'accession à la propriété, votée en loi de finances pour 2011 et sa distribution a débuté en janvier 2011.

Il succède à plusieurs dispositifs antérieurs :

- l'ancien prêt à 0 % ;

- le Pass-foncier27(*) ;

- et la déduction des intérêts d'emprunt de l'impôt sur le revenu (issue de la loi TEPA).

Ce nouvel outil prend la forme d'un prêt à taux zéro à remboursement différé.

Par rapport au dispositif antérieur, le PTZ+ présente plusieurs caractéristiques :

- il est ouvert à un champ de bénéficiaires plus large que l'ancien prêt à 0 % dans la mesure où l'ensemble des ménages peuvent en bénéficier, sans plafonds de ressources. En revanche, il est limité aux primo-accédants, contrairement au crédit d'impôt intérêts d'emprunts ;

- les montants de prêts sont revalorisés pour suivre la réalité des prix de l'immobilier (particulièrement en zone tendue) mais la différenciation des territoires est accrue ;

- les durées de remboursement, qui dépendent non seulement des ressources mais également de la composition familiale du ménage, sont allongées, avec une durée maximale de 30 ans ;

- l'acquisition de logements neufs titulaires du label Bâtiment basse consommation « BBC » et l'acquisition de logements anciens performants énergétiquement sont encouragées. La quotité du prêt est réduite si, pour les logements neufs, la norme « BBC » n'est pas respectée et pour les logements anciens, s'ils appartiennent à une catégorie énergétique E, F ou G du diagnostic de performance énergétique (DPE) ;

- le coût total de la dépense fiscale au titre du PTZ+ est limité, par la loi, à 2,6 milliards d'euros annuels.

B. UN BILAN CONTESTABLE DU FAIT DE SON ABSENCE DE CIBLAGE

Bien que sa distribution par les banques n'ait débuté que récemment, un premier bilan partiel du nouveau dispositif, sur la base des éléments statistiques connus au 1er juillet 2011, a pu être dressé par les services de l'Etat.

Il fait apparaître tout d'abord que les effectifs de PTZ+ émis en 2011 au premier semestre sont conformes aux prévisions.

Sur le premier semestre, le nombre de prêts émis s'établit selon les sources entre 155 191 et 173 816 PTZ+. L'objectif initial de 380 000 prêts en fin d'année devrait donc pouvoir être atteint.

En se limitant aux ménages dont les ressources sont inférieures aux plafonds de l'ancien PTZ, les réalisations devraient être supérieures à celles du prêt à 0 % avant plan de relance (les effectifs se situaient entre 200 000 et 240 000). Ces chiffres favorables qu'il convient de souligner, tiennent aussi au fait que le PTZ+ a succédé à trois dispositifs antérieurs.

En ce qui concerne le recentrage du dispositif sur le neuf et sur les zones tendues, des résultats contrastés apparaissent.

La part des logements neufs dans les opérations d'acquisition est plus faible que prévue. Elle s'établit, en effet, à 24 % pour une prévision de 33,6 %.

En revanche, la répartition géographique des opérations est conforme aux objectifs du Gouvernement, au moins pour les émissions mensuelles de PTZ+ sous plafonds PTZ.

En zone A, les émissions PTZ+ sont supérieures à celles de la période 2005-2008 et équivalentes à celles du plan de relance (2009-2010). En zone C, au contraire, les émissions sont légèrement inférieures à celle du PTZ. L'objectif de rationalisation des aides à l'accession selon la tension des marchés immobiliers et le taux de ménages propriétaires en zone détendue, (69 % de propriétaires en zone C contre 45 % en zone A), est donc atteint.

En ce qui concerne le ciblage social du dispositif, le Gouvernement observe « une sous-représentation des tranches de niveaux de vie les plus élevées des bénéficiaires » et estime « qu'il n'a pas atteint la part des bénéficiaires attendue au delà des anciens plafonds de ressources de l'ancien PTZ, avec un taux de chute d'autant plus fort que l'aide attachée au PTZ+ est faible : la part des bénéficiaires située au dessus des anciens plafonds du PTZ, évaluée à 36 %, se retrouve en réalité à 23 %, soit une baisse de 36 %. »28(*)

Cette sous représentation serait particulièrement marquée pour les tranches 9 et 10 correspondant aux revenus les plus élevés.

Au total, le bilan réalisé estime que « le ciblage social est efficace puisque les 20 % de bénéficiaires les plus modestes reçoivent 37 % de l'aide totale de l'Etat. »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Votre rapporteure générale ne partage pas l'appréciation du Gouvernement sur le ciblage social du PTZ+.

En premier lieu, ce dispositif n'a pas été conçu pour être social puisqu'il repose sur le principe de l'universalité - c'est-à-dire l'absence de plafond de ressources - a été retenu pour cette aide à l'accession c'est uniquement en raison de l'héritage reçu de la déduction d'impôt au titre des intérêts d'emprunt de la loi TEPA.

Or l'ouverture du PTZ+ à l'ensemble des ménages, sans condition de ressources, constitue une erreur.

Elle participe à la tension des prix de l'immobilier en injectant inutilement de la dépense publique sur le marché.

Elle est la source d'une véritable injustice dans la répartition des moyens de la collectivité pour l'aide à l'accession à la propriété.

Le projet annuel de performances de la mission « Ville et logement » pour 2012 se fixe ainsi pour objectif de porter le pourcentage des bénéficiaires du PTZ+ à revenus aisés (tranches 9-10) à 55 % des bénéficiaires du nouveau PTZ (avec une cible à 50 % en 2013), alors que l'ancienne formule était concentrée à hauteur de 56 % sur la population des actuels bénéficiaires du PTZ + à revenus modestes (tranches 1-3).

Le document budgétaire explique ainsi que « le nouveau produit, bien qu'universel, privilégie les accédants à revenus modestes ou moyens » !

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » pour 2012

Paradoxalement, on constate d'ailleurs, dans les faits, un décalage entre l'affichage d'un dispositif « universel », dont on souhaite qu'il profite surtout aux plus riches, et le bilan des premiers mois d'exécution, tel qu'il ressort des éléments présentés ci-dessus et qui montre que les bénéficiaires à hauts revenus ne semblent pas manifester une grande attirance pour ce produit.

Votre commission des finances vous propose donc un amendement visant à revenir sur l'universalité du PTZ+ en soumettant son bénéfice à condition de ressources.

Plutôt que de reprendre le montant en valeur absolue qui était celui de l'ancien prêt à taux zéro (64 875 euros pour une famille de 5 personnes et plus) la rédaction proposée par l'amendement se réfère au plafond de ressources applicable au prêt locatif à usage social (PLUS), soit 69 250 euros pour 6 personnes, qui a l'avantage d'être réévalué chaque année en application de la loi.

L'économie qui serait ainsi réalisée peut être évaluée entre un plancher de 483 millions d'euros (correspondant aux estimations de consommation de PTZ+ par les tranches 9 et 10, fournies lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2011) et un plafond de 900 millions d'euros, correspondant à la différence globale entre le coût du prêt à taux zéro ancien et celui du PTZ+, en 2016, soit lorsque le PTZ+ sera devenu l'unique dispositif fiscal de soutien à l'accession à la propriété.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 4
(Art. 200 quaterdecies du code général des impôts)
Diminution du plafond des intérêts d'emprunts ouvrant droit à déduction d'impôt au titre de l'acquisition d'une résidence principale

Commentaire : le présent article tend à réduire de moitié, à compter de 2012, le montant plafond des intérêts pris en compte pour le crédit d'impôt sur le revenu, créé par la loi TEPA, au titre des prêts contractés pour l'acquisition d'une résidence principale.

I. UNE DÉDUCTION D'IMPÔT SUPPRIMÉE EN 2011 MAIS DONT LE COÛT RESTE INUTILEMENT ÉLEVÉ

A. UNE MESURE PHARE DE LA LOI TEPA AU COÛT PROHIBITIF

1. Le dispositif du crédit d'impôt

L'article 5 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat a institué un crédit d'impôt en faveur des contribuables qui acquièrent ou construisent leur résidence principale au titre des intérêts des prêts supportés à raison de cette opération à compter du 6 mai 200729(*).

Ce crédit d'impôt bénéficie à tous les accédants, au-delà des primo-accédants, et sans condition de ressources.

Ces dispositions sont codifiées à l'article 200 quaterdecies du code général des impôts qui précise les conditions d'application de ce crédit d'impôt.

Le montant annuel des dépenses prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt est plafonné à 3 750 euros pour un célibataire et à 7 500 euros pour un couple. Ces montants sont doublés lorsqu'au moins un des membres du foyer fiscal est handicapé. Ces montants sont également majorés de 500 euros par personne à charge ou de 250 euros lorsqu'il s'agit d'un enfant réputé à charge égale de l'un et l'autre de ses parents.

Le crédit d'impôt est égal à 20 % du montant des intérêts pris en compte. Ce taux a été porté à 40 % pour les intérêts versés au titre de la première annuité par l'article 13 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

Les lois de finances pour 2009 et pour 2010 ont engagé un « verdissement » du crédit d'impôt en conditionnant son bénéfice au respect de la réglementation thermique en vigueur, en allongeant la durée du crédit d'impôt de cinq à sept ans à un taux unique de 40 % pour l'acquisition ou la construction d'un logement dont la performance énergétique est supérieure à la moyenne et en réduisant le taux de l'avantage pour les logements neufs (acquisitions et constructions) ne respectant pas la norme BBC.

Ce crédit d'impôt a été supprimé, pour l'avenir, par la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 qui en a réservé le bénéfice « aux opérations pour lesquelles chacun des prêts concourant à leur financement a fait l'objet d'une offre de prêt émise avant le 1er janvier 2011, sous réserve que l'acquisition du logement achevé ou en l'état futur d'achèvement intervienne au plus tard le 30 septembre 2011 ou, s'agissant d'opérations de construction de logements, que la déclaration d'ouverture de chantier intervienne au plus tard à la même date. »

2. Un coût très élevé et persistant

Sans condition posées aux bénéficiaires ni limites s'agissant des opérations immobilières, à l'exception de devoir concerner l'habitation principale, le crédit d'impôt TEPA a touché rapidement un grand nombre de ménages pour un coût très important.

Le nombre de foyers fiscaux bénéficiaires est ainsi passé de 376 000 en 2008 à 1 470 000 en 2010.

Dans le même temps, le coût du dispositif a progressé de 249 millions d'euros à 1 525 milliard d'euros.

Selon les calculs du ministère du logement, cet effet cumulatif aurait conduit, si le dispositif n'avait pas été supprimé, à un coût annuel de 3 200 millions d'euros en 2014 et 3 750 millions d'euros en 2018.

Compte tenu de son application aux cinq premières annuités de remboursement (sept années si le logement est neuf et que sa performance énergétique est supérieure à la moyenne), le crédit « intérêts d'emprunt », bien que supprimé, continuera de produire un coût fiscal non négligeable au moins jusqu'en 2016.

Coût annuel du crédit d'impôt TEPA résiduel

(en millions d'euros)

2012

2013

2014

2015

2016

Total

1 950

1 600

1 100

650

200

5 500

Source : ministère du logement

B. UN SOUTIEN AU « POUVOIR D'ACHAT » BIEN PLUS QU'UNE INCITATION À L'ACHAT D'UN LOGEMENT

1. Un double objectif

La création par la loi TEPA du crédit d'impôt « intérêts d'emprunt » répondait à un double objectif clairement affiché :

- aider les ménages dans l'acquisition de leur logement en vue d'accroître la part des ménages propriétaires, l'objectif étant de parvenir à une « France de propriétaires » dans laquelle le taux de propriétaires passerait de 56% à 67 %, soit le taux de propriétaires moyen de l'Union européenne ;

- mais aussi apporter un gain de pouvoir d'achat supplémentaire à ceux qui ont déjà effectué la démarche de l'accession à la propriété en allégeant le poids du remboursement de leurs prêts.

Cette dualité avait été relevée, dès la création de la mesure, par votre commission des finances qui s'était interrogée sur la capacité de nos finances publiques à supporter simultanément deux systèmes d'aide fiscale à l'accession à la propriété, celui du prêt à taux zéro et celui de la déduction des intérêts d'emprunts.

Notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, relevait à cet égard que « les deux systèmes ont une logique économique et sociale qui diverge sensiblement et se manifeste par des caractéristiques différentes s'agissant notamment des publics visés et des conditions d'application. On pourrait ainsi considérer que le PTZ est une aide à l'accession alors que la déduction des intérêts d'emprunt serait une aide aux accédants. »

Il concluait « La réponse apportée par le Gouvernement à ces interrogations consiste aujourd'hui à confirmer la possibilité de cumuler les deux avantages. Pour votre rapporteur général, cette réponse ne peut être que temporaire. »30(*)

Votre rapporteure générale relève que le Gouvernement a finalement rejoint cette position de raison en supprimant le crédit d'impôt TEPA et en choisissant de renforcer le prêt à taux zéro.

2. Un très mauvais bilan

Si l'on peut admettre que le crédit d'impôt TEPA a bien apporté le complément de pouvoir d'achat promis aux nouveaux accédants à la propriété, ce qui est le moins que l'on pouvait en attendre au regard de son coût pour l'Etat, toutes les études réalisées soulignent son inefficacité comme instrument d'une politique d'aide à l'accession à la propriété.

Les citations suivantes sont explicites :

- selon le rapport évaluant l'efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l'amélioration de l'offre de logements, annexé au projet de loi de finances pour 2012, si « le crédit d'impôt apporte aux accédants un supplément de pouvoir d'achat lors des premières années de remboursement, lors desquelles la contrainte financière illustrée par le taux d'effort est généralement importante, du côté des établissements de crédit, le crédit d'impôt n'est pas pris en compte dans le plan de financement des ménages accédants parce qu'il est versé avec retard et parce que l'analyse des dossiers ne tient pas compte des prévisions d'imposition future.

« Ce dispositif doit ainsi autant être considéré comme une mesure de pouvoir d'achat, allégeant la charge de remboursement. Or, la hausse des prix de l'immobilier souligne la nécessité d'orienter les mesures favorisant l'augmentation du nombre de propriétaires en France vers l'augmentation de la solvabilisation des ménages.

« Le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, dans son rapport de juin 2011, a souligné le succès rencontré par le crédit d'impôt auprès des accédants à la propriété, tout en mettant en exergue les effets d'aubaine attachés à ce dispositif. Ce rapport indique que l'objectif d'augmentation du nombre de propriétaires aurait été plus efficacement atteint par un dispositif présentant un effet solvabilisateur, de type prêt à taux zéro, et centré sur les primo-accédants les plus modestes. Le redéploiement des crédits consacrés au crédit d'impôt dans le cadre de la réforme de l'accession à la propriété et la création du « PTZ+ », votée en loi de finances pour 2011, a servi ces objectifs. »

- Selon notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, le « crédit d'impôt est donc né sous une certaine ambiguïté puisqu'il avait pour objet de réduire le taux d'effort supporté par les ménages pour financer l'acquisition de leur résidence principale, sans pour autant favoriser l'accession elle-même. Plus généralement, le crédit d'impôt semble peu approprié pour aider les ménages dans leur projet d'acquisition, alors même qu'il offre un réel complément de pouvoir d'achat. En résumé, pour les ménages qui sont peu ou pas solvables, le crédit d'impôt ne leur apporte aucune aide en amont leur permettant d'accéder à la propriété de leur résidence principale. Pour l'ensemble des ménages qui parviennent à accéder à la propriété, quels que soient leurs revenus, le crédit d'impôt produit en grande partie des effets d'aubaine dès lors que les opérations auraient été réalisées dans les mêmes conditions s'il n'avait pas existé, à la fois parce qu'il n'est pas pris en compte par les prêteurs, parce qu'il est versé a posteriori et parce qu'il est fractionné sur plusieurs années. On pourrait aussi s'interroger sur le choix effectué qui consiste à donner du pouvoir d'achat aux ménages propriétaires plutôt qu'aux autres. Il s'avère ainsi que le pourcentage de bénéficiaires du crédit d'impôt est croissant en fonction des déciles de revenus»31(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Votre rapporteure générale prend acte des déclarations unanimes selon lesquelles le crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt a pu conforter le pouvoir d'achat des nouveaux propriétaires, quels que soient leurs revenus, mais n'a en rien contribué à déclencher une acquisition immobilière, notamment chez les ménages les moins favorisés.

Ce dispositif ne peut donc être rangé parmi les aides à l'accession à la propriété et le Gouvernement a fini par se résoudre à supprimer ce symbole, mettant un terme à la progression constante du coût de cette niche fiscale devenu insupportable pour les finances publiques.

Pour autant, la dépense liée à ce crédit d'impôt, pour sa part résiduelle, reste encore trop importante au regard de la situation budgétaire qui ne permet plus l'octroi d'avantages fiscaux accordés sans contrepartie.

Votre commission vous propose donc un amendement visant à réduire le coût de cette dépense fiscale en diminuant le plafond des intérêts pris en compte pour le calcul du crédit d'impôt.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 4
(Art. 44 quaterdecies, 199 undecies B, 199 undecies C, 217 bis, 217 undecies, 223 A, 223 B, 223 D et 223 L du code général des impôts et art. L. 3324-1 du code du travail)
Suppression du dispositif d'abattement d'un tiers sur le résultat des exploitations situées dans les départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article vise à supprimer l'abattement d'un tiers de la base imposable à l'impôt sur les sociétés en faveur des exploitations situées dans les départements d'outre-mer (DOM) lorsqu'elles appartiennent aux secteurs éligibles à la défiscalisation outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE NICHE FISCALE AU BÉNÉFICE DES ENTREPRISES ULTRAMARINES

L'article 217 bis du code général des impôts (CGI) prévoit que « les résultats provenant d'exploitations situées dans les départements d'outre-mer [...] ne sont retenus pour l'assiette de l'impôt sur les sociétés situées que pour deux tiers de leur montant »32(*).

Cet abattement est toutefois réservé aux exploitations qui appartiennent aux secteurs éligibles au dispositif classique de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer, prévu par l'article 199 undecies B du CGI. Le champ d'application de la mesure est donc défini de manière très large puisque l'ensemble des secteurs sont éligibles, à l'exception de ceux expressément exclus.

Le tableau ci-après récapitule les secteurs exclus de l'application du dispositif ainsi que les exceptions à ces exclusions prévues par la loi.

Champ d'application de l'article 217 bis du CGI

Secteurs exclus

Exceptions (secteurs éligibles)

Commerce

 

Cafés, débits de tabac, débits de boisson, restauration

Restaurants dont le dirigeant est titulaire du titre de maître-restaurateur

Restaurants de tourisme classés

Conseils ou expertise

 

Education, santé et action sociale

 

Banque, finance et assurance

 

Activités immobilières

 

Navigation de croisière, réparation automobile, locations sans opérateurs

Location directe de navires de plaisance et location au profit de personnes physiques utilisant pour une durée n'excédant pas deux mois des véhicules de tourisme

Services fournis aux entreprises

Maintenance, nettoyage, conditionnement et centres d'appel

Activités de loisirs, sportives et culturelles

Activités s'intégrant directement et à titre principal à une activité hôtelière ou touristique et ne consistent pas en l'exploitation de jeux de hasard et d'argent

Production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques

Activités associatives

 

Activités postales

 

Source : commission des finances

En outre, l'article 217 bis précité prévoit que le bénéfice de cet abattement est applicable aux exercices clos jusqu'au 31 décembre 2017 et s'éteint donc à compter de l'année 2018.

B. UN COÛT CROISSANT POUR LE BUDGET DE L'ETAT, ÉVALUÉ À 100 MILLIONS D'EUROS EN 2011

Le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances pour 2012 évalue33(*) à 100 millions d'euros, en 2010 comme en 2011, le coût pour l'Etat de la dépense fiscale que constitue cet abattement. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, le coût de la mesure avait été estimé à 90 millions d'euros pour l'année 2010.

Evolution du coût de la dépense fiscale depuis 2000

(en millions d'euros)

Source : Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales présidé par M. Henri Guillaume, juin 2011

Comme l'indique le graphique ci-dessus, le coût de la dépense fiscale prévue par l'article 217 bis précité est dynamique puisqu'il croît en moyenne de 9 % par an sur les dix dernières années.

C. UNE ÉVALUATION TRÈS CRITIQUE DE CETTE NICHE FISCALE PAR LE RAPPORT « GUILLAUME »

Il ressort du rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, de juin 2011, présidé par M. Henri Guillaume, que l'abattement d'un tiers à l'impôt sur les sociétés n'a pas pour effet de contribuer à compenser les handicaps structurels des territoires d'outre-mer. Ainsi, les auteurs estiment que cette mesure « s'apparente à une absence de contribution complète aux charges publiques des entreprises ayant réussi à devenir rentables, notamment grâce aux aides fiscales sur les facteurs de production, et renforce les inégalités sans nourrir d'objectif déterminé ».

Le rapport « Guillaume » met également en avant la possibilité pour les exploitations des DOM de cumuler cette niche fiscale avec d'autres dispositifs fiscaux visant à abaisser le coût du capital. C'est le cas notamment de la défiscalisation des investissements productifs réalisés en outre-mer, du dispositif de la TVA dite « non perçue récupérable » et des exonérations de charges sociales spécifiques aux territoires ultramarins.

Enfin, il ressort des éléments d'évaluation fournis par le rapport que l'abattement d'un tiers sur l'assiette imposable à l'IS se cumule avec d'autres dispositifs de défiscalisation à l'IS34(*) ce qui, en pratique, « conduit à effacer le taux d'imposition de certaines entreprises ». Le rapport ne parvient pas à identifier précisément les secteurs d'activité et les tailles des entreprises qui parviennent à annuler leur imposition mais fournit deux cas types qui modélisent l'effet de l'enchaînement des dispositifs sur le taux effectif d'IS versé pour une entreprise réinvestissant les deux tiers de son résultat fiscal et bénéficiant d'un abattement ZFA de droit commun de 50 % plafonné à 150 000 euros :

Résultat fiscal

Assiette après abattement ZFA

Assiette après abattement du tiers

Assiette après déduction des investissements productifs

Taux effectif d'IS avec un taux à 33 %

300 000 €

150 000 €

100 000 €

0 €

0 %

1 000 000 €

850 000 €

566 667 €

233 333 €

7,7 %

Source : Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales présidé par M. Henri Guillaume, juin 2011

Par ailleurs, il apparaît que, de manière générale :

- 74 % des bénéficiaires du dispositif réalisent un chiffre d'affaires de moins de 2 millions d'euros mais ils ne perçoivent que 24 % de l'avantage fiscal total. A l'inverse, 6 % des entreprises bénéficiaires, disposant d'un chiffre d'affaires entre 5 et 150 millions d'euros, bénéficient de plus de la moitié de l'avantage fiscal ;

- les secteurs d'activité les plus représentés parmi les entreprises bénéficiaires sont le commerce (24 % du coût de la mesure), les services aux entreprises et les activités financières, avec chacun 18 % du coût et les activités immobilières (10 % du coût de la mesure). Comme l'indique le rapport « Guillaume », ce sont des secteurs d'activité en théorie non éligibles à l'abattement qui semblent bénéficier principalement de la mesure fiscale. Le rapport indique que cela « peut notamment tenir à un effet de classement statistique des sociétés détenant des participations dans des activités diverses, dont certaines éligibles à la mesure ». Ce constat incite donc à penser que la limitation du bénéfice de cette dépense fiscale à certains secteurs d'activités ne parvient pas, en pratique, à cibler ses effets comme le souhaiterait le législateur.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

S'appuyant sur les critiques formulées par le rapport « Guillaume » précité, le présent article propose de supprimer intégralement, dès l'exercice 2012, l'abattement d'un tiers à l'impôt sur les sociétés pour les entreprises éligibles des DOM. A cet effet, le C du I du présent article abroge l'article 217 bis du CGI.

Les autres dispositions du présent article opèrent des coordinations au sein du CGI et du code du travail.

Le A du I opère les coordinations nécessaires avec les dispositions du CGI traitant des zones franches d'activités.

Les B et D du I du présent article effectuent de manière identique les modifications qu'implique l'abrogation de l'article 217 bis du CGI aux articles 199 undecies B, 199 undecies C et 217 undecies du même code, qui traitent des dispositifs de défiscalisation des investissements productifs et des logements neufs en outre-mer.

Les E, F et G du I modifient les dispositions des articles du CGI qui traitent des modalités d'imposition à l'IS des groupes de sociétés pour tirer les conséquences de l'abrogation de l'article 217 bis précité.

Enfin, le II du présent article supprime la référence à l'article 217 bis précité au sein de l'article L. 3324-1 du code du travail, qui traite des modalités de calcul de la réserve spéciale de participation des salariés.

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale souscrit aux critiques formulées par le rapport « Guillaume » s'agissant de la niche fiscale que le présent article propose de supprimer.

Elle souligne en particulier que les entreprises qui bénéficient le plus de l'avantage fiscal que constitue l'abattement d'un tiers sur la base de l'IS appartiennent à des secteurs d'activité exclus de la défiscalisation et censés, par conséquent, être également exclus du bénéfice de cette mesure. Ce constat suffit à démontrer que la niche fiscale que le présent article propose de supprimer n'atteint pas son objectif puisqu'il ne bénéficie pas aux entreprises auxquelles il est censé bénéficier.

En outre, il apparaît que cette disposition fiscale, créée pour compenser les handicaps structurels des territoires d'outre-mer, bénéficie en réalité aux entreprises les plus rentables des collectivités ultramarines puisque plus l'assiette fiscale à l'IS de l'exploitation est importante, plus celle-ci bénéficie d'un avantage. Il en ressort que les entreprises bénéficiaires ne sont pas celles qui mériteraient le plus d'être soutenues par les pouvoirs publics et que la mesure pourrait au contraire aggraver les inégalités entre les entreprises rentables et les autres.

Enfin, le fait que certaines entreprises puissent totalement s'exonérer d'IS, par l'application cumulée des divers avantages fiscaux applicables en outre-mer (abattement d'IS, zones franches d'activités, défiscalisation des investissements productifs), n'est pas satisfaisant au regard de leur nécessaire contribution aux charges publiques.

Pour l'ensemble de ces raisons, qui conduisent le rapport « Guillaume » à classer la niche fiscale que le présent article propose de supprimer dans la catégorie des mesures inefficaces, auxquelles est attribué un score de 035(*), votre rapporteure générale est favorable à l'adoption du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4
(Art. 219 du code général des impôts)
Elargissement de l'assiette de la quote-part de frais et charges dans le régime d'exonération des plus-values de cession de titres de participation

Commentaire : le présent article propose de modifier, dans le régime d'exonération des plus-values de cession de titres de participation, l'assiette de la quote-part de frais et charges de 10 % qui est imposée au taux normal de l'impôt sur les sociétés. Cette assiette ne serait plus constituée du résultat net des plus-values, mais du prix de cession des titres.

I. LE RÉGIME DU LONG TERME ET LE PRINCIPE DE LA QUOTE-PART POUR FRAIS ET CHARGES

A. L'EXONÉRATION DES PLUS-VALUES DE CESSION DE TITRES DE PARTICIPATION

Le droit fiscal prévoit un régime spécifique pour les plus et moins-values à long terme réalisées par les entreprises, et en particulier, s'agissant des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (IS), une imposition séparée à des taux réduits, distincts selon les catégories d'actifs. Une importante réforme, introduite à l'initiative conjointe de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, et du Gouvernement dans l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 200436(*), a conduit à alléger sensiblement l'imposition des plus-values relevant de ce régime, essentiellement prévu par l'article 219 du code général des impôts.

Le taux d'imposition de droit commun des plus-values nettes à long terme, applicable à certaines catégories de plus-values et produits37(*), est ainsi passé de 19 % à 15 % pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2005. Le taux est en revanche maintenu à 19 % pour les titres de sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC). Les titres de placement, les titres de sociétés à prépondérance immobilière non cotées et les titres de sociétés établies dans des Etats et territoires non coopératifs sont exclus du régime du long terme.

La réforme, qui avait été présentée comme motivée par un objectif d'alignement sur le régime applicable chez nos principaux partenaires économiques, a surtout consisté en une exonération progressive, échelonnée entre 2005 et 200738(*), des plus-values de cession de certains actifs. Sont ainsi imposées à un taux nul les plus-values à long terme afférentes à la cession de titres de participation, ces titres faisant l'objet d'une définition à la fois comptable39(*) et économique40(*).

D'autres catégories de titres sont fiscalement assimilées à des titres de participation41(*). Bénéficient également de l'exonération, dans certaines conditions, les plus-values de cession de parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) et d'actions de sociétés de capital risque (SCR) détenues depuis au moins cinq ans, et les distributions de produits liées à cette détention. En tout état de cause, le bénéfice du régime du long terme est conditionné à une détention des titres et produits sur une durée d'au moins deux ans.

B. LA QUOTE-PART IMPOSÉE AU TAUX NORMAL

L'exonération des plus-values n'est toutefois pas totale puisque le a quinquies du I de l'article 219 précité prévoit qu'une quote-part forfaitaire pour frais et charges, assise sur le résultat net des plus-values de cession, doit être réintégrée dans le résultat imposable au taux normal de l'IS. Dans un objectif de rendement, l'article 4 de la deuxième loi de finances rectificative pour 201142(*) a porté cette quote-part de 5 % à 10 % pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2011. Les plus-values à long terme sur titres de participation sont donc imposées au taux de 33,33 % x 10 %, soit 3,33 %.

Cette réintégration a pour objet de maintenir dans les bases de l'IS les frais et charges de gestion se rapportant aux participations dont les produits sont exonérés d'impôt. Ces frais de gestion étant déductibles du résultat de la société, la quote-part traduit le principe général de non-déductibilité des dépenses ou charges afférentes à des revenus non soumis à l'impôt.

Le même dispositif s'applique au régime optionnel des sociétés mères et filiales (dit « mère-fille »), qui prévoit l'exonération des dividendes et produits attachés à certains titres. Les deux régimes ont été alignés par l'article 10 de la loi de finances pour 201143(*), qui a introduit le principe du déplafonnement de cette quote-part - qui est donc devenue réellement forfaitaire - dans le régime mère-fille44(*). Auparavant, cette quote-part ne pouvait excéder, pour chaque période d'imposition, le montant total des frais et charges de toute nature exposés par la société mère.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article additionnel propose, dans un triple souci de rendement budgétaire, de cohérence fiscale et de logique économique, de modifier l'assiette de calcul de la quote-part de frais et charges imposée au taux normal de l'IS. Il traduit également les doutes sur le régime actuel formulés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, dans son rapport d'information sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances, publié en juillet 2011.

On constate en effet une distorsion entre la logique de la quote-part, pendant de la déductibilité des charges, et son assiette. Les frais et charges afférents à l'acquisition et à la gestion de participations, déductibles du résultat imposable, sont en effet liés à la détention de ces titres et non pas au résultat de leur cession, c'est-à-dire la réalisation d'une plus-value ou moins-value.

Les mêmes frais peuvent être engagés sur un titre, que se cession donne ou non lieu à la réalisation d'une plus-value. Il n'y a donc guère de raison que cette quote-part soit assise sur la plus-value nette, éventuellement compensée par des moins-values, plutôt que sur la plus-value brute ou, de manière plus logique, sur le montant du prix de cession.

Extrait du rapport d'information de Gilles Carrez

« On pourrait, en revanche, s'interroger sur les conditions de calcul de la quote-part pour frais et charges de 5 %. Celle-ci a, en effet, pour pendant l'autorisation de la déductibilité des charges supportées au titre des participations concernées (...).

« En l'état du droit, la quote-part est calculée sur la base du résultat net, entendu comme la somme algébrique des plus-values et moins-values à long terme. Or, cette assiette n'est pas nécessairement la plus fidèle pour approximer forfaitairement (ce qui est l'objet de la quote-part) le montant des charges déductibles.

« Rien ne permet, en effet, de penser que l'acquisition et la gestion d'une participation soit plus onéreuse lorsque celle-ci donne lieu, à la cession, à une plus-value que lorsqu'elle est cédée en moins-value. A fortiori, on ne voit pas non plus de lien clair entre l'existence d'une moins-value sur une ligne et le niveau des charges déduites sur un ensemble de participations cédées.

« Un exemple peut permettre d'illustrer l'état du droit.

« Imaginons ainsi une entreprise acquérant, le 1er janvier 2007, deux participations A et B, l'une et l'autre pour un prix de 100. Les frais financiers annuels correspondants, l'acquisition étant supposée financée par endettement, sont de 10 par an (5 %). Les autres frais de gestion sont supposés de 2 (1 %).

« L'entreprise vend ces participations le 1er janvier 2012. La participation A est cédée 220 et la participation B, 80. A cette date, le montant cumulé des charges déduites au titre des cinq exercices sur ces participations est de 60.

« Le résultat net des plus-values correspondantes est de 100 (+ 120 - 20) et la quote-part imposable est donc, en l'état du droit, de 5. Le résultat ainsi réintégré à l'assiette taxable est donc douze fois inférieur à la somme des charges qui en ont été déduites antérieurement. »

Source : pages 61 et 62 du rapport d'information sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances, présenté par Gilles Carrez au nom de la commission des finances de l'Assemblée, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 6 juillet 2011.

Il est donc proposé de modifier le deuxième alinéa du a quinquies du I de l'article 219 du code général des impôts, précité, pour prévoir que l'assiette de la quote-part est constituée du prix de cession des titres de participation, et non plus du montant des plus-values éventuellement minorées des moins-values.

Comme le relèvement de la quote-part introduit par la deuxième loi de finances rectificative pour 2011, cette disposition s'appliquerait aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4
(Art. 223 B et 223 F code général des impôts)
Modifications des règles de neutralisations des quotes-parts de frais et charges dans le régime de l'intégration fiscale

Commentaire : le présent article propose d'encadrer les règles de neutralisation des quotes-parts pour frais et charges dans le régime de l'intégration fiscale.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE COÛT CROISSANT DU RÉGIME DE L'INTÉGRATION FISCALE

Le régime de l'intégration fiscale, prévu par les articles 223 A à 223 U du code général des impôts, a été introduit par l'article 68 de la loi de finances pour 1988 et a été aménagé à de nombreuses reprises. Il fait l'objet d'une utilisation croissante par les groupes puisqu'il concerne désormais 93 000 entreprises, pour un coût budgétaire estimé à environ 15,8 milliards d'euros en 2011.

Ce régime optionnel permet à la société tête de groupe, dite société intégrante, d'être seule redevable de l'impôt sur les sociétés (IS) dû par ses filiales et sous-filiales dont elle détient, directement ou indirectement, et de manière continue au cours d'un exercice, au moins 95 % du capital.

Le groupe est ainsi considéré comme une entité unique, cohérente d'un point de vue économique et fiscal : sa structure juridique est neutre pour l'établissement de l'impôt.

L'intégration a pour principal avantage de compenser les résultats bénéficiaires et déficitaires des sociétés appartenant au groupe. En effet, le résultat fiscal du groupe est obtenu en faisant la somme algébrique des résultats de chacune des sociétés du groupe, déterminés dans les conditions de droit commun.

La détermination du résultat d'ensemble implique l'exclusion de certains éléments, maintenus au niveau de chaque société, et plusieurs retraitements destinés à éviter les doubles impositions ou déductions. En particulier, les opérations intra-groupe font l'objet d'un retraitement afin de les neutraliser dans le résultat d'ensemble. Il s'agit notamment :

- des cessions intra-groupe ;

- des aides interentreprises : abandons de créances et subventions directes ou indirectes entre sociétés du groupe ;

- les produits de participation (dividendes).

B. CERTAINES NEUTRALISATIONS S'APPARENTENT À DES DÉPENSES FISCALES

La Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2011, estime que les avantages offerts par l'intégration fiscale vont « au-delà de la simple compensation des résultats bénéficiaires et déficitaires ».

Elle relève que si « certaines des neutralisations peuvent apparaître comme des mesures techniques permettant d'éviter des doubles déductions ou des doubles impositions, d'autres constituent de réels avantages qui peuvent s'analyser comme de véritables dépenses fiscales ».

C'est notamment le cas de la neutralisation de la quote-part de frais et charges sur les dividendes distribués lorsqu'ils sont éligibles au régime « mère-filles ».

Le raisonnement de la Cour des comptes repose sur une analogie avec le régime mère-filles. Il tend à démontrer que le régime de l'intégration fiscale est, en ce qui concerne l'imposition des dividendes, plus souple que le régime mère-filles.

1. Dans le régime mère-filles, les dividendes sont imposés à hauteur de 5 % de leur montant total

Dans le régime mère-filles, une société mère45(*) qui reçoit des dividendes de sa société fille peut entièrement les exonérer, sous réserve d'une quote-part pour frais et charges de 5 %.

L'exonération est justifiée par le fait que les dividendes proviennent d'un bénéfice déjà imposé à l'IS. S'ils étaient intégrés au résultat fiscal de la société mère, ils seraient à nouveau imposés.

Par ailleurs, le droit fiscal permet la déduction de toute dépense « effectuée en vue de l'acquisition et de la conservation » d'un revenu (article 13 du code général des impôts). Par conséquent, une charge déductible ne peut venir qu'en face d'un produit.

Or la société mère peut faire valoir des charges qu'elle a engagées en vue de percevoir les dividendes (frais de banques, d'avocat, etc.).

Sans la quote-part de frais de charges de 5 %, la société se retrouverait dans une situation bien avantageuse, dans laquelle les charges afférentes aux dividendes seraient déductibles sans qu'elles soient, pour autant, inscrites en face de revenus. Une société holding dont le seul objet social serait la détention de participations serait ainsi toujours déficitaire.

Voilà pourquoi le législateur a introduit une quote-part de frais et charges, forfaitairement fixée à 5 % du montant des dividendes, qui vient s'inscrire, en tant que produit, en face des charges engagées pour l'acquisition des dividendes.

2. Dans le régime de l'intégration fiscale, la quote-part pour frais et charges est neutralisée

Dans le régime de l'intégration fiscale, les distributions de produits de participation (« remontée des dividendes ») sont analysées comme des mouvements de trésorerie. En effet, le propre du régime de l'intégration fiscale est de considérer le groupe comme ne faisant qu'un. Or une entreprise ne saurait se distribuer de dividendes à elle-même (en dehors de la mise en réserve).

Par conséquent, les distributions de dividendes ne sont pas assujetties à la quote-part pour frais et charges de 5 % ou, plus exactement, celle-ci fait l'objet d'une neutralisation lors du calcul du résultat d'ensemble.

3. Une neutralisation contestable

La Cour des comptes considère que la neutralisation de la quote-part de frais et charges sur les dividendes distribués « conduit à la suppression de toute imposition sur ces produits ». De fait, ils sont exonérés pour les raisons évoquées précédemment alors que les charges exposées pour leur perception restent déductibles.

La Cour des comptes conclue en indiquant que cette disposition permet « d'octroyer un avantage fiscal, égal à 1,66 %46(*) du montant total des dividendes perçus, qui peut justifier, à lui seul, dans certains groupes, l'option » pour l'intégration fiscale.

Exemple chiffré

Une société A (holding)  reçoit 100 de dividendes de la société B et expose 3 de charges au titre de la gestion de sa participation. La quote-part pour frais et charges est de 5.

Le résultat fiscal de B est 200.

Dans le régime de l'intégration fiscale, le résultat d'ensemble est le suivant :

RE = résultat fiscal de B + quote-part de A neutralisée - charges de A

RE = 200 + (5 - 5) - 3 = 197

L'impôt dû s'élève à 65,66.

Si l'on applique les règles du régime mère-filles, le résultat d'ensemble serait le suivant :

RE = résultat fiscal de B + quote-part de A - charges de A.

RE = 200 + 5 - 3 = 202

L'impôt dû s'élève à 67,33, soit une différence de 1,66.

La Cour des comptes calcule que le coût de cette mesure s'élèverait à plus de 1,6 milliard d'euros tant en 2007 qu'en 2008.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, dans son rapport sur l'application de la loi fiscale de juin 2011, adhère à cette analyse : « on ne voit pas, s'agissant de cette quote-part, la justification d'un traitement différent des dividendes [...]. La neutralisation de la quote-part sur les distributions intragroupe constitue donc bien un avantage propre au régime d'intégration dont la légitimité mérite d'être établie ».

Il ajoute également que le « même raisonnement conduit à considérer également comme un avantage, pour les mêmes raisons, la neutralisation de la quote-part pour frais et charges sur les plus-values intragroupe sur titres de participation » (« niche Copé »).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : ENCADRER LA NEUTRALISATION DES QUOTES-PARTS POUR FRAIS ET CHARGES

Le présent article additionnel propose d'encadrer la neutralisation des quotes-parts pour frais et charges dans le régime de l'intégration fiscale. Il reprend le dispositif présenté lors de l'examen de la première partie du présent projet de loi de finances par notre collègue député Jérôme Cahuzac, président de la commission des finances.

Le du présent article modifie l'article 223 B du code général des impôts afin de prévoir que le résultat d'ensemble du groupe est majoré de 5 % de la fraction excédant un million d'euros du montant des dividendes distribués. Le montant ainsi ajouté ne peut toutefois excéder le montant total réel des frais et charges exposés pour l'acquisition de ces dividendes.

Concrètement, le présent article fonctionne selon un système de franchise (au-delà d'un million d'euros de dividendes distribués) afin de préserver les groupes de petite taille. Par ailleurs, il ne s'agit pas d'un dispositif « aveugle » puisqu'il est limité par les charges réelles. La quote-part réintroduite ne concerne, par ailleurs, que la première distribution des dividendes, afin de ne pas créer une imposition « en cascade ».

Par exemple, une société perçoit 3 millions d'euros de dividendes. Sa quote-part imposable est égale à 5 % de 2 millions d'euros, soit 100 000 euros. Si les dépenses qu'elle a réellement engagées ne s'élèvent qu'à 50 000 euros, elle ne sera imposable qu'à hauteur de ce dernier montant47(*).

Le du présent article modifie l'article 223 F du code général des impôts de sorte qu'une quote-part pour frais et charges soit réintroduite dans le bénéfice imposable au titre des plus-values de cession sur titres de participation. Là encore, elle s'applique à compter de la fraction supérieure à un million d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4
(Art. 112 et 209, 212 bis [nouveau], 223 B, 223 I et 223 S du code général des impôts)
Plafonnement de la déductibilité des intérêts d'emprunt au titre de l'impôt sur les sociétés

Commentaire : le présent article propose de mettre en place un nouveau régime global de plafonnement de la déductibilité des intérêts d'emprunt analogue à celui applicable en Allemagne, soit dans la limite de 3 millions d'euros et de 30 % du résultat brut avant impôts. L'application de ce régime serait progressive et étalée sur trois ans.

I. LE RÉGIME FAVORABLE DE DÉDUCTIBILITÉ DES INTÉRÊTS D'EMPRUNT

A. UN AVANTAGE IMPORTANT POUR LES GRANDES ENTREPRISES MALGRÉ L'ENCADREMENT DE LA SOUS-CAPITALISATION

1. Un régime qui contribue à minorer le taux implicite d'imposition

Comme toute charge engagée dans l'intérêt de l'exploitation d'une entreprise, en particulier pour la création ou la conservation de ses revenus, les intérêts d'emprunt sont déductibles et peuvent donc minorer le résultat imposable à l'impôt sur les sociétés (IS). Ce régime encourage par conséquent le recours à l'endettement. Bien que commun à l'ensemble des entreprises, il confère un avantage aux secteurs les plus capitalistiques et aux grandes entreprises, compte tenu du poids de leur endettement dans la valeur ajoutée.

Dans son étude sur « le taux de taxation implicite des bénéfices en France », publiée en juin 2011, la Direction générale du Trésor confirme le constat d'ensemble du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO)48(*), selon lequel les grandes entreprises bénéficient d'un taux implicite d'imposition plus de deux fois inférieur à celui des PME (respectivement 39,5 % et 18,6 %). Elle révèle également que l'avantage procuré par la déductibilité des intérêts d'emprunt est près de quatre fois supérieur pour les grandes entreprises (effectifs supérieurs à 5 000 salariés) que pour les PME et explique à hauteur d'environ 10 points l'écart des taux implicites.

Facteurs explicatifs de l'écart entre le taux implicite et le taux normal d'imposition
par taille d'entreprise en 2007

Par écart au taux normal de 34,4 % (ie. incluant la contribution sociale sur les bénéfices pour les entreprises les plus grandes)

Micro-entreprises (< 10 salariés)

PME (10 à 249 salariés

Entreprises de taille intermédiaire (250 à 5 000 salariés)

Grandes entreprises (plus de 5 000 salariés)

Toutes sociétés non financières

Déductibilité des intérêts

- 2,7

- 3,7

- 8,8

- 13,9

- 9,3

Taux réduit des PME

- 11,5

- 2,0

Non concernée

Non concernée

- 1,2

Imposition forfaitaire annuelle

+ 3,1

+ 2,7

+ 0,8

+ 0,3

+ 1,2

Participation

- 0,1

- 1,1

- 2,4

- 2,0

- 1,7

Crédit impôt recherche

- 1,5

- 1,2

- 1,4

- 1,2

- 1,3

Autres facteurs

+ 5,5

+ 3,0

+ 2,5

+ 4,6

+ 4,0

Total règles d'assiette et de taux

- 7,2

- 2,3

- 9,3

- 12,2

- 8,3

Entreprises déficitaires

+ 14,9

+ 10,4

+ 5,6

+ 3,8

+ 6,4

Reports en avant et en arrière

- 4,7

- 3,0

- 2,7

- 7,4

- 4,7

Total impact démographie

+ 10,2

+ 7,4

+ 2,9

- 3,6

+ 1,7

Taux implicite

37,4 %

39,5 %

28,0 %

18,6 %

27,5 %

Source : Direction générale du Trésor, étude sur « le taux de taxation implicite des bénéfices en France », juin 2011

2. L'encadrement limité de la sous-capitalisation

La technique de la sous-capitalisation des sociétés d'un groupe constitue une faculté d'optimisation de la déductibilité des intérêts d'emprunt et des frais d'acquisition fréquemment exploitée. Elle consiste à faire supporter les dettes d'acquisition financées par emprunt à des sociétés peu capitalisées, localisées dans des pays à fiscalité forte, comme en France, afin de bénéficier à plein de la déductibilité des intérêts et de déplacer de la matière imposable.

Cette pratique est toutefois encadrée par le régime « anti sous-capitalisation » des articles 39 et 212 du code général des impôts, qui a été réformé par l'article 113 de la loi de finances pour 2006, dans la continuité de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et du Conseil d'Etat. La déductibilité des intérêts versés est désormais appréciée au regard du taux pratiqué et de trois ratios49(*), mettant en évidence les situations de sous-capitalisation excessive au sein d'un groupe économique. Ces règles s'appliquent à tous les intérêts dus à une autre entreprise, quel que soit son lieu d'établissement, avec laquelle l'emprunteur a un lien direct ou indirect au sens de l'article 39 du code général des impôts. Elles ne s'appliquent donc pas aux prêts accordés par un tiers.

Des exceptions sont toutefois prévues. La libre-déductibilité des intérêts demeure ainsi possible pour les PME ou si l'entreprise apporte la preuve que le ratio d'endettement du groupe auquel elle appartient est supérieur ou égal à son propre ratio d'endettement. En outre, les limites à la déductibilité ne sont pas applicables aux établissements de crédit, aux financements réalisés dans le cadre d'une convention de gestion centralisée de la trésorerie ou de l'acquisition de biens destinés à être donnés en crédit-bail.

De même, la déductibilité des intérêts excédentaires n'est pas définitivement perdue et peut faire l'objet d'un report sur les années ultérieures, sous déduction d'une décote de 5 %. La France fait partie des rares pays, avec l'Allemagne et les Etats-Unis, à disposer d'un tel mécanisme de déduction différée des intérêts.

A l'initiative du Sénat, un mécanisme complexe « anti-abus » a également été introduit par la loi de finances pour 2011, tendant à étendre rétroactivement le régime de sous-capitalisation aux prêts consentis hors du groupe mais garantis ou cautionnés, directement ou indirectement, par une société liée à l'emprunteur. Ces prêts externes ont ainsi été assimilés à des prêts entre sociétés liées. Les emprunts contractés avant le 1er janvier 2011 et afférents à une opération d'acquisition de titres ou à son refinancement ont toutefois été exclus du champ.

B. L'UTILITÉ D'UNE RÈGLE GÉNÉRALE DE PLAFONNEMENT

1. Le régime global adopté en Allemagne

Ainsi que l'a souligné le CPO dans son rapport précité et dans un autre rapport publié en octobre 201050(*), plusieurs pays européens ont mis en place un régime plus strict d'encadrement de la déductibilité des intérêts d'emprunt.

En Allemagne, les règles particulières de sous-capitalisation51(*) ont ainsi été remplacées le 1er janvier 2008 par un dispositif global de plafonnement de la déductibilité des intérêts, quelle que soit leur origine, tant pour les sociétés de personnes que pour les sociétés de capitaux. L'objectif poursuivi était de rendre plus difficiles les transferts de bénéfices vers des Etats à faible fiscalité.

Selon ce mécanisme dénommé « barrières d'intérêts » (Zinsschranke), les intérêts ne sont admis en déduction des résultats de l'exercice de la société débitrice que dans la limite de 30 % du solde couramment dénommé « EBITDA » (Earnings before interests, taxes, depreciation and amortisation), soit le bénéfice brut avant impôts, dotations aux amortissements et provisions et hors intérêts (charges et produits). La fraction des intérêts non déductibles est indéfiniment reportable sur les exercices suivants.

Trois exceptions à cette limite étaient originellement prévues :

- la franchise : la règle ne s'applique pas si le montant de la charge d'intérêts, diminué des produits d'intérêts du même exercice, n'excède pas la somme d'un million d'euros ;

- la clause de « groupe » : sont exclues du dispositif les entreprises qui ne font pas partie d'un groupe ou qui ne sont que partiellement détenues par un groupe, telles que les exploitations individuelles ou les sociétés de personnes. Cette clause ne vaut cependant qu'en l'absence de sous-capitalisation dommageable pour les associés ;

- la clause de sauvegarde pour les sociétés d'un groupe : au sein d'un groupe, l'application de la limite de déductibilité peut être écartée si la société débitrice démontre que son niveau de fonds propres n'est pas inférieur à la dotation moyenne en capitaux propres du groupe (déterminée sur la base du bilan consolidé), une tolérance de 1 % étant admise.

Dans un contexte économique incertain, le gouvernement allemand a toutefois décidé en 2009 d'assouplir certaines modalités de ce régime :

- la franchise d'emprunt a été relevée d'un million d'euros à 3 millions d'euros ;

- un report en avant du montant de l'EBITDA non utilisé au cours d'une année (à partir de 2007) a été introduit sur une période de cinq ans, débutant au 1er janvier 2010, afin d'autoriser la déductibilité d'une partie des intérêts même en cas de fluctuations conjoncturelles ;

- la clause de sauvegarde a été révisée et rendue applicable aux groupes allemands, et la limite inférieure admissible de la quote-part de la société a été portée de 1 à 2 %.

S'inspirant de l'Allemagne, l'Italie a adopté, en décembre 2007, la suppression des règles de sous-capitalisation et leur remplacement par un dispositif de plafonnement de la déductibilité des intérêts quelle que soit leur origine.

2. Une révision s'impose aujourd'hui

Plusieurs raisons militent en faveur d'un nouveau régime global de plafonnement de la déductibilité des intérêts d'emprunt :

- le régime actuel profite largement aux plus grandes entreprises, qui sont à la fois celles qui disposent des plus grandes facultés d'optimisation - compte tenu de leur organisation et de leurs moyens financiers et humains - et d'un accès plus aisé aux marchés financiers. Elles peuvent donc cumuler les avantages liés à un régime fiscal favorable et à une plus grande diversité des sources de financement ;

- le régime actuel, ainsi qu'un dispositif de lutte contre la sous-capitalisation qui comporte de nombreuses failles et dont les récents ajouts se sont révélés d'une application malaisée, tendent à inciter à l'optimisation et privent le budget de recettes importantes, pour un gain économique qui n'est pas évident. Selon les calculs de la Direction générale des finances publiques, repris par le CPO dans son rapport précité d'octobre 2010, la mise en place en France d'un plafonnement selon les paramètres initialement retenus en Allemagne (30 % de l'EBITDA et franchise d'un million d'euros), aurait conduit en 2010 à une augmentation cumulée des bénéfices de 41,6 milliards d'euros, correspondant à une recette supplémentaire pour l'Etat de 11,35 milliards d'euros sur trois ans ;

- enfin cette mesure s'inscrirait dans une stratégie de convergence des régimes fiscaux français et allemand.

II. LE DISPOSITIF DE PLAFONNEMENT PROPOSÉ

Le présent article propose de mettre en place un régime global de plafonnement de la déductibilité des intérêts d'emprunt directement inspiré du dispositif allemand actuellement applicable. Il reprend en cela le dispositif présenté lors de l'examen de la première partie du présent projet de loi de finances par notre collègue député Jérôme Cahuzac, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Son entrée en vigueur serait progressive et étalée sur les exercices 2011 à 2013.

Le III du présent article crée ainsi un nouvel article 212 bis dans le code général des impôts, placé juste après l'actuel dispositif spécifique de lutte contre la sous-capitalisation, qui a vocation à coexister avec ce nouveau régime, au moins jusqu'à sa pleine entrée en vigueur.

Le 1 de ce nouvel article plafonne la déductibilité des intérêts servis par une entreprise au titre d'un même exercice à 30 % du résultat brut avant impôts (soit l'EBITDA) et dans la limite de 3 millions d'euros. Afin de ne pas bouleverser les modalités de financement des entreprises, la mise en place de ce plafond est progressive. Il est ainsi de 80 % pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2011, puis de 60 % en 2012 et de 30 % en 2013.

Deux caractéristiques communes avec le régime de lutte contre la sous-capitalisation sont également proposées :

1) Une faculté de report de la fraction des intérêts non déductibles au titre d'un exercice. Cette fraction peut ainsi être déduite durant l'exercice suivant à concurrence de la différence entre la limite d'EBITDA et le montant des intérêts déductibles. Le solde non imputé à la clôture de cet exercice est ensuite déductible au titre des exercices postérieurs (sans limitation de durée), dans les mêmes conditions et sous déduction d'une décote annuelle de 5 %.

Le IV prévoit cependant une exception lorsque la société débitrice est membre d'un groupe fiscal, afin d'éviter le cumul du report de déduction et de la compensation avec les déficits d'autres sociétés du groupe : les intérêts non déductibles du résultat de cette société et retenus pour la détermination du résultat du groupe ne peuvent être déduits des résultats ultérieurs de cette société.

2) Des exceptions identiques, prévues au 2 du nouvel article 212 bis : le plafonnement ne s'applique pas aux intérêts dus par les établissements de crédit, par une « centrale de trésorerie » dans le cadre d'une convention de gestion centralisée de la trésorerie d'un groupe, ou pour l'acquisition de biens loués en crédit-bail.

Diverses mesures de coordination dans le code général des impôts sont enfin prévues, par alignement avec le régime de lutte contre la sous-capitalisation de l'article 212 précité :

- le I intègre la fraction d'intérêts non déductibles en application de ce nouveau régime dans la liste des revenus qui ne sont pas considérés comme distribués, prévue par l'article 112 du code général des impôts ;

- le II adapte les dispositions du II de l'article 209 relatives au traitement des intérêts reportés par une société débitrice qui est absorbée ou apporte ses actifs dans le cadre d'une fusion simple de sociétés ou placée sous le régime fiscal de faveur de l'article 210 A ;

- le V complète l'article 223 I relatif au régime des déficits subis et des intérêts dus avant l'entrée dans un groupe fiscal, et le VI complète l'article 223 S pour préciser le sort des intérêts non déductibles mais reportables lors de la cessation d'un groupe ou de la sortie du groupe de la société débitrice.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 4
(Nouvel art. 235 ter ZE bis du code général des impôts)
Création d'une taxe sur les transactions automatisées

Commentaire : le présent article propose d'instaurer, à compter du 1er janvier 2012, une taxe due selon une périodicité mensuelle par certains prestataires de services d'investissement, en cas de dépassement quotidien d'un taux d'annulation de 50 % des ordres d'achat ou de vente d'instruments financiers qu'ils transmettent à des marchés « transparents ».

I. LE TRADING À HAUTE FRÉQUENCE : DES BÉNÉFICES INCERTAINS ET DES RISQUES RÉELS

A. UNE PRATIQUE DE NÉGOCIATION QUE LA CONCURRENCE DES LIEUX D'EXÉCUTION DES ORDRES A CONTRIBUÉ À AMPLIFIER

1. La nouvelle concurrence entre places de marché

La directive 2004/39/CE du 21 avril 2004 sur les marchés d'instruments financiers, dite « directive MIF » et entrée en vigueur le 1er novembre 2007, a, entre autres importantes dispositions, introduit un principe de concurrence obligatoire entre les lieux d'exécution des ordres sur instruments financiers.

Cette concurrence s'est rapidement traduite dans les faits, les marchés réglementés traditionnels ayant cédé d'importantes parts de marché au profit de nouvelles plates-formes multilatérales de négociation, souvent désignées sous l'acronyme anglo-saxon MTF (« Multilateral Trading Facilities »), des « dark pools52(*) » et de la négociation de gré à gré, beaucoup plus opaques.

Ainsi que l'attestent les données ci-après pour les indices « phares » des marchés d'actions des trois principales places financières européennes (Allemagne, France et Royaume-Uni), la part des volumes cumulés traités sur le marché réglementé domestique, c'est-à-dire le marché de cotation, était comprise, début septembre 2011, entre 29,5 % pour le London Stock Exchange et 37,4 % pour la Deutsche Börse. Cette dernière paraît relativement moins affectée par la concurrence des MTF et du gré à gré que ses deux homologues de Londres et Paris. La part de marché du gré à gré est cependant vraisemblablement surestimée, en raison notamment de doubles comptages, et serait plutôt de l'ordre de 16 %.

Part de marché des différents lieux d'exécution des ordres
pour les quatre principaux indices boursiers européens du 1er janvier au 9 septembre

(en %)

Indice de cotation

Eurostoxx 50

Footsie 100

Dax 30

CAC 40

Lieu d'exécution

2010

2011

2010

2011

2010

2011

2010

2011

Marchés « transparents »

54,37

52,36

55,39

53,31

50,56

54,86

60,78

51,13

Dont : Euronext

14,81

12,92

-

-

-

-

39,51

32,54

Deutsche Börse

10,60

11,02

-

-

35,56

37,41

-

-

LSE (Londres)

0,16

0,12

32,71

29,48

-

-

-

-

Milan

7,4

6,93

-

-

-

-

-

-

Mercado Continuo

7,29

6,50

-

-

-

-

-

-

Euronext Amsterdam/Brux.

-

-

-

-

-

-

3,38

1,37

Chi-X

9,01

9,14

14,84

14,97

10,53

11,29

12,80

11,00

BATS Europe

2,58

2,57

4,97

4,92

2,37

3,21

2,88

2,68

Turquoise

1,15

2,10

2,47

3,70

1,32

2,36

1,87

2,78

Equiduct

0,00

0,20

0,01

0,12

0,00

0,05

0,01

0,71

NYSE Arca Europe

0,06

0,01

0,39

0,12

0,14

0,04

-

-

Autres plates-formes

1,17

0,85

-

-

0,64

0,50

0,33

0,05

Marchés « opaques »

45,63

47,64

44,04

46,62

49,29

45,13

39,20

48,79

Dont : « Dark pools »

0,68

1,00

1,90

2,53

0,78

1,19

0,92

1,22

Internalisation systématique

1,61

2,87

2,92

3,44

2,06

4,26

1,92

2,88

Gré à gré (OTC)

43,34

43,77

39,22

40,65

46,45

39,68

36,36

44,69

N.B : les systèmes multilatéraux de négociation (MTF) sont des marchés transparents en ce qu'ils fonctionnent techniquement comme des marchés réglementés et sont soumis aux mêmes obligations de transparence post-négociation, mais à des obligations de transparence pré-transaction un peu moins étendues. Les principaux acteurs sont Chi-X (filiale de Nomura Holdings), BATS Europe (filiale de la bourse américaine BATS Global Markets) et Turquoise (filiale du LSE).

L'internalisation systématique est la possibilité pour un prestataire de services d'investissement (généralement une banque) de proposer l'exécution bilatérale d'ordres d'achat ou de vente hors des marchés réglementés et des MTF, en se portant directement contrepartie sur son bilan des ordres de ses clients.

Source : L'Agefi Hebdo du 22 au 28 septembre 2011, d'après les données de Fidessa Fragmentation Index

2. Le trading à haute fréquence, aboutissement d'un processus incontrôlé d'optimisation

La liquidité boursière est ainsi démultipliée et fragmentée entre plusieurs places de marché, ce qui crée de nouvelles opportunités d'arbitrage, consistant à exploiter, sur des volumes très élevés et en un temps infime, des écarts de cours très réduits entre deux lieux de négociation. Compte tenu du caractère électronique et dématérialisé des marchés, l'application de la directive MIF a ainsi favorisé, sans en être toutefois la cause exclusive, l'essor de nouvelles pratiques de négociation (« trading »), dont l'exécution est plus ou moins confiée à des ordinateurs.

Au trading automatisé et au « program trading », qui se sont développés dans les années 80 et 90 et ont contribué à amplifier le krach boursier de 1987, a succédé le trading dit « algorithmique » qui optimise la puissance de traitement de données en temps réel des ordinateurs. Des algorithmes décisionnels complexes permettent d'identifier les opportunités d'investissement selon une stratégie automatisée, visant à mieux maîtriser les coûts de transaction, la vitesse d'exécution, le volume et le cours d'achat ou de vente. Cette technique, dans laquelle l'intervention humaine est limitée ou nulle, conduit souvent à fractionner d'importants volumes en de nombreux petits ordres placés sur différents lieux d'exécution afin de limiter l'impact sur le marché.

La variante la plus élaborée et la plus « déshumanisée » de ces nouveaux modes de négociation est aujourd'hui le trading dit « à haute fréquence », dont la stratégie d'investissement est également fondée sur des algorithmes et dont l'exécution repose sur des automates, sous la surveillance de personnes physiques. Ces systèmes analysent très rapidement les données de marché puis actualisent les flux d'ordres dans un délai très court. Cette forme de trading se distingue ainsi par trois caractéristiques :

- les volumes cumulés d'ordres sont massifs et la réactivité (analyse du marché et transmission des ordres) est de l'ordre de la micro-seconde, d'où l'expression de « haute fréquence », sur des marchés offrant une « faible latence ». Les exigences de rapidité et de réduction des délais de transmission ont conduit au développement de la « co-location », c'est-à-dire l'hébergement, en un même vaste centre dédié, des ordinateurs des investisseurs et de la place de marché. Par une sorte de « retournement de l'histoire », la proximité géographique du marché devient à nouveau un atout ;

- la stratégie mise en oeuvre, le plus souvent pour compte propre, est généralement à court terme, sur la journée, les positions nettes devant être proches de zéro à la clôture des marchés ;

- le taux d'annulation des ordres transmis aux places de marché est très élevé, souvent supérieur à 95 %. Pour une valeur donnée, les automates de trading « testent » les fourchettes de cours d'achat et de vente (qui traduisent la liquidité) et d'autres paramètres d'exécution sur plusieurs places de marché par des ordres « passifs », pour n'exécuter in fine que les ordres permettant de satisfaire aux conditions requises.

Plusieurs stratégies, relevant de l'arbitrage de cours ou de la « tenue de marché » (« market making »), peuvent être appliquées et sont souvent combinées par les algorithmes. L'Autorité des marchés financiers (AMF) distingue ainsi les catégories théoriques suivantes :

- des stratégies « non directionnelles » : la tenue de marché, qui consiste à intercaler des ordres d'achat passifs et de vente aux meilleures limites, et l'arbitrage entre des valeurs liées (actions corrélées, indices et sous-jacents, dérivés et sous-jacents) ou entre des prix différents pour une même valeur sur des lieux d'exécution variés ;

- des stratégies « directionnelles » à très court terme, telles que le pari sur le « retour à la moyenne » (« mean reverting ») d'une valeur en cas d'écart de comportement, ou le pari inverse sur la poursuite d'un écart de tendance.

Selon certaines études, notamment de Tabb Group, le trading à haute fréquence représenterait désormais 90 % des ordres transmis et 40 % du volume échangé sur les marchés d'actions européens, contre 60 % aux Etats-Unis, et au moins 30 % des échanges sur les produits dérivés cotés. Les acteurs du trading à haute fréquence sont essentiellement des banques d'investissement, des hedge funds d'arbitrage et certains courtiers spécialisés.

B. UN BILAN COÛT/AVANTAGES POUR LE MOINS MITIGÉ

L'utilité sociale du trading algorithmique, et plus particulièrement à haute fréquence, est très controversée. Les études académiques, devenues abondantes, n'ont pas permis de trancher sur un constat véritablement objectif.

Pour ses partisans, il apporte de la liquidité aux marchés, améliore la qualité d'exécution des ordres et participe plus généralement à l'efficience des marchés en équilibrant les prix entre places ou entre valeurs liées et en contribuant à la réduction des fourchettes d'achat et de vente.

Il reste que nombre d'acteurs - tant du côté des investisseurs que des marchés réglementés - qui n'étaient pas nécessairement de fervents partisans de ce mode de négociation, l'ont adopté pour maintenir leur compétitivité et leur rentabilité. Par un effet de réseau, l'emprise du trading à haute fréquence s'auto-entretient, induisant une « course en avant » technologique pour augmenter la capacité de traitement des flux d'ordres.

Ses détracteurs opposent les nombreux arguments suivants :

1) L'effet favorable sur la liquidité ne serait qu'apparent : cette supposée nouvelle liquidité est en réalité fugace, artificielle et l'« impact de marché » d'un ordre ne se réduirait pas.

2) La prépondérance des traders haute fréquence sur les marchés transparents (marchés réglementés et MTF) repousserait les transactions vers les marchés opaques (dark pools, internalisateurs et gré à gré).

3) Les algorithmes introduisent un risque opérationnel, soumettent les systèmes informatiques de bourses à un risque de surcharge et sont susceptibles d'interagir selon une logique mimétique, de nature à accroître les déséquilibres plutôt que de les résorber. De fait, le trading à haute fréquence est soupçonné d'avoir contribué au « flash crash » qu'ont connu les marchés d'actions américains le 6 mai 2010, et d'avoir amplifié la volatilité intra-journalière lors de la forte chute des marchés européens en août 2011. Les procédures de « coupe-circuits » ne semblent pas suffisantes pour prévenir le risque d'instabilité en cas d'intervention d'un « algorithme fou ».

4) L'instabilité permanente du carnet d'ordres introduirait une incertitude structurelle dans le trading - un ordre étant déjà obsolète au moment où il est envoyé - qui est un obstacle à l'efficience des marchés.

5) Cette technique pose de réels problèmes d'équité concurrentielle et d'accès à l'information, entretenus par les nouvelles structures tarifaires des places de marché53(*) et la pratique de la co-location, mentionnée supra. On peut ainsi relever des barrières technologiques à l'entrée, une asymétrie d'information liée à une capacité d'analyse plus précoce, l'éviction des investisseurs plus « lents » ou l'accélération d'une tendance oligopolistique. Un « marché à deux vitesses » tend ainsi à se mettre en place.

6) Enfin et surtout, le trading à haute fréquence peut accroître les facultés d'abus de marché, en particulier de manipulation de cours, ou induire des pratiques juridiquement douteuses. Selon l'AMF, les principales techniques suspectes sont les suivantes :

- « layering/spoofing » : déstabiliser le carnet et influencer temporairement les cours par un afflux massif d'ordres, en vue de faciliter la réalisation d'une transaction en sens inverse. Cette technique comprend de nombreuses variantes et a déjà fait l'objet de sanctions aux Etats-Unis ;

- « momentum ignition » : accompagner ou déclencher une bulle de très court terme en espérant inciter d'autres investisseurs à se positionner, puis déboucler la position ;

- « quote-stuffing » : envoyer des ordres en très grand nombre, souvent répétitifs et sans logique économique, pour perturber ou freiner la lecture du carnet d'ordres par les autres participants, sonder leurs intentions ou masquer ses propres anticipations ;

- « smoking »: envoyer des ordres passifs attractifs en espérant déclencher des ordres « au marché », pour se repositionner ensuite à un niveau plus élevé.

Les bénéfices du trading à haute fréquence paraissent donc très incertains, alors que ses risques potentiels pour l'intégrité et l'efficacité des marchés sont nombreux et réels. Les régulateurs nationaux, l'Autorité européenne des marchés financiers et la Commission européenne ont pris tardivement conscience des dangers d'un marché dominé par la technologie et la vitesse d'exécution. Il est toutefois à craindre que les résultats de la révision en cours de la directive MIF54(*) ne soient pas à la hauteur des enjeux.

II. RENCHÉRIR LE COÛT DE CE MODE DE NÉGOCIATION POUR EN LIMITER L'IMPACT

L'automatisation des ordres de bourse et des stratégies d'investissement représente un véritable risque systémique, qu'il importe de contenir sans attendre qu'il ne se matérialise par un « krach » sur les marchés, des abus de marché dont il demeure difficile d'apporter la preuve, ou des ruptures caractérisées d'équité concurrentielle.

Le présent article additionnel propose donc, dans un nouvel article 235 ter ZE bis du code général des impôts, d'instaurer une taxe inédite sur les transactions automatisées, qui viserait plus particulièrement le trading à haute fréquence. Cette nouvelle imposition répond autant à un objectif de rendement que de dissuasion de pratiques nuisibles à l'intégrité des marchés financiers.

Cette taxe serait due par les prestataires de services d'investissement :

- soumis au contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel, c'est-à-dire des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement établis en France, qui n'exercent pas à titre principal l'activité de gestion pour compte de tiers ;

- et agréés pour fournir certains services d'investissement, mentionnés à l'article L. 321-1 du code monétaire et financier : la réception et la transmission d'ordres pour le compte de tiers, l'exécution d'ordres pour le compte de tiers, la négociation pour compte propre et la prise ferme d'instruments financiers.

Faute de pouvoir caractériser juridiquement le trading à haute fréquence, le fait générateur de la taxe réside dans le dépassement quotidien d'un taux d'annulation de 50 % des ordres transmis à un marché réglementé ou à un système multilatéral de négociation. L'exécution d'une minorité des ordres envoyés au marché apparaît en effet comme un élément structurant et différenciant du trading à haute fréquence.

L'assiette de la taxe est ainsi constituée du montant des ordres d'achat ou de vente d'instruments financiers transmis à ces plates-formes de négociation au cours d'une journée, dès lors que moins de la moitié du nombre de ces ordres est effectivement exécutée sur ces plates-formes. La taxe ne concernerait donc pas les seuls marchés d'actions, mais le trading sur tous les instruments financiers cotés ou négociés sur des marchés transparents, ce qui inclut les fonds cotés (« exchange traded funds » - ETF) et certains titres obligataires et produits dérivés (en particulier les futures, à caractère optionnel).

Le taux de la taxe est de 0,1 % du montant des ordres transmis, ce qui demeure inférieur aux frais de courtage généralement facturés aux clients. Afin de lisser son produit et de faciliter le contrôle de l'assiette, elle serait acquittée selon une périodicité mensuelle et accompagnée d'un état justificatif conforme à un modèle établi par l'administration fiscale.

En vue d'éviter la double imposition, le dispositif prévoit également un mécanisme de crédit d'impôt, analogue à celui prévu pour la taxe de risque systémique due par les banques, au profit des intervenants étrangers qui seraient soumis à une taxe analogue dans leur Etat de domiciliation. Une condition de réciprocité est toutefois prévue : le crédit d'impôt ne pourrait être accordé que pour autant que les succursales ou filiales d'établissements français assujettis puissent bénéficier d'un avantage équivalent dans l'Etat considéré.

Cette taxe serait applicable aux ordres transmis à compter du 1er janvier 2012. Un décret en Conseil d'Etat devra en fixer les modalités d'application, après avis de l'AMF.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 4 bis (nouveau)
(Art. 39 du code général des impôts)
Renforcement des clauses anti-abus du régime de taxation réduite des concessions de brevets

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, propose de renforcer les clauses anti-abus du régime de taxation réduite (15 % au lieu de 33,1/3 %) des concessions de brevets :

- la clause anti-abus relative aux entreprises sous-concédantes introduite par la loi de finances initiale pour 2011 serait corrigée par un dispositif complexe, afin d'empêcher certaines pratiques d'optimisation ;

- la clause anti-abus relative aux entreprises liées, introduite en 1971 et modifiée par la loi de finances rectificative pour 2001 et la loi de finances initiale pour 2011, serait alignée sur celle actuellement en vigueur dans le cas des entreprises sous-concédantes.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LA TAXATION RÉDUITE DES PLUS-VALUES DE CESSIONS ET DES CONCESSIONS DE BREVETS : UNE MESURE COÛTEUSE À L'EFFICACITÉ INCERTAINE

1. Un taux réduit d'IS de 15 % coûtant 850 millions d'euros

Le présent article concerne la dépense fiscale intitulée « taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets ».

Cette dépense fiscale, qui porte le numéro 320139, a pour base les articles 39 terdecies et 219 du code général des impôts.

Les principales dispositions fixant le régime de la taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets

 

Objet

Article 39 terdecies

Taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets

Article 219

Fixation du taux normal de l'IS à 33,1/3 % et du taux réduit à 15 %

Remarque : le 12 de l'article 39 du code général des impôts concerne un sujet connexe et en pratique indissociable de la dépense fiscale, celui des modalités de déduction de la redevance par l'entreprise concessionnaire.

Le principe de cette dépense fiscale est que le régime des plus-values à long terme s'applique aux plus-values de cession de brevets et d'inventions brevetables ainsi qu'au résultat net de la concession de licence d'exploitation de ceux-ci. Ainsi, le taux qui s'applique alors n'est pas le taux normal d'impôt sur les sociétés, de 33,1/3 %, mais un taux réduit de 15 %55(*). L'avantage est donc de 18,1/3 points par rapport au taux normal de l'impôt sur les sociétés.

Le fascicule des « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances chiffre cette dépense fiscale à 810 millions d'euros en 2010 et 850 millions d'euros en 2011 et en 2012, par rapport au taux normal de l'impôt sur les sociétés56(*).

2. Une dépense fiscale peu efficiente et bénéficiant essentiellement au secteur de la pharmacie

Le « rapport Guillaume »57(*) donne à cette dépense fiscale - qui bénéficie essentiellement aux entreprises pharmaceutiques - un score de 158(*), et la juge donc peu efficiente, pour des raisons indiquées dans le III du présent commentaire.

B. LE CAS PARTICULIER DES CONCESSIONS DE BREVETS : DES MODIFICATIONS RÉPÉTÉES POUR CORRIGER DES EFFETS PERVERS

La taxation au taux réduit de 15 % concerne, on l'a vu, deux types de plus-values à long terme dans le cas des brevets :

- celles provenant des produits de cessions de brevets, qui ne sont pas concernées par le présent article ;

- celles provenant de concessions de brevets, qui font l'objet du présent article. C'est en effet dans le cas des concessions que le taux réduit a des effets pervers, que des mesures à répétition s'emploient à atténuer depuis le début des années 1970.

Les grandes lignes du dispositif actuel relatif aux concessions sont synthétisées par le schéma ci-après. Celui-ci est explicité dans les développements qui suivent.

Le dispositif actuel relatif aux concessions de brevets

(1) Le taux réduit est de 16 % dans le cas des entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu.

(2) 16/[33,1/3] % dans le cas des entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu.

1. L'optimisation au sein des groupes : un problème toujours pas résolu

Le principal problème est celui de l'optimisation au sein des groupes et, plus généralement, des « entreprises liées ».

a) La première disposition anti-abus (1971) : une incitation à « loger » les brevets en France et à les faire exploiter par des concessionnaires étrangers

Dans un premier temps, la taxation au taux réduit des concessions de brevets a incité des entreprises à réaliser de telles concessions au sein d'un groupe, la propriété des brevets concernés étant artificiellement attribuée à l'une des entreprises. En effet, les entreprises concessionnaires pouvaient alors déduire la totalité de la redevance de leur bénéfice. Ainsi, réaliser une concession de 100 avait pour effet de réduire l'impôt sur les sociétés du concessionnaire59(*) de 33,1/3, et d'accroître celui du propriétaire de 15, d'où un « impôt négatif » de 18,1/3 au niveau du groupe.

C'est pourquoi en 1971, a été instaurée la première disposition anti-abus. Contrairement à celles qui l'ont suivie, elle concernait la dépense fiscale proprement dite (bénéficiant à l'entreprise propriétaire), et non la déduction de la redevance (bénéficiant à l'entreprise concessionnaire). Il s'agissait de prévoir, dans l'article 39 terdecies du code général des impôts, que dans le cas des entreprises liées, il n'était pas possible à l'entreprise propriétaire du brevet de bénéficier du taux réduit de 15 %, dès lors que ces redevances avaient été admises en déduction de l'impôt sur les sociétés dans le cas des entreprises concessionnaires.

Toutefois, cette disposition anti-abus présentait des effets pervers. En effet, elle ne concernait pas les redevances versées par les entreprises concessionnaires non résidentes, dès lors qu'elles n'étaient pas imposables en France. Ainsi :

- elle suscitait des critiques communautaires, le rapport dit « Primarolo » du 23 novembre 1999, consacré aux bonnes pratiques en matière de fiscalité des entreprises, ayant pointé du doigt l'incitation excessive à loger les brevets en France ;

- elle incitait les sociétés titulaires de droits à concéder leurs brevets à des entreprises situées hors de France, ce qui était un désavantage pour le développement industriel national.

b) Une première atténuation de la disposition anti-abus : la loi de finances rectificative pour 2001 et la disparition de l'incitation à « loger » les brevets en France

En raison des critiques communautaires, cette disposition anti-abus a été modifiée par l'article 54 de la loi de finances rectificative pour 2001 (loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001)60(*) .

Cette réforme relevait d'une logique inverse, consistant à limiter non le bénéfice de la dépense fiscale (concernant le concédant), mais la possibilité, pour le concessionnaire, de déduire les redevances versées. Elle a ainsi inscrit dans le 12 de l'article 39 du code général des impôts que ces redevances ne pouvaient être déduites de l'impôt sur les sociétés que dans la limite de 15/[33,1/3] %61(*). Ainsi, réaliser une concession de 100 avait pour effet de réduire l'impôt sur les sociétés du concessionnaire de 15/[33,1/3] [33,1/3] = 15, et d'accroître celui du propriétaire de 15, d'où un impact neutre au niveau du groupe.

Toutefois, ce nouveau dispositif ne supprimait pas l'incitation des groupes qui avaient localisé leurs brevets en France à en concéder l'exploitation à l'une de leurs filiales situées à l'étranger plutôt qu'à l'une de leurs filiales françaises. Dans les deux cas, ils pouvaient bénéficier du taux réduit de 15 % sur l'imposition des redevances. Mais en cas d'exploitation en France, cet avantage était neutralisé car la filiale française ne pouvait déduire la redevance qu'elle versait qu'à hauteur de 15/[33,1/3] % de son montant, tandis qu'en cas d'exploitation hors de France, la filiale étrangère, non soumise à la fiscalité française, pouvait déduire sa redevance sans limitation.

c) Une deuxième atténuation de la disposition anti-abus : la loi de finances initiale pour 2011 et la disparition de l'incitation à faire exploiter les brevets par des concessionnaires étrangers

L'article 126 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 (article 64 du texte initial, adopté sans modification par le Sénat) a donc supprimé la limite de déduction entre entreprises liées.

Pour éviter les comportements abusifs, notamment la mise en place de concessions « fictives » dans le seul dessein de bénéficier du différentiel de taux entre la taxation et la déduction des redevances, le texte instaure une clause anti-abus. Ainsi, il prévoit que la suppression de la limite des déduction des redevances versées par le concessionnaire au concédant auquel il est lié ne s'applique qu'à la condition expresse que l'entreprise concessionnaire exploite « de manière effective » les droits de propriété industrielle qui lui ont été concédés.

Ainsi, actuellement, au sein d'un groupe, si la concession n'est pas « fictive », l'entreprise concédant un brevet pour une redevance de 100 est imposée pour 15, et l'entreprise concessionnaire voit son imposition réduite de 33,1/3, d'où pour le groupe un « impôt négatif » de 18,1/3.

En revanche, en cas de concession « fictive », la limite de déduction de 15/[33,1/3] % continue en principe de s'appliquer à l'entreprise concessionnaire liée. La réforme de la loi de finances initiale pour 2011 n'est donc pas censée correspondre à un allégement massif de l'imposition de l'industrie pharmaceutique.

Toutefois la clause anti-abus est très insuffisante. Aussi, le présent article propose de la renforcer, comme on le verra ci-après.

d) Une clause anti-abus très insuffisante

En raison des insuffisances de la clause anti-abus - qui sera présentée en détails dans le II du présent commentaire, et que le présent article propose de renforcer -, le droit actuel permet le recours à des mécanismes d'optimisation fiscale dénoncés par notre collègue député Gilles Carrez dans un récent rapport d'information62(*).

Un procédé possible consiste à charger une filiale de développer un brevet. En l'absence de recours à un tel procédé, l'entreprise serait imposée au taux de 33,1/3 % sur le bénéfice supplémentaire, par exemple de 100, permis par le brevet. Si cette entreprise, au lieu de développer elle-même le brevet, en charge une filiale contre le paiement d'une redevance de 100, elle annule son bénéfice, et réduit son imposition de 33,1/3. La filiale est quant à elle imposée pour un montant de 15 (soit 15 % sur la redevance qu'elle perçoit). Au lieu de payer 33,1/3, le groupe bénéficie d'un « impôt négatif » de 18,1/3.

L'optimisation fiscale au sein d'un groupe permise par le taux réduit de 15 % sur les concessions de brevets, selon notre collègue député Gilles Carrez

« Soit une entreprise industrielle développant un procédé brevetable réduisant un coût de fabrication. Le coût de développement de ce procédé est de 100. Il est déductible au taux normal et ouvre droit, au surplus, au crédit d'impôt recherche (supposé acquis au taux normal de 30 % sur une assiette supposée égale au coût de développement). Le coût net après IS du développement du procédé s'établit donc à 36,66.

« L'entreprise peut conserver la propriété du procédé et l'exploiter. Elle en tirera un avantage qui est la réduction de ses coûts. Cet avantage, donc le supplément de résultat qui en découle, sera, en principe, imposé au taux normal. Le gain de productivité, qui se trouve avoir été partiellement financé sur fonds publics, conduit logiquement à une majoration du profit imposable.

« L'existence d'un taux réduit sur les produits de la propriété industrielle rend toutefois cette option très sous-optimale. Il est fiscalement bien préférable d'externaliser le brevet correspondant en le confiant à une filiale ou, mieux encore, en le faisant développer par une filiale dédiée.

« En l'état du droit*, et en supposant la filiale rémunérée par une redevance dont le niveau équivaut au bénéfice (à l'économie, au cas d'espèce) qu'aurait tiré l'entreprise de l'exploitation directe du procédé, l'externalisation aboutit :

« - pour l'entreprise industrielle, à équilibrer le gain tiré de l'exploitation du procédé (l'économie en résultant) par la charge constituée par la redevance, pour un résultat fiscal net de l'opération nul malgré un gain économique réel,

« - pour la filiale de recherche, à percevoir une redevance taxée à taux réduit, dont le résultat net reviendra, le cas échéant, à la mère sous le régime fiscal des sociétés mères.

« On a donc un dispositif désincitant manifestement les entreprises industrielles à internaliser leurs dépenses de recherche et à exploiter directement leurs inventions, compte tenu du traitement fiscal de faveur des produits de concession. »

« * Qui n'était pas celui applicable au titre des exercices dont les données fiscales sont étudiées compte tenu de l'évolution intervenue en loi de finances pour 2011 et précédemment rappelée. »

Source : Gilles Carrez, rapport d'information sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances (n° 3631, XIIIe législature), 6 juillet 2011, commission des finances de l'Assemblée nationale

2. L'effet pervers de l'extension du taux réduit aux sous-concessions par la loi de finances initiale pour 2011

Un deuxième problème posé par la taxation au taux réduit des concessions de brevets concerne le cas des entreprises sous-concédantes, c'est-à-dire les entreprises concessionnaires et concédant elles-mêmes le brevet à une troisième entreprise.

La loi de finances initiale pour 2011 a étendu le taux réduit de 15 % aux sous-concessions, suscitant d'importants risques d'optimisation fiscale que le présent article propose d'atténuer.

a) L'extension du bénéfice du taux réduit de 15 % aux entreprises sous-concessionnaires par la loi de finances initiale pour 2011

L'article 126 précité de la loi de finances pour 2011 a inscrit dans l'article 39 terdecies du code général des impôts que l'entreprise sous-concédante (c'est-à-dire l'entreprise « intermédiaire ») bénéficie de la taxation au taux réduit des concessions de brevets :

- si l'entreprise concédante n'en a pas bénéficié ;

- et si l'entreprise sous-concédante « apporte la preuve que les opérations (...), d'une part, sont réelles et ne peuvent être regardées comme constitutives d'un montage artificiel dont le but serait de contourner la législation fiscale française et, d'autre part, créent une valeur ajoutée du chef de cette entreprise sur l'ensemble de la période d'exploitation de la licence concédée ».

Il est prévu qu'un décret - toujours en cours de rédaction - « précise les conditions d'établissement » de la documentation devant être transmise par l'entreprise.

Ce double critère n'est en réalité pas aussi contraignant qu'il pourrait le paraître. En particulier, il suffit qu'une entreprise verse une redevance de 100 et sous-concède 101 pour qu'elle crée de la « valeur ajoutée ».

b) L'effet pervers de la loi de finances initiale pour 2011 : l'incitation des entreprises françaises à « loger » les brevets dans des filiales à l'étranger

Comme le souligne notre collègue député Gilles Carrez, « la combinaison » de « l'extension du bénéfice du régime du long terme aux sous concessions par la loi de finances pour 2011 (...) et de la suppression de la restriction de la déductibilité des redevances à des entreprises liées pourrait ouvrir des possibilités d'optimisation importantes »63(*).

(1) Le problème : la possibilité d'une imposition très faible, voire négative

En effet, le taux d'imposition de la redevance perçue par cette entreprise nette de celle qu'elle verse à l'entreprise concédante, est d'autant plus faible que le différentiel entre les deux redevances est peu important, et devient même négatif pour une redevance perçue inférieure à 222 % de la redevance versée.

Par exemple, pour une redevance versée de 100 et une redevance perçue de 150, l'entreprise bénéficierait d'une réduction d'impôt de 10,8, soit 21,7 % de la redevance perçue nette de la redevance versée, comme le montre le tableau ci-après.

Imposition nette de l'entreprise sous-concédante : le droit actuel

(montant de la redevance versée à l'entreprise concédante = 100)

Redevance perçue

Imposition au taux de 15 % sur la redevance perçue (1)

Réduction d'impôt résultant de la déduction de la redevance versée et de l'application d'un taux de 33,1/3 % (2)

Imposition nette

[B - C]

Taux d'imposition (en % du montant de la redevance perçue nette de la redevance versée)

A

B

C

D

E

300

45

33,1/3

11,7

5,8

250

37,5

33,1/3

4,2

2,8

222

33,3

33,1/3

0,0

0,0

200

30

33,1/3

-3,3

-3,3

150

22,5

33,1/3

-10,8

-21,7

100

15

33,1/3

-18,1/3

- (3)

(1) Article 219 du code général des impôts.

(2) Article 39 du code général des impôts.

(3) Le montant de la redevance perçue nette de la redevance versée est ici nul, ce qui empêche de calculer un taux d'imposition.

Source : calculs de la commission des finances

Certes, l'article 126 précité de la loi de finances initiale pour 2011 ait inscrit dans l'article 39 terdecies du code général des impôts que l'entreprise sous-concédante doit apporter la preuve que ses opérations ne constituent pas un « montage artificiel » et « créent une valeur ajoutée ». Toutefois, selon notre collègue député Gilles Carrez, l'« efficacité » des « dispositions anti-abus (...) prévues par la loi » apparaît « incertaine »64(*).

(2) Le cas des entreprises françaises qui ont « logé » la propriété des brevets dans des filiales étrangères

Un cas de figure, présenté par notre collègue député Gilles Carrez dans son rapport d'information précité, concerne le cas particulier d'entreprises françaises qui ont « logé » la propriété des brevets dans des filiales étrangères (par exemple d'anciens concurrents rachetés).

La filiale étrangère peut percevoir une redevance de 100 de la part de l'entreprise concessionnaire, qui sous-concède à son tour le brevet contre une redevance de 100. L'entreprise concessionnaire réduit son bénéfice de 100, et voit donc son imposition réduite de 33,1/3 ; comme en même temps elle est imposée pour 15 sur le produit de la redevance qu'elle perçoit (comme elle est bien la première entreprise à bénéficier du taux réduit de 15 %), elle bénéficie donc globalement d'un « impôt négatif » de 18,1/3.

La clause anti-abus serait en effet alors inopérante.

La possibilité d'optimisation fiscale ouverte par l'extension du bénéfice du régime du long terme aux sous concessions par la loi de finances pour 2011, selon notre collègue député Gilles Carrez

« Un point supplémentaire sur lequel l'attention mérite d'être appelée est l'extension du bénéfice du régime du long terme aux sous concessions par la loi de finances pour 2011. La combinaison de cette extension et de la suppression de la restriction de la déductibilité des redevances à des entreprises liées pourrait ouvrir des possibilités d'optimisation importantes.

« Une entreprise dégageant un résultat en France et liée à une entreprise étrangère détenant des brevets (on peut imaginer le cas où l'entreprise française est la filiale de distribution française d'une entreprise étrangère comme dans le cas où une entreprise industrielle française a acquis une entreprise concurrente à l'étranger) pourra, en effet, obtenir de cette entreprise étrangère la concession d'un de ces brevets puis en sous-concéder l'exploitation.

« La redevance de concession sera déductible au taux normal, la redevance de sous-concession sera imposée au taux réduit et, par une opération qui s'apparente presque à un simple jeu d'écriture (*), le bénéfice taxable en France sera réduit de 18 1/3 % du montant de la redevance.

« Comme cela a été rappelé, les redevances pour concession de brevets, dont le produit est imposé au taux réduit chez le concédant, n'étaient déductibles chez les concessionnaires qu'à proportion de ce taux réduit jusqu'à la loi de finances pour 2011. Il a été considéré que cette limitation incitait à concéder l'exploitation de brevets à des filiales étrangères pour lesquelles la limitation du droit à déduction ne joue pas et elle a été supprimée par la loi de finances pour 2011.

« Les redevances de concession et désormais de sous-concession sont donc désormais déductibles au taux plein, y compris lorsqu'elles sont versées à des entreprises liées, d'où les risques majeurs d'optimisation précédemment rappelés. Il conviendrait donc de réexaminer cette mesure, étant rappelé que sa justification (le risque que soient privilégiées des concessions à des entreprises étrangères ne subissant pas la restriction de l'imputation de la charge afférente à la redevance) n'est probablement pas systématiquement établie (il reste préférable de déduire au taux réduit de 15 % en France que de déduire au taux normal de 12,5 % en Irlande). Une alternative pourrait consister à maintenir l'état du droit sur les charges (déductibilité dans tous les cas, y compris entreprises liées) en réservant le bénéfice du taux réduit aux opérations réalisées avec des tiers. »

« (*) Des dispositions anti-abus ont été prévues par la loi mais leur effectivité apparaît incertaine. »

Source : Gilles Carrez, rapport d'information sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances (n° 3631, XIIIe législature), 6 juillet 2011, commission des finances de l'Assemblée nationale

(3) Une deuxième possibilité d'optimisation : l'entreprise « boîte aux lettres » entre deux entreprises étrangères

Une deuxième possibilité d'optimisation consiste à intercaler artificiellement, à des fins d'optimisation fiscale, une entreprise intermédiaire, située en France, entre l'entreprise propriétaire du brevet et celle devant effectivement l'exploiter.

On peut prendre l'exemple de deux entreprises, situées en Allemagne et en République tchèque. Dans une situation « normale » (sans optimisation), l'entreprise allemande, propriétaire du brevet, perçoit une redevance de 100 de la part de l'entreprise tchèque, concessionnaire. Après la réforme de 2011, le groupe décide d'utiliser en France une « entreprise boîte aux lettres ». L'entreprise allemande concède le brevet à l'entreprise française contre une redevance de 100, qui la sous-concède à l'entreprise tchèque contre une redevance de 101. Grâce à la déduction de la redevance qu'elle verse, l'entreprise française réduit son imposition de 33,1/3, alors qu'elle ne paie que 15,15 sur la redevance qu'elle perçoit, d'où une « imposition négative » de l'ordre de 18,18.

(4) L'incitation des entreprises françaises à « loger » leurs brevets dans des filiales étrangères

En termes d'incitation, le droit actuel pose un problème en quelque sorte inverse de celui posé par la disposition relative aux entreprises liées jusqu'en 2011 : les entreprises ne sont plus incitées à délocaliser les concessionnaires, mais les propriétaires des brevets.

Comme le souligne notre collègue député Gilles Carrez dans son commentaire d'article additionnel, « ce régime particulièrement avantageux n'est possible que si le propriétaire du brevet n'a pas lui-même bénéficié du taux réduit. Or si ce propriétaire est une société française, elle bénéficie du taux réduit ce qui revient à réserver quasiment le bénéfice du régime de la sous-concession à des opérations afférentes à des brevets dont les propriétaires sont étrangers. On arrive donc à avantager fiscalement la valorisation d'un brevet détenu à l'étranger sur l'exploitation directe d'un droit détenu en France ».

Cette incitation à la délocalisation des entreprises propriétaires de brevet est certes moins dommageable que la situation antérieure. En effet, ce qui importe pour la croissance, c'est avant tout d'exploiter le brevet. Il s'agit toutefois d'un effet pervers du droit actuel.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, avec un avis de sagesse du Gouvernement.

Il propose d'adapter les clauses anti-abus du régime de taxation réduite (15 % au lieu de 33,1/3 %) des concessions de brevets :

- la clause anti-abus relative aux entreprises sous-concédantes introduite par la loi de finances initiale pour 2011 serait corrigée par un dispositif complexe, afin d'empêcher certaines pratiques d'optimisation (2° du I du présent article) ;

- la clause anti-abus relative aux entreprises liées, introduite en 1971 et modifiée par la loi de finances rectificative pour 2001 et la loi de finances initiale pour 2011, verrait sa définition de l'exploitation « de manière effective » du brevet alignée sur celle de la clause anti-abus relative aux entreprises sous-concédantes (1° du I du présent article).

A. CORRIGER LA RÉFORME DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2011 DANS LE CAS DES ENTREPRISES SOUS-CONCÉDANTES (2° DU I)

Le 2° du I du présent article a pour objet de limiter les possibilités d'optimisation fiscale résultant de la réforme de la loi de finances initiale pour 2011 dans le cas des entreprises sous-concédantes.

Pour cela, le présent article propose de compléter l'article 39 du code général des impôts - relatif non à la dépense fiscale stricto sensu, mais aux modalités de déduction de la redevance par l'entreprise - par un 12 bis assez complexe, comprenant trois alinéas.

1. La règle générale : imposer au taux de 15 % la différence entre la redevance perçue et la redevance payée

Le mécanisme proposé repose sur une idée simple. Il s'agit de faire en sorte que l'entreprise sous-concédante soit imposée au taux de 15 % sur la différence entre la redevance perçue et la redevance payée.

Pour cela, il prévoit que l'entreprise sous-concédante déduit la charge constituée par la redevance qu'elle paie non de ses bénéfices « de droit commun », soumis au taux de 33,1/3 %, mais du montant de la redevance qu'elle perçoit, imposée au taux réduit de 15 %. Par exemple, une entreprise payant une redevance de 100 et percevant une redevance de 150 sera imposée à 15 % sur un montant de 50 (alors qu'actuellement elle bénéficie, comme on l'a expliqué, d'une diminution d'impôt de 21,7 % sur ce montant de 50).

2. Deux dispositifs anti-optimisation en cas de solde négatif des opérations relatives aux redevances

a) Dans le cas des entreprises payant et percevant simultanément des redevances

Il peut toutefois arriver - bien que ce ne soit évidemment pas le but recherché - que le montant de la redevance payée par l'entreprise sous-concédante soit supérieur à celui de la redevance qu'elle perçoit. Par exemple, l'entreprise peut payer une redevance de 150 et ne percevoir qu'une redevance de 100. En l'absence de disposition spécifique, ce déficit serait déduit des bénéfices soumis au taux normal.

Il y aurait donc une asymétrie injustifiée : en cas de solde positif sur les redevances l'entreprise serait taxée au taux de 15 %, mais en cas de solde négatif la perte permettrait de réduire l'imposition pour 33,1/3 % de son montant. Il suffirait donc, pour une entreprise, de demander aux sous-concessionnaires de ne les payer que certaines années, afin de dégager des déficits, et d'obtenir un gain fiscal non souhaité par le législateur.

Le deuxième alinéa du 12 bis proposé par le présent article prévoit que dans ce cas de figure, le « déficit » sur le montant global des redevances, de 50 dans l'exemple retenu, ne réduit l'imposition que d'un montant égal à 15 % de cette somme, soit ici 7,565(*).

b) Dans le cas des entreprises payant et percevant successivement des redevances

Un problème analogue se pose dans le cas des entreprises payant une redevance lors d'un exercice, puis la sous-concédant lors d'un exercice ultérieur. En effet, il suffirait à une entreprise de recourir à ce procédé pour continuer à bénéficier des facultés d'optimisation actuelles.

On peut reprendre notre exemple initial d'une entreprise qui paie une redevance de 100 et perçoit une redevance de 150, mais cette fois de manière différée. Lors du paiement de la redevance de 100, comme elle n'était pas encore sous-concédante elle a pu la déduire de son bénéfice, intégralement imposé au taux de 33,1/3 %, et donc réduire son imposition de 33,1/3. En l'absence de disposition spécifique, lors de la perception de la redevance de 150 elle ne serait imposée que de 150 0,15 = 22,5. Au total, les deux opérations réduiraient son imposition de 10,8, comme tel est actuellement le cas en cas de simultanéité des deux opérations (ce qui est précisément ce que le premier alinéa du texte proposé pour le 12 bis de l'article 39 du code général des impôts cherche à éviter).

L'objectif du 2° du I du présent article est, on le rappelle, de faire en sorte que le supplément des redevances perçues par les entreprises sous-concédantes par rapport aux redevances qu'elles paient soit taxé au taux de 15 %. Dans notre exemple, cela signifie que l'entreprise doit être imposée à hauteur de 7,5. Or, on a vu que sans mécanisme anti-abus, elle verrait son imposition globalement réduite de 10,8. Il faut donc accroître son imposition de 18,1/3.

Dans le cas présent, cela signifie que la redevance de 100 initialement déduite par l'entreprise doit correspondre à une imposition de 18,1/3, ce qui implique qu'elle doit être imposée au taux de 33,1/3 % pour [18,1/3] / [33,1/3] = exactement 55% de son montant.

Le troisième alinéa du texte proposé pour le 12 bis de l'article 39 précité prévoit une disposition de ce type. Le taux retenu est toutefois très légèrement différent de celui indiqué ci-avant, puisqu'il est de 18/33,33 54 %66(*). Il s'agit d'une imprécision, qu'il convient de corriger.

Cette clause anti-abus ne s'appliquerait toutefois pas si les redevances payées par l'entreprise et déduites à ce titre de ses bénéfices lui auraient permis d'apporter une « valeur ajoutée » (conformément à la définition que le présent article propose de retenir pour le 12 de l'article 39 du code général des impôts). En effet, à défaut les entreprises concernées, qui n'ont pas eu de comportement d'optimisation fiscale, ne seraient pas incitées à concéder les brevets.

B. L'HARMONISATION DE LA DÉFINITION DE L'EXPLOITATION EFFECTIVE DU BREVET PAR L'ENTREPRISE SOUS-CONCÉDANTE (1° DU I)

Le 1° du I du présent article, beaucoup plus simple, aligne la définition de l'exploitation effective du brevet retenue dans le cas de la disposition anti-abus relative aux concessions entre entreprises liées sur celle instaurée par l'article 126 de la loi de finances initiale pour 2011 dans le cas des entreprises sous-concédantes.

1. Une clause anti-abus actuellement très insuffisante

Comme on l'a indiqué ci-avant, la clause anti-abus actuellement prévue, moins contraignante que celle en vigueur dans le cas des sous-concessions, est très insuffisante.

En effet, la filiale peut déduire la totalité de la redevance, avec pour seule exception le cas où « l'entreprise concessionnaire n'exploite pas de manière effective, notamment dans les cas prévus aux a et b de l'article L. 613-11 du code de la propriété intellectuelle, les brevets, (...) ».

Or, l'article L. 613-11 du code de la propriété intellectuelle est très peu contraignant67(*).

Il en découle qu'en l'état actuel du droit, une entreprise située en France et réalisant de simples activités de distribution pour une entreprise étrangère peut réduire artificiellement son impôt sur les sociétés. En effet, elle est considérée par l'article L. 613-11 du code de la propriété intellectuelle comme exploitant le brevet. Dès lors, il lui suffit de verser une redevance à la société propriétaire du brevet, située à l'étranger, pour réduire son impôt sur les sociétés d'un montant égal à 33,1/3 % de celui de la redevance.

2. Le dispositif proposé

La clause anti-abus proposée par le présent article, qui prévoit notamment que les opérations concernées doivent créer « une valeur ajoutée » et ne pas pouvoir « être regardées comme constitutives d'un montage artificiel dont le but serait de contourner la législation fiscale française », devrait empêcher ce type d'optimisation fiscale.

L'harmonisation de la définition de l'exploitation effective du brevet : les précisions apportées par notre collègue député Gilles Carrez

« En l'état du droit, la déduction à taux plein est possible dès lors que le brevet concédé fait l'objet d'une exploitation effective au sens juridique (ce qui permet de considérer qu'un brevet est exploité lorsque la société concessionnaire se borne à importer en France des biens objets du brevet).

« Le présent article additionnel propose de limiter le bénéfice de la mesure aux entreprises créant de la valeur en exploitant le brevet. La déduction à taux plein ne sera possible que lorsque l'entreprise démontre qu'elle prévoit de tirer de l'exploitation du brevet un revenu supérieur à la redevance versée (par exemple, en documentant son plan d'affaires) et qu'elle s'efforce effectivement de le faire (cette condition établissant une obligation de moyens, des circonstances extérieures pouvant naturellement dégrader l'équilibre économique initialement prévu).

« Ce dispositif reprend ainsi l'esprit du dispositif applicable en matière de sous-concessions sans innover sur le plan juridique. Il devrait permettre de garantir qu'une entreprise ne transférera pas à l'étranger son bénéfice en versant à des entreprises liées des redevances correspondant à des opérations dépourvues de substance économique. »

Source : Gilles Carrez, rapport sur le projet de loi de finances pour 2012 (n° 3775), tome II, commission des finances de l'Assemblée nationale

L'exploitation effective du brevet : les rédactions successives du premier alinéa du 12 de l'article 39 du code général des impôts

Droit antérieur à la LFI 2011

Article 126 de la LFI 2011

Texte proposé par le présent article

 

Pour mémoire : définition de l'exploitation effective du brevet retenue par l'article 39 terdecies du code général des impôts

Lorsqu'il existe des liens de dépendance entre l'entreprise concédante et l'entreprise concessionnaire, le montant des redevances prises en compte pour le calcul du résultat net imposable selon le régime mentionné au 1 de l'article 39 terdecies n'est déductible du résultat imposable de l'entreprise concessionnaire que dans le rapport existant entre le taux réduit d'imposition applicable à ce résultat net et le taux normal prévu au deuxième alinéa du I de l'article 219.

Lorsqu'il existe des liens de dépendance entre l'entreprise concédante et l'entreprise concessionnaire et que l'entreprise concessionnaire n'exploite pas de manière effective, notamment dans les cas prévus aux a et b de l'article L. 613-11 du code de la propriété intellectuelle, les brevets, inventions brevetables, y compris les perfectionnements qui y ont été apportés, ou les procédés de fabrication industriels satisfaisant aux conditions prévues aux a à c du 1 de l'article 39 terdecies qui lui ont été concédés, le montant des redevances n'est déductible du résultat imposable de l'entreprise concessionnaire que dans le rapport existant entre le taux réduit prévu au cinquième alinéa du I de l'article 219 et le taux normal prévu au deuxième alinéa du même I. La concession par le concessionnaire constitue un mode d'exploitation effective d'une licence.

Lorsqu'il existe des liens de dépendance entre l'entreprise concédante et l'entreprise concessionnaire, le montant des redevances prises en compte pour le calcul du résultat net imposable selon le régime mentionné au 1 de l'article 39 terdecies n'est déductible du résultat imposable de l'entreprise concessionnaire que dans le rapport existant entre le taux réduit prévu au deuxième alinéa du a du I de l'article 219 et le taux normal prévu au deuxième alinéa du même I. Le présent alinéa n'est pas applicable lorsque l'entreprise concessionnaire apporte, dans le cadre de la documentation mentionnée à l'avant-dernière phrase du dixième alinéa de l'article 39 terdecies, la preuve que l'exploitation de la licence ou du procédé concédé, d'une part, lui crée, sur l'ensemble de la période de concession, une valeur ajoutée et, d'autre part, est réelle et ne peut être regardée comme constitutive d'un montage artificiel dont le but serait de contourner la législation fiscale française.

[L'entreprise] apporte la preuve que les opérations mentionnées au présent b, d'une part, sont réelles et ne peuvent être regardées comme constitutives d'un montage artificiel dont le but serait de contourner la législation fiscale française et, d'autre part, créent une valeur ajoutée du chef de cette entreprise sur l'ensemble de la période d'exploitation de la licence concédée. Cette preuve est établie dans le cadre d'une documentation présentant l'économie générale de l'exploitation de la licence. Un décret précise les conditions d'établissement de cette documentation.

3. La persistance de possibilités d'optimisation fiscale

Il n'en subsisterait pas moins des possibilités d'optimisation fiscale.

Comme on l'a indiqué ci-avant, et comme notre collègue député le souligne dans son rapport d'information68(*) précité de juillet 2011, une entreprise peut charger une filiale de développer un brevet. En l'absence de recours à un tel procédé, l'entreprise serait imposée au taux de 33,1/3 % sur le bénéfice supplémentaire, par exemple de 100, permis par le brevet. Si cette entreprise, au lieu de développer elle-même le brevet, en charge une filiale contre le paiement d'une redevance de 100, elle annule son bénéfice, et réduit son imposition de 33,1/3. La filiale est quant à elle imposée pour un montant de 15 (soit 15 % sur la redevance qu'elle perçoit). Au lieu de payer 33,1/3, le groupe bénéficie d'un « impôt négatif » de 18,1/3.

Le renforcement de la clause anti-abus proposé par le présent article rendrait certes ce type de montage plus difficile. En particulier, il prévoit que l'exploitation de la licence « ne peut être regardée comme constitutive d'un montage artificiel dont le but serait de contourner la législation fiscale française ».

Toutefois ces montages n'en seraient pas rendus impossibles. La notion de « montage artificiel » pourrait vraisemblablement être contournée. Par ailleurs, l'exigence que l'exploitation de la licence « crée, sur l'ensemble de la période de concession, une valeur ajoutée », ne paraît pas très exigeante, dès lors que cette valeur ajoutée peut être faible, et que, comme notre collègue député l'indique dans son commentaire d'article additionnel, il s'agit d'une simple « obligation de moyens ».

C. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU PRÉSENT ARTICLE

Le IV de l'article 126 de la loi de finances initiale pour 2011 prévoyait que cet article était « applicable aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2011 ». En revanche, le II du présent article prévoit que la nouvelle rédaction « est applicable aux exercices ouverts à compter du 13 octobre 2011 ».

La date du 13 octobre 2011 correspond à celle du dépôt de l'amendement instaurant le présent article.

Ce choix, plutôt que celui du 1er janvier 2012, paraît pertinent. En effet, les principales entreprises concernées connaissent depuis le rapport d'information précité de juillet 2011 les intentions de notre collègue député Gilles Carrez. Par ailleurs, il s'agit d'éviter des abus.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES DISPOSITIONS ANTI-ABUS OPPORTUNES

Votre rapporteure générale approuve globalement le dispositif proposé par le présent article.

Sur le fond, le système actuel n'était pas satisfaisant en ce qu'il permet des pratiques d'optimisation manifestement inacceptables. L'article 126 de la loi de finances initiale pour 2006 était de toute évidence allé trop loin.

B. QUELLE STRATÉGIE À MOYEN TERME FACE À CETTE DÉPENSE FISCALE ?

1. Une dépense fiscale qui suscite de fortes interrogations

a) Une dépense fiscale apparemment peu efficiente et bénéficiant essentiellement au secteur de la pharmacie

Le « rapport Guillaume »69(*) donne au taux réduit de 15 % sur les concessions de brevets un score de 170(*), et juge donc cette dépense fiscale peu efficiente.

Il convient bien entendu de ne pas souscrire par principe aux conclusions de ce rapport administratif comme parole d'évangile. Cependant, l'efficacité de cette dépense fiscale suscite des interrogations.

En effet, on peut se demander dans quelle mesure le mécanisme économique censé la justifier a une réalité pratique. Si l'on comprend bien, il s'agit d'inciter les entreprises, plutôt que de conserver les droits liés à des brevets qu'elles n'utiliseraient pas, à permettre à d'autres entreprises de les acquérir ou d'en devenir concessionnaires. Toutefois on peut douter de l'existence d'un tel stock de « brevets dormants », qui seraient « réveillés » par une imposition des redevances à l'impôt sur les sociétés au taux de 15 % au lieu de 33,1/3 %.

On serait plutôt incité à penser que cette dépense fiscale correspond à un fort effet d'aubaine, dont bénéficient en particulier les secteurs dans lesquels la concession de brevets est une pratique répandue. Cette analyse est confirmée par le fait que, selon le « rapport Guillaume », le secteur profitant le plus du dispositif est celui de la pharmacie. Ainsi, selon ce rapport, « la concentration de l'avantage fiscal sur un nombre limité de secteurs (...) suggère qu'il pourrait davantage être lié aux spécificités sectorielles en matière d'organisation de la chaîne de valeur qu'à l'efficacité de la R&D et sa production d'externalités ».

Un effet d'aubaine est d'autant plus vraisemblable que les entreprises concernées bénéficient déjà du crédit d'impôt recherche (CIR). Or, les études disponibles71(*) montrent qu'au-delà d'un certain niveau d'aide, vraisemblablement déjà atteint par le CIR, les aides publiques à la R&D tendent à représenter un pur effet d'aubaine.

Enfin, bien qu'un problème essentiel de la France en matière de compétitivité soit la faiblesse de ses PME, cette dépense fiscale est très concentrée sur des grandes entreprises. Selon le fascicule des « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances, seulement 150 entreprises en bénéficient. Le « rapport Guillaume » précise que les dix premiers bénéficiaires représentent 89 % du coût du dispositif et du montant des redevances déclarées.

b) Une dépense fiscale modifiée à de nombreuses reprises pour limiter le recours à l'optimisation fiscale

Cette dépense fiscale à l'efficacité incertaine suscite, depuis son origine, un recours important à l'optimisation fiscale, qui comme on l'a indiqué a exigé la mise en place de dispositions anti-abus, modifiées à de nombreuses reprises :

- instauration de la première disposition anti-abus en 1971 ;

- remplacement par une autre disposition par la loi de finances rectificative pour 2001 ;

- atténuation de cette disposition par la loi de finances initiale pour 2011 ;

- « atténuation de l'atténuation » par le présent article, qui instaure également une « clause anti-abus » dans le cas de l'extension du taux réduit de 15 % aux sous-concessions par la loi de finances initiale pour 2011.

2. Est-il possible de supprimer la dépense fiscale ou de renforcer efficacement les clauses anti-abus ?

a) Une suppression pure et simple ne paraît pas souhaitable

Cette dépense fiscale de 850 millions d'euros ayant une efficacité incertaine et exigeant des clauses anti-abus complexes, instables et nécessairement imparfaites72(*), on pourrait être tenté de la supprimer purement et simplement.

Toutefois, on a vu que le bénéfice de cette dépense fiscale était très concentré sur quelques grands groupes, essentiellement pharmaceutiques. Aussi sa suppression serait-elle probablement difficilement supportable pour les entreprises concernées, qui pourraient voir leur imposition au titre de l'impôt sur les sociétés doubler.

b) Est-il techniquement possible de renforcer les clauses anti-abus ?

On pourrait également a priori envisager de renforcer les clauses anti-abus applicables aux entreprises liées. En effet, on peut supposer que les grands groupes concernés s'efforceront de contourner celles proposées par le présent article.

· Une première éventualité, envisagée par notre collègue député dans son rapport d'information précité de juillet 2011, serait de revenir purement et simplement sur la réforme de 2011.

Ainsi, selon notre collègue député, « les redevances de concession et désormais de sous-concession sont (...) désormais déductibles au taux plein, y compris lorsqu'elles sont versées à des entreprises liées, d'où les risques majeurs d'optimisation précédemment rappelés. Il conviendrait donc de réexaminer cette mesure, étant rappelé que sa justification (le risque que soient privilégiées des concessions à des entreprises étrangères ne subissant pas la restriction de l'imputation de la charge afférente à la redevance) n'est probablement pas systématiquement établie (il reste préférable de déduire au taux réduit de 15 % en France que de déduire au taux normal de 12,5 % en Irlande) ».

· On pourrait attaquer le problème « à la racine » en prévoyant que le taux de 15 % ne s'applique qu'à l'écart entre le bénéfice permis par le brevet (ici de 100) et le montant de la redevance (ici de 100, mais qui pourrait être de, par exemple, 150)73(*). Toutefois on ne voit pas bien comment évaluer le supplément de bénéfice permis par l'exploitation d'un brevet.

· Une autre solution envisageable serait d'encadrer non la possibilité, pour l'entreprise concessionnaire, de déduire de son bénéfice le montant de la redevance qu'elle verse - comme actuellement -, mais la dépense fiscale proprement dite, c'est-à-dire le taux réduit de 15 % pour l'entreprise concédante. Ainsi, dans son rapport d'information précité de juillet 2011, notre collègue député Gilles Carrez envisage de « maintenir l'état du droit sur les charges (déductibilité dans tous les cas, y compris entreprises liées) en réservant le bénéfice du taux réduit aux opérations réalisées avec des tiers ».

On rappelle que telle était précisément la logique de la solution en vigueur de 1971 à la loi de finances rectificative pour 2001. Si cette solution a été abandonnée, c'est parce qu'elle subordonnait le bénéfice du taux réduit au fait que l'entreprise concessionnaire n'ait pas recouru à la faculté de déduire le montant des redevances, et qu'en conséquence elle ne pouvait s'appliquer aux entreprises concessionnaires situées à l'étranger, ce qui n'était pas compatible avec les bonnes pratiques de l'Union européenne en matière de fiscalité des entreprises. Toutefois la logique légèrement différente proposée par Gilles Carrez pourrait a priori permettre de surmonter cette difficulté.

C. MODIFIER LE PRÉSENT ARTICLE

1. Apporter diverses modifications de précision

Il serait utile de préciser le présent article :

- au deuxième alinéa du texte proposé par le 2° du I pour le 12 bis du code général des impôts, précision que l'excédent auquel il est fait référence est un excédent « éventuel » ;

- au troisième alinéa de ce même texte, remplacement de la fraction de 18/33,33 par celle de [18,1/3]/[33,1/3], mathématiquement exacte et permettant donc de neutraliser totalement le « cadeau » fait indûment aux entreprises et que l'on souhaite supprimer ;

- dans la rédaction actuelle de l'article 39 terdecies du code général des impôts, correction d'une référence erronée74(*).

2. Porter le taux d'imposition de 15 % à 20 %

Une solution techniquement plus aisée, et peut-être aussi efficace, que le renforcement de dispositifs anti-abus sans cesse contournés, serait de réduire la taille de la « niche » en augmentant le taux d'imposition des concessions de brevet.

On rappelle que ce taux est actuellement de 15 %, au lieu de 33,1/3 %.

Porter ce taux à 20 % rapporterait 230 millions d'euros, et réduirait la « niche » de 27 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4 ter (nouveau)
(Art. 39 bis A du code général des impôts)
Prorogation du régime de la provision pour investissements des entreprises de presse

Commentaire : adopté à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, le présent article a pour objet de proroger d'un an le régime spécial des provisions pour investissements des entreprises de presse.

I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME DE PROVISIONS RÉGLEMENTÉES PROPRE AUX ENTREPRISES DE PRESSE

Un régime de provisions réglementées pour l'investissement (PPI) en faveur des entreprises de presse a été institué en 1953, en plus du régime des provisions ordinaires.

Ce régime, défini à l'article 39 bis A du code général des impôts (CGI), permet aux entreprises de constituer en franchise d'impôt, par prélèvement sur leur résultat, les provisions destinées à financer certaines dépenses, telles que les acquisitions de matériel strictement nécessaires à l'exploitation de la publication ou les investissements destinés à la constitution de bases de données.

Les entreprises éligibles doivent exploiter « soit un journal quotidien, soit une publication de périodicité au maximum mensuelle consacrée pour une large part à l'information politique et générale » (IPG), ou soit, depuis la loi Hadopi de 200975(*), un service de presse en ligne76(*) consacré pour une large part à l'IPG.

La constitution de la PPI est autorisée pour les exercices allant de 1997 à 2010. La loi de finances pour 2011 a prorogé ce dispositif au titre de l'année 2011.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article vise à proroger le régime de la provision pour investissements des entreprises de presse d'un an afin que ces dernières puissent constituer une provision déductible du résultat imposable de l'exercice 2012 en vue de faire face notamment à des dépenses d'investissements technologiques.

Il a été adopté à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, avec l'avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Gouvernement, la ministre soulignant que le dispositif n'a « pas encore atteint pleinement son objectif ».

A cette fin, il propose de remplacer le millésime « 2011 » par le millésime « 2012 » au premier alinéa du 1 de l'article 39 bis A du code général des impôts.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure vise à soutenir la presse écrite dans sa mutation, afin de faire face aux défis technologiques, en termes de production et de diffusion des contenus. Le coût de cette dépense fiscale est stable, inférieur à 500 000 euros.

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de septembre 2011 a conclu à une efficacité incertaine de ce dispositif.

En effet, il apparaît que le taux de recours à cette mesure est très faible, puisque seulement 1 % des entreprises du secteur de la presse l'utilisent. Au surplus, alors qu'on dénombrait 52 entreprises bénéficiaires en 2008, le tome II de l'évaluation des voies et moyens relatif aux dépenses fiscales indique que le nombre de bénéficiaires est nul pour l'année 2010.

Au total, la vocation incitative du dispositif n'est pas atteinte et son calibrage n'est pas satisfaisant, ce qui peut s'expliquer notamment par deux raisons :

- le dispositif ne procure pas un avantage définitif, mais seulement de trésorerie, ce qui limite son caractère incitatif ;

- il représente par définition un intérêt très limité pour les entreprises déficitaires. Or, seules 40 % des entreprises du secteur de la presse dégagent un résultat positif.

Enfin, le secteur bénéficie d'autres aides directes et indirectes plus importantes.

Le projet de loi de finances pour 2012 prévoit ainsi une dotation de 390,3 millions d'euros en crédits de paiement pour le programme 180 « Presse » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », qui porte les aides directes à la presse ainsi que les abonnements de l'Etat à l'Agence France Presse.

L'encadré ci-après présente les différents dispositifs fiscaux en faveur de la presse.

Les dispositifs fiscaux en faveur de la presse

- Dispositifs dont le coût est supporté par l'Etat :

le taux réduit de TVA (2,1 %) pour les livraisons, commissions et courtages portant sur les publications de presse qui remplissent les conditions prévues aux articles 72 et 73 de l'annexe III au CGI , pour un coût de 195 millions d'euros en 2012 ;

le régime des provisions pour investissement de l'article 39 bis A du CGI en faveur des entreprises de presse qui exploitent soit un journal quotidien, soit une revue d'une périodicité au maximum mensuelle, consacrée pour une large part à l'information politique et générale, soit un service de presse en ligne reconnu, consacré pour une large part à l'information politique et générale, pour un coût inférieur à 0,5 million d'euros en 2012 ;

la réduction d'impôt pour souscription au capital des sociétés de presse, objet du présent article ;

les exonérations de charges sociales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse créées en loi de finances rectificative d'avril 2009, pour un coût de 15,5 millions d'euros en 2012 ;

l'aide au transport postal de la presse aux termes des accords Etat-presse-La Poste du 23 juillet 2008 sous forme d'une participation financière aux surcoûts de la mission de service public du transport fiscal répartie entre le programme « Presse » de la mission « Médias » et le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie », pour un coût global de 232 millions d'euros en 2012.

- Dispositifs dont le coût est supporté par les collectivités territoriales :

- l'exonération de contribution économique territoriale en faveur des entreprises de presse de l'article 1458 du CGI ;

- l'abattement sur la base imposable à la contribution économique territoriale des diffuseurs de presse de l'article 1469 A quater du CGI.

Source : Ministère de la culture et communication

Cependant, cette mesure a été justifiée par ses promoteurs par la nécessité d'aider les entreprises de presse à procéder à des dépenses de développement technique et d'innovation, dans un contexte économique difficile marqué par la crise et des mutations profondes du secteur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 quater (nouveau)
(Art. 212 du code général des impôts)
Exclusion des sociétés civiles immobilières (SCI) de construction-vente du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation

Commentaire : le présent article tend à exclure du champ du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation, les intérêts versés à raison des prêts contractés auprès d'établissements financiers par des SCI de construction-vente, lorsque ces emprunts sont garantis par leurs associés.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement et du rapporteur général du budget, à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson.

Il vise à exclure de l'application des dispositions de l'article 212 du code général des impôts les intérêts versés à raison des prêts contractés auprès d'établissements financiers par des sociétés civiles immobilières (SCI) de construction-vente, lorsque ces emprunts sont garantis par leurs associés.

La rédaction en vigueur de l'article 212 du CGI résulte de l'article 12 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, qui a étendu le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation à l'ensemble des prêts souscrits auprès d'une entreprise tierce et dont le remboursement est garanti par une entreprise liée à la société débitrice sous réserve de certaines exceptions limitativement énumérées :

- « obligations émises dans le cadre d'une offre au public ;

« sommes dont le remboursement est exclusivement garanti par le nantissement des titres du débiteur, ou de créances sur ce débiteur, ou des titres d'une société détenant directement ou indirectement le débiteur lorsque le détenteur de ces titres et le débiteur sont membres d'un même groupe ;

« remboursement d'une dette préalable, rendu obligatoire par la prise de contrôle du débiteur, dans la limite du capital remboursé et des intérêts échus à cette occasion ;

« emprunts contractés antérieurement au 1er janvier 2011 à l'occasion d'une opération d'acquisition de titres ou de son refinancement. »

Le cas des montages immobiliers qui passent par des SCI de construction-vente77(*) n'a toutefois pas été exclu alors qu'il implique nécessairement que les associés garantissent les emprunts.

Le présent article a donc pour objet de les exclure du dispositif anti-abus, afin d'assurer une égalité de traitement avec les schémas de financement aux termes desquels les sommes empruntées auprès d'une banque par une société mère et immédiatement mises à la disposition d'une SCI sans facturation d'intérêts n'entrent pas dans le champ de l'article 212.

Le texte adopté fixe cependant deux conditions :

- la garantie accordée par le ou les associés doit être proportionnelle à leur droit dans la société ;

- et les sommes empruntées ne doivent pas être mises à disposition par cette société à une autre entreprise liée au sens du 12 de l'article 39 du CGI.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale n'est pas opposée à cette mesure justifiée par le fonctionnement spécifique des SCI de construction-vente.

Elle observe toutefois que la dérogation proposée n'est qu'une réponse partielle à la grande complexité du régime de lutte contre la sous-capitalisation. Celle-ci rend plus nécessaire encore l'adoption d'un mécanisme simple de plafonnement global de la déductibilité des intérêts d'emprunt, qui est l'objet d'un article additionnel qu'elle vous propose d'insérer dans le présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 quinquies (nouveau)
(Art. 220 undecies du code général des impôts)
Prorogation d'un an du régime de la réduction d'impôt en faveur des entreprises ayant souscrit au capital de certaines entreprises de presse

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, propose de proroger d'un an la réduction d'impôts en faveur des entreprises entrant dans le capital des entreprises de presse éditant des publications d'information politique et générale.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances pour 200778(*) a instauré, à l'article 220 undecies du code général des impôts (CGI), une réduction d'impôt en faveur des entreprises ayant souscrit au capital des sociétés exploitant, soit un journal quotidien, soit une publication de périodicité au maximum mensuelle consacrée à l'information politique et générale (IPG) telle que définie à l'article 39 bis A du CGI79(*).

Sont considérés comme se consacrant à l'information politique et générale80(*) les publications et les services de presse en ligne qui :

- apportent de façon permanente et continue sur l'actualité politique et générale, locale, nationale ou internationale des informations et des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens, et

- consacrent au moins le tiers de leur surface rédactionnelle à cet objet.

Aux termes de l'article 220 undecies du CGI, la réduction d'impôt est égale à 25 %81(*) du montant des sommes versées au titre des souscriptions en numéraire, réalisées au capital des entreprises de presse, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2010.

Les sociétés, souscriptrice et bénéficiaire, doivent être, toutes deux, soumises à l'impôt sur les sociétés (IS) et n'avoir aucun lien de dépendance entre elles.

L'entreprise souscriptrice ne doit pas avoir été, elle-même, bénéficiaire de la souscription ouvrant droit à cette réduction d'impôt. Elle doit conserver pendant cinq années, à compter de la souscription, les titres ayant ouvert droit à la réduction d'impôt.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, avec l'avis défavorable de la commission des finances mais favorable du Gouvernement, vise à proroger d'un an le régime de déduction fiscale, prévu par l'article 220 undecies du CGI, qui arrive à expiration au 31 décembre 201182(*).

A cette fin, il propose de remplacer le millésime « 2011 » par le millésime « 2012 » au I de l'article 220 undecies du CGI.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de septembre 2011 a conclu à l'inefficacité de cette niche, compte tenu de son faible impact et du coût de gestion de ce dispositif : « ce dispositif est très peu utilisé car, pour des raisons éditoriales, les sociétés de presse sont réticentes à ouvrir leur capital, en raison d'un risque de remise en cause des équilibres d'un actionnariat souvent très divers. Il n'apparaît dès lors par en mesure de répondre efficacement à l'objectif de renforcement des fonds propres des sociétés de presse ».

De surcroît, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue Gilles Carrez, a souligné en séance publique que ce dispositif, utilisé 47 fois en 2010, n'avait profité en réalité qu'à deux entreprises, pour un coût estimé à 1 million d'euros.

Enfin, il existe de nombreux dispositifs de soutien en faveur de la presse, qu'il s'agisse d'aides directes (60 %) ou indirectes (40 %)83(*).

Toutefois, cette mesure a été justifiée par ses promoteurs par la nécessité de soutenir le secteur de la presse, confronté à des mutations profondes et à un contexte économique difficile caractérisé par une baisse des abonnements, une stagnation des recettes publicitaires et une concurrence accrue de nombreux sites Internet gratuits d'information.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 sexies (nouveau)
(Art. 244 quater B du code général des impôts)
Extension du bénéfice du crédit d'impôt recherche au coût du remplacement d'installations détruites par un sinistre non pris en charge par l'assurance

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, propose d'étendre le bénéfice du crédit d'impôt recherche au coût du remplacement d'installations détruites par un sinistre non pris en charge par l'assurance.

I. LE DROIT ACTUEL

Les dépenses de recherche ouvrant droit au crédit d'impôt recherche (CIR) sont définies par l'article 244 quater B du code général des impôts.

En particulier, le a du II de l'article précité prévoit que tel est le cas des « dotations aux amortissements des immobilisations, créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique, y compris la réalisation de prototypes ou d'installations pilotes ».

Aucune disposition particulière ne concerne la prise en compte des biens détruits par un sinistre. Ainsi, sous l'hypothèse d'un remplacement à l'identique et aux mêmes conditions, l'entreprise perçoit une créance annuelle de même montant avant et après le sinistre (reposant dans le second cas sur les nouvelles installations).

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de notre collègue député Michel Bouvard, adopté avec un avis favorable du Gouvernement, la commission des finances s'en étant remise à celui-ci.

Il propose d'insérer, au II de l'article 244 quater B précité du code général des impôts, un a bis prévoyant qu' « en cas de sinistre touchant les immobilisations visées au a84(*), la dotation aux amortissements correspondant à la différence entre l'indemnisation d'assurance et le coût de reconstruction et de remplacement ».

Cette disposition entrerait en vigueur de manière rétroactive, à compter du 1er janvier 2009.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN AMENDEMENT DÉJÀ PRÉSENTÉ LORS DE L'EXAMEN DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DE SEPTEMBRE 2011

L'amendement insérant le présent article témoigne de la persévérance de notre collègue député Michel Bouvard. Celui-ci l'a en effet présenté à six reprises (sous une forme parfois un peu différente) :

- lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, une première fois lors de l'examen du texte par la commission des finances (sous la forme de deux amendements prévoyant un dispositif un peu différent, alors retirés)85(*), et une seconde fois lors de la discussion en séance publique (amendement alors retiré en séance)86(*) ;

- lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative de décembre 2010, une première fois lors de l'examen du texte par la commission des finances (amendement à nouveau retiré87(*)), et une seconde fois lors de la discussion en séance publique (amendement retiré avant séance)88(*) ;

- lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative de juin 2011 (amendement non soutenu)89(*) ;

- lors de la discussion du présent projet de loi de finances.

Avant le présent projet de loi de finances, l'amendement instaurant le présent article n'a donc été discuté en séance publique que lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011. Le rapporteur général de la commission des finances et la ministre ont alors exprimé une certaine perplexité, comme le montre l'encadré ci-après.

L'examen du présent amendement lors de la discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2011

« M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, pour soutenir l'amendement n° 471.

« M. Michel Bouvard. Cet amendement traite du cas particulier des entreprises qui ont subi un sinistre.

« Le crédit d'impôt recherche s'applique aux immobilisations créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche. En cas de sinistre, l'entreprise perd la partie du crédit d'impôt correspondant aux machines détruites, ce qui la place dans une situation difficile, les assurances ne couvrant que rarement l'intégralité du coût de remplacement, alors que le plan de financement de l'installation incluait l'avantage fiscal. L'entreprise ne bénéficiant plus du dispositif peut donc être amenée à renoncer à son effort de recherche.

« Je précise que la mesure que je propose ne saurait constituer une incitation à ne pas s'assurer, puisque 70 % de la dépense reste de toute façon à la charge de l'entreprise et que la charge sera d'autant plus lourde que le niveau d'assurance est faible.

« M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

« M. Gilles Carrez, rapporteur général. Cet amendement nous a laissé perplexes. En fait, la question qu'il soulève relève des assurances. En cas de sinistre, les dotations aux amortissements ont été prises en compte, étant donné qu'elles figurent dans l'assiette du crédit d'impôt recherche. Il faudrait que M. Bouvard transmette au ministère le dossier qui justifie son amendement. (Sourires.)

« M. Michel Bouvard. Je le ferai.

« M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

« Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie. Je suggère à M. Bouvard de retirer son amendement, et réserverai à son dossier un examen attentif

«  (L'amendement n° 471 est retiré.) »

Source : compte-rendu intégral des débats de l'Assemblée nationale, séance du 20 octobre 2010

B. UN AMENDEMENT PEU COÛTEUX

· Comme on l'a indiqué ci-avant, le CIR est neutre vis-à-vis du sinistre, l'entreprise continuant, en cas de remplacement à l'identique, de percevoir le même montant annuel (sur la base des nouveaux équipements après le sinistre). Le fait que le sinistre représente un coût pour l'entreprise, si celle-ci n'est pas totalement assurée, n'a rien d'anormal.

Le présent article fait perdre au CIR cette neutralité, puisque désormais il s'appliquerait au coût du sinistre non pris en charge par l'assurance. Par exemple, si sur un investissement de 100 détruit dans un sinistre, l'entreprise est indemnisée pour 70 par son assurance, le CIR prend en charge 30 % du montant restant, soit 9, et l'entreprise ne perd plus que 21 (au lieu de 30).

· Toutefois cet amendement est peu coûteux.

Comme notre collègue député Michel Bouvard le souligne dans l'objet de son amendement, « l'impact de cette disposition devrait être relativement faible, ne touchant que les immobilisations détruites qui ne sont heureusement guère nombreuses, et seulement pour le montant de la provision pour dépréciation non couvert par l'assurance de l'entreprise ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 septies (nouveau)
(Art. 1465 A du code général des impôts)
Prise en compte du critère de déclin de la population pour le zonage des zones de revitalisation rurale (ZRR)

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement et de la commission des finances, propose de modifier le zonage des zones de revitalisation rurale (ZRR), par le changement de prise en compte du critère de déclin de la population.

I. LE DROIT EXISTANT

Créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les zones de revitalisation rurale (ZRR) ont pour objet de favoriser l'implantation d'entreprises dans des territoires confrontés à des difficultés particulières, tels que le déclin démographique ou des handicaps géographiques, économiques et sociaux. Le législateur entendait ainsi corriger les inégalités de conditions de vie des citoyens français.

Les entreprises qui s'y créent, implantent, sont transmises ou, encore, reprises bénéficient de différents régimes fiscaux et sociaux préférentiels, pour un coût global de plus de 500 millions d'euros, répartis entre environ 80 % d'exonérations de cotisations sociales90(*) et 20 % d'exonérations fiscales. Parmi ces dernières, les dispositifs en matière d'impôt sur le revenu (IR) ou d'impôt sur les sociétés (IS) concernent aussi les zones d'aide à finalité régionale (ZAFR), dont le zonage est soumis à des règles complexes91(*).

Le bénéfice de ces exonérations est toujours subordonné au respect du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 8892(*) du traité CE aux aides de minimis.

Le zonage emporte aussi des exonérations de certains impôts locaux, sous réserve d'une délibération en ce sens par les collectivités territoriales concernées, tels que la cotisation foncière des entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Une faculté similaire est offerte pour la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie et celle pour frais de chambres de métiers et de l'artisanat, toujours sur délibération des organismes consulaires concernés.

En outre, les entreprises bénéficient en ZRR d'une exonération de cotisations sociales patronales au titre de l'embauche93(*). Cette exonération est élargie à l'ensemble du personnel des organismes d'intérêt général, sans limitation de durée ni plafond de rémunération.

L'éligibilité au dispositif repose sur un zonage selon trois critères appliqués aux communes94(*) :

- un critère de faible densité démographique, évalué à l'échelle des cantons, des arrondissements ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La commune doit ainsi relever d'un canton ou d'un EPCI à fiscalité propre dont la densité de population est inférieure à 31 habitants par km², ou d'un arrondissement dont la densité de population est inférieure à 33 habitants par km² ;

- un critère socio-économique, évalué au niveau de la commune95(*). Celle-ci doit remplir une des trois conditions suivantes : avoir connu une perte de population, une perte de population active, ou détenir un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale, c'est-à-dire supérieur à 8,3 % de l'ensemble de la population active ;

- un critère institutionnel, à savoir l'appartenance à un EPCI à fiscalité propre. Afin d'inciter à l'intercommunalité, les communes qui se regroupent ou qui se rapprochent d'un EPCI existant permettent à l'ensemble de l'EPCI de bénéficier de leur classement en ZRR si elles représentent plus de 50 % de la population de celui-ci. A contrario, elles conservent le bénéfice de leur classement en ZRR à titre individuel si elles satisfont aux critères sans représenter 50 % de la population de l'EPCI. Il en résulte que les EPCI ne sont pas tous classés dans leur intégralité, certains n'ayant donc qu'une partie de leurs communes en ZRR.

En fonction de ces critères, le pouvoir réglementaire constate par arrêté le classement des communes en ZRR. Aux termes de l'arrêté du 9 avril  2009 constatant le classement de communes en zone de revitalisation rurale, les ZRR concernent ainsi aujourd'hui le tiers des communes et du territoire national, mais seulement 8 % de la population totale. La carte de la page suivante permet d'illustrer cette large couverture du territoire par le zonage ZRR en vigueur.

Source : DATAR

Les zones de revitalisation rurale (ZRR)

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Michel Bouvard, Patrice Martin-Lalande et Marie-Christine Dalloz, contre l'avis du Gouvernement et de sa commission des finances96(*), le présent article a été introduit à l'Assemblée nationale.

Il propose de modifier le zonage des ZRR, par un changement de calcul du critère socio-économique de déclin de la population. Evalué au niveau de la commune, il s'agirait de le constater désormais au niveau :

- de l'ensemble de l'arrondissement ou du canton ;

- ou dans une majorité de communes, dont le chef-lieu doit faire partie, qui composent ce canton ou cet arrondissement.

Un tel dispositif conduirait à élargir le bénéfice des avantages fiscaux consentis aux entreprises en ZRR sans que les effets soient mesurables à ce stade : en permettant de classer des communes en ZRR sans prendre en compte leur situation spécifique, mais la situation globale du canton ou de l'arrondissement dans lesquels elles se situent, on permet à de nouvelles communes de bénéficier du régime ZRR, qui est par ailleurs déjà étendu aux reprises d'activité par l'article 65 du présent projet de loi de finances.

L'exposé des motifs de l'amendement à l'origine du présent article fait valoir que les critères classiques de définition des ZRR poseraient d'importantes difficultés d'appréciation et que la concertation qui devait s'engager sur la refonte de ces critères n'aurait jamais débuté.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le souhait des députés d'accélérer d'accélérer la réflexion en cours est compréhensible tant il est vrai que le Gouvernement a eu tendance à reporter le débat année après année.

Certes, une concertation a bien débuté. Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 11 mai 2010 a décidé de proposer de nouveaux critères de classement en ZRR et a chargé le ministre en charge de l'aménagement du territoire et la DATAR de réaliser des simulations et de proposer une réforme des critères du zonage des ZRR. Et en effet, le ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire a mis en place cette année, avec le concours de la DATAR, un groupe de travail de douze parlementaires pour réfléchir aux critères à prendre en considération pour déterminer les territoires ruraux nécessitant des politiques publiques spécifiques.

Ce groupe de travail n'a pas rendu ses conclusions (plutôt prévues pour la fin de l'année 2011, voire le premier trimestre 2012), mais d'après les informations recueillies auprès du ministère et de la DATAR, il n'est pas sûr qu'il propose des évolutions marquées des critères de classement en ZRR. Les évolutions des périmètres des EPCI et des cantons devraient être mieux connues avant de procéder à de telles modifications.

On peut s'interroger sur l'intérêt de modifier isolément tel ou tel critère de classement en ZRR sans en mesurer précisément les conséquences, territoriales et budgétaires. Il appartient donc au Gouvernement de fournir des engagements précis et un calendrier pour la refonte du dispositif ZRR, qui pourrait, par exemple, prendre en compte des indicateurs de richesse des territoires.

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, s'est montré très critique sur ces dispositifs, jugés très souvent inefficaces97(*). Le statu quo ne saurait donc tenir lieu de politique en la matière.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 octies (nouveau)
(Art. L. 3324-1 du code du travail)
Modification des modalités de calcul de la réserve spéciale de participation

Commentaire : adopté à l'initiative de nos collègues députés Nicolas Forissier et Olivier Carré, le présent article modifie les règles d'imputation des déficits antérieurs pour la détermination du bénéfice fiscal retenu dans le calcul de la réserve spéciale de participation.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉSERVE SPÉCIALE DE PARTICIPATION EST CALCULÉE EN FONCTION DU BÉNÉFICE FISCAL

La participation a « pour objet de garantir collectivement aux salariés le droit de participer aux résultats de l'entreprise » (article L. 3322-1 du code du travail). Elle est obligatoire dans les entreprises de plus de 50 salariés - tandis que l'intéressement demeure toujours facultatif.

Elle prend la forme d'une « participation financière à effet différé, calculée en fonction du bénéfice net de l'entreprise, constituant la réserve spéciale de participation » (article L. 3322-1 précité).

La formule de calcul de la réserve spéciale de participation (RSP) est fixée par l'article L. 3324-1 du code du travail, modifié par le présent article.

La base de calcul de la RSP est le bénéfice fiscal de l'entreprise, qu'elle soit imposée à l'impôt sur le revenu (IR) ou à l'impôt sur les sociétés (IS).

B. LE CODE DU TRAVAIL PRÉVOIT UNE DÉROGATION AUX RÈGLES FISCALES AFIN DE LIMITER LES IMPUTATIONS DES DÉFICITS ANTÉRIEURS SUR LE BÉNÉFICE FISCAL

Par l'effet du régime de report en avant des déficits antérieurs (« carry forward »), le bénéfice fiscal d'une année N peut se retrouver sensiblement diminué, voire nul - par imputation de l'ensemble des déficits antérieurs.

Afin de ne pas priver les salariés de participation lorsque l'entreprise redevient bénéficiaire, le code du travail, en son article L. 3324-1 précité, prévoit une dérogation aux dispositions fiscales.

La règle fiscale du report en avant est en partie « neutralisée ». Ainsi, pour le calcul de la RSP, le bénéfice fiscal net est obtenu après imputation des seuls déficits antérieurs de moins de cinq ans98(*).

Comme le montre le tableau ci-dessous, il existe une discordance entre le bénéfice retenu pour l'imposition à l'IS et celui utilisé pour le calcul de la RSP.

 

Déficits antérieurs à N-5

Déficits cumulés
[N-5 / N-1]

N

Bénéfice retenu

Bénéfice retenu pour l'imposition à l'IS

- 50

- 50

100

0

Bénéfice retenu pour le calcul de la RSP

- 50

- 50

100

50

Cette disposition résulte de l'adoption par le Sénat d'un amendement de notre collègue Isabelle Debré, lors de l'examen de la loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié du 30 décembre 2006, dont elle était rapporteure au fond.

A l'époque, dans le projet de loi initial, le Gouvernement avait entendu supprimer totalement la possibilité d'imputer les déficits antérieurs pour le calcul de la RSP. Notre collègue Isabelle Debré avait expliqué qu'une « période de cinq ans [semblait] plus réaliste [...] pour permettre à des entreprises ayant connu une situation déficitaire de reconstituer leurs fonds propres avant d'être tenues de verser à nouveau de la participation.

« Une telle mesure représente également un enjeu important en termes d'attractivité pour notre pays ».

C. LA RÉCENTE MODIFICATION DES RÈGLES DU REPORT EN AVANT A CONDUIT À UNE DÉCONNECTION DU DROIT FISCAL ET DU DROIT DU TRAVAIL

L'article 2 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 du 20 septembre 2011 a modifié le régime du report en avant. S'il demeure toujours illimité dans le temps, il est désormais doublement plafonné à hauteur d'un million d'euros et, lorsque le déficit est supérieur à ce montant, à 60 % de la fraction du bénéfice imposable dudit exercice qui excède cette première limite.

Désormais le code général des impôts retient un plafonnement des déficits antérieurs en montant tandis que le code du travail retient un plafonnement en durée.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. ALIGNER LES DISPOSITIONS DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS ET DU CODE DU TRAVAIL

Constatant une divergence entre droit du travail et droit fiscal, nos collègues députés Nicolas Forissier et Olivier Carré ont entendu « réunifier la définition du bénéfice fiscal imposable à l'impôt sur les sociétés et celle du bénéfice net retenu pour la détermination de la participation des salariés » (exposé des motifs de l'amendement).

A leur initiative, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement et sous-amendé par la commission, tendant à insérer le présent article additionnel. Il met fin à la « neutralisation » partielle du régime de report en avant. Par conséquent, le bénéfice fiscal net retenu pour le calcul de la RSP sera le même que celui déterminé pour l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a proposé un sous-amendement, adopté par l'Assemblée nationale, tendant à ce que les nouvelles règles de calcul de la RSP s'appliquent à compter des exercices ouverts à partir du 21 septembre 2011 afin d'éviter toute rétroactivité du dispositif (l'amendement prévoyait initialement qu'il s'appliquait à compter des exercices clos à cette date).

B. UN DISPOSITIF QUI NE PEUT ENTRAÎNER QU'UNE DIMINUTION DE LA RÉSERVE SPÉCIALE DE PARTICIPATION

Deux cas doivent être distingués pour analyser les effets résultant du dispositif proposé par le présent article.

Dans le premier cas, l'entreprise a accumulé des déficits antérieurs de plus de cinq ans. Le dispositif proposé est alors moins favorable aux salariés puisque le montant global de la RSP va diminuer par l'imputation d'une somme de déficits supérieure à celle actuellement permise, le report étant illimité dans le temps.

Dans le second cas, l'entreprise n'impute que des déficits antérieurs de moins cinq ans. La somme des déficits est donc la même qu'aujourd'hui et le montant global de la RSP ne variera pas.

Le tableau ci-dessous récapitule les deux hypothèses en comparaison du droit actuel. On retient une entreprise qui constate des déficits jusqu'à l'exercice N où elle est bénéficiaire de 100.

Bénéfice retenu pour le calcul de la RSP

 

Déficits antérieurs à N-5

Déficits cumulés

[N-5 / N-1]

N

Bénéfice retenu

Droit actuel

- 50

- 50

100

50

Cas n° 1

- 50

- 50

100

0

Cas n° 2

0

- 50

100

50

En résumé, le présent article entraîne, au pire, une perte globale de RSP pour les salariés et, au mieux, s'en tient au statu quo par rapport au droit actuel.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE DIVERGENCE LÉGISLATIVE QUI NE DOIT PAS ÊTRE SURESTIMÉE

Comme indiqué précédemment, les deux corpus de règles applicables pour la détermination du bénéfice fiscal ne sont plus en phase suite à l'adoption de la deuxième loi de finances pour 2011.

Néanmoins, cette divergence n'apparaît pas dirimante. Elle signifie que les règles du droit du travail ont vocation à s'appliquer de manière autonome à celles du droit fiscal.

A partir d'un même bénéfice fiscal brut - 1 200 dans le tableau ci-dessous - le droit du travail et le droit fiscal appliquent, chacun selon leur logique, un plafond à l'imputation des déficits antérieurs : le premier sur une base temporelle, le second sur une base quantitative.

 

Déficits antérieurs à N-5

Déficits cumulés [N-5 / N-1]

Bénéfice N

Bénéfice retenu pour l'imposition à l'IS

Bénéfice retenu

pour le calcul de la RSP

Avant LFR pour 2011

- 1 000

- 1 100

1 200

0

100

Après LFR pour 2011

- 1 000

- 1 100

1 200

80

100

L'exposé des motifs de l'amendement dont est issu le présent article explique que ce dispositif « constituerait une mesure importante de simplification ». Cette affirmation est contestable :

- les règles de calcul de la RSP n'ont pas été modifiées par la deuxième loi de finances rectificative pour 2011. Les modifications apportées au régime des reports pour le calcul de l'IS ne se traduisent donc par aucune charge supplémentaire, en termes de gestion, pour les entreprises et leurs experts-comptables ;

- il ne peut pas être exclu que la principale motivation de ce dispositif ne soit pas la simplification mais la volonté de restituer aux entreprises, en réduisant les sommes qu'elles doivent consacrer à la participation, une partie de l'augmentation d'IS qui résulte pour elles de la réforme du régime des reports de déficit.

B. UN CAVALIER BUDGÉTAIRE

Le présent article, bien qu'il se réfère au code général des impôts, n'a pas d'incidence sur le rendement des impositions de toute nature et ne modifie pas l'équilibre du projet de loi de finances pour 2012.

Il est par conséquent en dehors du champ des lois de finances, défini par l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF).

C. NE PAS PORTER PRÉJUDICE À LA PARTICIPATION

En 2006, le projet de loi initial pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié entendait purement et simplement interdire l'imputation des déficits antérieurs. La logique du Gouvernement était la suivante : dès lors que le groupe redevient bénéficiaire, ses salariés doivent en retirer des fruits.

A l'époque, il avait été opposé un raisonnement d'ordre économique, rappelé plus haut, qui considère que la participation n'est pas prioritaire tant que la bonne santé de l'entreprise n'est pas totalement assurée.

Lors des débats au Sénat, le groupe socialiste, en la personne de notre collègue Jean-Pierre Godefroy, avait soutenu le texte gouvernemental : « nous voici à nouveau en opposition avec notre rapporteur, qui propose d'aller au-delà des dispositions du texte qui nous est soumis, en autorisant le report des cinq déficits annuels antérieurs. Nous proposons, quant à nous, la suppression de cette possibilité comptable qui permet de priver les salariés de participation ».

Le retour au texte initial n'avait toutefois pu être obtenu mais la solution proposée en 2006 n'est pas caduque : l'interdiction d'imputer les déficits antérieurs lors du calcul de la RSP constituerait un moyen efficace et juste en vue d'améliorer la participation des salariés.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 5
(Art. 64 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011)
Mise en conformité communautaire du financement des attributions de quotas de CO2 aux nouveaux entrants

Commentaire : le présent article vise à instaurer une nouvelle taxe, assise sur le chiffre d'affaires des entreprises soumises au système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE), afin de financer la réserve des nouveaux entrants. Cette taxe se substituerait au système de quotas payants mis en place par l'article 64 de la loi de finances pour 2011.

I. DE LA NÉCESSITÉ ET DE LA DIFFICULTÉ D'ABONDER LA RÉSERVE DES NOUVEAUX ENTRANTS

1. Un plan national d'allocation de quotas 2008-2012 non réaliste pour ce qui concerne la réserve des nouveaux entrants

Afin d'atteindre les objectifs du protocole de Kyoto, l'Union européenne a mis en place un système communautaire d'échange de quotas de gaz à effet de serre (SCEQE), créé par la directive n° 2003/87/CE du 13 octobre 2003 (dite « directive quotas ») pour une période préparatoire (2005-2007) puis pour la période d'engagement de Kyoto (2008-2012).

Dans les deux premières phases du SCEQE99(*), chaque Etat membre détermine, en liaison avec la Commission européenne, un niveau global d'émissions de gaz à effet de serre compatible avec l'objectif auquel il a souscrit en ratifiant le protocole de Kyoto. Il revient ensuite à cet Etat de répartir cette quantité globale de quotas entre les installations industrielles entrant dans le champ d'application du dispositif, en attribuant à chacune d'entre elles un certain quota exprimé en tonnes de CO2.

Sur la base de ce plan, qui doit recevoir l'approbation de la Commission européenne, chaque installation se voit délivrer chaque année son quota et doit, un an plus tard, justifier de ses émissions de CO2. Un éventuel dépassement entraîne une amende de 100 euros par tonne de CO2 non restituée. Toutefois, pour parvenir à leur objectif, les industriels qui auraient excédé le quota alloué par leur Etat peuvent acheter des quotas sur les marchés du carbone, mis en vente par des exploitants n'ayant pas épuisé leurs propres droits d'émissions, comme le montre le schéma ci-dessous. De tels achats peuvent se faire de gré à gré ou bien sur des places de marché (comme la place française BlueNext).

Le mécanisme d'échange de quotas d'émission

Le décret n° 2007-979 du 15 mai 2007 portant plan national d'allocation des quotas (PNAQ) pour la période de 2008 à 2012 prévoit une enveloppe annuelle de 124,68 millions de tonnes de CO2 selon le tableau ci-après100(*).

Enveloppe annuelle de quotas d'émission dans le cadre du PNAQ 2008-2012

(en millions de tonnes de CO2)

Secteur d'activité

Allocation

Chauffage urbain

5,46

Combustion d'énergie

0,37

Electricité

25,59

Transport de gaz

0,84

Raffinage

16,54

Combustion agro-alimentaire

5,97

Combustion chimie

9,79

Combustion externalisée

2,64

Combustion industrie

1,11

Combustion (autres)

2,88

Acier

25,73

Ciment

15,4

Chaux

3,18

Verre

3,73

Céramique

0,02

Tuiles et briques

1,11

Papier

4,32

Total

124,68

Source : décret n° 2007-979 du 15 mai 2007

En outre, la réserve pour les nouveaux entrants, dont la définition regroupe les nouvelles installations industrielles et l'extension des sites existants, a été fixée, dans le PNAQ 2008-2012, à 2,74 millions de tonnes de CO2 par an. Il est à noter que la date d'élaboration de ce plan, juste avant l'élection présidentielle de 2007, a peut-être conduit le gouvernement de l'époque à privilégier les sites existants par rapport aux nouveaux entrants.

De fait, l'allocation actuelle se révèle insatisfaisante puisque le besoin réel était de l'ordre de 9 millions de tonnes de CO2 par an.

2. Les tentatives de réponses du législateur

a) Loi de finances rectificative pour 2008 : la modification de la quantité de quotas alloués aux électriciens

Le Gouvernement a tenté d'apporter une réponse à ce problème dans le cadre de l'article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

Il disposait ainsi que le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » créé par l'article « permet d'abonder en quotas d'émission de gaz à effet de serre la réserve destinée aux nouveaux entrants » et que « la réalisation de [cet] objectif est assurée au moyen d'une réduction annuelle maximale de 10 % en 2009, 20 % en 2010, 35 % en 2011 et 60 % en 2012 de l'enveloppe des quotas d'émission destinés aux installations du secteur de la production d'électricité, affectés mais non encore délivrés au 31 décembre 2008, tels que définis dans le plan national d'affectation des quotas pour la période 2008-2012 ». Ce choix des électriciens résultait de plusieurs facteurs, en particulier de la faible exposition dudit secteur aux délocalisations.

Le décret n° 2009-231 du 26 février 2009 a fixé à 10 % la réduction de quotas des producteurs d'électricité pour 2009. Cependant, ce dispositif a entraîné une contestation au regard de sa conformité au droit communautaire, la quantité de quotas alloués à des sites ne pouvant être modifiée au cours de la période d'application du PNAQ. Devant l'impossibilité de trouver un accord sur ce point avec la Commission européenne, le Gouvernement a abrogé le décret n° 2009-231 précité.

Depuis lors, les dispositions de l'article 8 de la loi n° 2008-1443 précité n'ont pu trouver à s'appliquer.

b) Loi de finances pour 2011 : la délivrance d'une fraction des quotas à titre onéreux

A l'approche du moment où l'Etat devrait abonder la réserve, le cas échant en puisant sur ses deniers, votre commission des finances, dont le président Philippe Marini était alors le rapporteur général, a, à son tour, fait adopter un dispositif.

Il s'agissait alors, pour l'essentiel101(*), de rendre onéreuse la délivrance d'une fraction des quotas allouées aux entreprises pendant les années 2011 et 2012.

Le commentaire de cet article102(*) détaillait les raisons pour lesquelles il était envisageable de contester la probable opposition de la Commission européenne à cette modification du PNAQ français devant la justice communautaire (qui a déjà, à plusieurs reprises, condamnée la Commission pour excès de pouvoir à l'encontre des Etats sur l'application de la directive « quotas »).

Cependant, le Conseil d'Etat n'a pas approuvé le décret d'application de ce texte, en notant simplement que l'accord de la Commission européenne était incertain.

Le problème du financement de la réserve des nouveaux entrants reste donc entier. Celui-ci s'élèverait à environ 30 millions de quotas (en cumul de 2011 et 2012), soit 300 millions d'euros dans l'hypothèse d'un cours du quota à 10 euros, ou 450 millions d'euros si ce cours remontait à 15 euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE TAXE PONCTUELLE...

Le présent article propose donc un nouveau dispositif de financement, de nature fiscale.

Il s'agit, aux termes du I, d'une taxe temporaire, qui frapperait les personnes :

- exploitant une ou plusieurs installations exerçant l'une des activités concernées par le SCEQE ;

- et ayant reçu, au titre de la période allant du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2012, pour l'ensemble des installations exploitées, des quotas d'émission de gaz à effet de serre à hauteur d'au moins 60 000 tonnes, dans le cadre du PNAQ. Ce seuil est destiné à assurer que seuls les principaux émetteurs contribuent au financement de la réserve des nouveaux entrants. De fait, ce champ recouvre plus de 99 % des émissions de CO2 soumises à quotas.

L'assiette proposée pour cette taxe est constituée par le montant total hors TVA des livraisons de biens et de services effectuées en 2011. Ainsi, seraient soumises à la taxe les personnes bénéficiaires de quotas gratuits depuis 2008, ainsi que celles soumises au SCEQE en tant que nouveaux entrants de 2009 à 2011.

D'autre part, le II propose que le taux de la taxe soit compris dans une fourchette, de 0,08 % et 0,12 % du chiffre d'affaires hors TVA. Ce taux serait ensuite fixé par arrêté du ministre chargé du budget, en fonction des liasses fiscales de 2010 et des dernières évolutions du cours des quotas.

Le III du présent article prévoit que la taxe soit exigible au 1er janvier 2012.

Aux termes du IV, les redevables déclarent et liquident la taxe sur l'annexe à la déclaration de recettes prévue par l'article 287 du code général des impôts pour la liquidation de la TVA, déposée au titre du mois de mars ou du premier trimestre. La taxe serait acquittée lors du dépôt de cette déclaration, en une seule fois. Il est prévu que les redevables dont les allocations de quotas interviendraient après le 1er janvier 2012, et qui excèderaient le seuil de 60 000 tonnes, déclarent et liquident la taxe lors du dépôt de la déclaration de recettes déposée au titre du troisième mois qui suit la date d'attribution des quotas.

Selon les dispositions du V, la taxe serait recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Le VI propose, par coordination, l'abrogation de l'article 64 de la loi de finances pour 2011, qui a instauré un système de délivrance de quotas à titre onéreux n'ayant pu trouver à s'appliquer et auquel le présent dispositif tend à se substituer (cf. supra). Il est à noter qu'en conséquence, la possibilité d'affecter tout ou partie du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité, estimé à 75 millions d'euros, au compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'État », est également supprimée, afin de ne pas priver le budget général d'une telle ressource.

Enfin, aux termes du VII, ce dispositif entrerait en vigueur le 1er janvier 2012.

B. ... CALIBRÉE POUR NE COUVRIR QU'UNE PARTIE DU DÉFICIT DE LA RÉSERVE DES NOUVEAUX ENTRANTS

Selon les éléments transmis par le Gouvernement, la nouvelle taxe devrait concerner 401 entreprises et son produit devrait s'élever à 223 millions d'euros.

Répartition de la taxe par secteurs d'activité

Secteur d'activité

Poids de la taxe

Production et distribution d'électricité, de gaz, de vapeur et d'air conditionné

34 %

Industries alimentaires

7 %

Industrie chimique

7 %

Métallurgie

6 %

Industrie du papier et du carton

3 %

Fabrication d'autres produits minéraux non métalliques

3 %

Industrie automobile

6 %

Divers

35 %

Total

100 %

Source : évaluation préalable du projet de loi de finances pour 2012

Ce montant ne devrait couvrir qu'une partie du déficit de la réserve des nouveaux entrants. Le Gouvernement prévoit également d'affecter à cet usage :

- d'une part, en 2012, afin de compléter l'écart entre le produit de la taxe et le coût des quotas des nouveaux entrants au titre de 2011, une partie de la recette des enchères effectuées à la fin de l'année par anticipation de la troisième phase du SCEQE, débutant en 2013 (et au cours duquel l'allocation par enchères deviendra progressivement la règle) ;

- d'autre part, en 2013, le montant nécessaire pour acheter l'ensemble des quotas dont les nouveaux entrants auront besoin au titre de 2012.

Les schémas suivants, qui résument les relations entre l'Etat et les entreprises en matière de délivrance et de restitution des quotas expliquent ce décalage : ce n'est que fin avril 2013 que les nouveaux entrants (comme les autres entreprises) auront à restituer les quotas correspondant à leurs émissions réelles à l'Etat ; cette date représente donc la limite ultime avant laquelle l'Etat devra avoir remis leurs quotas à ces entreprises.

Délivrance et restitution des quotas (période 2008-2012)

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement l'Assemblée nationale a adopté un amendement limitant le montant de la contribution de chaque entreprise à une somme égale à la valeur des quotas qui lui ont été alloués selon le dernier cours connu (soit 10,3 euros), minoré de 40 %.

Il s'agit donc de répartir plus justement cette charge, en évitant que les petits allocataires ne soient de grands contributeurs. Selon le Gouvernement, ce plafonnement concernerait 5 % des entreprises redevables, soit une vingtaine d'entre elles.

La perte d'assiette liée à ce plafonnement est compensée par un ajustement du taux au sein de la fourchette prévue par le texte initial, de sorte que le produit attendu (soit 223 millions d'euros) ne change pas.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale approuve, dans son principe, la nécessité d'imaginer un mécanisme, éventuellement fiscal, permettant d'abonder la réserve des nouveaux entrants.

En effet, même s'il est contestable que toute modification du PNAQ en cours de période soit réellement interdite (aucune disposition de ce type ne figure dans la « directive SCEQE » et la Cour de justice de l'Union européenne ne s'est jamais prononcée sur ce point), il est désormais bien tard pour engager un bras de fer avec la Commission européenne.

Le réalisme commande donc de proposer autre chose, ce que le présent article a le mérite de faire.

Pour autant, ce dispositif continue de poser un problème de répartition de la taxe entre les entreprises soumises au SCEQE, malgré les améliorations apportées par l'Assemblée nationale. En outre, son calibrage laisse potentiellement à l'Etat environ la moitié de la charge de l'abondement de la réserve, ce qui est contestable.

A. LA RÉPARTITION DE LA TAXE ENTRE LES ENTREPRISES SOUMISES AU SCEQE

Comme cela était prévisible en raison du choix d'une assiette sur le chiffre d'affaires des entreprises relevant du SCEQE, la répartition de la charge est très inéquitable.

Malgré ses demandes répétées, votre rapporteure générale n'a pu obtenir du Gouvernement qu'il lui transmette cette répartition par secteur, compte tenu de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale. Il est néanmoins douteux que cet amendement ait modifié sensiblement les équilibres du dispositif originel : comme indiqué supra, selon le compte-rendu des débats de l'Assemblée nationale103(*), le plafond concernerait 5 % des entreprises redevables, soit une vingtaine d'entre elles.

Pour regrettable qu'elle soit, cette inéquité résulte de l'inconséquence des gouvernements successifs, qui ont, tout d'abord, privilégié les sites existants au détriment des nouveaux entrants juste avant la campagne présidentielle de 2007, puis n'ont jamais essayé de contester l'attitude fermée de la Commission européenne.

A ce stade, le plus important est d'assurer l'encaissement de la recette, ce qui ne peut désormais se faire qu'à partir d'une assiette imparfaite.

B. LE CALIBRAGE INSUFFISANT DU DISPOSITIF PROPOSÉ

S'agissant du calibrage du dispositif, votre rapporteure générale ne souscrit pas au raisonnement selon lequel la taxe ne devrait permettre à l'Etat d'encaisser que le produit des quotas manquants pour l'année 2011, les quotas de 2012 (à verser dans la réserve avant fin avril 2013) devant être financés par une partie du produits des mises aux enchères de quotas (au titre de la période 2013-2020).

D'une part, en termes de logique, parce que les sites existants en 2007 ont bien été « suralloués » d'un nombre de quotas correspondant au déficit de la réserve des nouveaux entrants. Il incombe donc à ces industriels de le combler.

D'autre part, en termes de sauvegarde des finances publiques, affecter par avance une recette future revient à creuser le déficit de l'année 2013, année clé sur le chemin du redressement des comptes publics.

Il est donc nécessaire de calibrer la taxe de sorte que son produit permette l'acquisition par l'Etat de l'ensemble des quotas manquants de la réserve des nouveaux entrants, soit 30 millions de quotas. Pour autant, comme il convient également de ne pas surtaxer inutilement les entreprises, il doit être tenu compte de la baisse du cours du quota depuis quelques mois, celui-ci s'élevant à 9,47 euros au 7 novembre 2011.

En prenant une marge, la fixation d'une fourchette de taux 0,14 % à 0,18 % du chiffre d'affaires des sociétés assujetties devrait permettre d'atteindre cet objectif sans aggraver le déficit de 2013.

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement modifiant en ce sens le présent article.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 5
(Art. 131 de la loi n° 2003-1311 de finances pour 2004)
Rétablissement du régime des jeunes entreprises innovantes

Commentaire : le présent article tend à rétablir le régime d'exonération de charges sociales des jeunes entreprises innovantes (JEI), dont la loi de finances pour 2011 a fortement réduit la portée.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DÉFINITION DES JEI

La loi de finances pour 2004 a créé le statut de « jeune entreprise innovante » (JEI). Ce statut est accordé aux petites ou moyennes entreprises de moins de huit ans qui engagent des dépenses de recherche-développement représentant au moins 15 % de leurs charges. Il leur permet de bénéficier d'un certain nombre d'exonérations fiscales et sociales.

Pour bénéficier du statut de JEI, l'entreprise doit se déclarer, spontanément, à la direction des services fiscaux dont elle dépend. Toutefois, une entreprise qui souhaite s'assurer qu'elle remplit les critères lui permettant d'être qualifiée de jeune entreprise innovante, peut solliciter l'avis de l'administration qui dispose de quatre mois pour répondre à cette demande. A défaut de réponse motivée dans ce délai, un accord est réputé obtenu.

Une entreprise est qualifiée de jeune entreprise innovante lorsqu'elle répond aux cinq conditions suivantes :

1) être une PME au sens communautaire ;

2) être âgée de moins de huit ans ;

3) avoir réalisé, à la clôture de chaque exercice au titre duquel elle veut bénéficier du statut de JEI, des dépenses de recherche représentant au moins 15 % des charges totales engagées au titre de ce même exercice. Les dépenses de recherche retenues pour l'appréciation du statut de JEI sont définies par renvoi à celles visées aux alinéas a à g de l'article 244 quater B du code général des impôts qui ouvrent droit au crédit d'impôt recherche, à l'exclusion donc des dépenses de veille technologique.

4) être indépendante. La condition de détention du capital, c'est-à-dire le respect de la détention de la moitié du capital par certaines personnes, doit être respectée tout au long de l'exercice au titre duquel l'entreprise concernée souhaite bénéficier du statut spécial.

5) être réellement nouvelle et ne pas avoir été créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activité préexistante ou d'une reprise d'une telle activité.

B. LE RÉGIME D'EXONÉRATION ORIGINEL

1. Le volet fiscal

Dès lors que l'entreprise satisfait, à la clôture d'un exercice, aux cinq conditions requises pour être qualifiée de JEI, elle peut bénéficier des allègements d'impôt suivants :

- une exonération totale d'impôt sur les bénéfices pour les trois premiers exercices bénéficiaires et une exonération à hauteur de 50 % au titre des deux exercices suivants ;

- une exonération d'imposition forfaitaire annuelle ;

- une exonération de la cotisation économique territoriale (CET) sur délibération des collectivités locales.

Il convient de noter que les aides fiscales accordées aux entreprises placées sous le régime de la JEI ne peuvent excéder le plafond des aides de minimis fixé par la Commission européenne.

On doit remarquer que les allègements fiscaux n'ont pas un grand impact budgétaire dans la mesure où ces jeunes entreprises ne font pas beaucoup de bénéfices dans les premières années de leur création.

Par ailleurs la JEI bénéficie également du remboursement anticipé du crédit d'impôt recherche, ce qui représente un avantage de trésorerie. Toutefois, en 2009 et en 2010, l'ensemble des entreprises a bénéficié d'un tel remboursement anticipé, et la loi de finances pour 2011 a pérennisé ces dispositions pour toutes les PME.

2. Le volet social

L'entreprise qualifiée de JEI était, jusqu'en 2011, exonérée de cotisations patronales, de sécurité sociale, pour les chercheurs, les techniciens, les gestionnaires de projet de recherche-développement, les juristes chargés de la protection industrielle et des accords de technologie liés au projet ainsi que les personnels chargés de tests pré-concurrentiels.

L'exonération portait sur les cotisations maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse, allocations familiales, accident du travail et maladies professionnelles. Elle était totale et non plafonnée.

En revanche, l'exonération ne portait pas sur les cotisations supplémentaires mises à la charge de l'employeur, compte tenu des risques exceptionnels d'accidents du travail ou de maladies professionnelles. Cette exonération était également ouverte aux mandataires sociaux relevant du régime général de sécurité sociale.

L'exonération totale de cotisations patronales de sécurité sociale ne pouvait se cumuler avec une autre mesure d'exonération de cotisations patronales ou avec une aide de l'Etat à l'emploi.

Le coût du volet social du dispositif « jeunes entreprises innovantes » était estimé à 145 millions d'euros en 2011.

B. LA REMISE EN CAUSE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2011

L'article 175 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a profondément modifié le volet social du dispositif « JEI ».

Il a introduit à la fois :

un plafond de rémunération mensuelle brute par personne, fixé à 4,5 fois le salaire minimum (SMIC) ;

un plafond annuel de cotisations éligibles par établissement, fixé à trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit 106 056 euros pour 2011 ;

- une diminution progressive des exonérations au cours de la vie de l'entreprise. Ainsi, sur la base du montant d'exonération auquel peut prétendre l'établissement, le taux d'exonération est désormais inchangé de la première à la quatrième année, puis connaît une réduction progressive au cours des quatre années suivantes (respectivement 75 %, 50 %, 30 % et 10 % de ce montant) avant son extinction.

L'ensemble des économies ainsi réalisées est évalué à 57 millions d'euros par le Gouvernement, dont environ 1,7 million d'euros au titre du plafonnement de rémunération, environ 31 millions d'euros au titre du plafonnement par établissement et environ 24 millions d'euros au titre de la sortie progressive.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans l'exercice du « rabot » qu'il a commencé à pratiquer l'année dernière, le Gouvernement s'est montré inopportunément sévère à l'égard des JEI. En effet, celles-ci ont été fortement ciblées dans la loi de finances pour 2011 : comme le montrent les chiffres cités supra, c'est près de 40 % de l'avantage social des JEI qui a été supprimé l'année dernière - l'avantage fiscal n'étant que marginal pour ce type de sociétés.

De plus, cette coupe claire est survenue alors même que les crédits d'intervention d'OSEO, soutien traditionnel des JEI, étaient, eux aussi, en diminution.

Or, les JEI sont, par définition, des entreprises jeunes et dynamiques, souvent déficitaires dans leurs premières années d'existence, mais qui recèlent un fort potentiel de croissance.

La profonde et subite remise en cause de leur régime est donc de nature à pénaliser des forces particulièrement vives de notre économie, pour un surcroît de recettes, somme toute, relativement peu élevé (et qui serait en tout état de cause compensé par les mesures de recettes que vous commission des finances vous propose par ailleurs).

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement rétablissant le régime social des jeunes entreprises innovantes, dans sa version d'origine.

En revanche, on peut se demander s'il est opportun de conserver le régime fiscal des JEI en l'état. Autant il est légitime de soutenir les jeunes entreprises innovantes dans la phase la plus difficile de leur existence, autant un régime d'exonération totale ou partielle s'appliquant jusqu'à leur cinquième exercice bénéficiaire peut en effet sembler excessif.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 5 bis (nouveau)
(Art. L. 115-6, L. 115-7 et L. 115-9 du code du cinéma et de l'image animée)
Adaptation du régime de la taxe sur les services de télévision
affectée au Centre national du cinéma et de l'image animée

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, aménage le barème, précise le champ des redevables et redéfinit l'assiette de la taxe sur les services de télévision (TST) affectée au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, sur avis favorable de la commission des finances.

A. LA TAXE SUR LES SERVICES DE TÉLÉVISION

1. Le régime de la taxe

Codifiée aux articles L. 115-6 et L. 115-7 du code du cinéma et de l'image animée, la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision104(*) (TST) est due par deux types de redevables que sont les éditeurs de services de télévision (les chaînes) et les distributeurs de ces services, soit les commercialisateurs de programmes, par exemple sous forme de bouquets de chaînes.

La part « distributeurs » de la taxe, seule concernée par le présent article, a pour assiette 90 % du montant hors TVA des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers en rémunération d'un ou plusieurs services de télévision. A cette assiette est appliqué le barème suivant, avec une franchise de 10 millions d'euros :

Fraction du chiffre d'affaires

Taux

Supérieure à 10 millions d'euros et inférieure ou égale à 75 millions d'euros

0,5 %

Supérieure à 75 millions d'euros et inférieure ou égale à 140 millions d'euros

1 %

Supérieure à 140 millions d'euros et inférieure ou égale à 205 millions d'euros

1,5 %

Supérieure à 205 millions d'euros et inférieure ou égale à 270 millions d'euros

2 %

Supérieure à 270 millions d'euros et inférieure ou égale à 335 millions d'euros

2,5 %

Supérieure à 335 millions d'euros et inférieure ou égale à 400 millions d'euros

3 %

Supérieure à 400 millions d'euros et inférieure ou égale à millions d'euros

3,5 %

Supérieure à 465 millions d'euros et inférieure ou égale à 530 millions d'euros

4 %

Supérieure à 530 millions d'euros

4,5 %

Les offres composites proposées par les fournisseurs d'accès à internet (FAI), c'est-à-dire associant services de télévision, accès à internet et téléphonie, sont soumises à la taxe. Dans ce cas particulier, elle est assise sur la seule part de cette offre correspondant aux services de télévision. Cette part était, avant la loi de finances pour 2011, forfaitairement fixée à 50 % du prix global de l'offre composite, par décalque du régime de TVA à taux réduit applicable à ces mêmes offres. Une réfaction de 10 % était opérée sur cette assiette forfaitaire, qui portait son montant exact à 45 % du prix de l'offre composite.

La loi de finances ayant supprimé le taux réduit de TVA applicable à 50 % du prix des offres composites proposées par les fournisseurs d'accès à internet, le taux réduit ne s'appliquera désormais plus qu'aux services de télévision acquis en supplément par l'abonné. Par coordination, la loi de finances a donc prévu que les FAI seraient désormais assujettis à la TST sur la totalité du prix de l'offre composite, mais moyennant une réfaction de 55 % opérée sur l'assiette. Cette modification était donc neutre en termes de pression fiscale.

2. Une taxe affectée au CNC

Le produit de la TST est, parmi d'autres, affecté au Compte de soutien à l'industrie de programmes (COSIP) tenu par le CNC. Ce compte finance les soutiens que le CNC apporte à la production et à la création cinématographique et audiovisuelle, aux industries techniques et à l'innovation, à la distribution, la diffusion et la promotion du cinéma, ainsi qu'à la numérisation des salles et des oeuvres. Ces soutiens sont estimés à 750 millions d'euros en 2011 et à 701 millions d'euros en 2012, selon le document de performance transmis annuellement au Parlement par la CNC.

Avec 539 millions d'euros de recettes prévues en 2012, la TST est de loin la taxe la plus importante affectée au COSIP, devant la taxe sur les entrées en salle (TSA, 130 millions d'euros) et la taxe sur les vidéogrammes (32 millions d'euros). Cette taxe a en outre connu une progression très dynamique au cours de la période récente, puisque son produit exécuté a augmenté de 27,4 % entre 2009 et 2010, passant de 451 à 575 millions d'euros. Bien que beaucoup moins forte, cette tendance à la hausse ne devrait pas se démentir en 2011 (+1,5 %).

Taxes affectées au COSIP

(en euros)

NB : Le tableau qui précède tient compte, pour le produit 2012 de TST, de la simplification du barème proposée par le présent article (cf. infra) et de l'écrêtement des ressources du CNC prévu à l'article 16 bis du présent projet de loi de finances.

Source : commission des finances, d'après les documents de performance du CNC

Selon des chiffrages transmis par le CNC, la part distributeurs de la TST représenterait 300 millions d'euros au titre de 2011, sur la base d'une assiette nette estimée à 8,6 milliards d'euros. Au sein de ces 300 millions d'euros, la contribution des FAI serait de 180 millions d'euros environ.

B. LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article poursuit deux finalités : il adapte la définition des redevables et de l'assiette de la TST-distributeurs, afin de faire échec à certaines pratiques d'optimisation fiscale constatées en 2011, et il simplifie et allège son barème afin de modérer la progression de son produit.

Votre rapporteure générale rappelle, à cet égard, qu'un amendement similaire avait déjà été proposé par le Gouvernement lors de l'examen de la première loi de finances rectificative pour 2011, au mois de juin dernier. Cet amendement avait été retiré au motif que la rédaction proposée n'était pas suffisamment aboutie et le Gouvernement s'était engagé à traiter cette question dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.

1. Remédier à des pratiques d'optimisation fiscale

Depuis plusieurs mois, un opérateur important se livre à une pratique d'optimisation fiscale qui consiste à dégrouper ses offres composites. Cet opérateur propose une offre sans services de télévision (donc hors assiette de la TST), et propose l'accès au service de télévision en supplément, pour un montant très modique (1,99 euro par mois). Cette pratique permet de réduire considérablement l'assiette de la TST, qui ne porte plus que sur 1,99 euro au lieu de 30 euros, et de minimiser le chiffre d'affaires au titre des services de télévision et, par conséquent, de profiter des tranches les plus basses du barème progressif. A l'occasion de l'examen du premier projet de loi de finances pour 2011, le CNC avait chiffré à 20 millions d'euros la perte de recettes annuelle liée à ce seul opérateur et à 140 millions d'euros la perte totale si les autres opérateurs délivrant des offres composites adoptaient la même stratégie.

Afin de sécuriser le produit de la taxe, le présent article (1° du I) prévoit donc de préciser que sont également regardées comme distributeur de services de télévision les personnes qui proposent un accès à des services de communication au public en ligne ou à des services de téléphonie, dès lors que la souscription à ces services permet de recevoir, au titre de cet accès, des services de télévision.

Le 2° du I dispose ensuite que l'assiette de la TST-distributeurs comprend, outre les abonnements acquittés en rémunération d'un ou plusieurs services de télévision, les abonnements et autres sommes acquittés par les usagers en rémunération des offres, composites ou de toute autre nature, donnant accès à des services de communication au public en ligne ou à des services de téléphonie, dès lors que la souscription à ces services permet de recevoir, au titre de cet accès, des services de télévision. Il est enfin précisé que les abonnements professionnels ne sont pas concernés.

2. Simplifier et alléger le barème

Le 3° du I simplifie et allège le barème de la TST : son nombre de tranches passe de 9 à 4, son taux minimal (0,5 %) s'applique jusqu'à 250 millions d'euros de chiffre d'affaires et non plus jusqu'à 75 millions d'euros, et son taux maximal est plafonné à 3,5 % au lieu de 4,5 %105(*). Cet allègement se justifie par le produit très dynamique de la TST, dont il convenait de modérer la progression pour ne pas faire peser sur les opérateurs une pression fiscale excessive.

L'ensemble de ces modifications doivent, aux termes du II, entrer en vigueur à une date fixée par décret et en tout état de cause avant le 1er janvier 2013. Ce délai est rendu nécessaire par la notification préalable des aménagements opérés au régime de la taxe à la Commission européenne.

Comparaison des ancien et nouveau barèmes de la TST-distributeurs

Source : commission des finances

En application de ce nouveau barème, le produit de la TST distributeurs devrait avoisiner les 300 millions d'euros en 2012, soit un montant stabilisé par rapport à 2011. A barème inchangé, ce produit aurait avoisiné les 330 millions d'euros. Indépendamment de ces aménagements, l'article 16 ter du présent projet de loi de finances prévoit d'écrêter le produit de la TST-distributeurs à hauteur de 229 millions d'euros en 2012, le reliquat (70 millions d'euros) étant reversé au budget général dans le cadre du milliard d'euros d'économies supplémentaires annoncé par le Gouvernement à l'ouverture de la discussion du PLF. Votre rapporteure générale revient sur l'opportunité d'un tel écrêtement dans le cadre du commentaire de l'article 16 ter.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sans préjudice de considérations plus générales sur l'évolution des recettes affectées au CNC, et qui seront développées au commentaire de l'article 16 ter, le dispositif proposé par le présent article paraît susceptible de permettre la consolidation de l'assiette de la TST et la modération de la progression de ses recettes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 ter (nouveau)
(Art. 265 du code des douanes )
Réduction d'un avantage fiscal sur le fioul domestique utilisé à usage professionnel

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, propose de réduire un avantage fiscal sur le fioul domestique, afin de dégager des recettes susceptibles de financer une baisse du coût du travail agricole.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION

La taxe intérieure de consommation (TIC) est la principale taxe supportée par les produits pétroliers. Son régime est codifié aux articles 265 et 265 bis du code des douanes,

Aux termes de l'article 265 précité, les produits énergétiques mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible sont passibles de la TIC. Seuls sont taxés les usages du fioul en tant que carburant ou combustible de chauffage. Les différents produits concernés sont énumérés dans deux tableaux106(*), avec leurs tarifs.

Le taux de référence est le tarif appliqué au gazole, à hauteur de 42,84 euros par hectolitre.

Certains produits bénéficient d'un tarif réduit. C'est le cas du régime du gazole sous condition d'emploi.

B. LE RÉGIME FISCAL PRIVILÉGIÉ DU GAZOLE SOUS CONDITIONS D'EMPLOI

1. Un régime destiné à favoriser la mécanisation du secteur agricole et des travaux publics

Le régime fiscal privilégié du gazole sous condition d'emploi vise à permettre l'utilisation de fioul domestique en lieu et place du gazole pour certains véhicules et certains usages. Ce régime permet l'utilisation de carburant faiblement taxé afin de favoriser certaines professions, notamment les agriculteurs et les entreprises de travaux publics.

Il a été instauré par la loi n° 66-923 du 14 décembre 1966 portant modifications de diverses dispositions du code des douanes. Le texte initial, codifié à l'article 265 B du code des douanes, a été retouché à plusieurs reprises, notamment pour tenir compte de la création du marché intérieur communautaire, mais n'a pas subi de modifications significatives.

Par le biais de ce régime, le fioul domestique utilisé comme carburant diesel à usage professionnel bénéficie d'un taux réduit par rapport à celui du gazole, à hauteur de 5,66 euros par hectolitre.

Le rapport du comité Guillaume sur l'évaluation des niches fiscales relève que sa justification première était de favoriser la mécanisation du secteur agricole et des travaux publics mais qu'aujourd'hui, la mesure favorise plutôt la compétitivité de ces secteurs.

Le coût de cette dépense fiscale est estimé à 1,1 milliard d'euros.

2. Une dépense fiscale efficace dans son objectif, mais qui a des effets négatifs sur l'environnement

D'après le rapport du comité Guillaume sur l'évaluation des niches fiscales, la mesure a un impact significatif sur la rentabilité des entreprises des deux domaines concernés et contribue à la compétitivité internationale du secteur, en couvrant notamment l'exposition relativement forte des entreprises aux variations du prix du carburant.

En revanche, le dispositif est contradictoire avec l'objectif de réduction des émissions polluantes défini dans le Grenelle de l'environnement. Il a donc un effet néfaste en termes environnementaux.

Le Commissariat général au développement durable, cité par le rapport Guillaume, affirme dans une étude sur les dépenses fiscales nuisibles à l'environnement que le coût environnemental lié aux émissions de CO2 du taux réduit de TIC applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel s'élève à 17 millions d'euros, à travers une émission de 497 grammes de CO2 supplémentaires pour chaque euro de subvention.

Enfin, le montant de la part de la dépense fiscale revenant aux agriculteurs (454 millions d'euros) doit être mis en perspective avec les nombreux autres soutiens publics dédiés à l'agriculture (13,2 milliards d'euros).

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UN RÉTRÉCISSEMENT D'UNE NICHE FISCALE SUR LE GAZOLE...

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, propose d'atténuer de 1,54 euro la réduction accordée au fioul domestique utilisé comme carburant diesel à usage professionnel.

A cette fin, il modifie la quarantième ligne de la dernière colonne du tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes, pour remplacer le tarif de 5,66 par hectolitre par le tarif de 7,20 par hectolitre.

Le rendement de cette hausse du tarif est estimé à 80 millions d'euros, dont 34 millions proviendraient de l'agriculture, et 46 millions du BTP, au profit du budget de l'Etat.

B... QUI CONTRIBUERAIT À FINANCER UNE BAISSE DU COÛT DU TRAVAIL AGRICOLE

Le présent article n'affecte pas les recettes dégagées par l'atténuation de la dépense fiscale à un usage spécifique, conformément au principe d'universalité budgétaire.

Toutefois, il ressort des débats tenus à l'Assemblée nationale que les ressources supplémentaires dégagées auraient vocation à compenser une partie de la mesure de baisse du coût du travail agricole, alors que le secteur est confronté à de graves difficultés économiques depuis plusieurs années, et qu'il fait face à la concurrence de nos voisins. Notre collègue député Bernard Reynès, dans un récent rapport sur le coût de la main d'oeuvre agricole107(*), a indiqué que le coût horaire est de 13 euros en France, alors qu'il est par exemple de 6 euros en Allemagne.

Dans cette perspective, et à l'initiative de Charles de Courson et Gilles Carrez, nos collègues députés ont adopté, lors de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances, un amendement portant additionnel rattaché à la mission « Agriculture » - devenu l'article 48 bis - visant à réduire le coût du travail salarié pour les emplois salariés à durée indéterminée dans le secteur agricole, par une exonération de paiement des cotisations patronales. Il devrait s'agir de réduire ce coût horaire à 12 euros, au lieu de 13 euros.

D'après les informations transmises par le Gouvernement, le coût d'une telle mesure - 210 millions d'euros - serait compensé par le dispositif proposé par le présent article - à hauteur de 80 millions d'euros - mais surtout par les nouvelles taxes sur les boissons, proposées aux articles 5 octies et 5 nonies du présent PLF, dont votre commission propose la suppression108(*).

D'une part, la contribution sur certaines boissons contenant des sucres ajoutés (article 5 octies) procurerait 240 millions d'euros de recettes supplémentaires, 120 millions d'euros au profit de l'Etat. D'autre part, la contribution sur certaines boissons contenant des édulcorants (article 5 nonies) produirait 40 millions d'euros de recettes supplémentaires, également au bénéfice de l'Etat.

Le coût des exonérations de charges patronales agricoles serait donc surcompensé puisque le total de ces recettes serait de 240 millions d'euros, soit 30 millions d'euros de plus que le coût envisagé de la mesure d'allégement du coût du travail dans le secteur agricole.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article revient, de manière modérée, sur un avantage fiscal applicable au fioul utilisé comme gazole à usage professionnel par les agriculteurs ou par les entreprises de BTP, ce qui va dans le sens de la réduction des niches fiscales.

Ce dispositif présente l'avantage de majorer les recettes de l'Etat de 80 millions d'euros.

Comme l'a montré le débat à l'Assemblée nationale, ce surplus de recettes sera consacré à la mise en oeuvre d'un engagement pris par le Président de la République sur la réduction du coût du travail agricole.

La pertinence de ce dispositif sera appréciée par nos collègues Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Agriculture », qui examineront au fond l'article 48 bis, inséré en seconde partie par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 quater (nouveau)
(Art. 266 sexies du code des douanes )
Exonération du paiement de la TGAP au profit des installations d'injection d'effluents industriels du Bassin de Lacq

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député David Habib, propose d'exonérer du paiement de la TGAP les effluents liquides de la structure géologique du bassin de Lacq.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES

1. L'assiette de la TGAP

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été créée par la loi n° 98-1266 de finances pour 1999, par le regroupement de cinq anciennes taxes fiscales ou parafiscales affectées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Codifiée à l'article 266 sexies du code des douanes, elle est due par les exploitants d'installation dont les activités sont relatives à :

- la mise en décharge de déchets ménagers ;

- le stockage et l'élimination de déchets industriels dangereux ;

- la consommation d'huiles ;

- la pollution industrielle de l'air ;

- le bruit provoqué par le trafic aérien ;

- la pollution des eaux (phosphates des lessives, phytosanitaires, granulats).

La TGAP a subi plusieurs réformes, dont une d'ampleur dans le cadre de la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009. En effet, cette dernière a créé la TGAP sur l'incinération et a augmenté la TGAP sur le stockage de manière à favoriser le recyclage et la prévention.

Enfin, la loi de finances rectificative de décembre 2010 a introduit :

- une modulation du tarif sur les déchets stockés dans une installation équipée dès sa construction de dispositifs de captage et de valorisation du biogaz ;

- une diminution des taux de TGAP pour 2011 sur les déchets incinérés ;

- une réduction des taux de TGAP pour 2012 et 2013 sur les déchets stockés dans certains types d'installation.

2. Les exonérations à la TGAP

Aux termes du II de l'article 266 sexies du code des douanes, la taxe générale sur les activités polluantes ne s'applique pas à un certain nombre d'installations d'élimination de déchets, parmi lesquelles celles qui mettent en oeuvre un processus de valorisation des déchets comme matière.

3. Les recettes de la TGAP

Le montant total de recettes issues des différentes composantes de la TGAP s'élevait à 477 millions d'euros en 2010109(*), selon la répartition précisée dans le tableau suivant :

Ventilation des recettes de la TGAP par composantes

(en millions d'euros)

Par composante

Exécution 2010

Déchets DMA

259

Déchets DIS

24

Lessives

53

Lubrifiants

21

Matériaux d'extraction

62

Emissions polluantes

15

TGAP PTS

1

Incinération DMA

42

TOTAL

477

Source : direction générale des douanes et des droits indirects

B. LE BASSIN DE LACQ : UN SITE SPÉCIFIQUE

1. Un site industriel dynamique centré sur la chimie

Situé dans les Pyrénées-Atlantiques, le Bassin de Lacq est un pôle industriel dynamique, dont le développement s'est notamment appuyé sur l'exploitation d'un important gisement de gaz, qui a profité à l'ensemble du pays béarnais.

La chimie constitue le secteur principal d'activités du complexe industriel du bassin de Lacq. Les entreprises se répartissent sur quatre pôles :

- le pôle de Mont, dédié à la fabrication de matières plastiques ;

- la plateforme de Lacq, qui accueille notamment les entreprises ARKEMA et Total ;

- la plateforme de Pardies, qui valorise les produits de la chaîne du gaz naturel et de la chimie ;

- la plateforme de Mourenx, site géré par la Sobegi, qui accueille treize unités de chimie fine relevant de huit entreprises différentes (Sanofi chimie, entre autres).

2. La structure géologique « Crétacé 4 000 »

Par ailleurs, le bassin de Lacq se caractérise par la présence d'une structure géologique particulière, appelée « Crétacé 4 000 ». Celle-ci accueille depuis plusieurs années les rejets aqueux des effluents industriels liés à l'activité chimique, en l'absence d'un grand fleuve susceptible de diluer cette eau salée, en vertu d'une autorisation prise en application de l'article 84 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Toutefois, cette autorisation encadre strictement cette pratique et n'a pas écarté explicitement la qualification de déchets de ces effluents.

De surcroît, la nature polluante ou non de ces rejets ne fait pas consensus : la direction générale des douanes et des droits indirects considère qu'ils sont de nature polluante, en l'absence de certitude sur leur innocuité ou leur nocivité, et les considère comme des déchets industriels.

Elle taxe donc les effluents liquides au titre de l'application de l'article 266 sexies précité, en les assujettissant à la TGAP sur le stockage de déchets dangereux et non dangereux.

A l'inverse, les acteurs du bassin de Lacq estiment que ces rejets sont constitués d'eau salée, et qu'ils ne sont donc pas polluants. Au surplus, ils soulignent le tarissement de ses rejets avec les progrès de l'activité industrielle.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député David Habib, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, propose d'exonérer du paiement de la TGAP les effluents liquides de la structure géologique du bassin de Lacq.

A cette fin, il crée un nouvel alinéa 2 après le 1 quater du II de l'article 266 sexies du code des douanes, qui dresse la liste des différentes installations bénéficiant d'une exonération du paiement de la TGAP.

Le nouvel alinéa 2 est ainsi rédigé : « aux installations d'injection d'effluents industriels autorisées en application de l'article 84 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages ».

Cette disposition serait applicable à compter du 1er novembre 2011.

Le coût de cette mesure est estimé à 1,5 million d'euros par la direction générale des douanes et des droits indirects. Ce montant correspond à l'évaluation des recettes de TGAP sur les effluents industriels du bassin de Lacq.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme l'a expliqué notre collègue David Habib, « cette question ne concerne qu'un aspect du territoire national », mais elle n'en est pas moins emblématique et importante du point de vue de la compétitivité de notre pays.

En effet, le bassin de Lacq est un site industriel important, qui a su mener une action de reconversion nécessaire dans la perspective de l'extinction de son gisement de gaz naturel à partir de 2013.

Or, d'après l'auteur du présent article, l'assujettissement des rejets aqueux du bassin de Lacq issus de son activité chimique à la TGAP serait susceptible de porter un coup d'arrêt au dynamisme économique du site, en menaçant directement 200 emplois.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 quinquies (nouveau)
(Art. 274 et 283 du code général des impôts, 196 quinquies du code des douanes et art. 16 de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l'exploration du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles)
Suppression des exonérations de TVA et de droits de douanes applicables au matériel destiné à l'exploration et à l'exploitation des ressources naturelles du plateau continental

Commentaire : le présent article vise à supprimer la suspension de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l'exonération de droits de douanes dont bénéficie le matériel destiné à l'exploration des ressources naturelles du plateau continental.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME FISCAL APPLICABLE

L'article 274 du code général des impôts prévoit la possibilité, dans les cas et selon les conditions déterminées par décret, de suspendre le versement sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

En pratique, le seul cas d'application de cette législation figure à l'article 242 A de l'annexe 2 du même code. Il permet aux entreprises qui se livrent à l'exploration du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles de demander à acquérir, en suspension de TVA, l'ensemble du matériel servant à effectuer ces opérations. En pratique, les entreprises pouvant bénéficier de cette disposition seraient donc les compagnies exploitant ou cherchant à exploiter des gisements d'hydrocarbures off-shore en France.

Par ailleurs, l'article 16 de la loi de 1968 relative à l'exploitation du plateau continental, codifié à l'article 196 quinquies du code des douanes, exonère de droits de douane d'importation les matériels industriels utilisés aux mêmes fins.

B. UNE ÉVALUATION CRITIQUE DU RÉGIME DE SUSPENSION DE TVA PAR LE RAPPORT « GUILLAUME »

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, de juin 2011, présidé par Henri Guillaume, n'a évalué que la dépense fiscale relative à la TVA et non celle applicable en matière de droits de douanes.

Il relève, s'agissant du régime de suspension de TVA applicable aux exploitations du plateau continental, que le dispositif a été très peu utilisé puisque seules deux demandes de suspension ont été formulées en 2011. Le plateau continental français fait en effet l'objet de peu de projets d'explorations et d'exploitations. Le rapport est, par conséquent, dans l'impossibilité de chiffrer le coût de la mesure.

En outre, le rapport « Guillaume » indique que ce dispositif « vise uniquement à éviter le portage de TVA pour les entreprises dont l'activité consiste à explorer le plateau continental ou à exploiter ses ressources. Le raccourcissement du délai pour l'instruction des demandes de remboursement de crédit de TVA pourrait permettre d'envisager la suppression de cette niche fiscale ». En pratique, la suspension de TVA n'aurait pour effet que d'alléger la trésorerie des entreprises concernées.

Ces considérations conduisent le rapport à affecter un score de 0 sur 3110(*) à cette niche fiscale, jugée inefficace.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis défavorable du Gouvernement, deux amendements identiques présentés par nos collègues députés Michel Bouvard et Gilles Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances.

Le présent article propose ainsi de supprimer à la fois le régime de suspension de TVA et le régime d'exonération de droits de douanes applicables aux activités d'exploration et d'exploitation du plateau continental.

Les auteurs des amendements ont estimé que cette niche pouvait être supprimée puisque son utilisation n'est pas démontrée, raison pour laquelle son coût pour l'Etat ne peut être estimé. En revanche, ils indiquent que la découverte de gisements potentiellement exploitables de pétrole sur le plateau continental guyanais pourrait conduire cette dépense fiscale à devenir coûteuse.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale souscrit aux critiques formulées par le rapport « Guillaume » s'agissant de la niche fiscale que le présent article propose de supprimer.

En outre, s'agissant aussi bien de la suspension de TVA que de l'exonération de droits de douanes, la rentabilité actuelle des compagnies pétrolières, accrue depuis 1968 avec la hausse du prix du pétrole, semble permettre la suppression de niches fiscales fort peu utilisées et exclusivement créées en leur faveur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 5 sexies (nouveau)
(Art. 279 du code général des impôts)
Taux réduit de TVA en faveur des activités équines

Commentaire : le présent article vise à conforter le taux réduit (5,5 %) de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en faveur des activités équines physiques ou sportives.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'EXTENSION DE LA NOTION D'ACTIVITÉ AGRICOLE AU SECTEUR HIPPIQUE

L'article 22 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 a procédé à un élargissement du champ d'application de la catégorie des bénéfices agricoles en matière d'impositions directes.

Ses conséquences en sont très importantes en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les activités équines. En effet, il en résulte, en matière de TVA, que les activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation relèvent désormais du régime agricole de la taxe111(*).

Sont en revanche exclues de cet élargissement les activités d'exploitation d'équidés domestiques aux fins de réalisation d'un spectacle.

Ce régime fiscal a été précisé par l'instruction fiscale n° 118 du 26 juillet 2004.

B. LES CONSÉQUENCES DE CETTE EXTENSION SUR LES RÈGLES DE TVA APPLICABLES À CE SECTEUR

1. L'exploitation des chevaux de course

Plusieurs types d'acteurs interviennent dans ce secteur d'activité : l'éleveur, le propriétaire et l'entraîneur. La même personne peut d'ailleurs cumuler deux, voire trois, de ces qualités. Un éleveur peut ainsi engager des chevaux issus de son propre élevage dans des compétitions hippiques et avoir la qualité de propriétaire au sens de la réglementation des courses. Il peut aussi avoir la qualité d'entraîneur et préparer à la course ses propres chevaux uniquement ou ceux d'un autre propriétaire. De la même manière, un propriétaire non-éleveur peut également avoir la qualité d'entraîneur112(*).

Ces situations de cumul se rencontrent essentiellement dans le domaine du trot. Dans le domaine du galop, au contraire les fonctions sont le plus souvent compartimentées. L'élevage des chevaux de galop présente en effet des spécificités.

a) Les recettes provenant de la préparation, de l'entraînement et de la prise en pension de chevaux de course

Les activités d'entraînement, de préparation et de prise en pension d'équidés, exercées ensemble ou séparément, sont réputées être des activités agricoles. Constituent notamment des activités d'entraînement et de préparation les activités de pré-débourrage et de dressage de l'équidé.

Elles sont donc à ce titre soumises au régime de la TVA agricole et au taux réduit de 5,5 %.

Lorsqu'ils sont compris dans le prix global réclamé au propriétaire au titre de la pension, les différents frais accessoires à la pension proprement dite, qui sont engagés par les entraîneurs publics (soins vétérinaires, tonte des chevaux, maréchalerie, transport...), suivent les règles applicables à la pension, c'est- à-dire le régime de la TVA agricole et le taux réduit de 5,5 %.

Lorsqu'ils ne sont pas compris dans le prix réclamé au titre de la pension, ces frais accessoires ne sont pas à comprendre dans la base d'imposition à la TVA des entraîneurs publics s'ils ont été engagés au nom et pour le compte du propriétaire, dans les conditions du 2° du II de l'article 267 du code général des impôts (CGI). Si tel n'est pas le cas, la refacturation de ces frais au propriétaire peut suivre le régime de la TVA agricole et relever du taux réduit, s'ils s'inscrivent bien dans le cadre de l'activité d'entraînement, de préparation ou de la pension des équidés. En tout état de cause, ces frais, lorsqu'ils sont facturés à l'entraîneur, restent soumis au taux qui leur est propre.

b) Les gains de courses

Lorsqu'ils sont perçus par un propriétaire éleveur avec ou sans sol, les gains de courses sont soumis à la TVA, selon les modalités du régime agricole.

Les entraîneurs qui perçoivent des gains de courses en application des dispositions d'un contrat de location de carrière sont également soumis à la TVA, selon les modalités du régime agricole, sur la quote-part des gains qui leur revient en application de ce contrat.

Les entraîneurs publics qui interviennent en application d'un contrat de mise en pension et d'entraînement sont également soumis à la TVA, selon les modalités du régime agricole, sur la quote-part des gains de courses qui leur revient à titre de rémunération complémentaire au même titre que pour le prix de la pension et de l'entraînement en sus duquel ils les perçoivent.

Les propriétaires entraîneurs qui perçoivent les gains provoqués par leurs propres chevaux soumettent également ces sommes à la TVA selon les modalités du régime agricole.

Les propriétaires de chevaux de course qui ne sont ni éleveur, ni entraîneur et dont l'activité est néanmoins considérée comme exercée à titre professionnel au regard de l'impôt sur le revenu en application de l'instruction du 21 mai 2002, restent quant à eux soumis à la TVA selon les modalités du régime général pour les gains de courses qu'ils perçoivent.

Les gains perçus par ces propriétaires dont l'activité n'est pas considérée comme exercée à titre professionnel au regard des critères retenus par cette instruction demeurent, quant à eux, hors du champ d'application de la TVA. En effet, ces propriétaires qui ne réalisent des opérations économiques que de manière occasionnelle n'ont pas la qualité d'assujettis au sens de l'article 256 A du CGI.

Qu'ils soient soumis à la TVA selon le régime agricole ou selon le régime général, les gains de courses, lorsqu'ils sont taxés, sont soumis au taux réduit de 5,5 % conformément aux dispositions de l'article 278 ter du CGI.

2. Les centres équestres

a) Les activités relevant du régime agricole de la TVA

Les recettes provenant des activités d'enseignement de l'équitation, de prise en pension de chevaux, de leur location à des fins de promenades ou de randonnées sont soumises à la TVA, selon les modalités du régime agricole au taux réduit de 5,5 %, s'agissant d'activités de « préparation » d'équidés (qui sont désormais des activités agricoles).

Les frais accessoires au prix de la pension supportés par les centres équestres (frais de soins vétérinaires, de tonte, de maréchalerie et de transport des équidés, notamment) suivent le même régime que celui qui est décrit supra pour les entraîneurs.

Les recettes provenant des prestations de dressage (débourrage notamment) et d'entraînement de chevaux dans la perspective de leur engagement dans des courses ou des concours hippiques sont soumises à la TVA au taux réduit de 5,5 % conformément aux dispositions de l'instruction du 15 octobre 1991 et elles relèvent du régime agricole de la taxe.

Enfin, les activités de préparation des chevaux en vue de leur exploitation dans le cadre d'une pratique sportive (concours de saut d'obstacles, concours complet, épreuves de dressage...) constituent des activités soumises à la TVA selon le régime agricole y compris lorsqu'elles sont réalisées hors d'un centre équestre. Il en est notamment ainsi lorsque ces activités de préparation (débourrage, dressage...) sont le fait de cavaliers professionnels qui préparent à cette fin leurs propres chevaux ou ceux qui leur ont été confiés par un propriétaire tiers.

Les ventes de chevaux et les commissions y afférentes ainsi que les ventes de fumiers sont aussi soumises à la TVA au régime agricole et au taux réduit de 5,5 %, en application de l'article 278 bis du CGI, s'agissant de produits d'origine agricole.

b) Les activités soumises à la TVA selon le régime général de cet impôt

Les activités de ventes de produits (denrées alimentaires, objets divers...) autres que celles visées supra, les activités de location d'objets divers aux cavaliers, ainsi que les prestations de restauration et d'hébergement sont soumises à la TVA selon le régime général. Elles sont soumises au taux de TVA qui leur est propre.

Conformément aux dispositions du III bis de l'article 298 du CGI, ces activités accessoires assurées par des centres équestres qui ont une activité principale agricole peuvent être soumises à la TVA selon les modalités du régime agricole si le montant des recettes qu'elles génèrent ne dépasse pas 30 000 euros et 30 % du montant des recettes toutes taxes comprises issues des activités agricoles.

3. Les centres équestres exploités sous forme associative et sans but lucratif

Les centres équestres exploités sous forme associative dont le caractère non lucratif est établi en application des dispositions de l'article 261-7 du CGI ne sont pas soumises aux impôts commerciaux et donc, en particulier, à la TVA.

C. LES ACTIVITÉS ÉQUESTRES EXERCÉES PAR UN ÉLEVEUR OU UN AGRICULTEUR SOUMIS À LA TVA AGRICOLE POUR SON ACTIVITÉ PRINCIPALE

Les activités d'enseignement de l'équitation, de prise en pension de chevaux, de location d'équidés à des fins de ballades ou de randonnées, ainsi que de dressage ne sont pas considérées comme accessoires à l'activité principale mais comme une composante de cette activité.

En conséquence, les recettes qui en proviennent sont déclarées selon les modalités du régime de la TVA agricole et sont soumises au taux de 5,5 %.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Marie-Hélène Thoraval, Louis Giscard d'Estaing, Hervé Mariton, Michel Bouvard, Patrice Martin-Lalande et Michel Lejeune, avec l'avis de « sagesse » du Gouvernement113(*) et l'avis « réservé » de sa commission des finances114(*).

Il propose de conforter le fondement juridique de l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % aux « prestations correspondant au droit d'utilisation des animaux à des fins d'activités physiques et sportives et de toutes installations agricoles nécessaires à cet effet, ainsi qu'aux prestations accessoires ». Pour ce faire, l'application de ce taux est désormais explicitement mentionnée à l'article 279 du CGI (et ne repose donc plus uniquement sur la doctrine fiscale).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Nos collègues députés ont, par le présent article, entendu sécuriser le taux de TVA réduit à 5,5 % pour les activités équines au moment où le contentieux communautaire en cours laisse planer une menace sur l'avenir du régime fiscal applicable à la filière cheval française.

La Commission européenne a en effet contesté, par la voie d'un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) introduit le 16 décembre 2010, l'application du taux réduit à la filière équine. D'après la Commission, la filière équine ne relèverait pas intégralement de l'activité agricole115(*).

A cet égard, il convient de souligner qu'un certain nombre de procédures en manquement contre d'autres Etats ont été engagées, et plusieurs arrêts de la CJUE semblent donner raison à la Commission européenne. Ainsi, par son arrêt C-41/09 « Commission européenne/Royaume des Pays-Bas » du 3 mars 2011, la CJUE a estimé qu'« en appliquant un taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée à l'ensemble des livraisons, des importations et des acquisitions intracommunautaires de chevaux, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 12, lu en combinaison avec l'annexe H, de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires ». Cette position a encore été très récemment confirmée par les arrêts C-441/09 « Commission européenne/Autriche » et C-453/09 « Commission européenne/Allemagne », rendus tous deux le 12 mai 2011.

Une résolution européenne du Sénat, du 29 mai 2011, sur l'application du principe de subsidiarité en matière de TVA a été adoptée dans le but de conforter l'approche consistant à considérer la filière équine de façon homogène, sans distinguer entre ses composantes. Cette résolution précise ainsi que « c'est à bon droit que dans le cas particulier de la filière équine, la France ne partage pas l'analyse de la Commission européenne qui tend à priver la filière équine du bénéfice de l'application d'un taux réduit, au motif que tous les chevaux ne sont pas destinés de manière générale ou habituelle à la consommation ». Elle considère, au contraire, que « le taux réduit de TVA, ou à défaut un taux intermédiaire, doit continuer à s'appliquer à l'ensemble de la filière équine, tant à la livraison des équidés qu'aux activités qui s'y rattachent ».

La position exprimée par la Commission européenne est plus proche de celle des auteurs du présent article, qui vise l'« utilisation des animaux à des fins d'activités physiques et sportives »116(*) et non l'ensemble de la filière. En effet, si la Commission conteste que la filière dans son ensemble puisse être assimilée à une activité agricole, et donc bénéficier à ce titre du taux réduit de TVA, elle admet qu'une partie de cette filière en profite, au titre des activités sportives.

Ainsi, en réponse à deux parlementaires européens, Gaston Franco et Sophie Auconie, la Commission européenne a fait valoir, le 25 octobre 2011, que « l'application d'un taux réduit de TVA à l'ensemble du secteur équestre n'a pas été prévue. Cependant, la livraison de chevaux en vue de leur abattage pour être utilisés dans la préparation de denrées alimentaires et les livraisons de chevaux en vue de leur utilisation dans la production agricole peuvent être soumis au taux réduit dans certaines conditions. En outre, le droit d'admission aux manifestations sportives et le droit d'utilisation d'installations sportives sont éligibles au taux réduit. Ces droits sont également éligibles au taux réduit de TVA dans le secteur équestre ».

Par conséquent, le dispositif proposé par le présent article pourrait être considéré comme conforme au droit communautaire par la Commission pour sa partie relative aux activités sportives. On ne sait pas si le même jugement pourrait s'appliquer aussi aux « activités annexes », qui sont également visées dans le présent article.

En tout état de cause, ces questions relèvent du droit communautaire et, dans l'attente du jugement de la CJUE dont on ne peut préjuger de l'issue, il faut constater que les dispositions du présent article ont une portée juridique réduite en droit national et n'emportent pas de conséquences financières sur les redevables (qui continuent à acquitter le TVA au taux réduit), ni d'incidence sur le solde budgétaire de 2012.

L'annonce par le Premier ministre, le 7 novembre 2011, d'un relèvement de certains taux réduits vers un taux intermédiaire de 7 %117(*) conduit à s'interroger sur la manière dont le taux réduit et le taux intermédiaire seront appliquées aux différentes branches de la filière équine (on peut penser que les cas où les chevaux sont destinés à l'alimentation humaine continueront d'être taxés au taux réduit).

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 septies (nouveau)
(Art. 885-0 V bis du code général des impôts)
Modification du régime des holdings permettant de bénéficier de réductions d'impôt sur le revenu ou d'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article tend à apporter un assouplissement aux conditions de constitution des holdings dites « Madelin » ou « ISF-PME », aux souscriptions du capital desquelles s'appliquent ces réductions d'impôts.

I. LE STRICT ENCADREMENT DES HOLDINGS « MADELIN » OU « ISF-PME »

Aux termes des articles 199 terdecies-0 A et 855-0 V bis du code général des impôts, les investissements au capital de petites et moyennes entreprises permettent, sous certaines conditions, de bénéficier respectivement d'une réduction de 22 % d'impôt sur le revenu (IR) ou de 45 % d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

Ces articles ouvrent également la possibilité que ces investissements soient intermédiés, au travers soit de fonds de capital-investissement, soit de holdings.

Afin d'éviter certaines dérives, en particulier la constitution de montages par des professionnels de la défiscalisation démarchant de nombreux clients, le Sénat a introduit, à l'initiative de notre collègue Philippe Adnot, un dispositif « anti-abus » relatifs aux holdings (bien moins encadrées que les fonds, régis par des dispositions spécifiques du code monétaire et financier) au sein de la loi de finances pour 2009118(*).

Ainsi, il est notamment interdit aux holdings « Madelin » ou « ISF-PME » de compter plus de cinquante associés ou actionnaires119(*) afin de conserver une certaine mesure et de faire en sorte que les holdings restent ce qu'elles auraient toujours dû être : des regroupement d'un nombre raisonnable de contribuables s'associant pour fournir ensemble suffisamment d'apports à quelques entreprises ayant besoin de capitaux.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à assouplir la limitation à cinquante du nombre des actionnaires ou associés des holdings permettant de bénéficier des réductions d'IR Madelin ou d'ISF-PME.

Il est ainsi proposé, respectivement par les 1° et 2° du I du présent article :

- de modifier le c du 3 du I de l'article 885-0 V bis du code général des impôts, régissant le dispositif « ISF-PME », de sorte que la condition des cinquante actionnaires ou associés ne s'applique pas si la société détient exclusivement des participations dans des sociétés éligibles dont le capital est détenu pour 10 % au moins par une ou plusieurs sociétés coopératives ou par l'une de leurs unions ;

- et de modifier dans le même sens le c du 3° du I de l'article 199 terdecies-0 A du même code, relatif à l'encadrement des « holdings Madelin ».

Ces dispositions s'appliqueraient aux souscriptions réalisées à compter du 1er janvier 2012 (II du présent article).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée semble répondre à une préoccupation exprimée de longue date par certaines coopératives, notamment par des coopératives de pêche souhaitant acquérir des bateaux, ce qui nécessite de lourds investissements.

En outre, la présence des coopératives à un niveau significatif au capital des sociétés cibles constitue une garantie, que l'on peut espérer suffisante, pour que cette ouverture ne se traduise pas par la création de nouveaux montages à but uniquement spéculatif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 octies (nouveau)
(Art. 1613 ter du code général des impôts)
Création d'une contribution sur certaines boissons contenant des sucres ajoutés

Commentaire : le présent article tend à créer une contribution sur certaines boissons contenant des sucres ajoutés.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DROITS D'ACCISES SUR LES BOISSONS NON ALCOOLISÉES

La loi n° 68-1172 du 27 décembre 1968 de finances pour 1969 a institué un droit spécifique sur les boissons non alcoolisées. Cette taxe concerne les eaux minérales naturelles ou artificielles, les eaux de source et les autres eaux potables, les eaux de laboratoires filtrées, stérilisées ou pasteurisées, ainsi que les boissons gazéifiées ou non, dont le titre alcoométrique volumique n'est pas supérieur à de 1,2 %120(*), livrées à titre onéreux ou gratuit.

Par exception, elle ne frappe toutefois ni les sirops, ni les jus de fruits ou de légumes, ni les nectars de fruits.

Fixé à l'article 520 A du code général des impôts (CGI), ce droit s'élève à 0,54 euro par hectolitre.

Il est dû par les fabricants, les exploitants de sources, les importateurs et les personnes qui réalisent des acquisitions intracommunautaires sur toutes les quantités livrées à titre onéreux ou gratuit sur le marché intérieur, y compris la Corse et les départements d'outre-mer.

B. LA TAXE SUR LES PUBLICITÉS ALIMENTAIRES

Depuis le 1er mars 2007, les publicités pour les boissons sucrées et les aliments riches en sucre, en sel ou en graisses, doivent comporter un message sanitaire sensibilisant aux risques pour la santé d'une mauvaise alimentation.

A défaut, une taxe de 1,5 % du montant des investissements publicitaires des industriels est prélevée au profit de l'Institut national pour la prévention et l'éducation à la santé (INPES).

Dès l'origine, le rendement de cette taxe a toutefois été faible, de l'ordre d'une centaine de milliers d'euros en 2007. En effet, la mise en oeuvre de cette taxation a permis d'accompagner la plupart des publicités de messages sanitaires, comme ceux contre les aliments trop sucrés et trop salés.

C. LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (TVA) APPLIQUÉE AUX PRODUITS ALIMENTAIRES

L'annexe III de la directive communautaire 2006/112/CE du 28 novembre 2006 détermine les biens et les prestations de services pouvant faire l'objet de taux réduits de TVA en application de l'article 98 de la dite directive. Parmi ces biens figurent les « denrées alimentaires (y compris les boissons, à l'exclusion, toutefois, des boissons alcooliques) ».

Ainsi, en application de cette directive, l'article 278 bis du CGI soumet la plupart des produits alimentaires et des boissons vendues à emporter au taux réduit de TVA à 5,5 %.

Seules quatre catégories de produits alimentaires sont soumises au taux normal de TVA à 19,6 % : les boissons alcoolisées, les graisses végétales et margarines, les confiseries ou les produits chocolatés, et le caviar.

Les boissons sucrées, les sodas, les jus de fruits ou les boissons allégées à base d'édulcorants, sont donc soumis au taux de TVA à 5,5 %.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement visant à créer une contribution sur certaines boissons contenant des sucres ajoutés.

Le 1° du présent article effectue une coordination dans le titre de section concernée du CGI.

Le 2° apporte les précisions suivantes :

A. LES CATÉGORIES DE BOISSONS CONCERNÉES

Pour être soumises à cette contribution, les « boissons et préparations liquides pour boissons destinées à la consommation humaine » doivent cumuler plusieurs critères.

Tout d'abord, la boisson ou la préparation doit relever de l'un des deux codes suivants du tarif des douanes :

- le code NC 2009, qui désigne les jus de fruits (y compris les moûts de raisins) ou de légumes, non fermentés, sans addition d'alcool, avec ou sans addition de sucre ou d'autres édulcorants ;

- le code NC 2202, qui correspond aux eaux, y compris les eaux minérales et les eaux gazéifiées, additionnées de sucre ou d'autres édulcorants ou aromatisées, et aux autres boissons non alcooliques, à l'exclusion des jus de fruits ou de légumes définis par le code NC 2009.

Par ailleurs, la boisson ou la préparation doit contenir des sucres ajoutés.

En outre, elle doit être « conditionnée dans des récipients destinés à la vente au détail, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un professionnel ».

Enfin, son titre alcoométrique ne doit pas excéder 1,2 % vol, ou, dans le cas des bières, 0,5 % vol.

Par exception, les laits infantiles premier et deuxième âges, les laits de croissance et les produits de nutrition entérale pour les personnes malades121(*) ne sont pas soumises à la contribution.

B. LE MONTANT DE LA CONTRIBUTION

Le montant de la contribution est fixé à 7,16 euros par hectolitre.

Ce tarif fait l'objet d'une réévaluation automatique et annuelle. Plus précisément, il est relevé au 1er janvier de chaque année à compter du 1er janvier 2013, et ce dans une proportion égale au taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac de l'avant-dernière année.

Ce montant est exprimé avec deux chiffres après la virgule, le deuxième chiffre étant arrondi à l'unité supérieure si le chiffre est égal ou supérieur à cinq.

C. LES REDEVABLES DE LA CONTRIBUTION

La contribution est due par les fabricants de boissons établis en France, leurs importateurs et les personnes qui en réalisent en France des acquisitions intracommunautaires, sur toutes les quantités livrées à titre onéreux ou gratuit.

Sont également redevables de la contribution les personnes qui, dans le cadre de leur activité commerciale, fournissent, à titre onéreux ou gratuit, à leurs clients des boissons dont elles ont préalablement assemblé les différents composants présentés dans des récipients non destinés à la vente au détail.

D. LES CAS D'EXONÉRATION ET DE FRANCHISE

La contribution connaît un cas d'exonération et un cas de franchise.

L'éxonération correspond aux expéditions réalisées directement par les fabricants vers un autre Etat membre de l'Union européenne (UE) ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ainsi que les exportations vers un pays tiers.

La franchise s'applique aux personnes qui acquièrent auprès d'un redevable de la contribution des boissons ou préparations qu'elles destinent à une livraison vers un autre Etat membre de l'UE ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ou à une exportation vers un pays tiers. Cette franchise est conditionnée par une attestation adressée au fournisseur, lorsqu'il est situé en France et, dans tous les cas, au service des douanes.

E. LES RÈGLES D'ACQUITTEMENT ET DE RECOUVREMENT

La contribution mentionnée est acquittée auprès de l'administration des douanes.

Elle est recouvrée et contrôlée selon les règles, les sanctions, les garanties et les privilèges applicables au droit spécifique mentionné au II de l'article 520 A du CGI, qui concerne les bières et les boissons non alcoolisées.

F. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA CONTRIBUTION

Le produit de la contribution est affecté pour moitié à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), et pour moitié au budget général.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE INSPIRATION PARTAGÉE AVEC L'ARTICLE 46 DU PROJET DE LOI DE FINANCES

Le présent article présente la même inspiration que l'article 46 du présent projet de loi de finances, qui figure en seconde partie. Il en diffère cependant sur certains aspects.

Tout d'abord, le taux de la contribution instituée par l'article 46 est de 3,58 euros par hectolitre, contre 7,16 euros dans le présent article.

Ce doublement du taux renvoie à la volonté d'affecter la moitié du produit de la contribution à la CNAMTS (cf. infra) et d'orienter l'autre moitié vers l'allégement du coût du travail permanent dans le secteur agricole122(*).

Il s'agit là de la seconde différence entre le présent article additionnel et l'article 46, qui prévoit une affectation exclusive à la CNAMTS.

B. QUEL IMPACT SUR LE COMPORTEMENT DES CONSOMMATEURS ?

1. La volonté de mettre en oeuvre une « fiscalité comportementale »

La philosophie de la création par le Gouvernement de la présente contribution est résumée par l'exposé des motifs de l'article 46 du projet de loi de finances.

Aux termes de cet exposé, « cette contribution s'inscrit dans le cadre du plan national nutrition santé publique qui promeut une alimentation équilibrée comme composante essentielle de la santé publique. (Son) montant (...) vise, en augmentant le prix de ces produits, à dissuader le consommateur et à l'orienter vers d'autres types de boissons ».

Lors des débats à l'Assemblée nationale, la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, l'a présentée comme un « outil nouveau », une « taxe comportementale » visant à augmenter les prix et, ainsi, à envoyer un « signal (...) aux familles » afin de les inciter à « un comportement plus protecteur en matière de santé publique »123(*).

2. La difficulté d'établir un lien scientifique irréfutable entre les boissons sucrées et le surpoids

Le lien entre les boissons sucrées et le surpoids, voire l'obésité, ne paraît pas pouvoir faire l'objet d'une démonstration absolument irréfutable du point de vue scientifique.

Certes, certaines études ont démontré une corrélation entre la consommation d'aliments trop gras, trop sucrés ou trop salés, et une situation de surpoids. L'Organisation mondiale de la santé (OMS)124(*) a mis en avant plusieurs facteurs diététiques impactant la prise de poids, notamment un apport énergétique excessif par rapport à la dépense. A ce titre, la consommation de breuvages sucrés comporte un risque « probable » de prise de poids, mais le lien n'est pas toujours systématiquement établi.

En fait, selon l'OMS, il semble que c'est davantage la surconsommation d'aliments riches en sucres qui est responsable de la prise de poids. Le risque est particulièrement prégnant pour les enfants, dont la consommation de boissons sucrées est jugée préoccupante. Ce risque d'obésité ne concerne d'ailleurs pas que les boissons sucrées gazeuses, mais également les jus de fruits et sirops qui comportent une teneur énergétique élevée.

L'étude de l'OMS et de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)125(*) souligne, quant à elle, d'autres facteurs responsables du risque d'obésité : l'environnement familial et scolaire influant sur le comportement alimentaire, une mauvaise situation socioéconomique, ainsi que la promotion des fast-foods et des aliments à faible valeur en micronutriments (type « snacking »).

3. Les risques pouvant résulter de la mise en oeuvre d'une contribution sur les boissons sucrées

Plusieurs risques sont associés à la contribution proposée par le présent article additionnel. De tels risques ont notamment été mis en évidence par le rapport sur « La pertinence et la faisabilité d'une taxation nutritionnelle »126(*) :

· du point de vue de l'élasticité-prix de la demande des consommateurs : l'instauration d'une taxe sur les boissons sucrées ne peut être réellement dissuasive seulement si l'augmentation du prix est suffisante pour provoquer un report de consommation. Dans le cas de la contribution proposée par le présent article additionnel, l'augmentation prévue correspond à sept centimes d'euros par litre (7,16 centimes, précisément). Selon le conditionnement, elle s'élèverait donc à 10 centimes d'euros (10,74 centimes, précisément) pour une bouteille de 1,5 litre, à deux centimes d'euros (2,38 centimes, précisément) par canette de 33 centilitres et à 14 centimes d'euros (14,32 centimes, précisément) par lot de six canettes de 33 centilitres. Au regard du faible impact sur les prix (à supposer que la taxe soit entièrement répercutée par les fabricants et distributeurs sur le consommateur), l'effet dissuasif recherché risque donc d'être faible ;


· du point de vue de l'équité sociale de la taxe : dans la mesure où les groupes à plus faibles revenus économiques consomment généralement des aliments et des boissons à haute teneur énergétique (car moins chers), la taxation de ces produits peut avoir des « effets régressifs ». Elle conduit à faire peser un poids plus élevé sur les ménages à bas revenus ;


· du point de vue de l'effet de substitution : l'objectif d'une telle taxe est d'encourager les consommateurs à se reporter vers des produits à teneur moins élevée en sucre. Or, l'« effet substitution » n'est pas toujours avéré, les consommateurs pouvant recourir à des réseaux de distribution moins onéreux. Par ailleurs, si la taxe est étendue aux boissons avec édulcorants (cf. article 5 nonies du projet de loi de finances), le bénéfice du report de consommation sera plus faible ;


· du point de vue du « ciblage » de l'action sur la population : l'inconvénient d'une telle taxe est de cibler tous les consommateurs de boissons sucrées, même si tous ne sont pas en situation de « surconsommation ». Cela revient à faire payer également les consommateurs qui n'en abusent pas, ainsi que ceux qui en consomment pour des besoins nutritionnels. Concernant ce dernier cas, il apparaît que la contribution instaurée par le présent article additionnel s'applique d'ailleurs sans distinction à des produits destinés à trouver leur place dans une alimentation particulière127(*), à laquelle sont souvent soumises des personnes considérées comme vulnérables.

Par ailleurs, les professionnels du secteur de l'industrie alimentaire (dont le point de vue est notamment relayé par l'Association nationale des industries alimentaires - ANIA) expriment deux réserves de fond concernant le dispositif prévu :

- la première porte sur la réévaluation automatique, annuelle et indexée sur l'indice des prix à la consommation hors tabac (cf. supra). Les professionnels considèrent que ce mode de réévaluation induirait une perte de maîtrise de la dynamique de cette contribution ;

- la seconde concerne le choix d'arrondir le montant de cette contribution à l'unité supérieure si le chiffre est égal ou supérieur à cinq (cf. supra).

4. La piste de la hausse de la TVA

Dans leur rapport précité de juillet 2008, l'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) avançaient deux manières d'augmenter le prix des boissons sucrées en empruntant la voie fiscale :

appliquer un taux normal de TVA à 19,6 % à ces boissons, ce qui reviendrait à augmenter de façon significative le prix de ces boissons ;

- appliquer une taxe spécifique dans le cadre des droits d'accises.

Le rapport préconisait plutôt d'appliquer une taxe spécifique sur les boissons, car une telle taxe se prête davantage à la différenciation en fonction des catégories de boissons sucrées. Il est ainsi possible de privilégier les jus de fruits sans sucres ajoutés et les boissons « allégées » grâce à des droits d'accises plus modérés.

En revanche, toujours selon les conclusions du rapport, si l'effet recherché est la dissuasion du consommateur, l'application du taux normal de TVA semble plus efficace. L'IGF et l'IGAS estimaient que le rendement d'une « mesure TVA » serait alors de 320 millions d'euros pour les boissons sucrées et de 251 millions d'euros pour les jus de fruits.

5. Les autres voies pour lutter contre l'obésité

On peut par ailleurs s'interroger sur la pertinence du choix du levier fiscal comme outil de lutte contre le surpoids et l'obésité.

Le Plan national nutrition santé (PNNS)128(*) s'est fixé plusieurs objectifs : la réduction du surpoids et de l'obésité chez les enfants, la réduction de la consommation de sel ou de sucre, la consommation de « 5 fruits et légumes par jour » chez l'adulte, ainsi que la réduction des inégalités sociales de santé dans le domaine de la nutrition.

Pour atteindre ces objectifs, le PNNS a déterminé un certain nombre d'outils, mais aucun ne renvoie à la fiscalité. Pour mémoire, on peut rappeler les principaux :

développer les bonnes pratiques alimentaires : par le biais notamment de campagnes de prévention auprès des enfants et des adolescents (notamment dans les écoles), du retrait des distributeurs automatiques, de menus plus équilibrés à la cantine, de l'information des enfants, ou de « messages sanitaires » à l'intention de la population en général (bandeaux publicitaires, élaboration de guides nutritionnels...). Dans ce cadre, le PNNS conseille ainsi de limiter la consommation de sodas à un verre par jour, et de privilégier les boissons light avec édulcorants. De même, il est conseillé de privilégier les jus de fruits « sans sucres ajoutés » ;

élaborer, en concertation avec les professionnels de l'industrie agroalimentaire, des produits plus équilibrés : l'Etat a ainsi encouragé les acteurs industriels à signer des engagements portant sur la « composition nutritionnelle des aliments, leur présentation et leur promotion ». Des avancées ont été constatées, notamment dans la teneur en sel des aliments et dans l'étiquetage des produits. C'est, au demeurant, une critique majeure des industriels face à la mise en place d'une taxe sur les boissons sucrées. Ceux-ci avancent les efforts réalisés ces dernières années en matière d'amélioration quantitative des produits et d'affichage nutritionnel ;

mettre l'accent sur les inégalités sociales en matière de nutrition : ainsi le PNNS prévoit de nouvelles mesures pour agir sur les inégalités d'accès à l'information et à l'éducation dans le domaine nutritionnel, tout en aidant les populations concernées à avoir accès à une alimentation plus équilibrée. Sont privilégiés l'accessibilité, la promotion et la facilitation du choix des aliments, ainsi que le rôle des acteurs « de terrain » dans la sensibilisation des populations : acteurs des communes (ateliers santé ville, centres de loisir) et du conseil général (travailleurs sociaux, associations).

Plus largement, les professionnels du secteur de la nutrition s'accordent à reconnaître que la cause majeure de l'obésité en France est à rechercher du côté de la sédentarité.

C. UNE MESURE DE RENDEMENT ?

Les débats à l'Assemblée nationale129(*) ont mis en lumière une différence d'approche dans la nature de la contribution envisagée. Alors que le Gouvernement présente cette taxe comme une taxe de santé publique comportementale, elle peut également être appréciée comme une mesure de rendement130(*) destinée à produire une nouvelle recette pour l'Etat (afin d'alimenter la CNAMTS et de fournir une ressource en gage de l'allègement du coût du travail131(*)).

Dans cette perspective, il convient de souligner que le produit attendu de cette contribution s'élève à 240 millions d'euros.

L'affectation de la moitié de ce produit à la CNAMTS ne pose pas de problème de conformité au regard de la LOLF, celle-ci autorisant une telle affectation en application de ses articles 2 et 36.

Deux arguments incitent à penser que la présente contribution constitue plus une mesure de rendement qu'une taxe de santé publique comportementale.

Le premier réside dans la difficulté à imaginer orienter efficacement les comportements du consommateur avec une taxe d'un montant si réduit (cf. développements de la partie III. C.)

Le second résulte de la création par l'Assemblée nationale d'une taxe identique, mais sur les boissons contenant des édulcorants de synthèse (cf. infra).

La création de ces taxes constitue une nouvelle illustration du caractère désordonné et incohérent de la politique fiscale du Gouvernement depuis que, en 2010, la situation des finances publique l'a obligé à renoncer à ses orientations en faveur de la réduction des recettes publiques et à trouver des mesures de rendement.

D. L'IMPACT SUR LA FILIÈRE AGROALIMENTAIRE

Toute modification du régime fiscal appliqué aux boissons aura nécessairement un impact sur la filière agroalimentaire dans son ensemble. L'ANIA souligne en particulier que cet « impact ne porte pas que sur les quelques quelques grandes entreprises de [notre] secteur, mais sur les 10 000 entreprises (dont 98 % de TPE / PME) et leurs 500 000 salariés ».

Le choix de l'assiette de la contribution constitue, dans cette perspective, un élément déterminant dans la mesure où il peut introduire un « désavantage prix » pour les boissons assujetties à la taxe. En particulier, dans la version initiale du présent projet de loi de finances, le dispositif ne frappait pas les boissons dites « light », c'est-à-dire sans sucres ajoutés mais contenant des édulcorants de synthèse (type aspartam).

On pouvait s'interroger sur ce choix, les boissons contenant des édulcorants de synthèse faisant aussi l'objet de nombreuses critiques concernant la santé du consommateur. Ainsi, notre collègue député François Hollande a-t-il souligné que « s'agissant des boissons sucrées, [le Gouvernement] en a fait plus qu'aucun publicitaire n'avait espéré : [il] a offert aux dirigeants des grands groupes une occasion de s'exprimer, et d'indiquer au passage que l'aspartam est plus dangereux que leurs boissons »132(*).

Le présent article additionnel doit d'ailleurs aussi s'analyser en lien avec l'article 5 nonies du présent projet de loi de finances. Adopté sur amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale et avec avis favorable du Gouvernement, cet article vise en effet les boissons contenant des édulcorants de synthèse. Il leur applique une contribution de même montant (7,16 euros par hectolitre) et selon le même dispositif.

L'article 5 nonies répond à plusieurs objectifs dont celui de « ne pas déstabiliser (...) la filière agroalimentaire », selon notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général. Notre collègue a précisé que « en adoptant un niveau de taxation du même montant sur un ensemble cohérent de produits, nous n'allons pas créer de distorsion, ni de modification dans les comportements des consommateurs »133(*).

E. LA QUESTION DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DU DISPOSITIF

La contribution concerne une catégorie particulière de boissons, celles contenant des sucres ajoutés. Mais elle a pourtant une philosophie excédant largement cette seule catégorie : orienter le comportement des consommateurs dans un but de santé publique (lutte contre le surpoids et l'obésité). Dans ces conditions, on peut s'interroger sur une possible rupture d'égalité avec d'autres boissons ou d'autres aliments.

L'article 5 nonies semble répondre à ce doute s'agissant des boissons contenant des édulcorants de synthèse.

Pour autant, le cas d'autres produits reste en suspend. On peut notamment citer, à ce titre, certains aliments riches en sucre (confiserie, chocolat...), en sel (charcuterie, chips ...) ou en graisses (beurre, crème...). Ces aliments ne devraient-ils pas, eux aussi, être soumis à une contribution équivalente ? En matière de taxe sur les publicités alimentaires, la loi impose les mêmes obligations à tous les types de produits (cf. partie I. B.).

En tout état de cause, il n'est pas inutile de rappeler, par exemple, la décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000 relative à la loi de finances rectificative pour 2000.

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a déclaré non-conformes à la Constitution certaines dispositions de la loi de finances rectificative pour 2000, relatives à l'extension de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) aux produits énergétiques fossiles, ainsi qu'à l'assiette, au barème, aux cas d'exonération et aux modalités de recouvrement de cette taxe.

Les motifs invoqués par le Conseil constitutionnel pour rupture d'égalité devant l'impôt étaient les suivants :

- une entreprise pouvait être taxée « plus fortement qu'une entreprise analogue, alors même qu'elle aurait contribué de façon moindre au rejet de gaz carbonique dans l'atmosphère » ;

- la taxe prévoyait l'assujettissement de l'électricité à la taxe, alors que la consommation d'électricité contribue très faiblement au rejet de gaz carbonique, par rapport aux énergies fossiles.

Le Conseil constitutionnel a donc déclaré les différences de traitement introduites par la taxe inadaptées, au regard des objectifs de réduction du gaz à effet de serre affichés par le législateur.

La transposition de ce raisonnement à la question de l'obésité conduirait à juger contraire à la Constitution un dispositif dans lequel une entreprise serait plus fortement taxée qu'une entreprise analogue, alors qu'elle aurait contribué de façon moindre au développement de l'obésité.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 5 nonies (nouveau)
(Art. 1613 quater du code général des impôts)
Création d'une contribution sur certaines boissons contenant des édulcorants de synthèse et ne contenant pas de sucres ajoutés

Commentaire : le présent article tend à créer une contribution sur certaines boissons contenant des édulcorants de synthèse et ne contenant pas de sucres ajoutés.

I. LE DROIT EXISTANT

Concernant les droits d'accises sur les boissons non alcoolisées, la taxe sur les publicités alimentaires et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) appliquée aux produits alimentaires, votre rapporteure générale renvoie au commentaire de l'article 5 octies tendant à créer une contribution sur certaines boissons contenant des sucres ajoutés.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de la commission des finances visant à créer une contribution sur certaines boissons contenant des édulcorants de synthèse et ne contenant pas de sucres ajoutés.

Cette contribution touche ces boissons dans les mêmes conditions que la contribution proposée par l'article 5 octies précité.

En revanche, contrairement au produit de la contribution envisagée par l'article 5 octies, le produit de la présente taxe ne fait l'objet d'aucune affectation. Il abonde en totalité le budget général de l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE CONTRIBUTION FONDÉE SUR UNE TRIPLE MOTIVATION

Il ressort des débats à l'Assemblée nationale134(*) que la création de cette nouvelle contribution répond à une triple motivation.

Tout d'abord, cette mesure peut s'interpréter comme une déclinaison supplémentaire de la volonté d'instaurer une « fiscalité comportementale ». Il s'agit alors, dans cette perspective, d'orienter le comportement des consommateurs en leur adressant un « signal prix » et de les inciter à modifier leur acte d'achat. Dans l'esprit des tenants de cette mesure, les édulcorants de synthèse (type aspartam) peuvent présenter des effets préjudiciables à la santé sur le moyen / long terme et leur consommation doit être autant dissuadée que celle des boissons contenant des sucres ajoutés.

S'agissant de l'appréciation pouvant être portée sur cette approche du levier fiscal et de ses effets sur les comportements de consommation, votre rapporteure générale renvoie aux développements consacrés à cette question dans le commentaire de l'article 5 octies (Partie III. B.).

Il convient toutefois de relever que cette motivation n'apparaît pas, dans les débats de l'Assemblée nationale, comme étant la principale raison ayant amené à adopter le présent dispositif. La volonté de ne pas créer de distorsion de concurrence sur le segment de marché des boissons contenant des sucres ajoutés ou des édulcorants de synthèse et le souhait de créer une nouvelle recette venant abonder le budget général de l'Etat ont, semble-t-il, été plus décisifs.

Afin de bien appréhender les enjeux économiques liés au présent article additionnel, il convient en effet de le rapprocher de l'article 5 octies, qui propose de créer une contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés.

Ainsi, l'article 5 nonies répond notamment à l'objectif de « ne pas déstabiliser (...) la filière agroalimentaire », selon notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général qui a précisé qu'« en adoptant un niveau de taxation du même montant sur un ensemble cohérent de produits, nous n'allons pas créer de distorsion, ni de modification dans les comportements des consommateurs »135(*). L'« ensemble cohérent de produits » ici visé correspond au segment des boissons contenant des sucres ajoutés ou des édulcorants de synthèse. En d'autres termes, la contribution créée par le présent article additionnel a pour objectif de rétablir un équilibre dans la fiscalité de ces deux catégories de produits, les boissons avec édulcorants de synthèse pouvant dans le cas contraire bénéficier d'un « avantage prix » indu.

Enfin, l'argument du rendement de cette contribution apparaît clairement aussi dans les débats de l'Assemblée nationale. Il est attendu de cette taxe un produit de 40 millions d'euros. Celui-ci doit permettre de compléter le gage d'un allégement du coût du travail permanent dans le secteur agricole. Le surplus de recettes issu de la création de la contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés (article 5 octies) ne paraissait en effet pas suffisant à nos collègues députés ayant adopté le présent article.

B. LA QUESTION DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DU DISPOSITIF

Comme dans le cas de la contribution envisagée par l'article 5 octies sur les boissons contenant des sucres ajoutés, la question de la constitutionnalité du dispositif se pose. Les motifs de ces interrogations étant similaires dans le cas des deux contributions, votre rapporteure générale renvoie aux développements du commentaire supra de l'article 5 octies (Partie III. F.).

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 5 decies (nouveau)
(Art.1649 quater L du code général des impôts)
Régime fiscal des agriculteurs recourant à des experts-comptables agréés

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux agriculteurs, dès lors qu'ils font appel aux services des professionnels de l'expertise comptable autorisés par l'administration fiscale, de ne pas se voir appliquer la majoration de 25 % de leurs revenus prévue à l'article 158-7 du code général des impôts, ainsi qu'en bénéficient déjà les entrepreneurs individuels depuis la loi de finances pour 2009.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu intervenue en loi de finances pour 2006, l'abattement de 20 % pour les revenus des professionnels adhérents à un centre de gestion agréé a été supprimé.

En contrepartie, il a été décidé de procéder à une majoration de 25 % des revenus des professionnels non adhérents à un centre de gestion agréé, majoration prévue depuis à l'article 158-7 du code général des impôts (CGI). Seuls les adhérents d'organismes agréés sont dispensés d'une telle majoration.

A l'instar du dispositif existant pour les centres de gestion agréés, une réflexion s'est engagée, après la réforme de l'impôt sur le revenu de 2006, pour permettre aux clients des professionnels de l'expertise comptable de pouvoir relever d'un régime équivalent, dès lors que leurs experts-comptables réalisent un certain nombre de diligences similaires à celles des organismes agréés, et notamment l'élaboration de dossiers de gestion.

L'article 10 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, codifié à l'article 1649 quater L du CGI, et qui fait suite à une initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général, et Charles de Courson, a ainsi permis aux entrepreneurs individuels non-adhérents à un organisme agréé et faisant appel aux services des professionnels de l'expertise comptable agréés par l'administration fiscale, de ne pas se voir appliquer la majoration de 25 % de leurs revenus.

Il s'est également agi de mettre en place une procédure d'autorisation pour les professionnels de l'expertise comptable, ainsi que des règles en matière de contrôle et de retrait éventuel de l'agrément.

De même, les centres de gestion agréés existant au 1er janvier 2008 ont obtenu la possibilité de se transformer en association de gestion et de comptabilité (AGC), afin de rendre un service complet à leurs adhérents, au même titre que les professionnels de l'expertise comptable.

En outre, dans un objectif de simplification, et afin de garantir une concurrence non faussée entre les différents acteurs susceptibles d'offrir des prestations similaires aux entreprises, l'obligation de recourir à un expert-comptable prévu à l'article 1649 quater D du CGI, pour adhérer à un centre de gestion agréé a été supprimée.

Depuis 2009, l'entrepreneur individuel a donc, pour bénéficier des dispositions de l'article 158-7 précité, le choix entre faire appel aux services d'un professionnel de l'expertise comptable autorisé, ou à un organisme agréé.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de nos collègues députés Charles de Courson et Philippe Vigier, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, pour compléter, au profit des agriculteurs, l'article 1649 quater L du CGI.

Il s'agit donc, comme pour les entrepreneurs individuels non adhérents à un organisme agréé, de permettre aux agriculteurs faisant appel aux services des professionnels de l'expertise comptable autorisés par l'administration fiscale, de ne pas se voir appliquer la majoration de 25 % de leurs revenus, prévue à l'article 158-7 du CGI.

D'après les auteurs de l'amendement à l'origine du présent article, l'article 10 de la loi de finances pour 2009 avait « omis de prévoir la confection du dossier de gestion pour les clients agriculteurs des professionnels de l'expertise comptable », et il serait donc pertinent de remédier aujourd'hui à cet oubli du législateur.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article étend une niche fiscale puisqu'il ouvre plus largement le bénéfice de la non-majoration de 25 % de leurs revenus imposables aux professionnels qui font appel aux experts-comptables agréés par l'administration fiscale.

Cette mesure, dont le Gouvernement ne sait pas chiffrer le coût mais qui devrait être faible, aura pour effet d'inciter plus d'experts-comptables à solliciter l'agrément, de permettre aux agriculteurs qui ne souhaitaient pas adhérer à un centre de gestion de bénéficier de l'avantage fiscal en faisant appel à un expert comptable et donc d'accroître le recours aux experts-comptables par les agriculteurs, pour assurer la tenue de leur comptabilité.

Le présent article constitue également une mesure d'harmonisation entre le régime applicable aux entrepreneurs individuels et celui applicable aux agriculteurs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 1 Evaluation des voies et moyens, tome I « Les évaluations de recettes » annexé au projet de loi de finances pour 2012.

* 2 Cf. infra le commentaire de l'article 3.

* 3 Source : Direction de la Sécurité sociale.

* 4 Entre ces deux positions, nos collègues ont également proposé des solutions intermédiaires d'adjonction de tranches supplémentaires dont les taux marginaux supérieurs s'établissaient à 70 % (Jean-Claude Sandrier) et 72,1 % (François de Rugy).

* 5 Ainsi, pour les plus hauts revenus, le taux marginal supérieur de l'IR a été abaissé de moins de 20 % pour s'établir à 40 % au lieu de 38,4 % (taux d'équilibre résultant de l'intégration de l'abattement de 20 % dans le barème).

* 6 Rapport sur la progressivité et les effets redistributifs des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages en France (mai 2011).

* 7 Ainsi, les ménages appartenant au dernier centile de la distribution des revenus bruts déclarés supportent un taux de prélèvement moyen de 18,3 % au titre de l'IR. Ceux appartenant au dernier millième acquittent un prélèvement correspondant à 20,5 % de leurs revenus, ensuite ce taux décroît pour descendre à 15 % pour les 352 foyers les plus riches.

* 8 Sur le plan international, le CPO souligne que même en regroupant l'IR, la CSG et la CRDS, le poids de ce « bloc » demeure faible en comparaison des autres pays. Les prélèvements du bloc IR, CSG et CRDS représentaient environ 7,2 % du PIB en 2008. Ce poids demeure significativement inférieur à celui de l'impôt sur le revenu dans la plupart des autres pays. En effet, en 2007, l'impôt sur le revenu des personnes physiques représentait, en moyenne, 10,4 % du PIB de l'UE (à 15 membres), 10,9% du PIB au Royaume-Uni, 11,1 % en Italie, 10,8 % aux Etats-Unis, 9,1 % en Allemagne.

* 9 L'article 775 ter du code général des impôts serait donc rétabli à cette fin.

* 10 50 % de réduction pour un donateur âgé de moins de 70 ans, et 30 % entre 70 et 80 ans.

* 11 Ensemble de biens acquis par plusieurs personnes en commun.

* 12 Jusqu'à présent, les dispositions fiscales permettaient au couple, l'année du divorce, d'effectuer trois déclarations de revenus, ce qui entraînait une baisse de l'impôt, en raison de la progressivité du barème. Cet avantage fiscal a été supprimé par la loi de finances pour 2011. Désormais, en cas de divorce, chacun des époux séparés devra faire une déclaration distincte, cumulant les revenus personnels et la quote-part des revenus communs perçus au cours de l'année entière. La réforme s'appliquera pour la première fois pour les revenus 2011, déclarés en 2012.

* 13 Il s'agit des revenus distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent ou soumises sur option à cet impôt, ayant leur siège dans un Etat de la Communauté européenne ou dans un Etat ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôt sur les revenus et résultant d'une décision régulière des organes compétents.

* 14 Article 158 du code général des impôts.

* 15 Réponse n° 9 du Gouvernement à un questionnaire du rapporteur général de la commission des finances du Sénat, publiée en annexe au rapport de Philippe Marini, « Comment définir et chiffré les allégements de prélèvements obligatoires », n° 553 (2010-2011).

* 16 Rapport général n° 91 (2007-2008), Tome II, commentaire de l'article 6.

* 17 Réponse n° 4 du Gouvernement à un questionnaire du rapporteur général de la commission des finances du Sénat, publiée en annexe au rapport de Philippe Marini, « Comment définir et chiffré les allégements de prélèvements obligatoires », n° 553 (2010-2011).

* 18 Autres que celles pour les cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière, dont le droit d'enregistrement est au taux de 5 %.

* 19 Le coût total est estimé en 2012 à 11 millions d'euros pour 5 600 bénéficiaires.

* 20 Selon les dispositions de l'article 528 du code civil, « sont meubles par leur nature les animaux et les corps qui peuvent se transporter d'un lieu à un autre, soit qu'ils se meuvent par eux-mêmes, soit qu'ils ne puissent changer de place que par l'effet d'une force étrangère ».

* 21 Ainsi, le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume a estimé, dans une fiche annexée au rapport rendu public en août 2011, que « étant une mesure de soutien à un secteur spécifique, le secteur hippique, le dispositif tient compte de la particularité de la nature des biens cédés (durée de vie limitée des chevaux de course ou de sport). Sans cette mesure, avec le seul abattement pour durée de détention, il est probable qu'aucune plus-value ne pourrait être exonérée (après 12 ans de détention) ; à cet âge, les chevaux n'ont en effet vraisemblablement plus aucune valeur en tant que cheval de course ou de sport ». La fiche précise ensuite que « ce dispositif a été soutenu par la filière équine lors de sa mise en place ainsi que lors de ses évolutions. De par son ancienneté et sa stabilité, il semble répondre aux objectifs qui lui sont assignés ».

* 22 Les SPPICAV sont des organismes de placement collectif en immobilier (OPCI) dont le régime juridique a été défini par l'ordonnance du 13 octobre 2005 en vue de moderniser et favoriser l'épargne immobilière. Leur cadre juridique, largement inspiré de celui des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM)précise qu'ils doivent être investis au minimum à 60 % en actifs immobiliers le solde soit 40 % pouvant être investi en actifs financiers.

* 23 Elle a remplacé, en 2006, une déduction d'impôt créée en 1985 et poursuivant le même objet.

* 24 Ce contrat doit être conclu et les versements doivent être effectués avant le début des prises de vues. Il permet d'acquérir un droit sur les recettes d'exploitation d'une oeuvre cinématographique ou audiovisuelle agréée et limite la responsabilité du souscripteur au montant du versement. Son titulaire ne jouit d'aucun droit d'exploitation de l'oeuvre et ne peut bénéficier des aides financières à la production du Centre national du cinéma et de l'image animée. Le financement par ces contrats ne peut pas excéder 50 % du coût total de l'oeuvre.

* 25 Elle est alors ajoutée à l'impôt dû au titre de l'année de la cession.

* 26 Le reliquat (10 % des 63 millions d'euros) finance les frais de gestion des SOFICA.

* 27 Le mécanisme général du Pass-foncier repose sur l'idée de « portage du coût du terrain dans le temps ». L'objectif est de dissocier le paiement de la construction et du terrain. Institué par la convention entre l'État, l'UESL et la CDC du 20 décembre 2006 le « Pass foncier » a été modifié par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

* 28 Réponse au questionnaire budgétaire adressé dans le cadre de la mission « Ville et logement ».

* 29 L'application du crédit d'impôt aux emprunts en cours, votée dans un premier temps, a été annulée par le Conseil constitutionnel.

* 30 Rapport n° 404 (2006-2007) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances.

* 31 Rapport d'information n° 2692, déposé le 30 juin 2010.

* 32 Les territoires concernés sont seulement la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion, le code général des impôts ne devenant pleinement applicable à Mayotte qu'à compter du 1er janvier 2014 en application du I de l'article 11 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte.

* 33 Ce chiffrage est qualifié « d'ordre de grandeur ».

* 34 Notamment le dispositif des zones franches d'activités (ZFA), adopté dans le cadre de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) n° 2009-594 du 27 mai 2009, qui permet aux petites et moyennes entreprises des DOM de bénéficier, dans la limite de 150 000 euros, d'un abattement de 50 % sur leur bénéfice imposable lorsqu'elles appartiennent aux secteurs éligibles à la défiscalisation des investissements productifs.

* 35 37 % des mesures fiscales représentant 19 % du coût total de ces mesures ont obtenu un score de 0, les plus efficientes obtenant un score de 3.

* 36 Loi n°2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

* 37 En particulier les produits nets de concession de brevets, d'inventions brevetables ou de certains procédés de fabrication industrielle.

* 38 Le taux est ainsi passé à 15 % au 1er janvier 2005, 8 % au 1er janvier 2006 et 0 % au 1er janvier 2007. En outre, une taxe exceptionnelle de 2,5 % (« exit tax ») a été prélevée en deux étapes (au 15 mars 2006 et au 15 mars 2007) sur le montant des réserves spéciales de plus-values à long terme existant à la clôture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2004.

* 39 Aux termes du a ter de l'article 219 du code général des impôts, constituent des titres de participation « les parts ou actions de sociétés revêtant ce caractère sur le plan comptable ».

* 40 Constituent ainsi de véritables participations les titres dont la possession durable est estimée utile à la vie de l'entreprise, notamment parce qu'ils permettent d'exercer une influence notable ou un contrôle sur la société émettrice.

* 41 En particulier les actions acquises en exécution d'une offre publique d'achat ou d'échange par l'entreprise qui en est l'initiatrice, et les titres ouvrant droit au régime des sociétés mères.

* 42 Loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 43 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 44 Conformément à la proposition n° 56 du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur « les entreprises et les "niches" fiscales et sociales », publié en octobre 2010.

* 45 La société mère doit posséder plus de 5 % du capital de sa société fille et cela depuis plus de deux ans.

* 46 Le pourcentage de 1,66 % correspond au produit de la quote-part (5 % des dividendes) par le taux de l'IS (33,1/3 %).

* 47 Il s'agissait d'ailleurs de l'état antérieur du droit avant l'article 10 de la loi de finances pour 2011.

* 48 Formulé dans son rapport d'octobre 2009 sur « les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée ».

* 49 Ces trois limites ont trait :

- au niveau d'endettement, qui ne doit pas excéder 1,5 fois les fonds propres de la société liée débitrice ;

- à la couverture des intérêts, qui ne doivent pas excéder 25 % du résultat courant avant impôt ;

- et aux intérêts servis à des entreprises liées, qui ne doit pas excéder le montant des intérêts reçus de ces entreprises.

* 50 « Entreprises et "niches" fiscales et sociales. Des dispositifs dérogatoires nombreux ».

* 51 Qui ne s'appliquaient qu'aux intérêts servis sur les prêts accordés par des actionnaires résidents et non résidents détenant directement ou indirectement une participation supérieure à 25 % du capital de la société.

* 52 Les « dark pools » sont des marchés organisés, le plus souvent sous le statut de MTF, qui permettent l'exécution de transactions sur des blocs de titres de manière anonyme en s'appuyant sur certaines dérogations aux obligations de transparence pré-transaction.

* 53 Sous l'influence des MTF, nombre de places de marché ont adopté un modèle de tarification consistant à proposer des frais inférieurs ou une prime pour les ordres passifs considérés comme apporteurs de liquidité, ce qui avantage structurellement le trading algorithmique et haute fréquence.

* 54 La Commission européenne a présenté le 20 octobre 2011 sa proposition de nouvelle directive, qui abrogerait celle de 2004.

* 55 16 % pour les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu.

* 56 Conformément à un engagement pris par Philippe Josse, alors directeur du budget, et Marie-Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale, lors de leur audition par la commission des finances le 27 avril 2011, le fascicule des « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances indique, pour la première fois, la norme de référence par rapport à laquelle les dépenses fiscales sont chiffrées. Cette demande avait été réitérée par notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, dans son rapport d'information n° 553 (2010-2011) du 25 mai 2011.

* 57 Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011.

* 58 Sur une échelle allant de 0 (inefficace) à 3 (très efficiente).

* 59 Pour ne pas complexifier inutilement la présentation, on retient dans le présent commentaire d'article les taux actuels de l'impôt sur les sociétés, qu'il s'agisse du taux normal ou de la taxation des plus-values à long terme.

* 60 Article 54 du texte initial, adopté sans modification par le Sénat, conformément à la position de la commission des finances.

* 61 Comme indiqué précédemment, pour ne pas complexifier inutilement la présentation, on retient dans le présent commentaire d'article les taux actuels de l'impôt sur les sociétés, qu'il s'agisse du taux normal ou de la taxation des plus-values à long terme.

* 62 Gilles Carrez, rapport d'information sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances (n° 3631, XIIIe législature), 6 juillet 2011, commission des finances de l'Assemblée nationale.

* 63 Gilles Carrez, rapport d'information sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances (n° 3631, XIIIe législature), 6 juillet 2011, commission des finances de l'Assemblée nationale.

* 64 Gilles Carrez, rapport d'information sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances (n° 3631, XIIIe législature), 6 juillet 2011, commission des finances de l'Assemblée nationale.

* 65 Pour parvenir à ce résultat, il prévoit que le « déficit » relatif aux redevances « n'est déductible du résultat imposable (...) que dans le rapport existant entre le taux réduit [de 15 %] et le taux normal [de 33,1/3 %] ».

* 66 Dans notre exemple, cela signifie que lors de la perception de la redevance de 150 l'entreprise est imposée non seulement pour 15 % de ce montant, soit 22,5, comme actuellement, mais aussi pour 100 18/33,33 33,1/3 % = 18. Comme, lors du paiement de la redevance de 100, son imposition a été réduite de 33,1/3, son imposition totale sur les deux opérations est de 7,17, soit 14,3 % (et non exactement 15 %) du différentiel entre les deux opérations.

* 67 « Toute personne de droit public ou privé peut, à l'expiration d'un délai de trois ans après la délivrance d'un brevet, ou de quatre ans à compter de la date du dépôt de la demande, obtenir une licence obligatoire de ce brevet, dans les conditions prévues aux articles suivants, si au moment de la requête, et sauf excuses légitimes le propriétaire du brevet ou son ayant cause : a) N'a pas commencé à exploiter ou fait des préparatifs effectifs et sérieux pour exploiter l'invention objet du brevet sur le territoire d'un Etat membre de la Communauté économique européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen. b) N'a pas commercialisé le produit objet du brevet en quantité suffisante pour satisfaire aux besoins du marché français. Il en est de même lorsque l'exploitation prévue au a) ci-dessus ou la commercialisation prévue au b) ci-dessus a été abandonnée depuis plus de trois ans. Pour l'application du présent article, l'importation de produits objets de brevets fabriqués dans un Etat partie à l'accord instituant l'Organisation mondiale du commerce est considérée comme une exploitation de ce brevet. »

* 68 Gilles Carrez, rapport d'information sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances (n° 3631, XIIIe législature), 6 juillet 2011, commission des finances de l'Assemblée nationale.

* 69 Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011.

* 70 Sur une échelle allant de 0 (inefficace) à 3 (très efficiente).

* 71 Cf. en particulier D. Guellec et B. Van Pottelsberghe, «The impact of public R&D expenditures on business R&D», version révisée de novembre 2001.

* 72 Compte tenu de la nécessité de trouver un juste milieu entre la lutte contre l'optimisation fiscale et la volonté de ne pas inciter les entreprises possédant ou exploitant les brevets à s'installer hors du territoire national.

* 73 On a vu que le 2° du I du présent article propose un dispositif de ce type dans le cas des sous-concessions.

* 74 Son dixième alinéa se réfère à un « présent b » non défini.

* 75 Loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet.

* 76 Service reconnu en application de l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse.

* 77 Sociétés civiles dont l'objet est de construire un ou plusieurs immeubles en vue de leur vente en totalité ou par fractions, dont le régime est fixé par les articles L. 211-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

* 78 Cf. le II de l'article 14 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* 79 Cf. article 52 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.

* 80 Cf. décret n° 2010-412 du 27 avril 2010 relatif à la provision pour investissement en faveur des entreprises de presse.

* 81 La réduction d'impôt s'impute sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice au cours duquel les souscriptions en numéraire ont été effectuées. Le solde non imputé n'est ni reportable ni restituable.

* 82 Ce régime avait été reconduit d'un an par l'article 19 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, pour les souscriptions effectuées jusqu'au 31 décembre 2011.

* 83 Sur ce point, se reporter au commentaire de l'article 4 ter.

* 84 C'est-à-dire les «immobilisations, créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique, y compris la réalisation de prototypes ou d'installations pilotes ».

* 85 Compte-rendu des commissions, 13 octobre 2010.

* 86 Amendement I - 471.

* 87 Compte-rendu des commissions, 1er décembre 2010.

* 88 Amendement 198.

* 89 Amendement 1226.

* 90 Dont 60 millions d'euros pour les exonérations de cotisations sociales patronales au profit des organismes d'intérêt général.

* 91 Les ZAFR, fixées par un décret du 7 mai 2007, s'inscrivent dans le cadre de lignes directrices adoptées en 2005 par la Commission européenne et couvrent 15,5 % de la population nationale, sachant que certaines communes peuvent être à la fois en ZAFR et en ZRR.

* 92 Ces articles sont désormais les articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Le montant total des aides de minimis octroyées à une même entreprise ne peut excéder 200 000 euros sur trois ans.

* 93 D'une durée d'un an, l'exonération est totale jusqu'à 1,5 SMIC puis dégressive jusqu'à 2,4 SMIC.

* 94 Le décret n° 2005-1435 du 21 novembre 2005 relatif aux critères de classement en ZRR fixe les différents seuils d'éligibilité.

* 95 Les communes appartenant à un canton ou à un arrondissement dont la densité démographique est inférieure ou égale à 5 habitants par km² sont classées en ZRR sans devoir répondre à un de ces trois critères socioéconomiques.

* 96 Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a précisé lors des débats que la commission des finances « a repoussé cet amendement, tout en indiquant au Gouvernement qu'il est urgent de traiter ce sujet. Il paraît que le groupe de travail est enfin constitué et travaille de façon active. Ses travaux devraient donc déboucher avant la fin de la législature ».

* 97 De même, en novembre 2009, le rapport interministériel sur l'évaluation des mesures en faveur des ZRR, avait bien mis en évidence que le zonage résultant des critères actuels ne prend pas en compte certains territoires en difficulté et qu'il retient, à l'inverse, certains territoires qui ne rencontrent pas de réelles difficultés. La première des propositions de ce rapport recommandait d'adapter le système d'information fiscal afin de connaître et de suivre régulièrement le coût des différents dispositifs, le profil des établissements bénéficiaires et la territorialisation des aides. En dépit du rapport Guillaume de 2011, la mise en place de telles données constitue toujours un préalable nécessaire à une évaluation régulière, rendue d'autant plus nécessaire que les exonérations sociales et fiscales en faveur des ZRR ont un coût considérable (plus de 500 millions d'euros, réparties entre environ 80 % pour les cotisations sociales et 20 % pour les exonérations fiscales).

* 98 Par référence à l'ancienne limite de cinq ans dans le régime du report en avant, supprimée par l'article 89 de la loi de finances pour 2004.

* 99 Dans le cadre de la troisième phase, qui débutera en 2013, le processus d'allocation sera communautarisé et une fraction croissante de quota sera attribuée sur la base d'enchères.

* 100 Il est à noter qu'en 2010, 12 815 installations relevaient du SCEQE, dont 1 125 en France. Le PNAQ actuellement en vigueur ne couvre que 38 % des émissions de CO2 en France, dont 93 % des émissions industrielles. Les fortes composantes nucléaire et hydraulique de notre parc électrique national expliquent ce faible ratio global d'émissions couvertes par le PNAQ.

* 101 Cet article prévoyait aussi d'affecter le produit de la nouvelle taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE, soit environ 75 millions d'euros par an) au financement de la réserve des nouveaux entrants.

* 102 Rapport général n° 111 (2010-2011), Tome II, commentaire de l'article additionnel après l'article 32 (devenu l'article 64 de la loi).

* 103 Compte-rendu des débats de l'Assemblée nationale, troisième séance du jeudi 20 octobre 2011.

* 104 Cette taxe est également appelée taxe « COSIP » en ce qu'elle alimente le Compte de soutien à l'industrie de programmes tenu par le CNC.

* 105 Par coordination, la majoration de taxe appliquée aux éditeurs auto-distribués (Canal+) est adaptée en valeur pour que son rendement ne soit pas affecté par la révision du barème.

* 106 Tableau B : produits pétroliers et assimilés, et tableau C : autres produits énergétiques.

* 107 « Etude et propositions concernant les enjeux du coût de main d'oeuvre dans le secteur de la production agricole », rapport au Premier ministre, juin 2011.

* 108 Voir les commentaires de ces articles dans le présent rapport.

* 109 La direction générale des douanes ne dispose pas encore des chiffres définitifs pour 2011.

* 110 37 % des mesures fiscales représentant 19 % du coût total de ces mesures ont obtenu un score de 0, les plus efficientes obtenant un score de 3.

* 111 Au regard de la TVA, cette extension législative confère à ceux des redevables réalisant ces activités et qui ne l'avaient pas déjà, la qualité d'exploitant agricole, et conduit au rattachement de ces activités au régime spécifique de la TVA prévu pour les exploitants agricoles par les articles 298 bis et suivants du code général des impôts (CGI). Cette règle s'applique quel que soit le mode d'exploitation ou la situation au regard de l'imposition des bénéfices.

* 112 Les entraîneurs particuliers, salariés d'un propriétaire, n'exercent pas leur activité de manière indépendante : ils sont donc hors du champ d'application de la TVA.

* 113 Le Gouvernement avait prévu d'être défavorable à l'amendement mais à la suite d'une confusion entre l'amendement qui a conduit au présent article et celui qui avait été adopté par la commission des finances, il s'en est remis à la sagesse du Parlement.

* 114 Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a précisé lors des débats qu'un amendement « plus restrictif avait été adopté par la commission des finances » et il a « [néanmoins] émis des réserves, car on crée un précédent en rattachant l'activité équestre aux activités sportives ».

* 115 Affaire C-596/10, « Commission européenne/République française ». La Commission conteste le fait que la TVA soit perçue au taux réduit de 5,5 % pour la filière équine au titre des opérations portant sur les produits d'origine agricole et pour les gains perçus par les propriétaires à l'occasion de courses hippiques, et au taux réduit de 2,1 % en ce qui concerne les ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie à des personnes non assujetties à la TVA. La doctrine administrative française compte, à l'inverse, les équidés parmi les animaux de boucherie et de charcuterie parce qu'ils sont des produits d'origine agricole. La position prise par la doctrine administrative française a pour conséquence que les opérations de monte et de saillie, les activités d'entraînement, de prise en pension et d'enseignement de l'équitation, s'analysent comme des opérations portant sur des produits agricoles, qu'il s'agisse de ventes pour la boucherie ou pour l'hippodrome. L'action en manquement introduite par la Commission européenne renvoie à une demande récurrente de cette dernière, qui estime que les taux réduits ne peuvent être appliqués aux opérations relatives aux équidés, dès lors que ceux-ci ne sont normalement pas destinés à être utilisés dans la préparation des denrées alimentaires ou dans la production agricole.

* 116 Il faut noter que la rédaction de l'article ne vise pas explicitement les activités équestres et que le dispositif s'appliquerait donc aussi, par exemple, aux chiens de traineau.

* 117 Ne devraient pas être concernés par cette hausse les produits destinés à l'alimentation, l'énergie et, enfin, les équipements et les services à destination des personnes handicapées ou dépendantes.

* 118 Article 106 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 119 c du 3° du I de l'article 199 terdecies-0 A et c du 3 du I de l'article 885-0 V bis du code général des impôts.

* 120 C'est-à-dire que le volume d'alcool contenu dans la boisson est inférieur à 1,2 %, l'unité utilisée pour exprimer cette proportion d'alcool étant le pourcentage volumique (% vol).

* 121 La nutrition entérale est une solution thérapeutique de nutrition par sonde qui est utilisée lorsque le tube digestif est fonctionnel et accessible mais lorsque le patient ne peut pas s'alimenter normalement ou encore dans les cas de dénutrition sévère.

* 122 Cf. Assemblée nationale, compte rendu intégral, séance du 21 octobre 2011.

* 123 Cf. Assemblée nationale, compte rendu intégral, séance du 21 octobre 2011.

* 124 Cf. par exemple, le rapport de l'OMS, « Obésité : prévention et prise en charge de l'épidémie mondiale » (2003) ou le rapport FAO/OMS, « Régime alimentaire, nutrition et prévention des maladies chroniques » (2003).

* 125 Cf. supra.

* 126 Inspection générale des finances (IGF) et Inspection générale des affaires sociales (IGAS), rapport sur « La pertinence et la faisabilité d'une taxation nutritionnelle » (juillet 2008).

* 127 Il s'agit notamment des aliments pour bébés et des mélanges de laits infantiles et de céréales infantiles, ainsi que de certains produits et aliments encadrés par l'arrêté du 20 juillet 1977 sur les produits diététiques et de régime : des produits édulcorés de nutrition clinique pour des patients diabétiques, des compléments nutritionnels oraux sucrés destinés aux personnes dénutries, des aliments diététiques destinés aux régimes hypocaloriques de la perte de poids, des aliments diététiques de l'effort, des aliments diététiques hyperprotéinés.

* 128 Le PNNS a été élaboré en 2001 pour améliorer l'état de santé de la population, en agissant sur la nutrition. Trois plans se sont succédés depuis lors : 2001-2005, 2006-2010 et désormais 2011-2015.

* 129 Cf. Assemblée nationale, compte rendu intégral, séance du 21 octobre 2011.

* 130 C'est notamment la position exprimée par notre collègue député Charles de Courson.

* 131 « A hauteur d'un euro l'heure pour un employé agricole touchant le SMIC » (cf. Assemblée nationale, compte rendu intégral, séance du 21 octobre 2011).

* 132 Cf. Assemblée nationale, compte rendu n° 99 des débats de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, séance du 31 août 2011.

* 133 Cf. Assemblée nationale, compte rendu intégral, séance du 21 octobre 2011.

* 134 Cf. Assemblée nationale, compte rendu intégral, séance du 21 octobre 2011.

* 135 Cf. Assemblée nationale, compte rendu intégral, séance du 21 octobre 2011.