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Projet de loi de finances pour 2012 : Affaires européennes

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par MM. Marc MASSION et Jean ARTHUIS,

Sénateurs,

Rapporteurs spéciaux.

TOME II

Fascicule 2

AFFAIRES EUROPÉENNES

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106, 108 à 112 (2011-2012)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

La négociation sur le projet de budget 2012 de l'Union européenne

1. L'avant projet de budget 2012 de la Commission européenne propose une augmentation de 4,2 % des crédits d'engagement par rapport à 2011, soit 147,8 milliards d'euros. Les hausses concernent surtout les rubriques 1a « Compétitivité » (+ 12,6 %) et 3a « Liberté, sécurité et justice » (+ 17,7 %). Les crédits de paiement affichent quant à eux une hausse de 4,9 % et s'élèvent à 132,7 milliards d'euros.

2. Le projet de budget, adopté à une courte majorité par le Conseil, se veut plus rigoureux. Les coupes réalisées en crédits d'engagement (- 1,6 milliard d'euros, ce qui conduirait tout de même à une augmentation de 3 % par rapport à 2011) et, surtout, en crédits de paiement (- 3,7 milliards d'euros, ramenant la hausse pour 2012 à 2,02 % par rapport à 2011), ont principalement pour origine l'exigence exprimée par de nombreux Etats membres, dont la France, d'une discipline budgétaire renforcée.

3. Le Parlement européen a en partie tiré les conséquences du vote du Conseil et devrait voter en séance plénière, le 26 octobre 2011, un budget relativement proche des propositions initiales de la Commission, s'il suit les propositions de sa commission des budgets. Cette dernière propose ainsi, pour 2012, une hausse de 3,95 % des crédits d'engagement et de 5,23 % des crédits de paiement. Une telle proposition d'augmentation des crédits rendra cependant difficiles les négociations entre les deux branches de l'autorité budgétaire lors des trois semaines de la phase de conciliation prévue par le traité de Lisbonne, et qui devrait aboutir dans le courant de la troisième semaine de novembre 2011.

La contribution française au budget communautaire

4. L'article 30 du projet de loi de finances pour 2012 évalue le prélèvement sur recettes au profit du budget de l'Union européenne à 18,878 milliards d'euros. En vingt ans, ce montant en valeur a été multiplié par près de cinq. 75 % de ce prélèvement correspondent à la ressource revenu national brut (RNB).

5. Alors que notre solde net n'a cessé de se dégrader ces dix dernières années et dépasse depuis quatre ans le seuil des 5 milliards d'euros, faisant de notre pays en 2009 le 19ème bénéficiaire des dépenses de l'UE en retours par habitant, la France demeure le deuxième Etat contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne.

6.  Par des artifices de présentation et des débudgétisations inacceptables, la Commission européenne formule un projet de programmation pour 2014-2020 qui représente une entorse au principe de sincérité budgétaire. En outre, le niveau de dépenses proposé est insoutenable et contredit notre stratégie de retour à l'équilibre.

7. Vos rapporteurs spéciaux recommanderont donc de s'abstenir lors du débat budgétaire de ce prélèvement sur recettes.

Ils estiment en effet que le budget de l'Union européenne participe insuffisamment aux efforts d'assainissement des finances publiques nationales et qu'à cet égard les futures perspectives financières font courir des risques sérieux de dérapage des dépenses, risques considérablement aggravés par les méthodes de la Commission européenne. Plus globalement, la faible lisibilité du budget communautaire et sa mise en oeuvre croissante au travers d'agences favorise cette tendance inflationniste dans la dépense. Un rapport de notre ancien collègue rapporteur spécial, Denis Badré, rappelait à juste titre que les dépenses des institutions et des agences décentralisées de l'UE devaient être mieux maîtrisées1(*).

A cet égard, vos rapporteurs spéciaux plaident pour une mise en oeuvre vigilante du principe de subsidiarité, au regard duquel devraient être systématiquement examinés le budget, le fonctionnement et les politiques de l'Union européenne.

Ils souhaitent, de plus, que le Gouvernement s'engage à réduire les contributions au budget communautaire subies par la France, à la suite notamment des refus d'apurement communautaire ou des condamnations à verser des amendes et astreintes.

Ils insistent également sur la nécessité de procéder à une refonte profonde du budget communautaire, tant du point de vue de ses ressources propres que de sa structure de dépenses.

Par ailleurs, ils appellent l'attention sur les écarts considérables constatés entre la prévision et l'exécution du prélèvement : l'estimation soumise au vote du Parlement doit être plus précise et plus fiable.

Enfin, ils plaident pour une plus grande reconnaissance du rôle des parlements nationaux qui doivent prendre toute leur place dans la coordination des finances publiques des Etats membres et dans la réflexion en cours sur la réforme du budget communautaire.

Un budget, dont les dépenses sont arrêtées par les autorités communautaires, mais dont 85 % des ressources restent dépendantes de décisions des parlements nationaux, n'est ni démocratique, ni durable. En l'état actuel du système budgétaire communautaire, les parlementaires nationaux se limitent à autoriser un prélèvement sans en discuter ni le montant, ni l'usage qui en sera fait à travers le budget de l'Union européenne. Une telle situation n'est pas satisfaisante.

Evolution 2009-2012 du prélèvement sur recettes

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

Montant du prélèvement voté

18 900

18 153

18 235

18 878

Montant du prélèvement exécuté

19 994

17 598

17 598

n.d.

Ecart

+ 1 094

- 556

- 4

n.d.

Part de la contribution française dans la totalité des ressources propres européennes

17,4 %
(budget exécuté)

16,6 %
(budget exécuté)

16,4 %
(budget en cours d'exécution)

16,4 %
(APB 2012)

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2012

I. LE BUDGET 2012 DE L'UNION EUROPÉENNE : CONTEXTE, ENJEUX ET PERSPECTIVES

La procédure de négociation pour le budget communautaire 2012 a pour toile de fond la deuxième année d'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les perspectives financières 2007-2013 et, enfin, l'impact de la décision du 7 juin 2007 relative aux ressources propres entrée en application en 2009.

A. UN CONTEXTE MARQUÉ PAR LE NOUVEAU CADRE DU TRAITÉ DE LISBONNE, LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ET LA DÉCISION SUR LES « RESSOURCES PROPRES »

1. La deuxième année de mise en oeuvre de la procédure budgétaire prévue par le traité de Lisbonne

Le budget de l'Union européenne pour 2012 correspond au deuxième exercice de mise en oeuvre de la procédure prévue par le traité de Lisbonne. Dorénavant, le budget est donc voté à l'issue d'une seule lecture par le Conseil et le Parlement européen et d'une phase de conciliation en cas de désaccord entre les deux institutions. Bien que le nouveau traité ait mis un terme à la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires2(*), plaçant sous cet angle Parlement et Conseil sur un pied d'égalité, il a introduit des dispositions pouvant permettre au Parlement européen d'imposer, in fine, son point de vue.

La procédure budgétaire annuelle est aujourd'hui précisée par les articles 313 et 314 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). En matière budgétaire comme dans les autres domaines, la Commission continue de disposer du monopole de l'initiative, qu'elle exerce par la présentation au Conseil et au Parlement d'un avant-projet de budget.

Au terme d'une seule lecture du projet de budget par le Conseil puis par le Parlement, plusieurs options sont possibles :

- si le Parlement approuve la position du Conseil, le budget est adopté ;

- s'il ne statue pas, le budget est réputé adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil approuve, le budget est adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil n'approuve pas, le projet est transmis au Conseil et à la Commission dans le cadre du comité de conciliation.

Ce nouvel organe a pour objectif d'aboutir, dans un délai de vingt-et un jours à partir de sa convocation, comme le précise le TFUE, à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement. Durant cette procédure, la Commission cherche à rapprocher les positions des parties.

Compte tenu des nouvelles règles, dont en particulier la suppression de la seconde lecture, le moment décisif de la procédure budgétaire devrait, en pratique, être désormais ce comité de conciliation, qui devrait être systématiquement convoqué dans le cadre de la procédure budgétaire

En cas d'accord du comité de conciliation, le Parlement et le Conseil disposent de quatorze jours pour approuver le projet afin qu'il soit définitivement adopté. Si le Conseil et le Parlement approuvent ce projet commun, le budget est adopté sur cette base.

Si le Conseil rejette le projet commun mais que le Parlement l'approuve, le Parlement peut décider de confirmer ses amendements - par un vote à la majorité des membres qui le composent et des 3/5e des suffrages exprimés. Le budget est alors adopté sur la base du projet commun et des amendements du Parlement : Conseil et Parlement n'apparaissent donc pas sur un pied d'égalité, le Parlement étant en mesure d'imposer son point de vue au Conseil si ce dernier ne suit pas l'accord obtenu par ses représentants au sein du comité de conciliation, ce qui n'est pas le cas si c'est le Parlement qui devait rejeter le projet commun. En effet, si le Conseil approuve le projet commun mais que le Parlement le rejette, une nouvelle procédure doit être entamée sur la base d'un nouveau projet de la Commission. Une nouvelle procédure s'engage également dans l'hypothèse où Conseil et Parlement rejettent le projet ou si l'un des deux rejette le projet commun tandis que l'autre ne statue pas. En bref, l'échec de la conciliation conduit la Commission à établir un nouveau projet de budget. Une telle procédure a ainsi été nécessaire l'année dernière puisque le comité de conciliation n'était pas parvenu à obtenir un accord.

En outre, le projet commun est réputé adopté si les deux institutions ne parviennent pas à statuer, ou si l'une des deux ne parvient pas à statuer tandis que l'autre approuve le projet commun.

Et en cas de conflit persistant conduisant à l'absence de budget voté en début d'exercice, les premiers mois de l'exercice budgétaire sont assurés par le système des douzièmes provisoires3(*)

Le tableau de la page suivante résume cette multiplicité de cas de figure.

La procédure budgétaire issue du traité de Lisbonne

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2012


* 1 Rapport d'information n °17, intitulé « Où vont les agences européennes ? », fait au nom de la commission des finances et de la commission des affaires européennes (2009-2010).

* 2 Trois innovations majeures peuvent être relevées dans le traité de Lisbonne : la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires, sur lesquelles le Conseil avait le dernier mot, et non obligatoires, sur lesquelles le Parlement européen avait le dernier mot ; la suppression du principe de deux lectures du projet de budget par le Parlement et le Conseil au profit d'une seule lecture par chacune des institutions ; et, enfin, la création d'un comité de conciliation, chargé en cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement d'élaborer un projet commun.

* 3 Chaque mois, sont ouverts des crédits correspondant à un douzième des montants prévus par le budget précédent. Cette situation s'est produite en 1985, 1986 et 1988.