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Projet de loi de finances pour 2012 : Politique des territoires

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Politique des territoires ( rapport général - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 19

POLITIQUE DES TERRITOIRES

Rapporteure spéciale : Mme Frédérique ESPAGNAC

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

 La mission « Politique des territoires », qui a pour objectif de soutenir le développement durable des territoires nationaux dans une perspective de développement solidaire et équilibré, conserve en 2012 un périmètre interministériel stable par rapport à la LFI pour 2011 ainsi qu'une organisation inchangée pour ses deux programmes. Elle constitue dans le présent PLF, par le volume de ses crédits, la plus petite mission du budget général dotée d'objectifs de performance : 334,07 millions d'euros en AE et 340,81 millions d'euros en CP. L'Assemblée nationale a, de plus, minoré, à l'initiative du Gouvernement, de 4,3 millions d'euros en AE et en CP les crédits de la mission.

Cette mission se trouve, néanmoins, au coeur de la politique « transversale » de l'aménagement du territoire, laquelle doit représenter au total, en 2012, 5,35 milliards d'euros en AE et 5,37 milliards d'euros de CP.

La mission « Politique des territoires » est placée en 2012 sous le signe de la continuité avec les actions menées antérieurement, en dépit d'une évolution contrastée de ses crédits par rapport à 2011 (- 4,63 % en AE et + 6,05 % en CP, avant le vote de l'Assemblée nationale). Pour mémoire, la logique s'inverse cette année, puisqu'en 2011, alors qu'AE comme CP avaient subi une contraction assez forte par rapport à 2010, ce sont les CP qui étaient le plus fortement en baisse.

 Le principal programme de la mission est intitulé « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT) retrace les moyens mis à la disposition de la DATAR, qui a repris en 2010 son ancienne appellation, remplaçant ainsi la DIACT. Les crédits demandés à ce titre pour 2012 s'élèvent à 287,09 millions d'euros en AE et 304,74 millions d'euros en CP, soit respectivement une baisse de 5,14 % et une hausse de 6,26 % par rapport à la LFI pour 2011. Ils visent à financer des dispositifs aussi divers que les contrats Etat-régions, la prime d'aménagement du territoire, le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, les pôles de compétitivité, les grappes d'entreprises, les pôles d'excellence rurale... Favorable à ces mesures dans leur principe, votre rapporteure spéciale appelle cependant à une évaluation renforcée de ces politiques.

L'effort de désendettement du programme, qui concernait surtout le FNADT (80 % des crédits du PICPAT) continue de porter ses fruits pour la deuxième année consécutive puisque sa situation reste saine. Dans ce contexte, votre rapporteure spéciale attire l'attention sur la nécessité de conserver pour les prochains exercices un équilibre dans la répartition entre les AE et les CP du programme en vue de garantir sa soutenabilité et de ne pas reproduire les tensions observées entre 2003 et 2009.

Trente dépenses fiscales sont rattachées au PICPAT pour un montant total de 421 millions d'euros, soit un montant supérieur aux crédits de la mission. Votre rapporteure spéciale s'inquiète du résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume. Ce rapport s'est, en effet, montré très critique sur ces dispositifs, jugés quasi-systématiquement inefficaces : sur les 21 mesures de la mission évaluées, 18 ont le score le plus faible (zéro). Déjà, en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine ». Notre collègue François Marc, ancien rapporteur spécial, avait à plusieurs reprises exigé que ces dépenses fassent l'objet d'une évaluation rigoureuse de leurs performances. Une remise à plat de ces mesures semble à terme inévitable, alors que la tendance au « saupoudrage » en ce domaine est inacceptable.

 Le programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dérogatoire au « droit commun » du budget général, a été recomposé en 2009 sous la forme de quatre actions, correspondant à quatre plans interministériels de portée régionale. Elles concernent respectivement la qualité de l'eau en Bretagne, le plan d'investissements en Corse, l'écologie du marais poitevin et la présence de chlordécone en Guadeloupe et en Martinique. Globalement, ces actions doivent bénéficier en 2012 de 46,98 millions d'euros en AE (- 1,39 % par rapport à 2011) et 36,06 millions d'euros en CP (+ 3,42 % par rapport à 2011), la majorité de ces crédits se trouvant affectée à l'action relative à la Corse. Cette dernière action, en outre, sera abondée par des fonds de concours, à hauteur de 40 millions d'euros en CP, en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Votre rapporteure spéciale déplore que la mesure de la performance de ce programme reste insuffisante et juge nécessaire d'accroître globalement l'efficacité des politiques d'aménagement du territoire, au-delà même de la présente mission, dans une démarche de solidarité accrue entre les territoires et de recherche d'une plus grande cohérence.

*

* *

Au total, la commission des finances a donc décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission, en particulier suite à la minoration de 4,3 millions d'euros en AE et CP de ses crédits, adoptée à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement en application des plans d'économies supplémentaires annoncés par le Premier ministre les 24 août et 7 novembre 2011. Une telle contraction des moyens de la mission risque en effet de fragiliser ses dispositifs d'intervention et de mettre à mal la « soutenabilité » des engagements des actions concernées.

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent PLF, la date limite était fixée au 10 octobre 2011.

A cette date, votre rapporteure spéciale avait reçu l'ensemble des réponses pour le programme 162 (PITE) et 57 % pour le programme 162 (PICPAT), ce qui représentait, au total, 81 % de l'ensemble des réponses attendues pour les deux programmes dont se compose la mission « Politique des territoires ».

Les réponses manquantes ont toutefois été progressivement adressées à votre rapporteure spéciale les jours suivants le 10 octobre.

A la même date, le document de politique transversale (DPT) «aménagement du territoire » annexé au présent PLF n'était pas diffusé.

I. LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » EN 2012

A. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ

1. Une architecture interministérielle à deux programmes

Depuis la LFI pour 2008, la mission « Politique des territoires » ne comprend que deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine :

- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), qui retrace le budget et les politiques conduites par la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), et qui est désormais piloté par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire (MAAPRAT) ;

- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.

En 2012, le présent PLF conserve la même organisation, de même que le découpage de chaque programme en actions trois pour le PICPAT et quatre pour le PITE.