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Projet de loi de finances pour 2012 : Ecologie, développement et aménagement durables

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ecologie, développement et aménagement durables ( rapport général - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 10

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT
ET AMÉNAGEMENT DURABLES

BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

COMPTE DE CONCOURS FINANCIER : AVANCES AU FONDS D'AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CONTRÔLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS

Rapporteurs spéciaux : MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN,
Mme Marie-Hélène DES ESGAULX et M. Vincent DELAHAYE

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Mission « Ecologie, développement et aménagement durables »

Programme 203 « Infrastructures et services de transport

1. Le projet de Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) prévoit au total 260,5 milliards d'euros d'investissements sur 25 ans (hors Grand Paris), dont près du tiers serait à la charge de l'Etat. Il est très axé sur le report modal, avec moins de 15 % de ce montant consacrés à la route. Des incertitudes pèsent toutefois sur le périmètre et les modalités de financement, et de manière générale, sur la crédibilité de ce schéma qui n'est qu'indicatif.

2. Les AE budgétées pour 2012 sont quasiment stables, tandis que les CP progressent de 6,1 %. Les dépenses de fonctionnement (hors charges de personnel et subvention à VNF), qui avaient été sensiblement réduites dans la LFI pour 2011 (- 5,2 %), augmentent de 4,5 %, ce qui n'est en apparence guère cohérent avec la démarche gouvernementale de réduction de ces dépenses de 10 % sur trois ans, mais est lié à la progression des dépenses d'entretien des routes.

3. Le financement extra-budgétaire, via les fonds de concours et dépenses fiscales, atteint près de 3 milliards d'euros en AE et 2 milliards d'euros en CP. La fiabilité de l'évaluation des dépenses fiscales est sujette à caution. En comptabilité analytique, le programme bénéficie de plus de 2,8 milliards d'euros de CP externes, hors dépenses fiscales.

4. La contribution de l'Etat, via l'AFITF, aux contrats de projets conclus avec les régions, s'élève à 3,27 milliards d'euros sur 2007-2013 hors renouvellement du matériel roulant en Ile-de-France. Le rythme d'exécution budgétaire se révèle satisfaisant puisqu'il devrait être de 69 % à la fin de l'année 2011.

5. La performance du programme enregistre globalement une amélioration, mais les progrès demeurent limités en matière de report modal, notamment de transport combiné ou d'état des voies du réseau ferré national. Elle demeure tributaire d'une action sur le long terme.

6. Le programme est concerné par la deuxième vague de la RGPP à deux titres : la rationalisation de l'organisation de VNF, avec le regroupement dans un nouvel établissement public administratif, l'Agence nationale des voies navigables, des salariés de VNF et des agents des services de navigation de l'Etat, et la réduction des moyens consacrés aux services d'ingénierie routière, qui se traduira par une dizaine de regroupements et fermetures de sites. Il devrait en résulter la suppression de 481 ETPT sur la période 2011-2013.

7. L'AFITF demeure confrontée à des incertitudes, tant sur sa mission, qui ne prend pas suffisamment en compte les dimensions de concertation et d'évaluation, que sur la visibilité de ses ressources, qui demeurent très dépendantes de l'octroi d'une subvention budgétaire (qui augmenterait de 15,3 % en 2012), notamment en raison du report à 2013 de l'entrée en vigueur de l'éco-taxe poids lourds. La perte d'exploitation de près de 38 millions d'euros enregistrée en 2010 témoigne du déséquilibre persistant entre dépenses et ressources pérennes.

8. Les concours publics (Etat, collectivités territoriales, STIF et Union européenne) au secteur ferroviaire ont atteint près de 12,5 milliards d'euros en 2010. Le secteur ferroviaire français est actuellement confronté à des défis commerciaux et économiques majeurs, et les trois grandes entreprises publiques (RATP, RFF et SNCF), quoique n'affichant pas la même solidité financière, recourent à une même stratégie risquée d'endettement pour « rattraper le temps perdu ».

9. En dépit d'une certaine progression de son activité et de ses résultats financiers, la SNCF n'a pas encore trouvé une dynamique de croissance rentable et a vu son endettement net croître de 18,5 % en 2010. Elle demeure confrontée à de nombreux problèmes structurels, tels que la diminution de la marge des TGV, une croissance organique limitée par la contrainte budgétaire qui pèse sur l'extension du réseau des LGV, la rigidité à la baisse des coûts, le déficit d'exploitation et la qualité de service des trains d'équilibre du territoire, le grave déficit de compétitivité de Fret SNCF, ou les relations financières avec RFF.

10. Les compensations versées à la SNCF par les collectivités publiques au titre des tarifs sociaux et conventionnés sont évaluées à 686,5 millions d'euros en 2010, dont 69,5 millions d'euros imputés sur le programme 203 pour les tarifs sociaux nationaux, qui sont nombreux et calculés selon des modalités complexes. Le dispositif est globalement perfectible et mériterait d'être rationalisé, en particulier le tarif dont bénéficient les militaires.

11. La subvention de l'Etat à RFF devrait diminuer en 2012 de 1,4 % en montant HT, mais augmenter de 2 % en montant TTC compte tenu du nouveau mode de facturation de la dotation pour les trains Corail. La trajectoire financière de RFF s'est dégradée en 2010 et la maîtrise de la dette n'est toujours pas acquise. Bien que la grande majorité de ses engagements soient tenus, le contrat de performance pour 2008-2012 illustre le déséquilibre du modèle économique de RFF, en particulier au regard du résultat opérationnel et de la maîtrise comme de la couverture du coût complet du réseau. L'année 2012 sera marquée par la révision de la convention de gestion de l'infrastructure entre RFF et la SNCF.

12. La création de l'Agence nationale des voies navigables est sans incidence sur la subvention à VNF (qui demeure stable) financée sur ce programme, les 4 284 emplois transférés continuant d'être pris en charge par le programme 217. Le nouveau contrat de performance pour 2011-2013 a pris un important retard mais devrait être signé d'ici la fin de l'année. VNF bénéficie d'une certaine aisance financière, notamment grâce au relèvement du plafond de la taxe hydraulique en 2011, et la gestion de 2012 sera à nouveau axée sur une augmentation des investissements, conformément au programme de modernisation et de fiabilisation du réseau, et sur une réduction de 8,7 % des dépenses de fonctionnement hors masse salariale.

13. La RATP enregistre de bons résultats commerciaux et financiers, mais sa dette est supérieure à son chiffre d'affaires. Comme la SNCF et RFF, elle mène de front plusieurs chantiers déterminants tels que la diversification des activités du groupe, la réalisation d'un important programme d'investissements, la négociation du nouveau contrat quadriennal avec le STIF, l'expansion en France et à l'international, et la séparation comptable de ses activités d'opérateur de transports et de gestionnaire d'infrastructures. Il importe cependant de veiller à ce que cette distinction comptable ne se traduise pas, à terme, par une scission de la dette en deux composantes qui prospéreraient à un rythme insoutenable.

14. Les CP consacrés à l'entretien du réseau routier national augmentent de 15 %, ce qui devrait permettre de relever à 5 % le taux de renouvellement des couches de surface. Cette action, qui fait souvent office de variable d'ajustement budgétaire, ne s'inscrit cependant dans aucune logique de programmation sur le long terme, ce qui conduit à devoir procéder à de coûteuses réparations d'urgence.

Programme 207 « Sécurité et circulation routières »

1. La sécurité routière s'est sensiblement améliorée en 2010 avec une baisse de 6,6 % de la mortalité routière, dont 19,8 % pour les deux-roues motorisés. Ce résultat peut être attribué à une politique continue de sensibilisation des automobilistes, à laquelle contribue ce programme, et de renforcement des moyens de répression. Les résultats des neuf premiers mois de 2011 marquent cependant une stabilisation des progrès de la mortalité, qui s'inscrit en légère hausse de 0,4 %, mais une poursuite de la diminution du nombre de blessés (- 4,2 %).

2. Les mesures décidées lors du CISR du 11 mai 2011 tendent à renforcer le volet répressif, en particulier les sanctions de certaines catégories d'infraction. Le volet préventif est plus réduit mais porte néanmoins sur la sécurisation de l'usage des deux-roues et l'association des citoyens à la politique de sécurité routière.

3. Le plafond des ETPT concourant à la mise en oeuvre du programme diminue de 1,2 %, soit 31 ETPT.

4. La performance du programme est satisfaisante. Le dispositif pourrait toutefois mieux restituer les résultats des campagnes ciblées de communication et est insuffisamment adapté à certains nouveaux enjeux de la sécurité routière, tels que l'accidentalité des conducteurs de deux-roues et la vigilance au volant.

5. La dotation du programme en 2012 s'inscrit en baisse de 2,3 % par rapport à la LFI pour 2011, les variables d'ajustement portant sur les études, les investissements de rénovation ou la création des centres d'examen et les formations des personnels des services déconcentrés. Les partenariats locaux et les crédits d'organisation des examens sont en revanche préservés.

6. Le CISR du 11 mai 2011 a décidé de rénover le Conseil national de la sécurité routière, qui ne s'est pas réuni depuis avril 2008, et d'élargir sa composition. Il importe que cette « seconde chance » se traduise rapidement par une redynamisation du Conseil. A défaut, il devra être supprimé.

7. Le dispositif du « permis à un euro par jour », en particulier son mécanisme de cautionnement public qui n'a pu démarrer qu'en septembre 2010, ne remplit pour l'instant pas les objectifs quantitatifs qui lui avaient été assignés. L'enveloppe budgétaire pour 2012 repose toutefois sur des hypothèses assez crédibles, bien que l'objectif de près de 11 000 prêts cautionnés paraisse encore optimiste.

Programme 205 « Sécurité et affaires maritimes »

1.  La dotation du programme augmente fortement en raison d'importantes mesures de transfert, à hauteur de 15,7 millions d'euros, liées en particulier à la prise en charge de la masse salariale de l'Ecole nationale supérieure maritime (ENSM). A périmètre constant, les crédits s'inscrivent en baisse de 1,4 % pour les AE et de 1,7 % pour les CP. L'ajustement porte essentiellement sur les enveloppes consacrées à la plaisance et aux dispositifs de lutte contre les pollutions marines (- 12,6 %), mais les subventions aux douze lycées professionnels maritimes seront à nouveau revalorisées.

2. Le plafond d'emplois du programme, dont la masse salariale relève du programme 217, diminue fortement, de 6,7 % par rapport à 2011. Les dépenses de fonctionnement courant (hors titre 2 et subvention à l'ENSM) diminueraient de 1,2 % à périmètre constant, après avoir été déjà réduites de 9 % en 2011. L'objectif gouvernemental de réduction pluriannuelle des dépenses de fonctionnement serait donc respecté.

3. Afin de remédier aux importants reports d'AE qui affectent chroniquement ce programme, le ministère a opportunément engagé en 2011 un recensement des AE obsolètes, qui pourrait permettre de diminuer les besoins en CP.

4. Comme les années précédentes, l'évaluation du coût de la taxe au tonnage est approximative et a été fortement révisée à la baisse sans que cette inflexion soit explicitée.

5. La performance est satisfaisante, la quasi-totalité des cibles fixées pour 2013 étant atteintes ou susceptibles de l'être en 2012. Malgré la crise, l'emploi maritime a fait preuve d'une bonne résistance, attestant la qualité de la formation des écoles de la marine marchande.

6. La réorganisation de l'administration centrale et déconcentrée des affaires maritimes, prévue par la RGPP, est quasiment achevée après s'être poursuivie en 2011 dans les DOM et à Saint Pierre et Miquelon.

7. Les négociations sur les futurs contrats d'objectifs avec l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM) et l'ENSM n'ont toujours pas commencé. Il est regrettable que ce conventionnement ne soit pas envisagé plus en amont et, s'agissant de l'ENSM, qu'il requière un délai de près de trois ans après la création de l'établissement.

8. Conformément aux engagements pris fin 2010, la France a versé en mars 2011 une subvention exceptionnelle d'un million d'euros à l'Agence internationale de signalisation maritime pour la relocalisation de son siège à Saint-Germain-en-Laye, et obtenu en contrepartie d'être membre de droit du conseil de l'association ainsi que le maintien du siège pendant au moins dix ans.

9. La situation de la société SeaFrance, filiale de la SNCF, suscite de fortes inquiétudes puisqu'elle a été placée en liquidation judiciaire le 16 novembre 2011 et que le plan de restructuration, qui prévoit une recapitalisation et un prêt, a été invalidé par la Commission européenne le 24 octobre 2011 au titre du régime communautaire des aides d'Etat. La société pourra néanmoins poursuivre son activité jusqu'au 28 janvier 2012.

Programme 170 « Météorologie »

1. Les crédits demandés pour le programme 170 progressent de 4,6 % en 2012, après une hausse équivalente en 2011. Cette évolution doit notamment permettre à l'opérateur d'améliorer son action dans le domaine de la prévision, afin de ne pas réitérer le précédent de la gestion délicate des épisodes neigeux de décembre 2010.

2. Le montant des crédits pour 2012 est cependant inférieur de 5 millions d'euros par rapport au plafond prévu par le triennal, ce qui va accentuer la nécessité pour l'opérateur de maîtriser ses dépenses, dans un contexte déjà perturbé par la réorganisation de son réseau territorial.

3. Le bilan du contrat d'objectifs et de performance pour 2009-2011 est globalement satisfaisant, bien que cette période ait été perturbée par la survenance de plusieurs catastrophes naturelles d'ampleur inhabituelle.

4. Le futur COP 2012-2016 est en cours d'élaboration. Il devrait fonder ses priorités sur le renforcement de la prévention et de la gestion des risques, l'adaptation au Ciel unique européen et le développement d'une politique d'investissements pour rénover ses infrastructures.

5. L'un des enjeux pour Météo France sera de préserver la stabilité de son chiffre d'affaires, dans un contexte de concurrence accrue.

Programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité »

1. Les crédits demandés pour 2012 s'élèvent à 361 millions d'euros en AE et 346,7 millions d'euros en CP, soit une hausse respective de 3,11 % et 0,4 %. Le montant proposé est supérieur au plafond de la programmation triennale. Cette évolution a notamment vocation à soutenir la mise en oeuvre de la nouvelle stratégie nationale de la biodiversité, affichée comme une priorité pour 2012.

2. La dotation budgétaire doit être mise en regard du coût complet des politiques portées par le programme 113, après application du schéma de déversement analytique, qui s'élève à 1,62 milliard d'euros. De surcroît, les ressources extrabudgétaires des opérateurs demeurent élevées, à hauteur de 2,4 milliards d'euros, dont la majorité profite aux six agences de l'eau.

3. Le programme 113 subit cette année encore une forte réduction de ses effectifs, à hauteur de 496 ETP, malgré son rôle central dans la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

4. Dans le domaine de la biodiversité, les ressources consacrées à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement augmenteront significativement, notamment pour soutenir les actions relatives aux espaces protégés, telle que la création du nouveau parc national des Calanques.

5. Le programme demeure marqué par la RGPP, à travers la suppression de l'ingénierie concurrentielle, le rapprochement des services départementaux de l'ONCFS et de l'ONEMA, la mutualisation d'une partie des moyens des agences de l'eau et de l'ONEMA, et la réforme de la gestion du droit des sols.

6. Enfin, vos rapporteurs spéciaux constatent avec satisfaction une progression satisfaisante de la performance relative à la mise en oeuvre des directives dans le domaine de l'eau, même si les efforts doivent être confirmés. Il s'agit d'un enjeu important en raison des risques financiers liés à une éventuelle condamnation par la Cour de Justice de l'Union européenne.

Programme 159 « Information géographique et cartographique »

1. Les crédits demandés en 2012 connaissent une forte progression de 18 %, pour une dotation de 96,6 millions d'euros. Cette évolution s'explique largement par une mesure de périmètre, puisque l'IGN intègrera l'Inventaire forestier national (IFN) à partir du 1er janvier 2012.

2. A périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 3,5  %.

3. La situation financière de l'IGN demeure fragile, avec une trésorerie inférieure au minimum souhaitable et des recettes commerciales en stagnation.

4. Le réaménagement du site de Saint-Mandé s'effectue selon le calendrier prévu.

Programme 181 « Prévention des risques »

1. 417,3 millions d'euros en AE et 312,3 millions d'euros en CP sont demandés pour 2012, soit des hausses respectives de 11,8 % et 2,9 %, qui contrastent avec les réductions observées l'année dernière. Les dépenses de fonctionnement représentent 65 % de la totalité des crédits.

2. Le montant alloué au programme est plus que doublé après application du schéma de déversement analytique, à hauteur de 681,5 millions d'euros en CP. En outre, les ressources extrabudgétaires des opérateurs du programme restent très élevées. Ainsi, l'ADEME recevra 498 millions d'euros de TGAP en 2012.

3. 64 millions d'euros de crédits de paiement seront dédiés en 2012 à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, soit un montant stable par rapport à 2011, qui servira à financer la prévention des atteintes à l'environnement et à la santé.

4. De façon préoccupante, les effectifs de l'inspection des installations classées stagneront en 2012, alors qu'une trentaine de postes ont été supprimés en 2011.

5. Le retard accumulé pour l'élaboration des PPRT se poursuit. Sur 378 PPRT prescrits, seuls 107 ont été approuvés. Il conviendra de prendre des mesures pour remédier aux facteurs de blocage expliquant partiellement ce retard.

6. Les moyens en faveur de la sûreté nucléaire progresseront de 11,9 % en 2012, afin de mettre en oeuvre rapidement des mesures susceptibles de renforcer la sécurité nucléaire, à la suite de la catastrophe de Fukushima.

7. L'anticipation du risque lié aux inondations constituera l'une des priorités de l'action dédiée à la prévention des risques naturels et hydrauliques, notamment à travers la mise en oeuvre du plan «submersions rapides », élaboré à la suite de la tempête Xynthia et doté de 500 millions d'euros sur la période 2011-2016.

Programme 174 « Energie, climat et après-mines »

1. En 2012, les crédits présenteront un écart de 19 millions d'euros par rapport à la programmation triennale, soit une réduction de 2,6 %. Cette dernière s'explique notamment par la révision à la baisse de la dotation accordée à l'ANGDM, en raison d'une actualisation des prévisions relatives au nombre de ses bénéficiaires, sur la base de l'exécution 2011.

2. Doté de 692,9 millions d'euros d'AE et de 701,2 millions d'euros de CP, le programme subit une diminution de 6,7 % de ses moyens, alors que 95 % des crédits abondent des dépenses d'intervention de guichet, par définition difficilement compressibles.

3. Par ailleurs, des modifications de périmètre sans transfert de crédits se font au détriment des actions de politique publique dans le domaine du climat et de l'énergie, alors que les exigences de résultat en la matière se font de plus en plus pressantes pour respecter la réglementation européenne, par exemple pour améliorer la qualité de l'air.

4. Le programme est soutenu par d'importantes dépenses fiscales, tel que le crédit d'impôt développement durable, dont le montant devrait fortement diminuer en 2012, à hauteur de 1,4 milliard d'euros, en raison d'un recentrage du dispositif destiné à enrayer le dérapage de son coût observé en 2009 et 2010.

5. Au regard des enjeux attachés à la lutte contre le changement climatique et au développement des énergies renouvelables, les dotations des actions 1 et 5 sont clairement insuffisantes.

6. L'essentiel des crédits du programme abonde la gestion économique et sociale de l'après-mines, pour un montant de 652,3 millions d'euros en CP. Si les dépenses de prestation diminuent régulièrement année après année, les difficultés spécifiques de la CANSSM appellent une vigilance particulière.

Programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer »

1. Le programme 217 sera doté de 3,6 milliards d'euros en AE et en CP en 2012, ce qui représente une baisse respective de 6 % et de 0,4 %.

2. En tant que programme support de la mission, plus de 85 % des crédits abondent des dépenses de personnel, ventilées dans des actions miroirs correspondant aux différents programmes de politique publique portés par le ministère.

3. La révision générale des politiques publiques pèsera sur le programme 217 en 2012, induisant la suppression de 1 580 ETPT, après une réduction de 1 287 ETPT en 2011.

4. Le programme 217 a fait face à une gestion très tendue cette année, qui se traduit par un risque de reports de charges importants en fin d'exécution budgétaire 2011. Cette situation ne semble pas devoir se résorber, puisque le budget 2012 apparaît particulièrement contraint. Elle appelle une vigilance particulière, ainsi que des clarifications de la part de la ministre.

5. Le dispositif de performance évolue légèrement par rapport à 2011, afin de remplacer des indicateurs devenus obsolètes.

Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens

1. Après une hausse limitée à 1,6 % en 2010, le trafic aérien en France pourrait progresser de 5,6 % en 2011, soit sensiblement plus que les prévisions inscrites dans la LFI pour 2011 (2 %). Pour 2012, les hypothèses de recettes du budget annexe reposent notamment sur une croissance du trafic comprise entre 2 % et 3,6 % selon les redevances.

2. Le périmètre du BACEA évolue à la marge : le regroupement des moyens du Service national de l'ingénierie portuaire est finalisé avec le transfert de 40 ETPT en provenance du programme 217, pour un montant de 2,35 millions d'euros financé par un relèvement de la quotité de la taxe de l'aviation civile, et le taux de cotisation employeur au CAS « Pensions » est relevé de 3,2 points, pour un coût net de 3,7 millions d'euros.

3. Le rendement de certaines recettes apparaît sous-optimal. Le taux unitaire de la redevance de route sera ainsi abaissé de 3,6 % en 2012 et demeure un des plus bas en Europe, alors que la France occupe une position centrale dans l'espace aérien européen. De même, les redevances ne couvrent que 34,1 % du coût global de surveillance et de certification. Ces redevances augmenteraient de 4,5 % en 2012, mais les tarifs n'évoluent pas. La rationalité économique et la situation budgétaire tendue de la DGAC imposent une meilleure optimisation de ces recettes.

4. La prévision d'équilibre pour 2012 est conforme à la programmation triennale et paraît réaliste, pour autant que ne survienne pas une profonde crise économique, qui conduirait à réviser à la baisse les prévisions de trafic et de recettes. Les dépenses brutes progressent de 2,1 % à périmètre courant, de 2 % à périmètre constant et de 1,7 % hors effet de la contribution au CAS « Pensions ». Un déficit d'exploitation de 16,4 millions d'euros est néanmoins prévu.

5. L'évolution des dépenses est assez positive, avec une quasi stabilisation des dépenses de personnel (à périmètre constant et hors cotisation au CAS « Pensions »), une réduction des dépenses de fonctionnement et une augmentation de près de 6 % des investissements, dont la LFI pour 2011 avait prévu une diminution.

6. La performance est globalement bonne, même si certains résultats devraient reculer en 2011 après une année 2010 parfois atypique, notamment en matière de sécurité et de sûreté.

7. Les projets et engagements européens (règlements et directives, traité FABEC conclu le 2 décembre 2010, projets SESAR et COFLIGHT) exercent un impact important sur les investissements du BACEA, la fixation du niveau des redevances de navigation (désormais intégré dans un plan pluriannuel de performance imposant des gains de productivité) et l'organisation du contrôle aérien. Le projet OPERA de regroupement des services d'approche de la région parisienne dans un nouveau centre a cependant été reporté.

8. La rationalisation de certaines fonctions support de la DGAC se poursuit, notamment dans le cadre de la RGPP : mutualisation de la gestion des déplacements, modernisation des outils informatiques d'information financière et de gestion des ressources humaines, réflexion sur l'externalisation en matière de logistique, modernisation de la politique des achats. Au total, 496 suppressions d'emplois sont prévues sur la période 2011-2013, dont 149 en 2012 (132 à la DGAC et 17 à l'ENAC).

9. Après avoir été contesté par une intersyndicale majoritaire, le protocole social pour 2010-2012 devrait entrer pleinement en vigueur en 2012, en particulier ses contreparties financières, qui prévoient un « retour catégoriel » équivalent à 50 % des économies générées par le schéma d'emplois sur 2010-2012. Les mesures de revalorisation catégorielle, intégrant la non-consommation de l'enveloppe de 2011, pourraient ainsi s'élever à 11,64 millions d'euros, dont plus de la moitié sous forme de primes tendant à compenser la mise en place du FABEC, qui avait suscité de fortes tensions.

10. Après les mesures très opportunes, prises durant l'été 2010, de régularisation de certains aspects des primes et vacations des contrôleurs aériens (suppression du régime d'indexation sur l'inflation et meilleur contrôle de la présence effective), une réflexion est en cours sur une refonte globale du régime indemnitaire des personnels techniques de la navigation aérienne. Il importera d'être vigilant sur les conséquences budgétaires de cette réforme, et notamment sur la grille spécifique envisagée pour les contrôleurs, qui ne doit pas conduire à un « rattrapage » détourné des actuelles mesures de rigueur.

11. Dans le cadre de sa fusion avec le SEFA, effective depuis le 1er janvier 2011, l'ENAC s'est dotée d'une nouvelle organisation et entend s'affirmer comme école européenne de référence. Elle s'est également engagée dans une démarche de réduction du coût unitaire de la formation qui commence à se traduire dans les faits. En revanche, le contrat d'objectifs et de performance n'est toujours pas finalisé.

12. Un endettement élevé continue de peser sur les comptes du budget annexe : après une relative stabilisation en 2011, la dette nette devrait croître de 4,6 % en 2012 et le montant emprunté de 28,7 %. Malgré la volonté affichée par la DGAC, le désendettement n'est pas encore avéré et paraît reporté à la prochaine programmation triennale. L'équation du désendettement n'est pas insoluble mais suppose d'associer la nécessaire maîtrise des dépenses, en particulier celles de personnel, et une meilleure couverture du coût de la surveillance aérienne et des prestations de l'aviation civile.

Compte d'affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

1. Le produit global des amendes, dont l'essentiel revient au compte, est évalué en 2012 à environ 1,6 milliard d'euros, soit une augmentation de 10,3 % par rapport à la prévision de la LFI pour 2011. Après avoir été chroniquement surévalué, le produit prévisionnel des amendes forfaitaires des radars pour 2011 et 2012 a été réévalué à 520,7 millions d'euros, soit une hausse de 13,9 % par rapport à la prévision de la LFI. Corrélativement, les dépenses du CAS augmenteraient de 8,3 % en 2012 pour s'établir à près de 1,4 milliard d'euros.

2. Les indicateurs de performance affichent globalement des résultats en légère progression. Le taux de disponibilité des radars fixes et mobiles se maintient à 92 %. L'efficacité du système demeure toutefois entravée par la difficulté de verbaliser les deux-roues, les poids lourds et les véhicules immatriculés à l'étranger. Concernant ces derniers, l'adoption très opportune par le Conseil européen, le 29 septembre 2011, d'une directive tendant à faciliter les poursuites transfrontalières permettra de limiter l'impunité des contrevenants.

3. L'automatisation de la chaîne pénale des amendes se traduit par une simplification de l'organisation administrative, avec un pilotage unifié sous la responsabilité du ministère de l'intérieur, et la création, le 29 mars 2011, de l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), nouvel opérateur de la mission financé par une subvention pour charges de service public. Il est cependant très regrettable que le décret du 29 mars 2011 portant création de l'ANTAI ait prévu que celle-ci puisse recourir à l'endettement.

4. L'objectif d'un parc de 4 500 radars d'ici fin 2013 devrait être tenu, avec 451 radars supplémentaires prévus en 2012 pour un total de 4 200 dispositifs. La diversification des modes de contrôle sera amplifiée avec la poursuite du déploiement des dispositifs récents (radars « discriminants » et « feux rouges ») et l'installation de nouveaux types de radars (« chantiers », « tronçons » et « mobiles-mobiles »). Il est également prévu que 3 250 radars « pédagogiques » soient installés d'ici fin 2012.

5. On peut être circonspect sur l'utilité et l'opportunité de ces dispositifs pédagogiques, qui s'apparentent à un « luxe » dans une période de recherche d'économies budgétaires. Il serait sans doute plus pertinent d'affecter le surcroît de recettes des amendes forfaitaires des radars au désendettement de l'Etat, sans préjudice de la fraction revenant à l'AFITF. Votre rapporteur spécial vous propose à cet égard un amendement.

6. Le coût de la maintenance du parc des radars sera en 2012 près de 3,5 fois supérieur à celui du déploiement des nouveaux radars. Votre rapporteur spécial doute de la pertinence d'une maintenance préventive en période de « disette » budgétaire. Il importerait à tout le moins que le PAP puisse préciser le « rendement » d'une telle maintenance, c'est-à-dire dans quelle mesure elle permet de réaliser des économies sur les réparations et le remplacement des dispositifs.

7. Les documents budgétaires devraient se montrer plus précis sur le « retour sur investissement » du procès-verbal électronique (PVé), c'est-à-dire l'effet de levier, en termes de montants d'amendes émises et recouvrées, induit par l'extension de ce dispositif. En 2010, le Gouvernement avait en effet indiqué que le coût de la généralisation du PVé serait largement autofinancé par l'amélioration du recouvrement des amendes.

8. Les reports d'AE et de CP sur le programme 751 « Radars » sont très élevés (140,2 millions d'euros fin 2010), mais essentiellement constitués d'engagements juridiques appelés à être soldés en début d'exercice suivant. Une forte diminution de ces reports est escomptée fin 2011, et près de la moitié du programme de déploiement de 451 radars en 2012 serait financée par des reports résiduels.

9. Le rythme d'avancement du projet FAETON, désormais confié à l'Agence nationale des titres sécurisés, s'est accéléré mais ne garantit pas pour autant le respect de l'échéance du 19 janvier 2013. En outre, l'échéance de transposition de la troisième directive sur le permis de conduire, soit le 19 janvier 2011, n'a pas été respectée.

Compte de concours financiers
« Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres »

1. Les caractéristiques du « bonus-malus » sont en 2011 les mêmes qu'en 2010 : une poursuite de la baisse des émissions moyennes de CO2, même si elles tendent à se stabiliser, et un coût budgétaire élevé (227 millions d'euros de déficit), une nouvelle fois nettement supérieur aux prévisions de la LFI.

2. Ce coût budgétaire est de plus en plus insupportable puisqu'il approche 1,5 milliard d'euros sur quatre ans, alors que le dispositif était initialement présenté comme devant être équilibré. Ses effets économiques et écologiques sont également controversés : effet d'aubaine, incitation à l'acquisition de véhicules urbains dont une proportion importante est produite hors du territoire national, focalisation sur les seules émissions de CO2 alors que les véhicules émettent d'autres rejets nocifs.

3. Les prévisions de dotation et de déficit budgétaires en 2012 pourraient être rendues caduques par la nouvelle révision du barème annoncée par le Gouvernement et dont la traduction législative (s'agissant du malus) a été adoptée par l'Assemblée nationale dans l'article 23 bis du présent projet de loi de finances. Cette mesure n'en est pas moins bienvenue.

4. Votre rapporteur spécial approuve le principe du remplacement de ce compte par un compte d'affectation spéciale, adopté par nos collègues députés à l'initiative du Gouvernement (article 23 ter). Cette démarche est un gage de meilleur respect de la LOLF, de plus grande incitation à l'équilibre puisque le CAS ne peut être en découvert, et de transparence en cas de déficit anticipé.

Compte d'affectation spéciale
« Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

1. Le financement par la seule taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) de l'élargissement des dépenses du CAS (hausse des péages versés à RFF, études et frais de conseil) se traduit par une augmentation de la contribution aux TET des filiales et activités les plus rentables de la SNCF, et, à terme, des entreprises concurrentes qui réaliseront un chiffre d'affaires en France supérieur à 300 millions d'euros. En revanche, la diminution du taux plafond de la contribution de solidarité territoriale (CST) conduit à préserver davantage la rentabilité des TGV.

2. La justification au premier euro pour les deux programmes a quelque peu progressé mais demeure réduite et les orientations et indicateurs de la convention de service public liant l'Etat à la SNCF ne sont pas suffisamment précisés.

3. L'âge moyen des locomotives et voitures des TET est très élevé (34 ans) et le coût de leur régénération et maintenance, auquel contribue le programme 786, se révèle croissant. La question du renouvellement de ce matériel risque donc de se poser avec une particulière acuité à partir de 2014-2015, et le coût élevé y afférent fera vraisemblablement l'objet d'âpres négociations entre l'Etat, autorité organisatrice, et la SNCF.

4. La SNCF a mis en place au premier semestre de 2011 un plan d'actions pour douze lignes « sensibles », parmi lesquelles cinq lignes de TET qui ont fait l'objet d'un audit de production spécifique. L'évolution de la qualité de service sur ces lignes appelle une vigilance particulière, dans la mesure où elles tendent à exacerber certaines carences du réseau ferré national (vieillissement du matériel et des voies, dégradation de la régularité des trains, actes de vandalisme...).

5. A plus long terme, l'avenir des TET doit être envisagé dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des liaisons nationales. Dans un rapport d'octobre 2011, le Centre d'analyse stratégique considère ainsi que le renouvellement de la convention en 2014 pourrait être l'occasion d'expérimenter une première mise en concurrence de certaines dessertes et d'en « tester » les paramètres relatifs à la contractualisation, au matériel roulant et au statut du personnel.