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Projet de loi de finances pour 2012 : Régimes sociaux et de retraites

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Régimes sociaux et de retraites ( rapport général - première lecture )

C. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

1. Le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »
a) Une prise en compte de l'impact de la réforme des retraites représentant une économie estimée à 1,3 milliard d'euros en 2014

La difficulté principale en matière de prévision de l'évolution des recettes et des dépenses du CAS « Pensions » concerne essentiellement le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », en raison de l'importance du volume des pensions à servir (50,35 milliards d'euros en 2012) et des incertitudes pesant sur les comportements individuels de départ en retraite.

Par ailleurs, l'évaluation des flux concerne les demandes individuelles traitées par le service des retraites de l'Etat qui recouvre les fonctionnaires des différents ministères, mais aussi de La Poste, de France Télécom, des établissements publics ou encore des ex-fonctionnaires qui ont conservé un droit à pension du fait d'une durée de service effectif égale ou supérieure à quinze ans et demandent la liquidation de leur pension publique.

La réforme des retraites a provoqué, dès 2010, une augmentation des départs en retraite, qui ont concerné 83 172 ayants droit en 2010, selon des données provisoires, alors que les prévisions fournies dans les réponses aux questionnaires budgétaires l'an dernier tablaient sur un niveau identique à celui de l'année 2009, s'établissant à 80 000 ayants droit, ce qui correspond à une différence de 3 172 ayants droit par rapport aux données provisoires pour l'année 2010.

Les prévisions pour 2011 ont ainsi été nettement revues à la hausse par le Gouvernement : 88 500 ayants droit selon les données fournies cette année à votre rapporteur spécial, au lieu de 80 000 ayants droit d'après les réponses au questionnaire budgétaire de l'an dernier.

Il s'agirait d'une anticipation de départs en retraite, puisque la prévision pour l'année 2012 correspond, cette année, à 68 400 ayants droit (contre une prévision de 79 800 ayants droit). Pour l'année 2013, le gouvernement, toujours sur la base des travaux du Conseil d'orientation des retraites, prévoit 69 500 ayants droit (contre 78 600 dans ses prévisions établies il y a un an). En revanche, les prévisions à long terme - en 2020 et en 2030 - n'ont pas été modifiées par rapport à l'an dernier.

Les prévisions du Gouvernement cette année ont pris en compte l'impact de la réforme des retraites, qui s'est traduite par des départs supplémentaires dès 2010.

Par ailleurs, les révisions à la hausse du nombre d'ayants droit en 2010 et 2011 (11 672) sont inférieures de moitié aux révisions à la baisse du nombre d'ayants droit en 2012 et 2013 (20 500), tandis que les prévisions du nombre d'ayants cause sont, elles aussi, revues à la baisse. Sur quatre ans (2010-2013), les prévisions du nombre global d'ayants droit diminuent ainsi de près de 3 %, ce qui est la conséquence du recul de l'âge d'ouverture des droits à la retraite.

Le recul de l'âge d'ouverture des droits à la retraite et de l'âge d'annulation de la décote a un impact qui, selon le Gouvernement, augmentera progressivement sur la période 2011-2014 pour représenter à terme une économie de l'ordre de 800 millions d'euros en 2014.

Par ailleurs, le relèvement progressif du taux de cotisation salariale des fonctionnaires permet de réduire la charge de l'Etat de l'ordre de 600 millions d'euros en 2014.

Le rendement de la réforme est toutefois réduit de 100 millions d'euros en 2014, par le coût de l'extinction progressive du dispositif de départ anticipé de parents de trois enfants, qui disparaît en 2015.

L'effet combiné de ces mesures provenant de la réforme des retraites représente une économie estimée par le Gouvernement à 1,3 milliard d'euros en 2014.

Evolution et prévision des flux de départs en retraite7(*)

(en effectifs)

Année

Civils

(avec PTT)

Militaires

(y compris soldes de réserve

Civils et militaires

Ayants droit

Ayants cause

Ayants droit

Ayants cause

Total

2000

56 207

17 073

13 060

7 689

94 029

2001

57 393

16 876

13 376

7 519

95 164

2002

63 801

16 888

13 288

7 319

101 296

2003

74 728

17 588

11 453

7 467

111 236

2004

72 003

17 999

10 556

7 978

108 536

2005

70 284

18 199

9 753

7 591

105 827

2006

76 775

17 962

9 527

6 911

111 175

2007

81 287

17 950

10 832

7 032

117 101

2008

81 456

18 052

12 420

6 929

118 857

2009

68 167

18 032

12 152

7 018

105 369

2010 (provisoire)

70 095

18 306

13 077

6 792

108 270

2011 (prévision)

73 500

18 500

15 000

6 700

113 700

2012 (prévision)

55 900

18 500

12 500

6 900

93 800

2013 (prévision)

57 000

18 600

12 500

6 700

94 800

2014 (prévision)

61 400

18 500

12 500

6 800

99 200

2020 (prévision)

58 400

ND

12 000

7 200

ND

2030 (prévision)

53 000

ND

12 000

7 200

ND

Champ : pensions civiles et de militaires de retraite ayants droit et ayants cause (premier droit) mises en paiement durant l'année, hors pensions temporaires d'orphelins et allocations temporaires d'invalidité.

Source : DGFiP - Service des retraites de l'Etat et direction du Budget (projections à long terme) sur la base des travaux du COR 2010

b) Une progression dynamique des dépenses sous le double effet des départs en retraite et de la revalorisation des pensions

La progression en 2012 de 2,1 milliards d'euros des dépenses de pensions civiles et militaires par rapport à la prévision pour 2011 représente une augmentation de 4,4 %.

Cette évolution est proche de la moyenne annuelle constatée depuis 1990 (+ 4,7 %) et près de trois fois supérieure à celle des prix à la consommation (+ 1,6 %). Elle provient d'abord de la revalorisation annuelle des pensions en paiement (+ 2,9 %), puis de la croissance du nombre de pensionnés (+ 1,8 %).

Afin d'assurer l'équilibre du programme 741, le projet de loi de finances pour 2012 prévoit des augmentations des taux de contribution employeur de l'Etat de 65,39 % à 68,59 % (soit + 4,9 %) pour les pensions de retraite des civils, et de 114,14 % à 121,55 % (soit + 6,5 %) pour les pensions militaires.

Comparées aux taux annuels de progression depuis 2006, ces évolutions sont dans la moyenne pour les civils (+ 5,4 %), supérieures à la moyenne pour les militaires (+ 3,3 %).

S'agissant du taux de cotisation salariale, celui-ci s'établira à 8,39 % en 2012, en application de l'article 42 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et du décret n° 2010-1749 du 30 décembre 2010, qui a prévu un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %). La prévision de recette correspondante pour les agents de l'Etat et détachés s'élève à 4,075 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012, en hausse de 88 millions d'euros (soit + 2,2 %) par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2011.

c) La mise en oeuvre de la décristallisation des pensions civiles et militaires de retraite

Par ailleurs, votre rapporteur spécial rappelle que l'article 211 de la loi de finances initiale pour 2011 a abrogé l'ensemble des dispositions législatives qui ont conduit à la « cristallisation » des pensions des ressortissants des pays ou territoires ayant appartenu à l'ancien empire colonial français, conformément à la décisions du Conseil constitutionnel n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010. Cette décristallisation concerne des pensions civiles et militaires de retraite mais également des pensions militaires d'invalidité.

Un amendement au projet de loi de finances pour 2011, adopté sur l'initiative du rapporteur spécial au nom de votre commission des finances, avait demandé que le rapport sur les pensions de retraite, annexé au projet de loi de finances de l'année, présente chaque année un bilan de la mise en oeuvre de ce dispositif.

Il y a tout lieu de se féliciter que le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2012 comporte un bilan détaillé de ces dispositions, à la date de fin août 2011.

La décristallisation est devenue effective début août 2011, avec effet rétroactif au 1er janvier. Par ailleurs, le nombre de dossiers traités est en phase avec les prévisions, mais leur traitement a nécessité le recrutement d'agents supplémentaires par le ministère de la défense, comme l'a souligné le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique :

« Au 31 août 2011, la sous-direction des pensions du ministère de la défense a reçu 5 209 demandes de décristallisation ou de nouveaux droits rentrant dans le cadre de l'article 211. Ce volume est tout à fait cohérent avec l'ordre de grandeur retenu lors des prévisions. En effet, l'hypothèse qui avait été retenue était que 20 % des pensionnés concernés (soit environ 6 000 personnes) feraient une demande de décristallisation de leur indice au cours de l'année 2011.

« Toutefois, de nombreux dossiers sont incomplets et doivent encore faire l'objet d'échanges avec les intéressés. Le ministère de la défense est actuellement en train de recruter cinq agents pour accélérer le traitement de ces dossiers. Au 31 août 2011, sur l'ensemble des demandes reçues, 1 499 ont été traitées par le ministère de la défense et 579 ont été transmises au service des retraites de l'Etat pour décristallisation ou concession d'un nouveau droit. D'ici à la fin de l'année, un total de 850 dossiers supplémentaires devrait être transmis au service des retraites de l'Etat »8(*).

2. Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »

Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat » retrace les dépenses et recettes du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) et du fonds des Rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM).

Le FSPOEIE est caractérisé par un déficit démographique important, (44 511 cotisants pour 105 088 pensionnés, soit un ratio de 2,36 pensionnés pour un actif) qui explique que les cotisations des salariés et des employeurs ne suffisent pas à équilibrer les charges de pensions.

Le montant des dépenses du FSPOEIE, soit 1,76 milliard d'euros, diminue légèrement (- 0,5 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, sous le double effet de l'évolution démographique et du montant des pensions servies.

Dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, le rapporteur spécial de votre commission des finances faisait observer que le « taux employeur » de 24 % applicable aux établissements industriels de l'Etat demeurait très en deçà du niveau de celui en vigueur pour les fonctionnaires civils, ce qui n'était pas de nature à guider les gestionnaires vers une plus grande responsabilisation de l'emploi des ressources humaines.

Depuis lors, cette observation a été entendue et le Gouvernement a régulièrement augmenté le taux de la cotisation employeur afin de contenir la hausse de la subvention de l'Etat sans toutefois l'enrayer. Le taux a ainsi été porté à 27 % en 2009, 30 % en 2010 et 33 % à compter du 1er janvier 2011, ce taux étant inchangé l'an prochain.

Pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat

(en millions d'euros)

DEPENSES

LFI

2011

PLF

2012

Pensions (1)

1 769

1 760

Autres charges (2)

9

9

TOTAL DEPENSES

1 778

1 769

RECETTES

   

Cotisations salariales

108

108

Contributions patronales

459

440

Remboursement défense

0

1,5

Autres produits

10

5

Subvention de l'Etat (3)

1 135

1 183

Transfert de compensation

66

31,5

TOTAL RECETTES

1 778

1 769

Solde

0

0

Source : réponses au questionnaire budgétaire

(1) Le montant des pensions intègre les pensions vieillesse et invalidité, ainsi que les allocations versées au titre des cessations anticipées d'activité.

(2) Les autres charges comprennent les frais de gestion des régimes (FSPOEIE et RATOCEM), ainsi que les versements dus aux affiliations rétroactives au régime général et à l'IRCANTEC.

(3) Depuis la mise en oeuvre du CAS « Pensions », la subvention d'équilibre versée par l'Etat au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) est nette du montant des compensations démographiques désormais versées directement au régime.

Dans le projet de loi de finances pour 2012, le montant des contributions patronales s'élève à 440,1 millions d'euros et les retenues salariales atteignent 107,9 millions d'euros.

La subvention d'équilibre de l'Etat à ce régime continuera d'en constituer la principale ressource. Elle s'élèvera à 1,183 milliard d'euros en 2012, soit une hausse de 48 millions d'euros (4,3 %) par rapport au montant (1,135 milliard d'euros) inscrit dans la loi de finances initiale pour 2011.

Le ministère employant le plus grand nombre d'ouvriers d'Etat est celui de la Défense (34 345 cotisants, 89 960 pensionnés).

La gestion de ces personnels a donné lieu à un référé9(*) de la Cour des comptes, qui a souligné les marges de progression existantes, compte tenu de l'incidence budgétaire des dépenses :

- la rémunération moyenne des ouvriers de l'Etat est supérieure à celle des fonctionnaires du ministère de la défense, y compris à fonctions similaires, et, selon la Cour des comptes, cette différence « a été accentuée par la politique de promotion professionnelle pratiquée » ; la grille des salaires, liée à celle de la métallurgie parisienne du secteur privé, est plus favorable que celle de la fonction publique ;

- dans ce contexte, la Cour des comptes plaide pour un arrêt des recrutements sous ce statut, tout en reconnaissant la spécificité industrielle des métiers concernés, qui maintiennent en condition opérationnelle les matériels militaires des armées ;

- certaines rémunérations accessoires doivent être consolidées, en l'absence de fondement réglementaire : il s'agit de la rémunération dont bénéficient les chefs d'équipe, ainsi que la prime de rendement perçue par tous les ouvriers d'Etat ;

- enfin, une politique des ressources humaines plus active doit mieux prendre en compte l'évolution des métiers.

Si ces observations concernent plus largement la gestion des ouvriers d'Etat du ministère de la défense, elles ont également une incidence sur les pensions retracées dans le programme 742 :

- alors que le nombre d'actifs est un des déterminants du régime, il existe une distorsion entre le nombre de cotisants (34 345) et le nombre d'ouvriers d'Etat mentionné par la Cour des comptes (25 000) ; si cette différence s'explique probablement par une différence de périmètre (la Cour des comptes mesure le nombre d'équivalents temps plein), des précisions semblent nécessaires ;

- alors que la Cour des comptes souligne « la charge financière des pensions » qui s'alourdit mécaniquement en raison d'un rapport démographique dégradé, il a été relevé que « les dépenses relatives au paiement des heures supplémentaires ne sont pas suivies au niveau central, alors même que la rémunération de ces heures supplémentaires est incluse dans le calcul des droits à pension ».

Votre rapporteur spécial entend obtenir du Gouvernement des clarifications et des garanties sur ces deux points.

Enfin, il convient d'observer que le suivi de l'exécution du programme 742 « Ouvriers des établissements industriel de l'Etat » s'effectue aujourd'hui en dehors des circuits d'information budgétaire et comptable de l'Etat. En effet, les systèmes informatiques mis en place ne permettent pas une extraction automatique des données à partir de la comptabilité de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), gestionnaire du régime.

Cette difficulté est toutefois en passe d'être résolue, comme cela a été indiqué au rapporteur spécial de votre commission des finances dans la réponse à son questionnaire budgétaire : « Un important travail de passage de la nomenclature comptable suivie en gestion par la CDC à celle de l'Etat a ainsi été entrepris par la direction générale des finances publiques afin de permettre la réintégration ex post sur le CAS « Pensions » des dépenses et des recettes du FSPOEIE. Cette réintégration est opérée en plusieurs étapes en cours d'année. En 2012, ces étapes se feront plus fréquemment afin de mieux refléter l'équilibre du FSPOEIE et, in fine, donner une image plus fidèle de l'équilibre du CAS Pensions ».

3. Le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

La particularité de ce programme est que les dépenses ne sont équilibrées par aucune cotisation dans la mesure où il finance soit des régimes « éteints » sur le plan démographique, aucun actif n'apportant sa contribution (pensions des ministres des cultes d'Alsace-Moselle, chemin de fer franco-éthiopien, ORTF), soit des prestations ne donnant pas lieu à cotisation (anciens combattants, traitement attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire, victimes de guerre ou d'actes de terrorisme).

Ainsi, les dépenses prévues pour 2012 sont intégralement compensées par la subvention d'équilibre de l'Etat qui s'élève à 2,45 milliards d'euros, en baisse de 90 millions d'euros par rapport à 2011.

Le financement de ces pensions et allocations provient de versements de programmes du budget général concernés par ces dépenses : « Coordination des moyens de secours », « Coordination du travail gouvernemental », « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Ces actions sont décrites plus en détail dans l'examen des crédits de ces programmes10(*).

L'action la plus importante concerne les réparations relatives aux pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre pour un montant de 1,6 milliard d'euros répartis entre plus de 309 000 pensionnés, dont l'évolution démographique doit conduire à une diminution de 102 millions d'euros des dépenses en 2012.

Au regard de la nature exacte des crédits qu'elle retrace, l'action n° 3 du programme « Pensions d'Alsace-Lorraine » devrait être renommée « Pensions des ministres des cultes d'Alsace-Moselle ».

Pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et autres pensions

(en euros)

Dépenses

LFI

2011

PLF

2012

Reconnaissance de la Nation

Retraite du combattant

793 000 000

Légion d'honneur et médaille militaire

763 500

Retraite du combattant

802 500 000

Légion d'honneur et médaille militaire

763 500

Réparation

1 709 000 000

1 607 970 000

Pensions d'Alsace-Moselle

15 800 000

15 900 000

Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs

13 150 000

13 200 000

Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien

87 600

78 540

Pensions des sapeurs pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents

13 460 000

13 728 955

Pensions de l'ORTF

532 000

600 000

Total dépenses

2 545 793 100

2 454 740 995

Recettes

LFI

2011

PLF

2012

Subvention d'équilibre

2 545 793 100

2 454 740 995

Solde

0

0

Source : réponses au questionnaire budgétaire


* 7 Le tableau fait apparaître le nombre de départs en retraite enregistrés de 2000 à 2010, les prévisions pour 2011-2014 et les projections aux horizons 2020 et 2030.

* 8 Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2012.

* 9 Référé n° 61 192 concernant la gestion des ouvriers de l'Etat au ministère de la défense et dans les industries d'armement, adressé le 9 août 2011 au ministre de la défense et au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement, transmis au président de votre commission des finances le 18 octobre 2011.

* 10 Il s'agit du programme 128 « Coordination des moyens de secours » de la mission « Sécurité civile », du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », du programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation », du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement », des programmes 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » et 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».