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Projet de loi de finances pour 2012 : Justice

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Justice ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 16 novembre 2011, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Edmond Hervé, rapporteur spécial, sur la mission « Justice ».

EXAMEN DU RAPPORT SPÉCIAL

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - La mission « Justice » est dotée de 7 420 millions de crédits de paiement, soit une augmentation de 3,5 %. Les dépenses de personnel représentent 60 %, en progression de 2,9 %. La révision générale des politiques publiques (RGPP) s'applique bien évidement à la justice : il y a donc une réduction de 400 ETPT. Pour la période 2011 - 2013, cette réduction portera sur 1 726 ETPT.

Pour le programme « Justice judiciaire », les crédits de paiement se montent à 2 978 millions, soit une augmentation de 0,6 %. La part du pénal est majoritaire avec 51,6 % des crédits.

L'administration pénitentiaire totalise 35 511 ETPT, soit une augmentation de 4 564 postes, mais il n'y a que 145 créations nettes de postes pour 2012 puisqu'au cours des deux dernières années, dix établissements pénitentiaires ont été ouverts.

Les crédits de la protection judiciaire se montent à 772,6 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 2 %, tandis que ceux consacrés à l'accès au droit et à la justice se montent à 354,8 millions d'euros, soit plus 7,1 %.

Nous avons voulu que le budget du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) soit autonome. Au nom de cette autonomie, le CSM a quitté le Palais de l'Elysée pour s'installer rue de Ségur, mais il doit déménager au cours de l'année prochaine sans que nous sachions pour l'instant quelle sera sa nouvelle adresse. Si le président du CSM décide des engagements de crédits, l'effectivité des paiements continue à s'opérer par l'informatique du ministère de la justice, ce qui génère des retards. Alors que 478 842 euros ont été engagés, seuls 227 798 euros ont été payés. Cela pénalise les agences de voyages, car les membres du CSM ne sont pas tous parisiens et ils se déplacent dans toute la France.

J'en arrive à mes observations générales. Je m'interroge sur la politique, les moyens, la gestion et la transparence de ce ministère. Je suis frappé par la sous-estimation budgétaire. Ainsi en est-il des frais de justice qui concernent les dépenses occasionnées par les demandes d'expertise et de contrôle et qui participent au principe de vérité. En 2011, ces frais de justice étaient fixés à 436,4 millions d'euros et il a fallu, fin août, réévaluer ce montant pour atteindre 462,7 millions d'euros. Pour 2011, les retards de paiement, et donc le report de charge, seront de l'ordre de 100 millions d'euros. En 2012, le budget consacré aux frais de justice prévoit 470 millions d'euros, soit une augmentation de 2,3 %. La dépense moyenne par affaire pénale devrait être, pour 2011, de 250 euros (contre 288 euros en 2010). Sur la suggestion de notre collègue Roland du Luart, notre commission avait commandé une enquête à la Cour des comptes sur les frais de justice. Si notre droit de tirage nous le permet, il serait bon que nous puissions commander un nouveau rapport sur cette question. On oppose souvent la procédure accusatoire à la procédure inquisitoire : lorsqu'on évoque les frais de justice, nous sommes à la frontière de ces deux systèmes. En outre, des frais de justice dépendent les investigations nécessaires et la garantie des droits de la défense.

J'en viens au budget alloué à la réforme de la carte judiciaire et qui, d'après le ministère, a été surévalué. Ce budget ne comprend pas le projet de réaménagement du TGI de Paris, dont le coût est estimé à 623,5 millions.

J'ai été choqué de constater que l'allocation mensuelle pour les incarcérés indigents était de 20 euros.

Venons-en à la dotation du secteur associatif habilité. La protection judiciaire de l'enfance est dans une situation dramatique, alors que le monde associatif gère près des trois-quarts des établissements. Du fait d'une sous-estimation systématique, les reports de charge d'année en année sont récurrents. Entre 2009 et 2010, 27 millions d'euros, entre 2010 et 2011, 34 millions d'euros, soit un mois de fonctionnement de ce secteur associatif, entre 2011 et 2012, 40 millions d'euros de report. En 2011, il y a eu de très nombreux contrats d'agents spécialisés privés qui, au cours de l'été, n'ont pas été reconduits faute de moyens. En outre, vingt centres éducatifs fermés ont été créés : le prix par journée est de 575 euros pour 2012, contre 642 euros en 2007 et 594 euros en 2011. Pour parvenir à réduire les coûts, on diminue l'encadrement. Les subventions du secteur associatif habilité ont régressé de 21 %. A l'heure où je vous parle, beaucoup d'associations n'ont pas reçu d'accord budgétaire définitif pour 2011.

Ce budget est également marqué par la RGPP. Le ministère reconnaît le risque de sous-encadrement lors des transfèrements des détenus qui était auparavant effectué par la gendarmerie ou la police. Progressivement, le secteur pénitentiaire prend la relève, mais avec difficulté. Le nombre d'agent du service pénitentiaire d'insertion et de protection (SPIP) affecté au service du bracelet électronique est également insuffisant.

Le ratio idéal entre les magistrats et les greffiers serait de un pour un, mais il ne sera atteint qu'en 2014, ce qui perturbe la fonction magistrale.

La protection judiciaire de la jeunesse a perdu en trois ans 420 postes et, en 2012, 106 postes supplémentaires seront supprimés.

Je m'interroge sur les annonces successives du président de la République sur la création de places en prison : début 2011, promesse de 60 000 places en 2017. Après Pornic, il fut question de 70 000 places. Enfin, le 13 septembre, 80 000 places pour 2017 étaient annoncées.

L'État ne dispose pas de programme pluriannuel foncier immobilier et j'ai des doutes sur les partenariats publics privés alors que les coûts de loyer ne cessent d'augmenter.

La justice est complexe, mais le Parlement a une part de responsabilité, notamment lorsqu'il vote des lois complexes. Avec les jurys populaires en correctionnelle, nous passerons de deux types de formation correctionnelle à cinq.

Si l'enfermement n'est pas contestable, il faut avoir conscience qu'il y a un avant et un après. Or, 95 % des jeunes qui dépendent de la protection judicaire de la jeunesse sont en milieu ouvert. Sur le coût d'accès à la justice, je proposerai l'annulation de la taxe de 35 euros. Enfin, je reste marqué par la grande insuffisance du dialogue social dans ce ministère.

Mme Marie-France Beaufils. - J'ai passé une journée au tribunal de Tours et j'ai assisté au travail des juges pour enfants. Je suis assez inquiète sur les moyens dont ils disposent pour faire un travail de qualité. Lorsqu'un enfant est signalé, le juge, qui est surchargé, est dans l'incapacité de rencontrer la famille rapidement.

Je déplore que les moyens mis à la disposition de la protection de l'enfance et de la protection judiciaire de la jeunesse soient trop faibles. Ce secteur est probablement le moins bien traité de la justice.

M. le rapporteur spécial estime que nous atteindrons le ratio d'un greffier pour un magistrat en 2014. Le personnel du tribunal de Tours n'en est pas persuadé. Or, lorsqu'un juge travaille sans greffier, les décisions prennent beaucoup de retard.

M. François Trucy. - Je félicite notre rapporteur spécial d'avoir si rapidement pris la mesure de ce budget. Il a raison de rappeler l'insuffisance des crédits en matière de frais de justice. C'est d'autant plus grave que les expertises scientifiques sont de plus en plus coûteuses. Or, elles sont nécessaires pour permettre aux magistrats de fournir un travail irréprochable. Je rappelle que M. du Luart avait publié un rapport d'information sur ce problème lancinant.

M. Jean Germain. - Ce budget est particulièrement important. L'augmentation des crédits, même si elle est encore insuffisante, n'en est pas moins réelle.

La détention doit amener la personne condamnée à mieux apprécier sa responsabilité et à préparer sa réinsertion. Or, pour avoir visité un certain nombre d'établissements pénitenciaires en région Centre, je considère que beaucoup reste à faire. La judiciarisation de la société nous impose d'améliorer notre système carcéral, qui n'est pas digne d'un grand pays.

La réforme de la carte judicaire est faite. Il faut maintenant s'attacher à donner satisfaction aux justiciables tout en réalisant des économies. Le nombre de cités judiciaires reste insuffisant, surtout en province, alors qu'elles permettent de mutualiser les moyens matériels et humains.

Notre justice va au devant de graves problèmes si le nombre de greffiers n'augmente pas. Nombre de procédures traînent, faute de personnel, et elles risquent d'être entachées d'illégalité voire même de nullité. La judiciarisation de la société sans greffiers, c'est un peu comme l'augmentation des mutations immobilières sans notaires.

Enfin, je pourrais dire beaucoup de choses sur la politique pénale, mais je sortirais du cadre de ce rapport budgétaire.

M. Albéric de Montgolfier. - Je partage les propos de Jean Germain sur l'augmentation des crédits mais aussi sur les immenses besoins de la justice. Nos conditions pénitentiaires ne sont parfois pas dignes d'un grand pays. Le transfèrement des détenus est progressivement pris en charge par le ministère de la justice afin de remplacer les forces de police et de gendarmerie. Où en est-on exactement ? S'agit-il simplement de vases communicants ou bien est-on parvenu à faire des économies ?

M. Yannick Botrel. - Je ne me résous pas à la réforme de la carte judicaire qui s'est traduite, entre autres, par la fermeture arbitraire d'un certain nombre de tribunaux de grande instance. Ainsi, celui de Guingamp a-t-il cessé de fonctionner alors que des travaux considérables venaient d'y être effectués. Cette réforme a éloigné le justiciable de la justice et impose des déplacements importants. La durée des audiences étant imprévisible, certains justiciables sont obligés de repartir sans avoir vu leur affaire jugée. Est-il possible de dresser le bilan de cette réforme ? Comment rendre la justice plus accessible à nos concitoyens ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je remercie notre rapporteur pour sa présentation claire. Nous avons voté cette année des réformes qui n'entreront définitivement en vigueur qu'en 2012, je pense notamment à la loi prévoyant la disparition de la profession d'avoué. Je n'ai pas vu de répercussion de cette réforme sur les délais moyens de traitement des affaires devant les cours d'appel, mais peut être pourrez-vous nous en dire plus.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je remercie M. Hervé pour ce travail remarquable.

Dans des fonctions antérieures, j'avais produit un rapport sur la gestion de l'immobilier de l'État, et j'avais consacré un long développement sur la gestion aventureuse du ministère de la justice s'agissant de son parc, notamment à Paris. M. Hervé a évoqué le projet de regroupement de l'administration centrale sur un seul site et il a également fait remarquer que le volet immobilier de la réforme de la carte judicaire a été surestimé mais qu'il n'intègre pas la cité judicaire de Paris, dont le coût dépasserait 600 millions d'euros. Pouvez-vous nous en dire plus sur cette opération qui serait faite en partenariat public privé ?

J'en viens à la page 35 de votre rapport sur les établissements pénitentiaires. Le SPIP est très important. Je me rends assez régulièrement dans les établissements pénitentiaires. Vous écrivez que « face à l'accroissement de la charge de travail pesant sur les SPIP, (vous estimez) nécessaire de porter les effectifs de ces services à un niveau permettant le maintien de la qualité des missions accomplies ». Compte tenu des annonces du président de la République sur le relèvement de 60 000 à 80 000 du nombre des places dans les prisons, nous risquons de graves problèmes dans les établissements pénitentiaires si les SPIP ne suivent pas. En outre, l'individualisation des cellules ne règle pas les problèmes de fond des établissements, car l'isolement peut avoir de graves conséquences.

J'aimerais aussi que notre rapporteur spécial se penche sur les tribunaux qui ont à gérer, en plus des affaires courantes, les centres de rétention administrative. La Cour des comptes avait examiné l'année dernière le centre de Roissy, situé au Mesnil-Amelot et donc en Seine-et-Marne. Aussi, le tribunal de grande instance de Meaux doit-il gérer les arrêtés d'expulsion commis par les préfets. Les magistrats, qui sont souvent des femmes, doivent assurer de multiples audiences en semaine, mais aussi le week-end. Quelles en sont les conséquences pour le fonctionnement de la justice classique ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - Le coût des centres éducatifs fermés est extrêmement élevé : 600 euros par jour, soit 18 000 euros par mois. Pour les établissements publics d'insertion de la défense (EPIDe), il en coûte 15 000 euros par jeune et par an.

J'aimerais que nous fassions le point sur la loi relative aux personnes faisant l'objet de soins psychiatriques. Les hôpitaux n'ont pas les moyens matériels de transférer les patients lorsque les juges souhaitent les entendre, et les tribunaux n'envisagent pas de déplacer leurs juges dans les hôpitaux. Le problème est similaire à celui rencontré pour les transfèrements. Il serait bon d'évaluer rapidement le système qui est en train de se mettre en place.

Page 31 de votre rapport, vous indiquez que les autorisations d'engagement du plan immobilier se montent à 1,8 milliard d'euros. L'effort de rattrapage est donc important, mais la situation le justifiait.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Ce rapport, qui doit embrasser tous les problèmes, a bien évidemment un caractère un peu artificiel. Il serait utile que nous publiions des rapports thématiques sur tel ou tel sujet, à condition que l'on prenne le temps d'aller sur le terrain. J'ai rédigé un rapport sur la décentralisation et j'ai beaucoup appris en ayant visité dix-sept départements.

Dans mon rapport, j'ai fait référence au travail de Mme Bricq sur l'immobilier de l'État. Je persiste à estimer qu'à Paris, comme en province, nous manquons de plans immobiliers fonciers. Il ne suffit pas de dire que l'enveloppe budgétaire destinée à la construction de prisons augmente, encore faut-il du foncier ! Certains maires, prompts à réclamer des emplois, se font beaucoup plus discrets dès lors qu'il est question de construire un établissement pénitentiaire dans leur commune. Dans ma ville, j'ai accueilli en plein centre une centrale pour femmes et je tiens à ce qu'elle y demeure.

Il est vrai qu'à Paris, un problème se pose : a-t-on épuisé toutes les voies de délocalisation ?

Quand les élus locaux arrêtent des plans d'aménagement, ils devraient dialoguer avec l'État pour étudier les impacts fonciers de la politique voulue par l'administration centrale.

Entre la décision de placement prise par le juge d'un jeune et sa mise en oeuvre effective, le délai peut atteindre vingt-cinq jours, Mme Beaufils. Je vous rassure : en Bretagne, le délai est d'une heure. Mais quand un jeune attend près d'un mois, cette période, qualifiée de zone grise, est extrêmement dangereuse car c'est le temps de la récidive.

Plusieurs d'entre vous se sont interrogés sur le nombre de greffiers. Je m'en tiens à ce que m'a dit la directrice des services judiciaires, mais je rappelle aussi que l'on nous avait promis il y a quelques temps que le ratio de un pour un serait atteint en 2011. Or, le manque de greffiers perturbe les rendez-vous, les audiences...

La France compte 56 081 places de prison pour 64 726 personnes incarcérées. Je vous renvoie à l'annexe de mon rapport qui dresse le bilan, prison par prison, de la situation. En haut lieu, on est parfois très sévère à l'égard des collectivités locales, mais c'est oublier un peu vite que la peine a aussi une fonction d'insertion. Or, quand une personne sort de dix ans d'emprisonnement, c'est la mairie qui l'accueille dans un HLM et qui organise son suivi psychologique, ce qui coûte très cher.

Le ministère affirme que le coût de la réforme de la carte judicaire a été surévalué, mais il est vrai que l'éloignement de la justice du justiciable pose problème. Pour les constructions de prison, il faut mettre l'accent sur la notion d'équipements intégrés, à savoir un lieu où sont rassemblés différents services. Cette notion demande de l'anticipation, ce dont manque le ministère de la justice.

M. de Montgolfier pourra se reporter à la page 41 de mon rapport qui traite précisément de la question très délicate du transfèrement. Alors que les agents de la pénitentiaire ne portent pas d'armes, le transfèrement l'exige. Certains agents ont ainsi été récusés lors de leur formation car ils n'étaient pas capables physiquement ou psychologiquement de porter une arme. Pour que la pénitentiaire prenne totalement en charge le transfèrement, il faut 800 ETPT, mais aussi des véhicules. Le transfert du parc automobile doit donc être également prévu.

En ce qui concerne les avoués, Mme Des Esgaulx ils ne se sont pas manifestés. Néanmoins, nous examinerons un article relatif au fonds d'indemnisation de cette profession.

La succession des annonces en matière pénitentiaire n'est pas acceptable, car le Gouvernement prouve son incapacité à distinguer les constructions nouvelles des réhabilitations. Je vous renvoie à la page 80 pour le résumé des différentes annonces présidentielles. Le journal télévisé de 13 heures ou de 20 heures ne doit pas monopoliser l'initiative parlementaire ou élyséenne.

En conclusion, je vous propose de rejeter les crédits de cette mission.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Je mets aux voix la préconisation du rapporteur spécial. 15 voix pour avec les procurations et 16 voix contre. Les crédits sont donc adoptés.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Justice ».

M. Jean Arthuis. - A combien devraient se monter les crédits de cette mission pour avoir votre faveur ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - La préparation de ce budget doit être précédée d'un travail approfondi avec tous les services et d'un dialogue social qui est à la peine dans ce ministère. Je ne voudrais pas qu'au lendemain de la présidentielle, nous ayons trop de surprises, notamment avec le budget de la justice.

M. Jean Arthuis. - Combien de condamnés qui ne sont pas en prison par manque de place ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Vous trouverez la réponse dans mon rapport. Le législateur a une grande part de responsabilité du fait des excès de la pénalisation.

Pour résumer mes propos, vous trouverez en introduction les citations de personnes tout à fait remarquables, le président de l'Union syndicale des magistrats (USM) et le président du Conseil national des barreaux (CNB), qui ne sont pas des gauchistes ...

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 52

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - La loi du 25 janvier 2011 a supprimé la fonction d'avoué et une indemnisation a été prévue à partir d'un droit de 150 euros à la charge de l'appelant. Un fonds devait être créé le 1er janvier 2011 et fonctionner jusqu'au 31 décembre 2018. Il ne le sera qu'au 1er janvier 2012 : il vous est donc proposé d'entériner cette date et de proroger la durée de ce fonds jusqu'au 31 décembre 2020.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 52 du projet de loi de finances pour 2012.

Article 52 bis

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - L'article 52 bis a été introduit par l'Assemblée nationale : les personnes morales déclarées pénalement responsables d'une infraction doivent participer aux frais de justice. Par mon amendement n° 1, je vous propose de réduire le champ de cet article aux seules personnes morales à but lucratif. Vous connaissez les difficultés financières des associations qui risquent de tomber sous le coup d'une pénalité, avec des conséquences terribles pour elles.

M. Jean Arthuis. - Le fonctionnement de certaines associations à but non lucratif n'a rien à envier à celui des institutions à but lucratif. Les niveaux de rémunération sont parfois assez généreux, tout comme les conventions collectives... Il suffirait que les autorités qui financent ces conventions interviennent avant leur négociation finale.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Je vous propose de voter cet amendement et nous verrons en commission mixte paritaire (CMP) comment les choses se passent.

M. Jean Arthuis. - C'est de la monnaie de CMP !

L'amendement n° 1 est adopté et la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 52 bis du projet de loi de finances pour 2012 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 52 bis

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Mon amendement n° 2 portant article additionnel après l'article 52 bis du projet de loi de finances pour 2012 supprime la contribution de 35 euros pour l'aide juridictionnelle afin de rétablir la gratuité d'accès à la justice, un principe quelque peu écorné ces derniers temps.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - La création de ce ticket modérateur dans le premier collectif budgétaire pour 2011 avait suscité un vif débat sur tous les bancs du Sénat. Mme Des Esgaulx connaît bien le sujet... Autre raison de le supprimer : les avocats, à qui l'on a confié la gestion de cette contribution, sont vent debout contre.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - J'ai souhaité une enquête de la Cour des comptes sur les frais de justice. Quelle suite est donnée à cette proposition ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - La commission, qui approuve votre démarche de terrain, particulièrement sensible dans votre rapport, adressera une demande à la Cour des comptes en ce sens au titre de l'article 58-2° de la LOLF.

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a décidé :

- de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Justice », après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale ;

- de confirmer sa décision de proposer l'adoption sans modification de l'article 52, l'adoption avec modification de l'article 52 bis (nouveau) et l'adoption d'un article additionnel après l'article 52 bis.