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Projet de loi de finances pour 2012 : Ecologie, développement et aménagement durables

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ecologie, développement et aménagement durables ( rapport général - première lecture )

TAUX DE RÉPONSE AU QUESTIONNAIRE BUDGÉTAIRE PAR MISSION ET PROGRAMME

Au 10 octobre 2011, délai fixé par la loi organique, 98,7 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux, qui expriment à cet égard leur satisfaction.

Programmes, budget annexe
et comptes spéciaux

Questions

Réponses

Taux de réponse

Questions transversales

5

5

100 %

203 - Infrastructures et services de transport

100

100

100 %

207 - Sécurité et circulation routières

9

9

100 %

205 - Sécurité et affaires maritimes

9

9

100 %

170 - Météorologie

22

22

100 %

113 - Urbanisme, paysages, eau et biodiversité

54

53

98,1 %

159 - Information géographique et cartographique

22

22

100 %

181 - Prévention des risques

38

38

100 %

174 - Energie, climat et après-mines

34

33

97,1 %

217 - Conduite et pilotage...

44

43

97,7 %

Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

23

23

100 %

CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

20

20

100 %

Compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres »

9

7

77,8 %

CAS « Services nationaux de transport conventionné de voyageurs »

4

4

100 %

Total

393

388

98,7 %

INTRODUCTION

9,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 9,7 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, pour 2012, dans le cadre de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » (ci-après dénommée mission « EDAD » ou « Ecologie »).

Rapportés aux crédits ouverts pour 2011, ces montants affichent une baisse de 1,98 % en AE, mais une hausse de 2,4 % en CP. En outre, des fonds de concours et attributions de produits sont attendus à hauteur de 2,7 milliards d'euros en AE et de 1,7 milliard d'euros en CP.

2012 marque la deuxième année de la loi de programmation pour 2011-2013, qui prévoit l'évolution suivante des crédits :

Les plafonds de la programmation pluriannuelle 2011-2013

(en millions d'euros)

Numéro et intitulé du programme

PLF 2011

2012

2013

AE

CP

AE

CP

AE

CP

203- Infrastructures et services de transport

4 309

4 078

4 032

4 053

4 017

4 045

207 - Sécurité et circulation routière

57,66

57,66

56,26

56,26

54,76

54,76

205 - Sécurité et affaires maritimes

129,75

132,14

135,54

130,56

127,23

130,60

170 - Météorologie

198,45

198,45

212,30

212,30

217,30

217,30

113 - Urbanisme, paysages, eau et biodiversité

349,96

345,19

349,96

343,66

349,96

343,66

159 - Information géographique et cartographique

82,01

82,01

84,78

84,78

83,16

83,16

181 - Prévention des risques

373,57

303,57

431,19

326,19

480,91

335,91

174 - Energie, climat et après-mines

741,59

752,17

711,87

720,17

675,57

681,17

217 - Conduite et pilotage ...

3 796

3 584

3 525

3 575

3 543

3 586

Total

10 038

9 533

9 539

9 501

9 549

9 478

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances pour 2011

Les crédits budgétaires initialement prévus ont été revus à la hausse par rapport au plafond triennal. L'écart constaté tient notamment à des mesures de périmètre et à des transferts externes, ainsi qu'à la hausse exceptionnelle de la subvention versée à l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), en raison du report de l'entrée en vigueur de la « taxe poids lourds ».

Le budget annexe dédié à l'aviation civile bénéficiera de 2 056,9 millions d'euros en AE (en dépenses nettes hors dotations aux amortissements) et 2 044,8 millions d'euros en CP, soit pour ces derniers une augmentation de 2,3 % par rapport à 2011 à périmètre courant et une évolution conforme à la programmation triennale pour 2011-2013.

Toutefois, les crédits budgétaires ne retracent pas à eux seuls l'effort financier déployé par l'Etat et ses opérateurs en faveur de l'environnement. Les politiques de l'écologie constituent en effet l'un des domaines où la mobilisation des ressources non budgétaires atteint des montants tout à fait significatifs.

Si le recours à la débudgétisation a initialement pu être motivé par le souci de « sanctuariser » les crédits d'une politique émergente, dans le cadre de la dynamique du Grenelle de l'environnement, afin de la soustraire à la régulation budgétaire, les dépenses fiscales de la mission comme les affectations de recettes à des opérateurs demeurent nombreuses, sans que l'on assiste encore à une inversion de tendance. Toutefois, des atténuations semblent s'esquisser dans le cadre du présent projet de loi de finances pour 2012, notamment à la suite des conclusions du rapport du Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales.

Les 9,7 milliards d'euros de CP budgétaires mobilisés dans le cadre de la mission « Ecologie » doivent donc être rapprochés :

1) D'au moins 3,4 milliards d'euros de ressources extrabudgétaires affectées à l'AFITF (860 000 euros en 2011), à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - ADEME (488 millions en 2011) et aux agences de l'eau (2,1 milliards d'euros en 2011), pour ne citer que les opérateurs recevant les montants les plus importants de taxe affectée.

2) De 2,81 milliards d'euros correspondant aux 42 dépenses fiscales rattachées, à titre principal, aux programmes de la mission. Les trois dépenses fiscales les plus importantes sont :

- le crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable (CIDD), qui a coûté 1,95 milliard d'euros en 2011, après 2,6 milliards en 2010. La réduction du coût de cette mesure s'explique notamment par les ajustements votés dans le cadre de la loi de finances pour 2011, qui a instauré une réduction du crédit d'impôt pour les équipements photovoltaïques de 50 % à 25 %. Par ailleurs, le présent projet de loi de finances procède à un nouvel aménagement du dispositif. Outre le « coup de rabot », le CIDD sera ainsi prorogé mais recentré vers les mesures les plus efficaces, et en privilégiant les bouquets de travaux. Cet aménagement devrait permettre d'économiser 600 millions d'euros, pour un coût total estimé à 1,4 milliard d'euros en 2012.

- l'exonération de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel des ménages et des réseaux de chaleur, qui a coûté 253 millions d'euros en 2011 ;

- le remboursement d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers, d'un montant de 300 millions d'euros en 2011.

* * *

L'année 2011 a notamment été marquée par la mise en oeuvre du second plan national santé environnement, qui couvre la période 2009-2012, ainsi que de la stratégie nationale du développement durable 2010-2013, mais aussi par la création de deux parcs marins. On peut également citer le lancement d'un nouveau plan de mise aux normes des stations d'épuration sur la période 2012-2018, afin de remplir les objectifs de la directive sur les eaux résiduaires urbaines.

L'année 2012 sera quant à elle plus spécifiquement centrée sur le renforcement de la sécurité dans le domaine de la sûreté nucléaire pour tirer les conséquences de la catastrophe de Fukushima, mais aussi de la prévention des risques, qu'il s'agisse des inondations, des intempéries ou des catastrophes naturelles. Toutefois, les crédits demandés ne semblent globalement pas à la hauteur des enjeux.

Si la mise en oeuvre de la nouvelle stratégie nationale de la biodiversité (SNB), adoptée en mai 2011, constituera l'an prochain l'une des priorités du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL), les moyens destinés au financement du Grenelle de l'environnement diminueront de 23,5 millions d'euros par rapport à 2011, à hauteur de 131 millions d'euros de crédits de paiement, selon la répartition suivante :

13 millions d'euros sur le programme 203 « Infrastructures et services de transport », pour financer des aides aux transports durables ;

54,2 millions d'euros sur le programme 113 « Urbanisme, eau, paysages et biodiversité », pour des actions ciblées sur le développement d'un urbanisme durable, la défense de la biodiversité et l'amélioration de la qualité de l'eau ;

64 millions d'euros sur le programme 181 « Prévention des risques », qui abonderont notamment des actions relatives au traitement des points noirs du bruit, des sols pollués et des friches, à l'amélioration de la qualité de l'air intérieur ou encore au plan déchets.

La politique de l'Etat en matière de transports, portée par le programme 203 et les fonds de concours de l'AFITF, s'inscrit dans la continuité des orientations du Grenelle de l'environnement et entend privilégier le report modal et la compétitivité des territoires. Sur le plan budgétaire, elle reste largement dominée par les subventions octroyées à l'AFITF, à Réseau ferré de France et à Voies navigables de France, pour un montant global de 3 718,9 millions d'euros en AE et CP.

Comme en 2010 et en 2011, la mission demeure concernée par la révision générale des politiques publiques (RGPP), qu'il s'agisse de la réorganisation territoriale de Météo France, de la fusion de l'Institut géographique national (IGN) et de l'inventaire forestier national (IFN), de la création de l'Agence nationale des voies navigables (qui succédera à Voies navigables de France) ou de la fin de l'ingénierie concurrentielle. En effet, dans le cadre des quatrième et cinquième conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010 et du 9 mars 2011, une nouvelle phase de la RGPP a été initiée. Elle induira notamment une forte réduction des effectifs du ministère, qui n'est pas sans susciter des interrogations.

En outre, la démarche de l'Etat exemplaire, pilotée par le Commissariat général au développement durable (CGDD) se poursuivra, à travers la mise en oeuvre des plans d'administration exemplaire.

* * *

L'architecture de la mission évolue quelque peu par rapport à 2011. Plusieurs mesures de transfert conduisent à une augmentation des dotations de 27,9 millions d'euros, en particulier sur les programmes 207 « Sécurité et sûreté maritimes » et 159 « Information géographique et cartographique » (au titre de la reprise par l'Institut géographique national de l'Inventaire forestier national).

Pour mémoire, depuis 2011, le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » abrite désormais l'intégralité des ressources de fonctionnement des directions départementales, et des moyens immobiliers des services départementaux et régionaux. De ce fait, le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » n'assure plus que le financement des dépenses de fonctionnement des services déconcentrés sur un périmètre réduit.

* * *

Le ministère reste concerné par les investissements d'avenir, même si aucun programme spécifique n'apparaît dans la mission. L'ADEME est en effet l'opérateur de plusieurs programmes :

- le programme « véhicules du futur », pour un montant de 1 milliard d'euros ;

- le programme « démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte », divisé en deux actions : une action « démonstrateurs énergies renouvelables et chimie verte », pour un montant de 1,35 milliard d'euros, et une action « tri et valorisation des déchets, dépollution et éco-conception de produits », pour un montant de 250 millions d'euros ;

- d'une partie du programme « développement de l'économie numérique » pour le volet « réseaux électriques intelligents » de l'action « soutien aux usages, services et contenus numériques innovants », à hauteur de 250 millions d'euros.

Pour 2012, la décomposition des AE et des CP par action est la suivante :

Décomposition des autorisations d'engagements et des crédits de paiement des programmes d'investissement d'avenir liés à la mission
« Ecologie, développement et aménagement durables » en 2011 et 2012

(en milliers d'euros)

Actions

Prévision de consommation des AE en 2011

Prévision de consommation des CP en 2011

Prévision de consommation des AE en 2012

Prévision de consommation des CP en 2012

Véhicules du futur

65 000

11 500

478 000

113 000

Energies renouvelables et décarbonées et chimie verte

164 000

18 500

606 000

239 000

Economie circulaire

14 000

0

96 000

34 500

Réseaux électriques intelligents

50 000

6 000

140 000

72 500

Total

293 000

36 000

1 320 000

459 000

Source : projet annuel de performances pour 2012

* * *

Dans le cadre de l'objectif du Gouvernement de réduire de 10 % les dépenses de fonctionnement sur la période 2011-2013, le programme support de la mission a connu en deux ans, entre 2010 et 2012, une importante baisse cumulée de 46 millions d'euros, soit une diminution de 7,7 % depuis 2010.

* * *

Enfin, en ce qui concerne le dispositif de performance, vos rapporteurs spéciaux constatent avec satisfaction qu'a été rajouté en 2012 un indicateur relatif au domaine des transports parmi les indicateurs les plus représentatifs de la mission, qui couvrent désormais une part plus significative des crédits.

Les quatre indicateurs concernés sont les suivants :

- l'indicateur « part modale des transports non routiers » lié à l'objectif « développer la part des modes alternatifs à la route dans les déplacements des personnes et le transport des marchandises » du programme 203 ;

- l'indicateur « nombre total pondéré de contrôle des installations classées sur effectif de l'inspection (en ETPT) » lié à l'objectif « limiter l'exposition aux risques technologiques et réduire l'impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l'environnement » du programme 181 ;

- l'indicateur « collecte sélective et recyclage des déchets ménagers » lié à l'objectif « réduire l'impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l'environnement » du programme 181 ;

- l'indicateur « mise en oeuvre de la stratégie nationale de développement durable » lié à l'objectif « mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable » du programme 217.

* * *

Les crédits de paiement de la mission se répartissent ainsi entre les différents programmes :

Répartition, par titre et par programme des crédits de paiement demandés pour la mission "Ecologie, développement et aménagement durables" en 2012 (en euros)

(en euros)

Programme

Titre 2 Personnel

Titre 3 Fonctionnement

Titre 5 Investissement

Titre 6 Intervention

Titre 7 Opérations financières

Total

LFI 2011

Evolution 2012 / 2011

203 - Infrastructures et services de transport

 

254 558 745

175 936 326

3 877 056 822

 

4 307 551 893

4 060 339 281

6,1%

207 - Sécurité et circulation routières

 

38 140 000

3 800 000

14 320 000

 

56 260 000

57 610 145

-2,3%

205 - Sécurité et affaires maritimes

 

43 720 062

15 535 326

86 321 459

 

145 576 847

132 056 048

10,2%

170 - Météorologie

 

207 300 000

 

 

 

207 300 000

198 274 971

4,6%

113 - Urbanisme, paysages, eau et biodiversité

 

205 625 117

4 345 000

135 841 389

850 000

346 661 506

345 285 247

0,4%

159 - Information géographique et cartographique

 

96 608 016

 

25 000

 

96 633 016

81 936 787

17,9%

181 - Prévention des risques

39 599 765

202 012 106

16 827 170

53 831 000

 

312 270 041

303 343 089

2,9%

174 - Energie, climat et après-mines

 

33 945 813

 

665 958 827

1 268 000

701 172 640

751 528 239

-6,7%

217 - Conduite et pilotage

3 216 329 129

317 684 130

15 963 000

19 426 093

 

3 569 402 352

3 581 759 405

-0,3%

Total

3 255 928 894

1 399 593 989

232 406 822

4 852 780 590

2 118 000

9 742 828 295

9 512 133 212

2,4%

En % du total

33,42%

14,37%

2,39%

49,81%

0,02%

100,00%