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Projet de loi de finances pour 2012 : Economie

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Economie ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 15 novembre 2011, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Christian Bourquin et André Ferrand, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Économie » et le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

M. André Ferrand, rapporteur spécial. - La mission « Économie » est composée de quatre programmes budgétaires dont notre collègue Christian Bourquin, qui a succédé à François Rebsamen, et moi partageons désormais le rapport. J'aurais, bien sûr, aimé que nous partagions aussi les mêmes conclusions, en particulier sur le vote des crédits de la mission, mais, vous le comprendrez, cela ne sera pas le cas. Je vous proposerai, en effet, quant à moi, l'adoption des crédits de la mission et du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers ». Mais, avant d'en arriver à cette proposition, je voudrais vous faire partager quelques remarques d'ordre général sur les crédits.

Le champ de cette mission étant particulièrement vaste, je mettrai l'accent sur deux sujets qui me paraissent être aujourd'hui essentiels quant à la situation économique et sociale de notre pays. Il s'agit de notre présence économique à l'étranger et de nos performances dans le domaine du tourisme. Tous deux correspondent à des actions majeures de la mission. Elles sont dirigées vers l'international et spécialement créatrices d'emplois et de richesses.

J'aborderai en premier lieu la question de notre présence économique à l'étranger et de l'action d'Ubifrance. Constatant la situation très préoccupante de nos échanges extérieurs - 75 milliards de déficit en 2011, l'Allemagne enregistrant en même temps un excédent de 155 milliards - je ne me risquerai évidemment pas à tenter une analyse exhaustive des raisons de cette dégradation qui parait s'accélérer d'année en année. Je soulignerai quelques points. D'abord, nous ne disposons pas de l'exceptionnel réseau d'entreprises de taille intermédiaire, les ETI, dont par culture et tradition bénéficie l'Allemagne. Ensuite, on le constate en particulier lors de visites d'usines et d'entreprises de divers secteurs d'activités à l'étranger, nous ne produisons pas les biens d'équipement nécessaires en particulier aux pays en fort développement.

Notre solde des exportations pour l'agriculture et l'agro-alimentaire, bien que toujours excédentaire, se dégrade et nos concurrents hollandais et allemands nous ont dépassés ! Même notre industrie automobile dont nous étions naguère légitimement fiers contribue aujourd'hui à la détérioration du solde de notre balance commerciale.

Notre secrétariat d'État au commerce extérieur, dont les pouvoirs trop limités ne lui permettent pas de réellement peser sur ces fondamentaux, s'efforce néanmoins d'améliorer notre dispositif de promotion internationale de notre économie. L'effort, réel, d'organisation et de synergie dans le cadre de « l'équipe de France de l'export » qui doit réunir et organiser le jeu collectif de tous les acteurs en France et à l'étranger commence à produire des résultats tangibles sur le terrain.

Il faut, à l'étranger, toujours plus mobiliser nos représentations diplomatiques et obtenir que le conseiller économique, qui est le représentant de la direction générale du Trésor auprès de l'ambassadeur, considère qu'il a pour mission d'assurer la communication et la coordination entre tous les acteurs : Ubifrance, l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), les chambres de commerce, OSÉO, l'Agence française de développement (AFD), Atout France, les chercheurs du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et de l'Institut de recherche pour le développement (IRD) et autres organismes de recherche, le groupe SOPEXA, Promosalons, les conseillers du commerce extérieur de la France, etc.

Ubifrance, quant à lui, voit ses moyens budgétaires préservés dans un nouveau contrat d'objectifs et de performances conclu avec l'État et il faut s'en réjouir car son champ d'action, en tous cas théorique, va s'étendre en 2012 à l'ensemble du monde. Forte de réels succès « quantitatifs », il s'est engagé à suivre les recommandations de la Cour des comptes et s'efforce de mettre au point des indicateurs efficaces qui lui permettent d'apprécier ses résultats « qualitatifs » en termes d'implantations réelles d'entreprises françaises à l'étranger. Il souhaite aussi progresser pour améliorer l'efficience de notre dispositif de promotion de nos exportations agroalimentaires en coopération avec SOPEXA, où il semble qu'il reste quelques marges de progression.

J'en viens maintenant au tourisme. Je me permets de vous renvoyer au rapport que j'ai récemment présenté au nom de notre commission avec notre collègue Michel Bécot, rapporteur au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sous le titre « Le Tourisme : un atout formidable pour la France ». Le GIE Atout France est l'opérateur de la politique du tourisme, dont les acteurs sont extrêmement nombreux, qui représente 7,1 % de notre PIB (autant que le poste « agriculture-agroalimentaire ») et plus d'un million d'emplois directs non délocalisables. C'est pourquoi je regrette naturellement la réduction de 2 % de sa dotation pour 2012. Mais l'enjeu principal ne se situe pas au niveau budgétaire. Il suffit pour s'en convaincre de comparer les 44,7 millions de crédit du programme 223 « Tourisme » avec les quelque 1,2 milliard d'euros que représente l'ensemble des moyens publics contribuant à la politique du tourisme. Ces moyens sont extrêmement dispersés entre les offices de tourisme et syndicats d'initiative, les comités départementaux du tourisme et les comités régionaux du tourisme. C'est pourquoi nous avons recommandé dans notre rapport de s'efforcer d'optimiser l'emploi de ces ressources et d'en orienter une partie plus importante au profit de la promotion internationale de la « destination France » en essayant de développer des synergies entre ces acteurs. Ensuite, nous avions émis l'idée de sécuriser le recouvrement et d'élargir l'assiette de la taxe de séjour au bénéfice des collectivités locales, tout en explorant la piste de la création d'une part additionnelle de cette taxe dédiée à la promotion de la « destination France ». Face à la communication très efficace de nos concurrents, l'Espagne en particulier, il est indispensable que notre marque touristique « Rendez-vous en France » s'impose auprès du grand public en particulier sur les nouveaux marchés très rapidement émergents que sont la Chine, la Russie, l'Inde et le Brésil.

En ce qui concerne l'adoption des crédits, même si je regrette la contrainte budgétaire que doit globalement supporter la mission « Économie », je rappelle qu'elle s'inscrit dans le schéma global et nécessaire de réduction des dépenses de fonctionnement et d'intervention de 2,5 % fixé par le Gouvernement pour 2012. C'est pourquoi, au bénéfice de ces observations, je propose à la commission d'adopter les crédits de la mission « Économie » et du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers ».

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial. - C'est tout d'abord un grand honneur pour moi de siéger parmi vous au sein de la commission des finances et de rapporter, conjointement avec mon collègue André Ferrand, les crédits de la mission « Économie » et du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers ». Cet exercice est nouveau pour moi. Aussi, pour aller à l'essentiel, je voudrais donc en premier lieu partager quelques remarques d'ordre général sur les crédits de la mission. Ensuite, je vous exprimerai mon avis sur la position à adopter concernant le vote des crédits de la mission et du compte de concours financier.

Dans le contexte de crise économique et de restrictions budgétaires que nous connaissons, il n'est pas étonnant de constater que par rapport aux crédits ouverts pour 2011, la budgétisation de la mission « Économie » pour 2012 enregistre une diminution de 2,6 %. Cette contraction de 54 millions d'euros ramène le budget à 2 009 millions d'euros pour 2012, au lieu de 2 063 millions d'euros cette année. Mais alors que les dépenses de fonctionnement et de personnel sont épargnées par le « coup de rabot » budgétaire, il faut remarquer que l'effort d'économie est concentré sur les seules dépenses d'intervention. Le budget pour 2012 pénalisera donc particulièrement les moyens d'intervention de la mission pour le soutien aux entreprises et le développement de leur activité et de l'emploi. Je voudrais citer en particulier le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) qui enregistre une réduction de 23,1 millions d'euros de sa dotation, soit 36 % de moins qu'en 2011 - 40,9 millions d'euros au lieu de 64 millions d'euros.

Ensuite, une série de dispositifs voient leur dotation se réduire pour 2012 : les actions pour le développement et l'initiative en faveur des entreprises, la subvention aux centres techniques industriels, qui est réduite de deux millions d'euros, la dotation des politiques industrielles, la compensation par l'État des surcoûts de la mission de service public de transport postal de la presse par La Poste, et, enfin sur un sujet qui concerne plus particulièrement mon collègue André Ferrand, les dépenses de promotion de l'image touristique de la France.

Les suppressions de crédits ci-dessus énumérées ne représentent certes que 3 % du budget global de la mission, pourtant elles portent sur des dispositifs particulièrement sensibles, notamment le FISAC, dans le secteur du commerce et de l'artisanat dans les territoires. Au final, il apparaît paradoxal qu'en période de croissance faible, soient revues à la baisse les seules dépenses de la mission susceptibles de soutenir l'activité et de produire un effet contra-cyclique face à la crise. Comment avec un budget en décroissance, le Gouvernement compte-t-il soutenir la croissance ? Cette question est centrale et justifie mon positionnement politique quant à la conduite à tenir vis-à-vis de ce budget.

Je voudrais maintenant évoquer rapidement la question de la délocalisation de l'INSEE à Metz. Notre collègue François Rebsamen, alors rapporteur spécial, avait alerté le Gouvernement sur la complexité de cette opération, les risques de surcoût et de retard dans l'échéancier de réalisation. De fait, ce budget enregistre une hausse de la dotation liée à la nécessité de recruter, davantage que prévu, les personnels nécessaires pour l'installation du nouveau centre statistique et au décalage de 2013 à 2015 du calendrier d'achèvement de la délocalisation.

Enfin, pour en venir au vote des crédits, je constate que nos collègues de l'Assemblée nationale, pourtant dans la majorité gouvernementale, ont également regretté les déséquilibres de ce budget. Ils ont abondé de 1,842 million d'euros la subvention de l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) qui est une composante du FISAC que les élus locaux connaissent bien. C'est insuffisant et cela ne suffira pas à rendre à ce budget sa capacité d'action en faveur du tissu économique dans les territoires. De plus, le Gouvernement a réduit, à l'Assemblée nationale, les crédits de la mission de 15,9 millions d'euros en application de son plan d'économies supplémentaires d'un milliard d'euros annoncé par le Premier ministre le 24 août 2011. Cette diminution se répartit entre les quatre programmes de la mission et rend encore plus sévère la contraction des moyens d'intervention de la mission « Économie ».

Aussi, au bénéfice de ces observations, je propose à la commission de rejeter les crédits de la mission « Économie ». S'agissant du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers », dont les crédits interviennent notamment en soutien de l'installation des agents en poste à l'étranger, je propose à la commission d'en adopter les crédits.

M. Yvon Collin. - Votre rapport conjoint est évocateur de l'évolution inquiétante du commerce extérieur et de l'érosion des exportations agricoles et agroalimentaires, secteur dans lequel la France a rétrogradé du deuxième au quatrième rang. S'agissant du tourisme, je partage votre constat sur le fait que la France reste davantage un pays de passage que de séjour. Sur ces deux sujets, je souhaiterais que vous puissiez nous exprimer vos préconisations.

Mme Marie-France Beaufils. - La mission comporte un nombre très important de dépenses fiscales. Quel avis portez-vous sur leur coût et leur efficacité, d'une part, et pourriez-vous nous indiquer si, d'autre part, des dispositifs doivent être remis en cause ? S'agissant de la réduction inquiétante des crédits affectés au FISAC, vous évoquez comme piste de réflexion la possibilité de confier aux réseaux consulaires la responsabilité d'une partie du financement qui relevait jusqu'ici de l'État. Or je doute que les chambres de commerce et d'industrie et les chambres de métiers et de l'artisanat puissent assumer une telle responsabilité. Aussi, pourriez-vous nous éclairer sur les motivations du transfert de crédits opéré en faveur de l'EPARECA ?

M. Jean Germain. - Le tourisme international est incontestablement une chance à saisir pour notre pays. Vous avez évoqué la dispersion des moyens publics de la politique du tourisme et je souhaiterais que vous puissiez nous indiquer sur quels plans une simplification de votre dispositif institutionnel serait bénéfique.

Je partage l'avis de Madame Beaufils concernant l'impossibilité pour les réseaux consulaires d'assumer une charge qui incombe à l'État, d'autant que leurs moyens sont également contraints. Aussi, je saisis l'occasion de ce débat pour affirmer clairement que la réduction de 36 % des crédits du FISAC est une erreur grave qui nuira à la politique de la ville, à l'offre commerciale de proximité et aura des répercussions sur l'ensemble du territoire.

M. Jean-Paul Emorine. - Je voudrais tout d'abord relativiser le message relatif à la baisse de compétitivité de notre pays. Car si les exportations agricoles et agroalimentaires se sont effectivement réduites de 2003 à 2010, elles demeurent très largement bénéficiaires. Quant à l'industrie aéronautique et spatiale, le solde positif a progressé de 8 milliard à 18 milliards d'euros et le secteur de la chimie, pharmacie et cosmétique est passé de 10 milliards à près de 12 milliards d'euros. Enfin, si la France se situe en troisième position des recettes du tourisme international après les États-Unis et l'Espagne, il faut tout de même prendre en considération le fait que notre véritable concurrent, sur une échelle comparable, est l'Espagne dans la mesure où les États-Unis s'apparentent plutôt à un continent de quelque 390 millions d'habitants. De plus, l'Espagne jouit d'un avantage compétitif : le coût de la vie, y étant plus faible qu'en France, incite davantage les touristes à prolonger leur séjour.

M. François Fortassin. - Pourriez-vous nous dresser un premier bilan de la réforme des missions économiques et de l'efficacité du nouveau dispositif d'accompagnement à l'export des entreprises françaises ?

M. André Ferrand, rapporteur spécial. - En réponse à Yvon Collin sur la question de l'érosion de nos exportations agroalimentaires, j'indique qu'il s'agit d'un sujet sur lequel j'ai été particulièrement alerté. Il me semble que la synergie entre Ubifrance et SOPEXA n'est pas optimale et que, sur ce sujet, nous avons matière à approfondir nos travaux d'information.

Quant au tourisme, il est vrai que les recettes par touriste sont plus faibles en France - de l'ordre de 600 euros par séjour - qu'en Espagne où elles s'établissent à environ 1 000 euros. Sur le plan de l'organisation du tourisme, je signale que l'opérateur Atout France, issu d'Odit France et de Maison de la France, a réussi sa fusion et qu'il est totalement opérationnel. Il me semble qu'il peut pleinement remplir sa mission de tête de réseau pour peu que tous les acteurs publics et privés acceptent d'oeuvrer dans une stratégie commune d'action. Pour compléter mon propos, je renverrai au rapport commun que j'ai déjà cité qui formule une série de recommandations partagées avec la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Enfin, la charte de l'accueil, mise en place par le secrétaire d'État chargé du tourisme, est une excellente initiative qui doit être suivie d'effet car il s'agit d'un enjeu majeur pour l'attractivité de notre pays.

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial. - Sur la politique du tourisme, je remarque que le budget de l'État devient insignifiant (44 millions d'euros) par rapport aux moyens déployés par les collectivités territoriales (1,2 milliard d'euros) en faveur des comités régionaux du tourisme, des comités départementaux du tourisme et des offices de tourisme. On peut effectivement s'interroger sur une organisation plus efficace de nos moyens.

Cette question renvoie à un sujet plus sensible et politique qui est celui de l'instauration du taux réduit de TVA dans la restauration, dont l'efficacité économique n'a pas été démontrée.

Pour répondre à Madame Beaufils, je voudrais tout d'abord indiquer que l'inspection générale des finances a remis un rapport d'évaluation des dépenses fiscales, le fameux « rapport Guillaume » qui remet en cause plusieurs avantages fiscaux, dont le taux de TVA à 5,5 % pour la fourniture de logement dans les hôtels (1 milliard d'euros) et dans les campings (290 millions d'euros). L'instauration d'un taux intermédiaire de TVA devrait en réduire le coût. D'autres « niches fiscales » sont également visées : la réduction d'impôt au titre des souscriptions de part de fonds d'investissement de proximité (70 millions d'euros) et le crédit d'impôt pour dépenses de prospection commerciale (13 millions d'euros).

Enfin, l'abondement de crédit en faveur de l'EPARECA doit être considéré comme un moyen indirect de suppléer la pénurie de crédits du FISAC, mais ce transfert n'est pas satisfaisant pour deux raisons : d'une part son montant est très insuffisant et, d'autre part, il provient d'une ponction sur le budget de l'INSEE qui doit, de son côté, assumer l'installation d'un centre statistique à Metz.

M. André Ferrand, rapporteur spécial. - Pour répondre à Jean Germain sur l'attractivité touristique de la France, je voudrais rappeler que notre pays manque de destinations internationales, en dehors de Paris, de la Côte-d'Azur et de la montagne. Aussi, je souhaite mettre en avant le projet de création d'une nouvelle destination internationale « Vallée de la Loire », ou « Loire Valley », bien que ce vocable ne recueille pas l'assentiment des régions concernées, qui ne soit plus une simple extension de la destination Paris. L'enjeu est d'y attirer et d'y faire séjourner les touristes étrangers. Pour cela, Atout France et les régions concernées travaillent dans le cadre du plan stratégique de la « destination France 2010-2020 ». Il s'agira d'un laboratoire test de la mise en réseau des acteurs institutionnels et en concertation des initiatives locales.

Enfin, en réponse à Monsieur Fortassin, j'indique que la réforme des services économiques a donné le jour à la dévolution de l'accompagnement commercial des entreprises à l'opérateur Ubifrance, lequel est un établissement public industriel et commercial. Une nouvelle convention d'objectifs et de performance a été conclue avec l'État afin que l'évaluation de l'action de l'opérateur ne se limite pas à une batterie d'indicateurs de performance quantitatifs, mais prenne également en compte des objectifs qualitatifs sur l'activité des entreprises implantées à l'étranger grâce à son accompagnement. Les fonctions régaliennes de l'État sont dorénavant assurées par les services économiques, au sein des ambassades, en lieu et place des anciennes missions économiques.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Économie » et l'adoption, sans modification, des crédits du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale en seconde délibération, a confirmé sa décision de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Économie » et l'adoption, sans modification, des crédits du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».