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Projet de loi de finances pour 2012 : Sécurité

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Sécurité ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 9 novembre 2011, sous la présidence de M. Jean-Claude Frécon, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Vincent Placé, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité ».

M. Jean-Vincent Placé, rapporteur spécial. - La sécurité est, selon moi, un sujet de société primordial. C'est non seulement une mission régalienne de l'Etat, mais avant tout une nécessité pour la garantie les libertés publiques de nos concitoyens et concitoyennes.

Je suis très heureux d'avoir été nommé rapporteur spécial de cette mission, même si certains pourront être surpris qu'un écologiste s'intéresse à la sécurité ! Pas encore assez entendue, ma formation politique apporte pourtant de vraies réponses à la fois novatrices et pertinentes en la matière.

Attaché aux valeurs républicaines, j'ai donc naturellement souhaité m'investir sur cette thématique.

Il y a sur ce sujet une véritable attente de la part des Français et des Françaises.

Nous voulons, bien sûr, tous nous sentir en sécurité dans notre pays, dans notre foyer, dans la rue ou lorsque l'on prend le train, par exemple. Il est essentiel de faire respecter les règles du jeu de la vie en collectivité pour que chacun puisse s'épanouir.

Nous sommes d'accord là-dessus, mais les propositions de la Gauche (et des écologistes) pour les mettre en oeuvre sont bien différentes. Les choix de politique publique du Gouvernement en matière de sécurité ne m'apparaissent pas adaptés : la répression ne peut pas être l'unique réponse.

Inutile de vous rappeler l'attachement des écologistes pour la prévention, la réparation et le respect absolu des libertés individuelles. Je pense qu'une autre conception de la sécurité et une autre organisation des forces dans notre pays est possible et, je dirais même, souhaitable.

Mais pour revenir au sujet qui nous réunit aujourd'hui, je vous propose de nous concentrer sur l'analyse du projet annuel de performance que nous présente le Gouvernement pour la mission « Sécurité ».

En tant que rapporteur, j'ai d'ailleurs eu l'occasion de rencontrer des personnes très intéressantes avec qui j'ai pu avoir des échanges enrichissants. A cet égard, j'ai notamment eu le plaisir d'auditionner le directeur général de la gendarmerie nationale, le général Jacques Mignaux, et je m'entretiendrai très prochainement avec Frédéric Péchenard, directeur général de la police nationale.

Le rapport qui vous est présenté, vous l'aurez compris, est assez critique envers la politique menée par le Gouvernement pour cette année budgétaire.

Je dois dire que je suis particulièrement inquiet quant aux conséquences de la RGPP. J'ai notamment été très attentif :

- aux pertes d'emplois, qui ne permettent plus d'assurer la sécurité de façon satisfaisante ;

- au bilan de la lutte contre la délinquance qui me paraît décevant ;

- aux dépenses, qui ne se justifient pas toujours, comme pour la vidéosurveillance ;

- mais également à la performance, jugeant que de nombreux indicateurs sont biaisés. Je vous en propose d'ailleurs un certain nombre pour l'avenir dans mon analyse.

De manière plus précise, permettez-moi de vous faire une rapide présentation du rapport.

La mission « Sécurité » est dotée de 17,168 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 17,063 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours).

Sa trajectoire budgétaire est dictée par deux textes fondamentaux :

- la loi de programmation budgétaire sur la période 2011-2014 ;

- et la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (la LOPPSI 2).

Concernant la programmation budgétaire triennale, la mission « Sécurité » présente un dépassement des plafonds initialement fixés. A périmètre constant, cet écart se traduit par une augmentation de 2,1 % en autorisations d'engagement et 0,4 % en crédits de paiement. Ces dépassements résultent de deux phénomènes :

- d'une part, des moyens supplémentaires de fonctionnement et d'investissement sont accordés par rapport à la programmation initiale ;

- et, d'autre part, une nouvelle minoration de 40 millions d'euros est réalisée en matière de dépenses de personnel.

Dans ce cadre d'ensemble, les crédits programmés par la LOPPSI 2 se montent, en crédits de paiement, à 101,7 millions d'euros pour la police, et à 99,6 millions d'euros pour la gendarmerie.

Le programme « Police nationale » comporte :

- 9,276 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une hausse de 1,5 % par rapport à 2011 ;

- et 9,21 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 1,4 %.

Les dépenses de fonctionnement enregistrent une baisse de 2,3 % et se montent à 743,7 millions d'euros en crédits de paiement. Etant donnée la tendance à la baisse continue de ces crédits, un seuil a été atteint concernant les moyens de fonctionnement de la police. Aller au-delà ferait peser un risque sur le potentiel opérationnel de cette force.

En 2012, les dépenses d'investissement enregistrent un redémarrage à la hausse. Alors que les crédits de paiement augmentent de 9,1 % (174,5 millions d'euros), les autorisations d'engagement bondissent de 207,9 % (279,9 millions d'euros). Cette évolution des autorisations d'engagement s'explique par la nécessité de couvrir plusieurs projets immobiliers, dont le relogement de la direction régionale de la police judiciaire de la préfecture de police (DRPJ) sur le site de la zone d'aménagement concertée (ZAC) des Batignolles à Paris, pour une enveloppe de 131 millions d'euros.

Le programme « Gendarmerie nationale » comporte :

- 7,914 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une hausse de 2,9 % ;

- et 7,875 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une progression de 1,7 %.

Les dépenses de fonctionnement (égal à 1,062 milliard d'euros) enregistrent une très légère hausse de 0,6 %. Le choix a été fait de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant au détriment des investissements.

La dotation en crédits de paiement consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement s'élève ainsi à 249,2 millions d'euros et se situe donc en retrait de celle prévue pour 2011 (- 4,9 %).

L'opération en Afghanistan explique, pour une très large part, les surcoûts prévisionnels des OPEX pour la gendarmerie nationale en 2011. Alors que l'autorisation initiale de dépense était fixée à 15 millions d'euros, un surcoût de 15,4 millions d'euros est à déplorer. A elle seule, l'OPEX en Afghanistan représente un budget total de 17,4 millions d'euros.

La baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la mission. Or, si la délinquance constatée en matière d'atteintes aux biens a reculé de 43 189 faits entre 2009 et 2010, celle concernant les atteintes à l'intégrité physique des personnes a en revanche augmenté de 11 437 faits.

L'évolution du nombre de crimes et délits en matière d'escroqueries et d'infractions économiques et financières n'est pas non plus satisfaisante : la prévision actualisée pour 2011 (- 1,5 %) est bien inférieure à la prévision initiale (- 2,5 %). Le Gouvernement n'a donc pas atteint ses propres objectifs.

S'agissant de ces résultats et de la mesure de la performance de nos forces de sécurité, je veux ici souligner que la « Sécurité » ne peut se résumer à une « politique du chiffre », essentiellement orientée vers la sanction et la répression. La prévention représente l'autre pilier indispensable de la mission, et cette dimension devra, à l'avenir, être mieux prise en compte dans l'évaluation de la police et de la gendarmerie.

Comme je vous le disais, je m'inquiète des dégâts de la politique menée depuis plusieurs années sous l'empire de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Celle-ci s'est en effet traduite, depuis 2009, par une réduction massive des emplois au sein de la police et de la gendarmerie. Dans la police, 3 594 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) ont été supprimés entre 2009 et 2011.

Pour 2012, la « RGPP 2 » débouchera encore sur 1 682 ETPT supprimés au sein de la police et 1 466 ETPT en gendarmerie.

Il y a lieu de s'inquiéter de ces suppressions d'effectifs, car elles mettent en péril le niveau de sécurité dû à nos concitoyens et elles sont préjudiciables à la présence des forces de sécurité sur le terrain. Mon échange avec le Général Mignaux a ainsi fait ressortir qu'en zone gendarmerie un seuil a été atteint. Or, cette zone couvre 95 % du territoire...

Par ailleurs, ces suppressions de postes se sont doublées d'une « dégradation qualitative » des emplois, induite par la logique de recrutement d'adjoints de sécurité (ADS) en nombre. Une substitution de fait a eu lieu entre des « policiers-fonctionnaires », relevant du statut stable de la fonction publique, et des agents contractuels, au statut beaucoup plus précaire. Cette tendance s'est accompagnée d'un surcroît de tensions professionnelles pesant sur les agents et d'un recours aux heures supplémentaires pour compenser les manques.

Dans ce paysage d'ensemble dessiné par la RGPP, plusieurs points noirs doivent être tout spécialement relevés.

Le premier concerne la police de proximité. Les mutations successives, au cours des dernières années, des dispositifs visant à assurer cette police traduisent en réalité le malaise du Gouvernement sur cette question et son incapacité à l'appréhender correctement. Il est désormais temps de réinventer cette police en l'axant sur le lien de confiance à nouer réellement avec la population, l'action de prévention et l'ancrage dans le temps ;

Par ailleurs, il faudra suivre avec attention, en 2012, la poursuite de la mise en oeuvre de la réforme des transfèrements engagée en 2011. Plusieurs facteurs conditionnent la réussite de cette réforme : le transfert effectif des emplois de la police et de la gendarmerie vers l'administration pénitentiaire, le maintien du niveau de sécurisation des transfèrements et la formation des personnels pénitentiaires affectés à cette nouvelle tâche.

Enfin, je déplore vivement les investissements coûteux réalisés dans les systèmes de vidéo surveillance attentatoires aux libertés publiques et dont aucune étude sérieuse n'a prouvé l'efficacité en termes de sécurité publique. C'est plus de 251,9 millions d'euros investis à Paris uniquement, sur quinze ans !

Je demande donc un moratoire sur ce type d'investissement dans l'attente d'une étude scientifique indépendante sur les apports véritables de la vidéosurveillance en termes de sécurité - plus précisément, en termes de taux d'élucidation, de lutte contre la délinquance, de prévention, de sentiment de sécurité, d'aspects psycho-sociaux, de suppression de la présence humaine, de garantie des libertés publiques.

Au total, la RGPP a atteint ses limites. Elle mène à une « privatisation rampante » de la sécurité dans notre pays, faute de moyens humains suffisants, à une précarisation des agents et à un désengagement de l'Etat faisant peser une charge supplémentaire sur les collectivités territoriales.

En conclusion, au vu de ces motifs de profonde inquiétude, je vous propose de rejeter les crédits proposés pour la mission « Sécurité » et pour chacun de ses programmes.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Vous avez évoqué l'évaluation des radars pédagogiques et je crois, en effet, qu'il s'agira là d'un travail très utile.

M. Roger Karoutchi. - Je suis admiratif devant la sérénité et la force de conviction de Jean-Vincent Placé, mais ces qualités ne font pas une vérité. Faut-il donc arrêter la RGPP dans la police et la gendarmerie ? Vous vous inquiétez des suppressions d'emplois, mais alors vos amis politiques auraient pu voter les deux LOPSI qui augmentaient les effectifs ! Où est la cohérence ? Entre 2002 et aujourd'hui, la délinquance a baissé, même si elle a évolué en devenant plus jeune, plus violente, mieux organisée et même militarisée.

Dans les grandes villes, la vidéoprotection a été mise en place et elle a vocation à avoir un effet de dissuasion dans les endroits fermés, sans parler de l'aide qu'elle peut apporter dans le domaine de l'élucidation des affaires. Vous dites qu'elle est attentatoire aux libertés publiques, mais ce n'est pas le sentiment de nos concitoyens.

Sur ces sujets, il ne faut pas être idéologue, mais pragmatique. Je voterai donc en faveur des crédits de la mission.

A propos du prétendu désengagement de l'Etat et de ce que vous appelez la privatisation de la sécurité, je veux rappeler que le rapport entre les personnels des sociétés privées de sécurité et les agents des forces de police et de gendarmerie s'établit à un pour cent. On ne peut pas non plus parler de transferts financiers lourds à la charge des collectivités territoriales. Ainsi, en Ile-de-France, la dépense pesant sur la région est dérisoire par rapport aux montants engagés par l'Etat.

M. Francis Delattre. - Je partage certaines des observations précédentes. La mise en oeuvre de la RGPP, dans le domaine de la sécurité publique, est un peu provocatrice pour les communes et les départements. En Ile-de-France par exemple, les effectifs de la préfecture de police de Paris sont le double de ceux que l'on observe en grande couronne. On a créé des polices municipales qui correspondent à la vraie police de proximité. Ces polices ont des véhicules, mais elles souffrent d'une absence de moyens de surveillance. Il y a bien eu des transferts de charge et les collectivités territoriales n'ont eu d'autre choix que de les assumer. Il en va de même dans le domaine de la vidéosurveillance, puisque la délinquance a tendance à se déplacer vers les zones qui n'en sont pas dotées. On nous explique que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) va surveiller ces systèmes vidéo, mais c'est une erreur. C'est le procureur de la République, avec le cas échéant un comité d'éthique, qui devrait assumer cette responsabilité de contrôle.

S'agissant des effectifs mal répartis sur le territoire, les groupements d'interventions régionaux (GIR) intègrent une grande pluridisciplinarité en leur sein afin de lutter contre une économie souterraine que l'on a largement sous-estimée. Je me demande pourquoi ces groupements n'ont pas été développés : ils sont aujourd'hui en voie d'extinction. Pour réfléchir à la répartition des effectifs, il conviendrait d'organiser une conférence générale permettant de déboucher sur une remise à niveau.

Il faut aussi faire attention à certains discours, comme celui tendant à admettre les drogues douces. Si M. Placé devait proposer un programme de gouvernement, celui-ci s'appuierait-il sur la poursuite du rapprochement entre la police et la gendarmerie ?

M. Jean Germain. - Je partage une partie des idées développées par le rapporteur spécial, mais je veux y ajouter une nuance et une inquiétude. Pour ce qui est de la nuance, je veux dire que, pour les territoires qui ne sont situés ni en Ile-de-France, ni en zone rurale, il n'est pas possible d'échapper à la vidéosurveillance, qui sécurise les gens. Il est également vrai de dire que la RGPP a conduit à la création de polices municipales. Pour ce qui est de l'inquiétude, l'un des paragraphes de votre conclusion, M. le rapporteur spécial, pourrait prêter à confusion s'il était écrit par quelqu'un d'autre que vous. Sous la Vème République, la justice est devenue une autorité et même un pouvoir. Il est donc délicat de formuler des préconisations qui pourraient porter préjudice à l'indépendance de l'institution.

Mme Marie-France Beaufils. - La RGPP pose effectivement problème car elle entraîne une inégalité absolument catastrophique de traitement entre les territoires. Certaines communes, faute de moyens financiers, ne pourront pas mettre en place de police municipale. Les policiers, quant à eux, savent qu'ils ne peuvent pas assurer toutes leurs missions. J'ai, pour ma part, eu connaissance d'un rapport sur l'efficacité des systèmes de vidéosurveillance. Je crois qu'il faudrait analyser ce type d'étude et en tirer profit.

M. Edmond Hervé. - Concernant les statistiques, je dis « attention » car il y a plusieurs manières de les collecter. Evitons aussi le faux problème de la vidéosurveillance ! Certes, il faut la placer sous le contrôle des magistrats. Mais dans les stades par exemple, elle est très efficace et permet une identification immédiate. Des études prouvent aussi, cependant, que la vidéosurveillance ne constitue pas l'alpha et l'oméga dans le domaine de la sécurité.

On a effectivement dû créer des postes dans les collectivités territoriales afin d'assumer des missions. En matière de police, ce fut une erreur que de supprimer la police de proximité. Claude Guéant est revenu aux patrouilleurs. La police de proximité est une orientation essentielle avec laquelle il faut renouer.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Vous avez, M. le rapporteur spécial, une certaine capacité à réécrire le bleu budgétaire. Depuis 2002, les résultats en matière de police et de gendarmerie ont chaque année été améliorés, du fait notamment de la coopération entre ces deux forces. Concernant les considérations sur la RGPP, je suis assez d'accord avec ce qui a été dit, mais on ne peut pas retenir uniquement cela de cette politique. Sur la vidéoprotection, vous n'êtes pas en phase avec ce qui vient d'être exprimé par notre commission et je souhaiterais que vous en teniez compte. En tant que maire d'une petite ville de 20 000 habitants, j'ai mis en oeuvre un dispositif de vidéoprotection en m'appuyant sur un diagnostic préalablement mené par la gendarmerie. Dans une petite ville, il existe des équipements (maison des associations...) qui sont situés dans des quartiers isolés. Par ailleurs, il faut aussi appréhender des flux stratégiques, ce que j'ai fait grâce à la gendarmerie qui m'a orienté dans les emplacements retenus pour les caméras. Avec le système de lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI), on peut désormais zoomer sur les plaques minéralogiques. Dans ma commune, je n'ai pas un policier municipal constamment derrière les écrans de ces caméras, mais les images sont conservées pendant vingt et un jours. Tout cela constitue une aide à l'élucidation des affaires. Je crois aussi à la vertu de prévention de ces systèmes. Dans ma ville, une caméra permet de filmer les alentours du stade et, notamment, l'emplacement où se situe un défibrillateur. Depuis qu'elle est en place, ce défibrillateur n'a plus jamais été dégradé.

M. Jean-Vincent Placé, rapporteur spécial. - Je suis heureux de constater le souci que chacun porte à la sécurité de nos concitoyens et l'attachement à l'esprit républicain, qui est ici un sentiment partagé. Je ne veux pas polémiquer avec Roger Karoutchi, mais les chiffres sont catastrophiques. Entre le mois d'octobre 2010 et celui de septembre 2011, les cambriolages sur les habitations principales ont augmenté de 17,5 %. En matière de lutte contre les stupéfiants (sans engager le débat sur la légalisation ou la dépénalisation), le résultat est encore pire. Entre 2005 et 2010, les délits pour usage de stupéfiants ont progressé de 32,9 % et les interpellations pour trafic ont baissé de 3,2 %. Il s'agit vraiment là de la politique des coups de menton.

S'agissant des GIR, on ne peut que dresser un constat d'échec. A propos de la RGPP, les collègues de la majorité sénatoriale posent la bonne question. On peut s'interroger sur cette politique et sur l'absence de priorité dont elle souffre. Selon moi, ces priorités devraient être l'éducation, la santé, la sécurité... On peut s'interroger sur l'application uniforme de la RGPP, sans priorité. Comment faire plus de sécurité avec moi de policiers et de gendarmes ? Les polices municipales sont une conséquence de la politique menée par l'Etat, elles visent à compenser les inégalités dans les affectations d'effectifs sur les territoires (entre les centres villes, les quartiers difficiles et les zones rurales).

Concernant la vidéosurveillance, je vous propose d'amender mon rapport pour faire part des divergences de vues qui se sont exprimées ici. Jean Germain est manifestement encore plus attaché que moi à l'indépendance de la justice et je suis donc tout disposé à supprimer un alinéa qui pourrait être mal interprété.

M. Jean-Claude Frécon, président. - Je veux rappeler qu'il y aura aussi le compte rendu de cette séance qui permettra à chacun de retrouver le point de vue qu'il a exprimé. En outre, lors de la discussion des crédits de cette mission en séance, le rapporteur spécial pourra aussi faire part de ses orientations.

A l'issue de ce débat, la commission des finances décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Sécurité ».

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011 sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.